Streven. Jaargang 15

[p. 814]

Het Federalisme als levenshouding
Prof. Dr. H. Brugmans
Rector van het Europa-College

Radiocauserie, gehouden in het ‘Derde Programma’ van de B.R.T. op 12 en 19 april 1962.

WIE zijn oor te luisteren legt in de moderne wereld, hoort overal het woord ‘Federalisme’. Natuurlijk zal een Belg daarbij in de eerste plaats denken aan zijn eigen land. Maar tegelijkertijd zal hij zich herinneren, dat er voortdurend sterker sprake is van een Europese Federatie. En ook in de vroegere koloniale gebieden wordt er, van verschillende kanten, gesproken over oplossingen in federale of federalistische zin.

Echter: het zal velen toch niet duidelijk zijn, wat er telkens bedoeld wordt. Immers, de betekenis van het woord ‘Federalisme’ is niet steeds dezelfde. Integendeel zelfs! Het lijkt dikwijls, alsof dezelfde term een zeer verschillende, ja, een tegengestelde werkelijkheid aanduidt. Wanneer bijvoorbeeld Tsjombe zijn voorkeur uitspreekt voor een federale Kongo, dan bedoelt hij daarmee, dat een grote mate van zelfstandigheid moet worden behouden voor zijn eigen land, Katanga - dan wil hij niet, dat Katanga wordt tot een administratieve provincie van een grote, verenigde Kongolese eenheidsstaat. Wanneer daarentegen de Europese Beweging opkomt voor Federalisme in ons werelddeel, dan is er juist sprake van éénwording, van een groter geheel dat moet worden gesticht. Met andere woorden: in het ene geval betekent ‘Federalisme’: opkomen voor de blijvende autonomie van de delen - in het andere echter is de bedoeling: schepping van een centraal gezag.

Zo is het steeds in de wereld geweest. De Amerikaanse federalisten van het eind der 18e eeuw, mensen als Hamilton en Madison, waren hartstochtelijke voorvechters van een sterk federaal bestuur, dat boven de deelstaten zou staan - boven New York, Massachussets, Virginia enz. Maar de federalisten in Zwitserland menen juist, dat de centralisatie door Bern niet te ver moet gaan en dat men een ruime mate van zelfbestuur moet laten aan de kantons: Zürich, Genève, Vaud, Graubünden, Ticino enz. En wanneer er op dit ogenblik op de muren van Wallonië het magische woord ‘Fédéralisme’ te lezen staat, dan wordt

[p. 815]

daar natuurlijk een sterke de-centralisatie mee bedoeld, een afscheid van het Belgische unitarisme, dat onvoldoende rekening hield met de twee nationale polen van de bevolking. Zo zou het er dus op kunnen lijken, dat ‘Federalisme’ eigenlijk geen enkele concrete betekenis heeft. Immers, het kan, al naar de omstandigheden, steun geven aan de middelpuntzoekende krachten in een bepaalde gemeenschap - of aan de middelpuntvliedende. Maar hier hebben we nu juist een constante factor in het federalistische denken en in de federalistische praktijk: men erkent de rechtmatigheid van allebei, van solidariteit én van autonomie - het hangt van de gegeven omstandigheden af, waarop men de nadruk legt. Overigens: de Zwitserse federalisten streven helemaal niet naar kantonale onafhankelijkheid, naar kantonale spoorwegen, kantonale posterijen, een kantonale diplomatie of een kantonale munteenheid: ze weten heel goed, dat zulke functies federaal moeten zijn. En de Amerikaanse ‘founding fathers’ van de jaren 1780 hebben meermalen verzekerd, dat ze een grote mate van eigen recht wilden laten aan de afzonderlijke Staten. Met andere woorden: Federalisme mikt op een zeker evenwicht tussen centraal gezag en vrijheid van de delen, tussen saamhorigheid en differentiatie. Het kiest niet eens en voor altijd, ‘principieel’, ten voordele van het een of het ander - het erkent de noodzakelijkheid van coëxistentie tussen het een én het ander.

Daarmee is al een wezenlijk beginsel vastgelegd: het Federalisme kan nooit een politiek dogma zijn en evenmin wat men in onze tijd noemt een ‘ideologie’, een ‘Weltanschauung’ zoals de Nazis zeiden. Het Federalisme heeft niet de pretentie, een oplossing te geven voor de vraagstukken van tijd en eeuwigheid, en zélfs beweert het niet, een intree-kaartje te verkopen voor het paradijs op aarde. Integendeel, het is ‘pragmatisch’, zoals de Engelsen zeggen. Het oordeelt naar de historische werkelijkheid van het ogenblik, nuchter en zakelijk. Wie daaraan niet genoeg heeft en een ‘mystiek’ verlangt, moet niet in de staatkunde zoeken. Mystiek is een godsdienstig begrip, geen politiek. Wie het anders belooft, is een kwakzalver.

Eénmaal in de geschiedenis is er een federalistische dictator geweest: de Argentijn Juan Manuel de Rosas, omstreeks de jaren 1830. Hij kwam uit de provincie en nam het op voor de rechten daarvan. Dus noemde hij zich ‘federalist’. Maar toen hij in het zadel zat, vestigde hij een alleenheerschappij met de bekende attributen daarvan: geheime politie, censuur, enz. Zijn tegenstanders waren de ‘unitariërs’ geweest, en nu verbood hij zelfs, de baard te dragen in U-vorm! Maar, al was hij door federalistische propaganda aan de macht gekomen, natuurlijk

[p. 816]

kwam er, toen hij eenmaal dictator was, niets van Federalisme in huis. Want Federalisme betekent een zekere mate van zelfstandigheid der delen, en een dictatuur is altijd per definitie centralistisch. Zoals Mussolini het uitdrukte: ‘Niets tegen, niets buiten, niets zonder de Staat’ - dat wil zeggen: de centrale Staat, de dictatoriale regering. Niets is meer antifederalistisch, want Federalisme is juist de erkenning der veelvormigheid - scherper gezegd: de consequente democratie.

Het niet-dogmatische karakter van het federalistische denken en van de federalistische praktijk heeft nog twee andere consequenties. Ten eerste is het Federalisme geen gesloten stelsel, dat men slechts zou behoeven toe te passen om gelukkig te zijn. En ten tweede kan er geen blijvend federalistisch samenleven bestaan, zonder een gezonde wil tot onderling begrip en compromis. Over die twee consequenties nog iets meer.

Het is zeker niet zo, dat iemand, die bijvoorbeeld gekozen heeft voor het Europese Federalisme, ook met dwingende noodzakelijkheid zou moeten komen tot bepaalde federalistische voorstellen ten aanzien van de Belgische Staat. Er zijn Europese federalisten die ook het Belgische Federalisme voorstaan. Er zijn er ook andere. En er zijn tenslotte eveneens Vlamingen en Walen die België wel federaliseren willen, maar Europa niet. Kortom: er is geen universeel ‘systeem’, dat noodzakelijkerwijze alle federalisten in alle gevallen tot dezelfde consequenties brengen moet.

Wél echter meen ik, dat men zich niet rechtmatig federalist kan noemen, in welk verband dan ook, wanneer men niet erkent, dat er een evenwicht gevonden moet worden tussen de noodzaak van samengaan en de noodzaak van zichzelf-blijven in het grotere verband. Een separatist is geen federalist, nooit. Een unitariër is het evenmin, ook al draagt hij geen baard in U-vorm. Ja, ik ben ervan overtuigd, dat een Fransman bijvoorbeeld, die niet bereid is, in zijn eigen land een grote mate van interne decentralisatie toe te passen, óók geen Europees federalist zijn kan. Hij zal toch ergens blijven steken in de gedachtengang van de zogenaamd ‘een en ondeelbare Republiek’ en hij zal om die reden grote weerstanden hebben tegen sterkere gemeentelijke en provinciale autonomie binnen Frankrijk - maar tevens zal hij maar niet kunnen begrijpen, hoe men een Verenigd Europa bouwen kan, zonder dat men overgaat tot een Europese eenheidsstaat.

Conclusie: het Federalisme is niet de gouden sleutel waarmee men alle deuren opent en nog minder een toverstaf waarmee men automatisch de oplossing vindt voor alle politieke vraagstukken. Maar het is wél een gedachtengang, die bepaalde extreme staatsvormen uitsluit.

[p. 817]

Het is, ik herhaal het, géén ideologie en géén stelsel. Het is, zoals Denis de Rougemont het uitdrukte in het Europese congres van Montreux in de zomer van 1947, een politieke levenshouding. Een politieke levenshouding, voegen wij eraan toe, die zich beter laat kenschetsen door wat ze zonder reserve afwijst, dan door wat ze te allen tijde zou voorstaan. Ze zoekt samenballing van krachten waar nodig - in welke vorm dan ook: dat hangt af van de mogelijkheden. Ze zoekt ook de verscheidenheid van de afzonderlijke mensengemeenschappen, en vindt haar vreugde in die bonte veelvormigheid. Daar waar de Franse jacobijnen - maar ook de aarts-centralist generaal Franco - de oorlog hebben verklaard aan de eigen gewestelijke talen (Baskisch en Catalaans in Spanje, Provençaals, Bretoens, Vlaams en Elzassisch in Frankrijk), daar doen de federalistisch-gezinde Zwitsers alles om een taal als het Rhetoromaans met zijn minieme omvang, toch levend te houden.

Centralisten en jacobijnen stoten wanhopig tegen het vraagstuk der nationale ‘minderheden’. Federalisten echter trachten een oplossing te vinden, die de saamhorigheid waarborgt en het eigen karakter der groepen eerbiedigt.

Dat vergt de bereidheid tot compromis. Daarover enkele opmerkingen, want voor menigeen heeft het begrip ‘compromis’ een onaangename bijsmaak, alsof het te maken had met beginselloosheid.

Allereerst moet dan worden gezegd, dat het Federalisme er van uitgaat, dat de gemeenschap die leeft binnen een bepaald staatsverband niet homogeen behoeft te zijn om zich solidair te gedragen. Laat ons ook hier weer het Zwitserse voorbeeld nemen. De Zwitser weet, dat, ook binnen dezelfde taalgemeenschap, grote verschillen bestaan tussen, bijvoorbeeld, de conservatieve, overwegend katholieke, agrarische ‘Urkantone’ en de overwegend protestants-gezinde, industriële en dynamische inwoners van Zürich. Het is dus normaal en onvermijdelijk, dat de politieke reflexen van zulke groepen ver uiteen lopen. Wat kan men daar dan doen? Men kan elkaar bekogelen met heftige redevoeringen. Maar de ervaring van generaties heeft geleerd, dat men daardoor niemand overtuigt, integendeel, dat men daardoor de verschillen alleen maar op de spits drijft. Men kan ook de ander laten praten en, als ieder uitgesproken is, eenvoudig stemmen. Maar dat kan fatale gevolgen met zich meebrengen. Immers, een groep die voortdurend in de minderheid gedrongen wordt en alleen nog maar protesteren kan tegen het meerderheidsbeleid, zal zich tenslotte gedoemd zien, op de één of andere manier tot secessie over te gaan en zich terug te trekken uit het openbare leven. Aldus schept men permanente frustratie-gevoelens, en stelt men een premie op het separatisme. Dus: ook de wis-

[p. 818]

kundige vaststelling van stemmen-aantallen brengt geen oplossing. De federale democratie echter gelooft niet in het absolute recht van een meerderheid om te regeren tegen de minderheden in. Wil men, als heterogene doch solidaire bevolking, blijven samenleven in echte coëxistentie en niet in een voortdurende staat van latente burgeroorlog, dan moet men niet zoeken, gelijk te krijgen, maar een compromis vinden, dat voor alle betrokkenen aanvaardbaar is. Het respect voor de ander-als-ander vereist de bereidheid om te luisteren en na te gaan, waar men tot overeenstemming komen kan. Echter: de minderheid kan zulk een eerbied niet verwachten als ze zelf niet afziet van iedere sabotage. Van beide zijden moet de wil bestaan om tot elkaar te komen. Daarom is het Federalisme in zijn wezen nooit extreem, want extreme standpunten zijn altijd die van een minderheid, en extremisten zijn nooit bereid tot het compromis dat het hart is van de federalistische levenspraktijk.

Het Federalisme gaat er van uit, dat het normaal is, en zelfs wenselijk, dat de mensen-maatschappij is samengesteld uit onderling van elkaar verschillende groepen, die hun eigen karakter behouden, maar besloten hebben, enkele functies van het openbare leven gezamelijk uit te oefenen. Vandaar, dat het Federalisme altijd iets heeft van de Januskop met het dubbele aangezicht: het ene kijkt naar de verscheidenheid, het andere naar de eenheid. Welk van beide aspecten de grootste betekenis heeft, hangt van velerlei factoren af: van tijd en plaats, van temperament en levensovertuiging.

Daar komt nog iets bij. Men kan een bepaalde federale oplossing voorstaan omdat men daardoor bepaalde concrete doelen beter bereiken kan - én men kan het Federalisme verdedigen als beginsel. Een voorbeeld. Toen de Verenigde Staten van Amerika reeds bijna drie kwart eeuw hadden bestaan, is er tussen de Noordelijken en de Zuidelijken een conflict uitgebroken, dat tot één der bloedigste oorlogen van de XIXe eeuw heeft geleid. De inzet van de strijd? De Zuidelijke Staten, met hun grote plantages, meenden dat ze het economisch niet zonder slavernij konden stellen, terwijl de industriële Noordelijke geloofden in het stelsel van de loonarbeid. De eersten wilden, dat elke Staat voor zich dergelijke problemen beslissen kon - de tweeden daarentegen eisten een anti-slavernijwetgeving, die voor de gehele Unie geldig zou zijn. Echter, er waren in het Zuiden ook tegenstanders van de slavernij, die toch aan de kant van hun eigen Staten streden, omdat ze de aantasting van de eigen rechten dezer afzonderlijke Staten verdedigd wensten te zien. Zo iemand was bijvoorbeeld generaal Lee, de beroemde bevelhebber van de Zuidelijke legers, die persoonlijk al zijn eigen slaven de vrijheid geschonken had, doch gruwde van de volgens hem

[p. 819]

schandelijke inmenging van Washington, de federale hoofdstad, in de eigen zaken van het Zuiden. Tenslotte was voor hem dus de strijd niet één om een bepaald sociaal stelsel, maar één tussen de beide aspecten van het Federalisme: eenheid en verscheidenheid.... waarbij hij dan voor de verscheidenheid koos, voor de autonomie - ook al was hij het oneens met de wijze waarop zijn mede-Zuidelijken die autonomie wensten te gebruiken tegenover de negers.

In zekere zin het omgekeerde zien wij thans in de Rhodesië's waar de leider van de blanke bovenlaag, Sir Roy Welensky, een midden-Afrikaanse Federatie heeft gesticht, om geen andere reden dan omdat hij meent, op die manier het blanke gezag beter te kunnen handhaven. Hij is dus geen federalist uit politiek beginsel, maar uit raciale opportuniteit, terwijl Lee zijn federalistische overtuiging hoog hield tegen de sociale opvattingen van zijn Zuidelijke landgenoten in.

Ik wil maar zeggen: Federalisme is niet zo'n eenvoudige zaak. Het heeft twee kanten en kan daarom gebruikt worden voor velerlei bedoelingen. Het is in beide richtingen toegepast voor verschillende oogmerken. Dat is waarschijnlijk de oorzaak, waarom het nooit vorm gevonden heeft in een grote, gesloten emotionele volksbeweging, zoals de grote emancipatiebewegingen van de vorige en deze eeuw. Het is nuchter, soepel en zakelijk en gericht op eerbied voor de menselijke werkelijkheid. Het vereist dan ook een grote mate van burgerzin en begrip voor de werkelijke problemen van de openbare zaak.

Laat ons het eerlijk toegeven: de primitieve opvatting omtrent de politiek is niet die van de verscheidenheid der staatsmachten, doch die van hun concentratie in één hand. In de overgrote meerderheid van culturen die de geschiedenis heeft gekend, is de machthebber tegelijkertijd wetgever en opperbevelhebber, tegelijkertijd hogepriester en staatshoofd. Dat is begrijpelijk, want de natuurlijke neiging van de mens is, om aan de dragers van de politieke macht ook een bijna goddelijke luister toe te kennen. In de Duizend en één Nacht is Haroenal-Rachid zowel de Beheerser der Gelovigen als de absolute vorst. Zulk een structuur is in het menselijke verleden niet de uitzondering, maar de regel. De Europese beschaving heeft echter, met moeite en pijn, door de eeuwen heen, zulk een uitzondering voortgebracht.

Zonder twijfel is dat te danken aan het Christendom, het in Kerkvorm georganiseerde geloof, dat voor het eerst de scheiding - althans: de onderscheiding - van die beide gebieden, wereldlijke en geestelijke macht, heeft geleerd en toegepast. Men zou hier diep in de geschiedenis moeten teruggaan en eraan herinneren, hoe, in de eerste tijden van het gekerstende Romeinse rijk en later, de leer werd ontwikkeld van de

[p. 820]

twee zwaarden, die van Paus en Keizer, waarbij de eerste zich het recht voorbehoudt te oordelen over het gedrag van de tweede, ja, in geval van nood de onderdanen zelfs ontslaan kan van hun plicht tot gehoorzaamheid. Macht wordt hier in evenwicht gehouden door macht, en in deze rivaliteit van machten ontwikkelt zich de vrijheid.

Natuurlijk, ik wil de dingen niet mooier maken dan ze waren: in het conflict tussen Keizer en Paus heeft heel wat menselijke naijver meegespeeld. Maar tenslottte is hier dan toch maar het beginsel vastgelegd, dat de politieke overheid ergens de grenzen van haar macht ontmoet; daar namelijk, waar ze de goddelijke wetten overtreedt en van de onderdanen iets vraagt dat immoreel is; in dat geval is verzet tegen de tyrannie geoorloofd en zelfs geboden. Zeker, de Kerk leert, dat de overheid door God is ingesteld en dus normaal moet kunnen rekenen op onderdanigheid. Maar, zoals gezegd: er zijn grenzen. Het moderne absolutisme daarentegen ontkent juist de grenzen. Het kent maar één enkele macht: die van de eigen totale, onbegrensde soevereiniteit.

Nog één opmerking in dit verband: die eigen rechten van de beide overheden kunnen nooit, eens en voor altijd, worden vastgesteld. Ze wisselen, al naar de omstandigheden. Als de Kerk in een periode van expansie verkeert, kan het gevaar opdoemen van een clericalisering van de Staat. Omgekeerd, wanneer de Staat erin slaagt, de Kerk min of meer te onderwerpen, verliest deze haar vrijheid en wordt ze teruggedrongen naar het louter sacramentele, het louter geestelijke, het gebied van de louter persoonlijke geloofsbelevenis. De omstreden gebieden zijn dan: school, huwelijk en gezin enz.

Maar hoe dit probleem van Kerk en Staat in de Europese geschiedenis mag hebben geëvolueerd, één ding is zeker: het heeft de Europeanen eraan gewend, de meervoudigheid van het gezag te gaan beschouwen als iets normaals. Wie met andere beschavingen in aanraking is geweest, weet, dat zulk een meervoudigheid bijna nergens als mogelijkheid, als denkbaarheid is aanvaard. Wij echter hebben eeuwenlang kunnen steunen op de Kerk als de Staat onze vrijheid bedreigde en, omgekeerd, op de Staat als we meenden, dat de Kerk ons niet voldoende vrijheid liet.

Hier ligt een groot, revolutionair beginsel, misschien het grootste politieke beginsel dat in het Westen ontwikkeld werd: twee zwaarden zijn er, twee gezagsbronnen bestaan er, en we zijn niet met huid en haar overgeleverd aan één enkele despotie.

Daar komt nog iets bij. In de eerste eeuwen van het christelijk geworden Europa had zich de feodaliteit ontwikkeld, en deze was gegrondvest op de persoonlijke gebondenheid van een mens aan een an-

[p. 821]

der mens: de één beloofde de ander met lijf en goed bij te staan in de ure des gevaars. In kleinere en grotere groepen kwam men samen rondom een bepaald machtscentrum, dat zijn macht begrensd zag door zijn naburen. Zo ontstond een andere factor van veelvormigheid: een grote bontheid van politieke verhoudingen, die dikwijls dreigde over te gaan in bloedige anarchie, maar die toch behoedde voor absolutisme. Absolutisme immers is een modern verschijnsel, dat de Middeleeuwen vreemd was.

Zo groeiden ook allerlei gecompliceerde stelsels die hun uitdrukking vonden in juridische vormen. Geen enkele stad bezat precies dezelfde stadrechten als een ander. En binnen elke stad had elk gilde weer zijn eigen statuut, zoals het zijn eigen beschermheilige vereerde. De Middeleeuwen zijn een tijd van talloze vrijheden, privilegies, keuren, schenkingen - ‘franchises’ zegt men in het Frans, ‘fueros’ noemt men ze in het Spaans. Later dringt meer en meer het bewustzijn door, dat de politieke heerser zijn wettigheid ontleent aan de bereidheid, die men van hem eisen moet, om de rechten des lands en der landzaten nauwgezet in acht nemen. Uit die gedachtengang komt een der oudste grondwetten van Europa voort: de Blijde Inkomste van Brabant, waarbij het recht van de hertog om zijn ‘goede steden’ met vreugde te betreden, afhankelijk wordt gemaakt van zijn gezindheid jegens die steden, van de eed die hij zweert om de bestaande verworvenheden te eerbiedigen. Aan deze middeleeuwse vrijheidstraditie, in haar wezen veelvormig en dus federalistisch, ontleende de Nederlandse opstand van de jaren 1560 zijn politieke rechtvaardiging. Men kan het nalezen in de geschriften van Willem de Zwijger.

Misschien is iemand van oordeel, dat ik de wortel van de moderne federale democratie een beetje heel diep heb gezocht in de geschiedenis. Ik meen echter, dat dit terecht was. Immers, de hier aangeduide gedachtengang en praktijk - onderscheiding van Kerk en Staat, veelvormigheid in de politieke gezagsvorming - hebben, via de Nederlanden, weer de Engelse vrijheidstraditie beïnvloed, ze zijn vandaar de Oceaan overgestoken en hebben Noord-Amerika tot een Bondsstaat gemaakt en tenslotte zijn ze daar in klassieke vorm tot uitdrukking gebracht in de Verklaring van de Rechten, waarop de Amerikaanse Republiek werd gebouwd.

Inderdaad: ik ben ervan overtuigd, dat de federalitische traditie de echte oer-Europese vrijheids-traditie is, en dat het Franse Jacobinisme met zijn tot het uiterste doorgevoerde centralisering en concentratie van alle staatsgezag in één hand, niet tot vrijheid heeft gevoerd, maar

[p. 822]

tot militaire- en partijdictatuur. Onverschillig of deze dictatoriale partij zelf oprecht geloofde, dat ze vrijheidlievend was.

Het is de vraag, in hoeverre vrijheid en vrede denkbaar zijn zonder verscheidenheid van levensvormen, en in hoeverre die verscheidenheid ruimte tot ontwikkeling vindt in een gecentraliseerde Staat. Immers, zulk een gecentraliseerde Staat, zoals de jacobijnse en bonapartistische, zal enerzijds een gewelddadige assimilatiepolitiek voeren tegenover alles wat niet ‘orthodox’ is. Maar tevens zal hij zich moeilijk kunnen schikken in het grotere verband van een volkeren-gemeenschap. Hij onderwerpt iedere volksgroep aan zijn wil tot gelijkschakeling, maar naar buiten toe wenst hij zich zelf niet te onderwerpen aan een hoger, bovennationaal gezag. Nationalisme en centralisme behoren bij elkaar, evenals decentralisatie en supranationaliteit. De vaders van de Amerikaanse grondwet hebben dat geweten, in de jaren 1780: een grote continentale republiek kan slechts in vrijheid bestaan, als er een grote mate van autonomie gelaten wordt aan de lid-staten van de Unie. Vrijheid wordt steeds bedreigd door het gigantische. Daarom moet de continentale integratie haar aanvulling vinden in een herleving van de kleinere gemeenschappen: gemeenten en streek-kernen, taal- en volksgroepen binnen het grotere geheel. Deze zijn de waarborg van onze vrijheden, zoals de continentale eenwording waarborg is voor onze toekomst als grote Europese wereld-mogendheid.