Streven. Jaargang 14

[p. 844]

P. Ruys S.J.
De grote mogendheden

DE aanvallen van Chroestsjef op de persoon en de functie van U.N.O.-Secretaris-Generaal Dag Hammarskjöld in de herfst van I960 hebben een ernstig debat geopend omtrent de structuur van de internationale maatschappij. De vraag die hier gesteld werd, luidde: beantwoordt de verdeling van de functies in de verschillende organen van de internationale organisatie nog wel aan de structuur van de internationale maatschappij zoals die zich in 1961 in concreto voordoet? Chroestsjef wilde niet alleen Hammarskjöld door een andere Secretaris-Generaal vervangen, maar stelde voor de structuur en de opdracht van de functie zelf om te vormen:

Wij achten het doelmatig in plaats van een Secretaris-Generaal, die de vertolker en de uitvoerder is van de besluiten van de Assemblee en de Veiligheidsraad, een collectief uitvoerend orgaan van de U.N.O. te scheppen, bestaande uit drie personen, waarvan ieder een groep staten vertegenwoordigt. Daardoor wordt een zekere garantie geschapen, dat de werkzaamheden van het uitvoerend orgaan van de U.N.O. geen nadeel berokkenen aan een van deze staatsgroepen....

In zijn repliek liet Hammarskjöld duidelijk verstaan dat de draagwijdte van het Sovjet-voorstel hem niet was ontgaan:

Het is de Sovjet-Unie niet en inderdaad geen enkele andere grote mogendheid, die de Verenigde Naties nodig heeft om zich te beschermen. Het zijn al de anderen. In dit opzicht is de U.N.O. vooral hun organisatie, en ik koester een diep geloof in de wijsheid waarmee zij haar gebruikt en geleid hebben....

Tactisch gezien was dit antwoord een meesterlijke zet en het werd luid toegejuicht door vier vijfden van de Assemblee. Chroestsjef had dit kunnen voorzien en hij is niet een zo onbedreven politicus om zich zonder ernstige overweging aan zulk een nederlaag bloot te stellen. Hoe kunnen wij ons zijn gedachtengang dan voorstellen?

Terwijl op het militair-strategisch plan de twee supergrote mogendheden elkaar in evenwicht houden, hebben politiek gesproken de machtsverhoudingen, zoals die tot uiting komen in de U.N.O.-vergaderingen en in de onderlinge verhoudingen van de verschillende organen van de U.N.O., zich zodanig ontwikkeld, dat de Assemblee het overwicht gekregen heeft boven de Veiligheidsraad en het meerderheidsstelsel het meteen gewonnen heeft van het veto-stelsel. Dit had tot gevolg dat de positie van de Secretaris-Generaal meer zelfstandigheid kreeg tegenover de grote mogendheden, permanente leden van de Veiligheidsraad. De Sovjet-Unie nu heeft nooit veel sympathie getoond voor een stelsel dat op internationaal vlak een weerspiegeling zou zijn van de democratisch parlementaire instellingen. Zij wil het vetorecht en meteen een controlemacht heroveren, niet alleen in de Veiligheidsraad, maar ook in het Secretariaat van de Organisatie. Bovendien stelde Chroestsjef voor hetzelfde vetorecht in het Secretariaat ook aan de Derde Wereld toe te kennen, zodat geen enkele actie van de V.N. meer mogelijk zou zijn zonder de positieve medewerking van de Afro-Aziatische landen als groep. Het voorstel kwam er dus op neer, aan de Derde Wereld het statuut van grote mogendheid toe te kennen.

Het had echter ook een keerzijde. Aangezien zowel het Westers als het Communistisch blok over hetzelfde vetorecht blijven beschikken als de Derde We-

[p. 845]

reld, kan de actie van de Afro-Aziatische wereld steeds in bedwang gehouden worden door een van de twee andere machtsgroepen of door beide samen. Zoals de concrete machtsverhoudingen thans liggen, beheersen de Afro-Aziatische landen echter de vorming van een meerderheid in de Assemblee. Chroestsjef vroeg hen dus af te zien van deze bevoorrechte positie in ruil voor een vetorecht in het uitvoeringsorgaan, het Secretariaat.

Hammarskjölds tegenvoorstel, dat impliciet besloten lag in zijn repliek, betekende dat aan de Derde Wereld een statuut van grote mogendheid zou toegekend worden door haar feitelijke overheersing in de U.N.O., doch zonder vetorecht. Het Secretariaat moet ten dienste blijven staan van de landen die ‘de U.N.O. nodig hebben om zich te beschermen’, de behartiging van hun politieke belangen mag niet gehinderd worden door een vetostelsel dat in de structuur van het Secretariaat zou ingebouwd worden. De reactie van de Afro-Aziatische landen in de Assemblee heeft duidelijk getoond, welke van de twee voorstellen voorlopig hun voorkeur heeft.

Ook Hammarskjölds voorstel is echter niet zonder nadelen of gevaren. De solidariteit van de Afro-Aziatische groep is geen bestendig gegeven; hun verdeeldheid zou de actie van het Secretariaat even goed kunnen lam leggen als de verdeeldheid tussen het Communistisch en het Westers blok. De landen van de Derde Wereld zijn bovendien, ook niet als groep, bij machte om Moskou en Washington steeds naar hun zienswijzen te dwingen, zelfs niet wanneer hun belangen ernstig geschaad worden door een van de twee mogendheden of door beide samen. Kortom, het hele probleem van de herziening van de structuren van de U.N.O. veronderstelt de oplossing van een voorafgaande vraag: de vraag naar de feitelijke en de juridische positie van de grote mogendheden in de wereld. En deze vraag kan niet naar behoren behandeld worden tenzij zij gezien wordt in een historisch perspectief.

Ontstaan

De diplomatieke geschiedenis van de 19e eeuw leert dat, vóór het ontstaan van de internationale organisaties, de internationale betrekkingen zich ontwikkelden alsof er een feitelijke regering bestond die samengesteld was door de grote mogendheden. Zulk een feitelijke regering op wereldschaal beantwoordt blijkbaar aan de dwingende behoefte aan orde in de internationale maatschappij, zodat het volkenrecht niet anders kon dan er rekening mee houden. Aanvankelijk werd deze wereldregering waargenomen door het Europees Concert of het Europees Directorium; geleidelijk werkten ook andere, niet-Europese, naties zich op tot grote mogendheden en om de zaak bevattelijk voor te stellen, kunnen wij de volgende lijst voorleggen:

1815:	Engeland, Pruisen, Oostenrijk, Rusland (waarbij Frankrijk zich spoedig is komen aansluiten).
1914:	Frankrijk, Engeland, Duitsland, Rusland, Verenigde Staten.
1920:	Engeland, Frankrijk, Verenigde Staten, Japan, Italië.
1939:	Duitsland, Engeland, Verenigde Staten, Frankrijk, Sovjet-Unie, Japan, Italië.
1950:	Verenigde Staten, Sovjet-Unie, Engeland, Frankrijk, China.

Sedert de tijd dat de regelingen van Parijs en Wenen, in 1814 en 1815, een einde maakten aan Frankrijks greep naar de wereldhegemonie, heeft dit wereldbestuur door de grote mogendheden niet opgehouden te bestaan, tenzij dan om opgenomen te worden in de grote internationale organisaties: Volkenbond en Verenigde Naties.

[p. 846]

Door het bijzondere statuut dat zij krijgen in de structuur van de internationale organisaties, onder de vorm van een permanente zetel in het orgaan dat de hoogste verantwoordelijkheid draagt voor het behoud van vrede en veiligheid, zien de grote mogendheden hun feitelijke en ‘gewoonterechtelijke’ privileges bevestigd door positief- en institutioneel-rechtelijke bepalingen. De schikkingen, opgenomen in de scheppingsoorkonden van de internationale organisaties, voeren uitdrukkelijk het onderscheid in tussen ‘regerende’ staten en ‘geregeerde’.

Het volkenrecht kan natuurlijk niet om het even welke staat tot grote mogendheid verheffen. Slechts die staten komen er voor in aanmerking die zo veel machtsfactoren in zich verenigen, dat zij in feite reeds een grote mogendheid zijn. M.a.w. de erkenning van een grote mogendheid door het volkenrecht is niet van constitutieve aard, doch louter van declaratieve aard.

Op het ogenblik van de Conferentie van Aken, in 1818, het hoogtepunt van de Heilige Alliantie, werden pogingen aangewend om aan Spanje het statuut van grote mogendheid toe te kennen, ofschoon dit land daar feitelijk geen aanspraak op kon maken. De manoeuvre mislukte door toedoen van de werkelijke grote naties van het ogenblik: Rusland, Engeland, Oostenrijk en Pruisen. Op het einde van de Tweede Wereldoorlog verhief het college der effectieve groten (de Verenigde Staten, de Sovjet-Unie en het Verenigd Koninkrijk) ook China en Frankrijk tot grote mogendheden. De V.S. stelden alles in het werk om China als zodanig te doen erkennen. Churchill daarentegen schreef aan Eden: ‘Ik kan de regering van Chunking onmogelijk beschouwen als de vertegenwoordiger van een grote mogendheid. Dit zou een stromanstem betekenen voor de V.S. bij iedere poging om het Britse overzeese rijk te liquideren’. De onverkwikkelijke toestand die nu met betrekking tot de Chinese vertegenwoordiging in de U.N.O. bestaat, is grotendeels toe te schrijven aan de bepaling van het Handvest, waardoor nominatim aan de Chinese Republiek een permanente zetel in de Veiligheidsraad wordt toegewezen. Van de andere kant beijverde Churchill zich krachtig om Frankrijk, dat toch een verpletterende nederlaag had geleden, op gelijke wijze te begunstigen. Frankrijks naoorlogse geschiedenis is dan ook gekenmerkt door de krampachtige pogingen om zijn effectieve macht aan dit juridisch statuut te doen beantwoorden. De oorlogen in Indochina en in Algerije, de Gaulle's streven om een zelfstandige atoommacht uit te bouwen en zijn eis om deel uit te maken van de opperste Nato-raad zijn slechts te verstaan in dit perspectief. De ervaringen met China en Frankrijk opgedaan in de laatste vijftien jaar wijzen op de gegrondheid van de regel, die wil dat het statuut van grote mogendheid slechts dan aan een staat wordt toegekend, als zijn werkelijke macht aan deze aanspraak beantwoordt en, omgekeerd, wordt hierdoor aangetoond hoe onwijs de bestaande grote mogendheden handelen, wanneer zij een staat die in werkelijkheid zeer machtig is geworden, weigeren in hun college op te nemen.

Wat maakt een land tot een grote mogendheid?

Om een en ander goed te verstaan, is het nuttig even stil te staan bij de vraag: wat betekent dan de positie van een staat als grote mogendheid? Het wezen van deze situatie ligt in een door het recht gelegitimeerde macht, m.a.w. in de invloed welke een staat op andere staten heeft en die door het recht geduld of gewaarborgd wordt. Het begrip werd kernachtig samengevat door Talleyrand, die de grote mogendheden noemde: ‘des puissances à intérêts généraux’, een

[p. 847]

formule die merkwaardigerwijs door de Gaulle opnieuw werd opgenomen, toen hij zijn aanspraken op het lidmaatschap in een Atlantisch directorium bekendmaakte.

De belangen der grote mogendheden moeten echter legitieme belangen zijn en moeten aanvaard en erkend zijn door al de leden van de statengemeenschap. Rechtens kan geen enkele staat zich een grote mogendheid noemen, als zijn belang voor de statengemeenschap niet erkend wordt door de andere staten. Uiteindelijk steunt deze erkenning op grondslagen van ideologische aard, welke hun uitdrukking vinden in de inhoudsbepaling van de algemene rechtsprincipes. Deze vertolken het rechtsbewustzijn dat. leeft in de beschaafde volken. En dit is dan de reden waarom iedere grote mogendheid ernaar streeft haar levensbeschouwing zo veel mogelijk te verspreiden en aan te prijzen. Het imperialisme van Napoleon ging gepaard met de verspreiding van de nationalistische gedachte; Hitler probeerde zijn overheersing te legitimeren door de strijd tegen het Bolsjewisme; Amerika wil zijn medestanders laten delen in de weldaden van de ‘American way of life’; Chroestsjefs coëxistentiepolitiek steunt op de stelling dat de communistische ideologie minstens even respectabel is als de westerse levensbeschouwing.

Op de vraag naar de inhoud van de macht welke een staat moet bezitten om als een grote mogendheid te gelden, is niet zo maar direct een volledig antwoord te geven. Onder deze factoren zijn te noemen: de geopolitische situatie, de uitgestrektheid van het grondgebied, het aantal inwoners, de economische bodemrijkdommen, een stevige binnenlandse politieke structuur, een hoge graad van nationale saamhorigheid, een voldoende militaire uitrusting, het geheel van wetenschappelijke en technische verworvenheden en van de beschavingsgoederen welke met succes behartigd worden. Maar dit is niet alles. De machtspositie van een staat is vooral afhankelijk van een wisselwerking tussen objectieve en subjectieve factoren in een bepaalde conjunctuur van het wereldgebeuren. Het is derhalve onmogelijk, nauwkeurig de grenslijn vast te leggen waarónder een staat aanspraak kan maken op de positie van een grote mogendheid en waarbóven hij automatisch deze positie verwerft. De opname van een staat in het college der grote mogendheden blijft steeds een daad van een hoog politiek onderscheidingsvermogen: een discretionaire daad van de bestaande grote mogendheden.

Het bovenstaande samenvattend stellen wij dus vast: de indeling van de wereld in grote mogendheden en andere staten is een principe van organisatie in de tussenstaatse ruimte. Zij is een van de pijlers waarop de internationale maatschappij berust. In de moderne gemeenschap van soevereine staten heeft dit ordeningsprincipe zich ontwikkeld als een substituut voor een wereldordening onder centraal gezag. Het verwierf burgerrecht in de politieke schikkingen van de laatste eeuwen en werd volgens sommige rechtsgeleerden een gewoonterechtelijke regel, voordat het positiefrechtelrijk bekrachtigd werd in de verdragen welke gelden als de stichtingsoorkonden van de hedendaagse internationale organisaties. Daarmee is dan meteen de vraag gesteld naar de functies welke de grote mogendheden waarnemen in de internationale maatschappij.

Algemene functies

Wanneer het volkenrecht de soevereiniteit en, op grond daarvan, de gelijkheid van alle staten vastlegt, dan is dit niet veel meer dan een tautologie: de

[p. 848]

soevereiniteit betekent immers alleen dat de staat op zijn grondgebied geen enkel aards gezag boven zichzelf erkent. Maar soevereiniteit is ook een functie-begrip. De organisatie die aanspraak maakt op soevereiniteit en deze effectief doet gelden, bewerkt in de wereldruimte een arbeidsverdeling, welke orde garandeert door onderscheid van bevoegdheidsobjecten. In het tussenstaatsverkeer echter zijn sommige staten bij machte om deze ordeningstaak op zich te nemen, andere niet; zij die het kúnnen, zijn om wille van het internationaal welzijn ook verplicht dit te doen. Deze staten zijn dan niet méér soeverein dan de andere, maar de functie van hun soevereiniteit strekt zich verder uit. Zij hebben een bijzondere verantwoordelijkheid voor ‘het behoud van vrede en veiligheid’, zoals het Handvest van de V.N. het uitdrukt.

Weer zou het onbegonnen werk zijn, de inhoud van de soevereiniteitsfunctie nauwkeurig en volledig te willen omschrijven als iets dat eens en voorgoed is vastgelegd. De internationale vrede en veiligheid zijn in de loop der geschiedenis van wisselende factoren afhankelijk: van nieuwe technische veroveringen b.v., van veranderende geestelijke idealen of materiële aspiraties ook. Wel is er in onze tijd een tendens waar te nemen, volgens welke de soevereiniteitsfunctie van de afzonderlijke staten steeds meer beperkt wordt ten gunste van gezagsbevoegdheden op universele schaal. Wanneer men echter rekening houdt met de functie-inhoud van de soevereiniteit, heeft het weinig zin internationale verdragen van institutionele aard, zoals het U.N.O.-Handvest of op Europees vlak het E.G.K.S.-verdrag, gelijk te stellen met een ‘afstand van soevereiniteit’. Verdragen van dit soort houden geen enkel verlies in van een bevoegdheid die eens en voor goed verworven was; het enige wat zij doen is, de bevoegdheid in de internationale orde opnieuw te verdelen en beter aan te passen aan de steeds veranderende functies welke in iedere tijd moeten vervuld worden voor het behoud van orde, vrede en beschaving.

Gelijkheid in soevereiniteit en ongelijkheid in functie-inhoud van de soevereiniteit zijn twee stellingen welke elkaar niet tegenspreken, doch integendeel elkaar aanvullen. Alleen valt te bezien, welke functies precies de grote mogendheden hebben te vervullen voor het algemeen welzijn van de internationale maatschappij. Deze functies verschillen naargelang zij gezamenlijk, als college, optreden tegenover de universele gemeenschap van staten en volkeren, ofwel individueel binnen hun eigen invloedssfeer.

Gemeenschappelijke verantwoordelijkheid. Het vetorecht

De solidariteit tussen de grote mogendheden als een van de belangrijkste voorwaarden voor het behoud van orde en vrede is een stelregel geworden in de internationale politiek en in het internationaal rechtsbewustzijn. Het scherpst heeft dit besef zich steeds doen gelden op die ogenblikken van de geschiedenis waarop een van hen, tegen de andere in, aanspraak maakte op een wereldhegemonie en deze wilde vestigen door een oorlog. De meest elementaire doelstelling van de allianties welke gedurende en na zulk een oorlog tot stand kwamen, is precies dergelijke strevingen naar hegemonie af te remmen en in de toekomst voor de verdragspartners onmogelijk te maken. Nog voor de definitieve nederlaag van Napoleon werd op 1 maart 1814 te Chaumont een alliantie gesloten tussen Oostenrijk, Rusland, Groot-Brittannië en Pruisen. De doelstelling van deze alliantie werd later in het Verdrag van Parijs van 20 november 1815 heel duidelijk geformuleerd:

[p. 849]

Ten einde de uitvoering van dit verdrag te verzekeren en te vergemakkelijken en de vriendschappelijke betrekkingen welke de vier soevereinen thans verenigen, voor het welzijn van het mensdom te verstevigen, zijn de Hoge Verdragsluitende Partijen overeengekomen om op bepaalde tijden bijeenkomsten te houden, gewijd aan de grote gemeenschappelijke belangen en aan het onderzoek van de maatregelen welke.... de meest heilzame zullen zijn voor de rust en de voorspoed van de volken en voor het handhaven van de vrede in Europa.

Dit besef van de opperste verantwoordelijkheid der grote mogendheden tegenover de hele internationale gemeenschap kwam ook tot uiting na de Tweede Wereldoorlog. Uit een tafelgesprek bij de aanvang van de Jalta-conferentie op 4 februari 1945 blijkt dat Stalin, Roosevelt en Churchill het er over eens waren dat het lot van de wereld in hun handen lag. Volgens het relaas van Bohlen verliep het gesprek tussen de Grote Drie als volgt:

Stalin zei dat hij bereid was om in samenwerking met de V.S. en Groot-Brittannië de rechten van de kleine mogendheden te beschermen, maar dat hij er nooit in zou toestemmen dat enige onderneming van de grote mogendheden onderworpen zou worden aan het oordeel van de kleinere staten.
Roosevelt zei dat hij ermee akkoord ging dat de Grote Machten de grootste verantwoordelijkheid droegen en dat de vrede zou bepaald worden door de drie mogendheden die aan deze tafel vertegenwoordigd waren.
Churchill zei dat er geen sprake kon zijn dat de kleinere staten hun wil zouden opdringen aan de grote mogendheden en dat de grote naties zich van hun morele verantwoordelijkheden en leiding moesten kwijten en dat zij hun macht met mate en met groot ontzag voor de rechten van de kleinere naties zouden moeten gebruiken.

De bevoorrechte positie van de grote mogendheden in de internationale maatschappij heeft een positief-volkenrechtelijke bekrachtiging gekregen in de statuten van de Volkenbond en van de V.N. Om wille van hun bijzondere verantwoordelijkheid voor het behoud van vrede en veiligheid kregen zij een permanente zetel toebedeeld in de Raad van de organisatie. In de Raad van de Volkenbond was het zuivere unanimiteitsprincipe van toepassing: geen uitvoerbaar besluit kon tot stand komen zonder een affirmatieve stem van alle leden, ook van de kleinere mogendheden. In de Veiligheidsraad van de V.N. daarentegen wordt formeel een meerderheidsstelsel aanvaard, met dit belangrijk voorbehoud, dat de permanente leden verplicht moeten bijdragen tot het vormen van de beslissing van de Raad. Aldus werd een compromis bereikt tussen het unanimiteitsprincipe, dat bleef gelden voor de grote mogendheden onderling, en het meerderheidsstelsel, dat van kracht was voor de Raad in zijn geheel.

Het vetorecht voor de grote mogendheden had in 1945 de volledige goedkeuring van álle grote mogendheden. Het was in geen geval een met tegenzin gegeven concessie vanwege ‘meer vooruitstrevende’ en ‘meer verlichte’ grote naties aan de ‘reactionaire’ eisen van de Sovjet-Unie; het was integendeel een eis van álle leden van de ‘selecte club’. Toen Staatssecretaris Cordell Hull in mei 1944 een voorontwerp van het Charter met een groep Amerikaanse senatoren besprak, verklaarde hij dat het principe van het vetorecht in het ontwerp was opgenomen ‘vooral op aandringen van de V.S.’ en met betrekking tot de Veiligheidsraad bevestigde hij dat ‘de Amerikaanse regering er geen dag in zou blijven, indien zij er geen vetorecht in behield’. Toen op de Conferentie van San Francisco de kleinere staten, waaronder Australië en België een leidende rol speelden, dit vetorecht zoveel mogelijk wilden beperken, legden de grote mogendheden een gezamenlijke verklaring af, waarin zij hun privilege verdedigden. In dit stuk wordt o.m. verklaard:

[p. 850]

Met het oog op de hoofdverantwoordelijkheid van de permanente leden zou het van hen onder de tegenwoordige omstandigheden in de wereld niet te verwachten zijn dat zij de verplichting op zich nemen om in een zo ernstige aangelegenheid als de handhaving van de internationale vrede en veiligheid handelend op te treden als uitvloeisel van een besluit waar zij het niet eens mee zijn geweest. Indien een meerderheidsbesluit in de Veiligheidsraad mogelijk gemaakt moet worden, is daarom de enig bruikbare methode: met betrekking tot beslissingen die niet op het terrein van de procedure liggen, te vorderen eenstemmigheid der permanente leden plus de instemming van ten minste twee der niet-permanente leden.

Het vetorecht mag niet zozeer beschouwd worden als een dictatoriale maatregel van de grote naties tegen de kleine, maar als een factor die de betrekkingen tussen de grote mogendheden zelf regelt. Het maakt het bestuur van de wereld niet gemakkelijker, maar het voorkomt dat een der grote mogendheden voor eigen rekening de wereld zou willen overheersen. Het behoud van de vrede is de gemeenschappelijke opdracht van de grote mogendheden; wanneer de fundamentele eensgezindheid tussen hen verbroken wordt, is de vrede reeds verbeurd.

Deze werkelijkheid hebben de kleinere staten dan ook realistisch ingezien. De redenen die hen ertoe bewogen, aan de grote mogendheden in het U.N.O.-Handvest een bijzonder statuut toe te kennen, kunnen als volgt worden samengevat: 1. zij wilden de verzekering hebben dat de grote mogendheden wel degelijk hun plaats zouden innemen in het bestuur van de nieuwe organisatie, een vereiste waaraan in het Volkenbond-systeem niet was voldaan, voornamelijk door de afwezigheid van de V.S.; 2. zij wilden de macht van de oligarchie der grote mogendheden aan rechtsnormen binden en de mogelijkheid van machtswillekeur beperken; 3. zij wensten de verzekering te krijgen dat de machtigsten onder de leden van de Organisatie het initiatief zouden nemen en een collectieve en positieve actie zouden voeren voor rekening van de Organisatie. Aldus vormt de bevoorrechte plaats welke de grote naties in de U.N.O. kregen toebedeeld, een oplossing voor het dilemma tussen de daadwerkelijke leiding door de grote mogendheden en het risico van dictatoriaal en oncontroleerbaar optreden van een of meerdere onder hen.

Wetgevend optreden van de grote mogendheden

In hun gemeenschappelijk optreden zijn de grote mogendheden in de eerste plaats de algemene woordvoerders van de internationale maatschappij. Hun taak is, zo niet uitsluitend dan toch in aanzienlijke mate, in te staan voor de verwezenlijking en de tenuitvoerlegging van de normen van het volkenrecht.

Onder het stelsel van het ‘Europees Concert’ (1814) zorgden de grote mogendheden voor de toetreding van nieuwe staten tot de volkengemeenschap (in 1830 België en Griekenland). Zij regelden het statuut van de grote Europese rivieren, Rijn en Donau. Zij verkavelden het Turkse Rijk en verdeelden de Afrikaanse gebieden tussen de Europese machten. Na de Eerste Wereldoorlog beschikten zij over het lot van de voormalige Donaumonarchie en bepaalden zij het statuut van de gewezen Duitse kolonies. Na de Tweede Wereldoorlog regelden zij de uitoefening van de Duitse soevereiniteitsrechten en stipuleerden zij welke concessies China moest doen aan de Sovjet-Unie met betrekking tot de havens van Port Arthur en Dairen en de Chinese spoorwegen in het noordoosten van het land.

Sommige auteurs menen dat de akkoorden tussen de grote mogendheden, zo-

[p. 851]

als die van Jalta en Potsdam, alleen de grote mogendheden binden in hun onderling verkeer en geen weerslag hebben op de ordening die geschapen is door het volkenrecht. Deze opvatting lijkt ons echter niet helemaal te beantwoorden aan de werkelijkheid, vooral niet als men rekening houdt met sommige activiteiten van de grote mogendheden waaraan men moeilijk een wetgevend karakter kan ontzeggen. Op het Congres van Berlijn in 1878 b.v. bepaalden zij dat Servië in de Europese familie opgenomen zou worden op voorwaarde dat dit land de godsdienstvrijheid zou erkennen, want dit beginsel, proclameerden zij, ‘is een van de principes welke ten grondslag liggen aan de maatschappelijke organisatie van alle Europese staten’. Een merkwaardig voorbeeld van zulk een wetgevend optreden, buiten elk institutioneel verband, biedt het Charter van het internationaal militair gerechtshof, dat de V.S., Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en de Sovjet-Unie te Londen ondertekenden op 8 augustus 1945 en waarin de algemene beginselen van rechtspleging werden vastgelegd die werden toegepast op de processen van Neuremberg. In art. 1 van dit Charter stellen de grote mogendheden vast dat zij optreden ‘in het belang van al de verenigde naties’. Nergens, in geen enkele tekst, hebben de ‘verenigde naties’ ooit volmachten gegeven aan de groten onder hen; de groten hebben deze bevoegdheid eigenmachtig op zich genomen. Het jongste voorbeeld van zulk een overeenkomst tussen de groten die geldingskracht heeft voor alle naties, is het Antarktisch Verdrag van 1 december 1959, waarin erkend wordt dat ‘het in het belang is van de gehele mensheid dat Antarktika voor altijd en uitsluitend voor vredelievende doeleinden zal gebruikt worden en dat dit gebied niet het toneel of het voorwerp zou worden van internationale twisten’. Indien de onderhandelingen over het stopzetten van de kernproeven, welke thans aan de gang zijn, ooit tot de ondertekening van een verdragstekst leiden, zullen de verdragsluitende partijen deze overeenkomst verplichtend proberen te maken voor de gehele gemeenschap. En eenzelfde draagwijdte zal moeten gegeven worden aan een eventuele regeling tussen de Groten betreffende het gebruik van de buitenatmosferische ruimte.

Aldus bezitten de grote mogendheden gezamenlijk een universeel inmengingsrecht wanneer zij optreden in het belang van de hele statengemeenschap, m.a.w. wanneer hun doelstelling is: het behoud van de internationale orde en vrede. Doch daarnaast beschikt iedere grote mogendheid apart ook over een bijzonder inmengingsrecht in sommige gebieden: iedere grote mogendheid doet haar macht gevoelen over hetgeen men in de 19e eeuw placht te noemen haar invloedssfeer.

Invloedssferen

Een politieke invloedssfeer is een territoir dat niet behoort tot het staatsgebied van een grote mogendheid, maar waarin deze toch aanspraak kan maken op sommige rechten. Binnen de grenzen van het volkenrecht eist zij het recht op om elke wijziging in de politisch-juridische structuur van dit gebied (daarom niet van een afzonderlijke staat in dit gebied) welke niet haar goedkeuring wegdraagt, te verhinderen; om elke aanval tegen deze invloedssfeer, of die van buiten komt ofwel de vorm aanneemt van een interne subversie, als een agressie tegen zichzelf te beschouwen, waartegen zij zich kan en mag verdedigen. Eén overweging is hier echter van kapitaal belang: politieke invloedssferen krijgen pas dan een volkenrechtelijk karakter wanneer de staten welke binnen haar grenzen vallen, er uitdrukkelijk of stilzwijgend mee instemmen. Anders wordt

[p. 852]

het gezag van de grote mogendheid een willekeurige en wederrechtelijke dwingelandij op internationale schaal.

De politiek der invloedssferen was een der hoofdkenmerken van het Europees Directorium in de 19e eeuw. Het mondingsgebied van Schelde, Maas en Rijn (en daarmede heel België en Nederland) b.v. lag binnen de invloedssfeer van Engeland. Het was op grond daarvan dat Engeland, op het einde van de Tweede Wereldoorlog nog, het commando van de noorderflank voor zich opeiste in het offensief dat volgde op de ontscheping in Normandië. De Monroëleer van 1823, waardoor de V.S. proclameerden dat het Westelijk Halfrond niet langer een voorwerp van Europese kolonisatie kon zijn, hield niet alleen de neutralisatie van het Amerikaans Continent in, maar legde ook de grondslagen van de invloed der V.S. over deze hele ‘sfeer’. Kennedy heeft er in april 1961 weer heel nadrukkelijk aan herinnerd in verband met de Cubaanse kwestie. In het begin van deze eeuw had Engeland zich een invloedssfeer verzekerd in het Nabije en het Midden-Oosten en door zijn overwinning in de Eerste Wereldoorlog heeft het zijn macht aldaar nog verstevigd. Bij de besprekingen van het Briand-Kellogpakt in 1928 liet Groot-Brittannië verstaan dat het zijn bevoorrechte positie in dit gebied wenste te handhaven:

Er zijn bepaalde gebieden in de wereld waarvan het welzijn en de integriteit hoogstnoodzakelijk zijn voor onze eigen vrede en veiligheid. De regering van Zijne Majesteit heeft zich in het verleden steeds ingespannen om duidelijk te maken dat geen enkele inmenging in deze gebieden kan geduld worden. Voor het Britse Rijk is de bescherming van deze gebieden een maatregel van zelfverdediging.

Door hun overwinning op Japan hadden de V.S. een dergelijke invloedssfeer verworven in de Stille Oceaanruimte. In een boodschap aan de Oorlogsveteranen onmiddellijk na het uitbreken van de Koreaanse oorlog, heeft Generaal MacArthur deze situatie beeldrijk beschreven:

Op het einde van de Tweede Wereldoorlog werd onze strategische grens zo ver verschoven, dat zij de gehele Stille Oceaan is gaan omvatten. De Oceaan is een ontzaglijke kasteelgracht geworden die ons beschermt zolang wij haar onder ons toezicht en beheer houden. De Stille Oceaan is als een schild voor het gehele Amerikaanse Continent en voor alle vrije landen in het gebied van de Stille Oceaan.... Hij is niet langer een brede en dreigende toegangsweg voor een vijandelijke indringer; hij heeft veeleer het uitzicht gekregen van een bevriend meer.

Het recht van de V.S. om in het Koreaanse geschil tussenbeide te komen, werd als volgt gemotiveerd door de Minister van Buitenlandse Zaken van Canada:

Men moet zich herinneren dat de V.S. de algemene verantwoordelijkheid aanvaard hebben om de internationale vrede en veiligheid te verzekeren in de zone van de Stille Oceaan en dit voornamelijk met betrekking tot Japan.... Deze verantwoordelijkheid.... heeft er voor de V.S. ongetwijfeld toe bijgedragen om te beslissen onmiddellijk hulp te verlenen aan Korea.

Het politieke feit van de invloedssferen heeft zijn volkenrechtelijke erkenning gevonden in het Volkenbondspakt en in het Handvest der V.N., waarvan art. 21 stipuleert:

De internationale verbintenissen, zoals daar zijn: de arbitrage-verdragen en regionale overeenkomsten als de Monroeleer, die het behoud van de vrede verzekeren, worden niet als strijdig beschouwd met de bepalingen van dit Pakt.

Artikelen 51, 52 en 53, welke uitdrukkelijk de mogelijkheid van ‘collectieve zelfverdediging’ en van ‘regionale regelingen’ voorzien, verlenen aan de in-

[p. 853]

vloedssferen een juridisch statuut. De meest merkwaardige ontwikkeling welke dit stelsel in de jongste jaren heeft gekend, is zijn versteviging en structurering door middel van alliantieverdragen. Vele kleine staten hebben zich rond een wereldmacht geschaard, binnen de structuur van een veiligheidspakt, en aldus ontstonden de grote machtsblokken: de N.A.T.O., de S.E.A.T.O., het Warschaupakt enz. Aan de leidende grote mogendheden bieden deze verdragssystemen het opvallend voordeel, dat zij vooraf reeds een rechtvaardiging erkennen voor haar eventuele interventie. Het grote nadeel van deze systemen is echter dat elk gewapend conflict, dat anders gelokaliseerd had kunnen blijven, thans gemakkelijker wereldproporties dreigt aan te nemen.

Het probleem van het ontstaan, het wezen en de functies van de grote mogendheden raakt de structuur van de hele internationale maatschappij. Hun positie is uiteraard evolutief en afhankelijk van het geheel der internationale betrekkingen. Daar de inhoud van het internationaal gemeengoed in de laatste decennia zo sterk is aangegroeid, is de taak die hun is toegewezen van uitzonderlijk groot belang. De tragiek van de huidige situatie is echter dat heel het weefsel van het internationaal samenleven verscheurd wordt door diepe ideologische tegenstellingen. De positie van de grote mogendheden kan daarom niet uitsluitend getoetst worden aan de effectieve macht welke zij uitoefenen, maar roept onvermijdelijk de vraag op naar de levensbeschouwelijke waarden welke zij vertegenwoordigen en die door hun macht gediend worden.