Streven. Jaargang 14

[p. 737]

S. Plasschaert
Overheidsbeleid en publieke opinie

IN een goedkoop boekje, dat echter rijk is aan inhoud, Das Irrationale in der öffentlichen Finanzwittschaft. Probleme der Finanzpsychologie¹⁾, heeft G. Schmölders, een specialist inzake ‘Finanzpsychologie’, de voornaamste resultaten gecommentarieerd van een in 1958 in West-Duitsland gehouden enquête betreffende de psychologische reactie van de bevolking ten overstaan van de financiële overheidsmaatregelen, vooral de belastingen.

Wij hadden dit werkje juist gelezen, toen in België het conflict om de Eenheidswet uitbrak. De problemen door Schmölders aangeraakt, kregen er een ontstellende bevestiging en actualiteitswaarde door. Zag men gedurende de stakingen niet de ene na de andere minister voor radio en televisie verschijnen om de bevolking voor te lichten over de ingewikkelde dingen in de Eenheidswet vervat? Staakte niet een groot deel van de socialistische arbeiders zonder precies te weten wat deze wet eigenlijk inhield of afgaande op verkeerde voorstellingen daarvan? Zelfs een bekend socialistisch intellectueel gaf toe dat hij de berekeningen waarmee de grote achteruitgang van de levensstandaard der arbeiders werd aangeklaagd, niet kon verantwoorden.

Uitgaande van Schmölders' bevindingen willen we hier enkele niet exhaustieve kanttekeningen maken over het grote probleem dat zich in onze westerse maatschappijen stelt inzake de mogelijkheid van een door de publieke opinie met kennis van zaken aanvaarde, rationele economische en financiële politiek. Wij zullen deze problemen vooral toelichten in de fiscale sector; want vele niet-fiscale financieringsmechanismen (b.v. kortlopende leningen) mogen nog zo belangrijk zijn, alleen doorgewinterde technici zijn ermee vertrouwd. De belasting daarentegen spreekt rechtstreeks ieders beurs aan, ieders humeur en verbeelding.

1) Rowohlt Taschenbuch, Hamburg, 1960, 165 pp.

Duitse tucht?

De resultaten door Schmölders gesignaleerd zijn tekenend.... en ontstellend. Dit is des te bedenkelijker omdat Duitsland, in tegenstelling tot de individualistisch ingestelde Latijnse landen, van oudsher de faam geniet een land te zijn waar een ijzeren tucht heerst, waar de burger zich plooit naar de eisen van de Staat, waar de transcendentie van de gemeenschap tegenover de enkeling wordt erkend. Heeft Goethe

[p. 738]

niet geschreven: ‘Nur das Gesetz kann uns Freiheit geben’? Daartegenover staat de opmerking van A. Siegfried over de Fransen en de Latijnen in het algemeen, voor wie ‘l'Etat est un peu comme un ennemi, contre lequel il faut se défendre, auquel il est prudent de soustraire, dans l'intérêt supérieur de la famille, le plus possible de ce qu'il cherche insidieusement à vous prendre’.

In het Duitse onderzoek komt over het algemeen bij de meerderheid der ondervraagden wel een positieve instelling tot de Staat tot uiting (p. 41). Maar dit wordt helemaal anders als men de concrete houding inzake staatsuitgaven en belastingen overziet. Daar constateert men:

1. Onwetendheid en gemis aan interesse voor de Staatszaken. Bij sommigen spelen hier nog de droeve ervaringen van tijdens en na de oorlog in mee: ‘zich met politiek bezig houden is gevaarlijk, men heeft er niets bij te winnen’ (p. 50). Tot op zekere hoogte is dit gebrek aan belangstelling dus te wijten aan typisch Duitse toestanden. Maar frequenter is het antwoord, dat men zich voor de politiek niet interesseert, omdat men er niet veel van begrijpt. ‘Het is niets voor ons, wij kunnen er toch niets aan veranderen’. Dit scepticisme schijnt zeer wijd verspreid te zijn, vooral bij de arbeiders en de landbouwers.

2. Een duidelijk groepsegocentrisme. Het belang van de enquête is vooral hierin gelegen, dat de psychologische reacties van de burgers per sociale groep (arbeiders, renteniers, bedienden, staatsbeambten, zelfstandigen, landbouwers) zijn opgetekend. Het is typerend dat bijna elke sociale groep de belastingen welke zij betaalt, te hoog vindt (86) en anderzijds de steun welke zij van de openbare fondsen krijgt, te gering. Er is één uitzondering: bijna alle groepen, en niet alleen de landbouwers, erkennen de noodzakelijkheid van subsidies aan de agrarische sector (62). Twee van deze sociale groepen verdienen een speciale vermelding. De staatsbeambten vertonen tot op zekere hoogte een eigen gezindheid. Zij staan opmerkelijk positiever tegenover de gemeenschapszaken. Nochtans hebben zij ook duidelijk een neiging zich niet met zaken in te laten die niet henzelf betreffen (57). Er bestaat dus werkelijk een specifieke beambtenmentaliteit. Anderzijds zijn de handeldrijvende en ambachtskringen het meest ontstemd over hun eigen fiscale bijdrage, welke zij onrechtvaardig heten (86, 96). Men kan hierbij echter opmerken dat voor deze mensen de mogelijkheden tot onderschatting van de belastbare materie (d.i. tot wettelijke vermijding of onwettelijke ontduiking) uiteraard groter zijn dan voor arbeiders en bedienden, wier inkomstenbelastingen aan de bron worden geheven.

3. Een klakkeloos aanvaarden van simptistische slogans. Deze komen o.m. tot uiting inzake de staatsuitgaven. Een budgetair tekort moet

[p. 739]

volgens haast alle bevolkingsgroepen, welke ook de hoogte zij van hun inkomen, worden weggewerkt door een vermindering van de staatsuitgaven en niet door een verhoging van de belastingvoet (59). De bezettingskosten en de defensie-uitgaven zijn niet populair. Ook de uitgaven voor de openbare gebouwen en voor het staatspersoneel niet.

4. Het aanvaarden, ja, het inroepen van staatshulp. De idee van de welvaartsstaat zit in het volksbewustzijn vastgeankerd. De Staat moet tussenbeide komen wanneer het - vooral op sociaal gebied - ergens mis loopt. Hij is de Santa Claus wiens hulp ingeroepen wordt om de zaken weer recht te zetten. En dit moet hij kunnen doen zonder dat de enkeling hinder ondervindt vanwege de logge bureaucratische bemoeiingen of zonder dat de belastingschuld wordt verzwaard (68).

De kern van het probleem

Verwondering zullen Schmölders' resultaten bij de lezer niet hebben gewekt. Het zijn symptomen welke men zowat overal terugvindt. Alleen is men erdoor getroffen dat ook in een land dat als gedisciplineerd bekend staat, dergelijke negatieve verschijnselen zo verspreid zijn. Onwillekeurig denkt men aan de nog meer negatieve resultaten welke een gelijksoortig onderzoek aan het licht zou brengen in een land als België, waar het belastingwezen hopeloos verouderd en de belastingmoraal uitermate zwak is en waar de financiële problemen ten gevolge van de ingewikkelde politieke, sociale, economische en taalkundige verhoudingen zo gemakkelijk de speelbal worden van gepassioneerde, subjectieve stellingnamen of het voorwerp van een koehandel.

Schmölders snijdt een probleem aan dat o.i. moet beschouwd worden als een van de meest belangrijke en meest onrustbarende waarmee de westerse democratieën worden geconfronteerd. Men kan het als volgt omschrijven: Hoe is het mogelijk een rationeel economisch en financieel beleid te voeren en daarbij de constructieve medewerking van de bevolking, van de geregeerden te verkrijgen? Hoe is efficiëntie te verzoenen met de democratische stelregels? Hoe is een ‘goede’, het hoger landsbelang dienende regering mogelijk met behoud van ‘de regering voor het volk, door het volk’?

Want bekijken wij de feiten van dichterbij. Ongeveer 30% van het nationaal inkomen verloopt thans, hetzij in de vorm van overheidsuitgaven, hetzij als transfertbetalingen, via de overheidssector. Het is hier de plaats niet om na te gaan, waaraan de enorme aanwas van de staatssector te wijten is. Laten wij alleen terloops aanstippen dat men in de huidige budgetaire ‘miljoenennota's’ zo gemakkelijk de succesrijke werking kan aflezen van belangengroepen, die erin geslaagd zijn staats-

[p. 740]

hulp te verkrijgen en zich weldra op ‘verworven rechten’ gaan beroepen. Op deze wijze worden marginale bedrijven, welke normaal door de maalstroom van de technologische omwentelingen en van de concurrentie zouden uitgeschakeld worden, vaak kunstmatig door subsidies in het leven gehouden. Het moeilijk dilemma tussen de eisen van een vernieuwende economische expansie enerzijds, de bescherming van in hun relatieve welvaartspositie bedreigde bevolkingsgroepen anderzijds, wordt dikwijls omgebogen ten voordele van protectie en immobilisme.

De opvatting van Adam Smith en de klassieke economisten, volgens welke de staatsuitgaven uiteraard onproduktief zijn en alleen rijkdomverterend, is sinds lang wetenschappelijk weerlegd. Maar in brede lagen van de bevolking leeft deze gedachte nog taai voort. Men hoeft slechts even te grasduinen in sommige Belgische conservatieve kranten om zich daarvan te overtuigen. Nu willen wij grif toegeven dat de staatsuitgaven niet altijd uitblinken door een maximale rationaliteit of produktiviteit. Er is heel wat te saneren in deze sector, en in die zin was de diagnose waarop de beruchte Eenheidswet steunde, gezond. Sommige toestanden, zoals b.v. inzake de gemeentelijke uitgaven, zijn gewoon anarchistisch en anachronistisch. Maar het is een illusie - en de ervaring bewijst dit - te menen dat de omvang van de staatsuitgaven drastisch kan verminderd worden.

Hoezeer men ook moge kankeren over de staatsactiviteit, hoezeer ook de onhoudbare stelling van de intrinsiek-verwerpelijke overheidsbemoeiing nog in brede lagen van de bevolking moge voortleven, toch moet men willens nillens er zich nu eenmaal mee verzoenen dat in de hedendaagse westerse democratieën de overheid in economisch en financieel opzicht een belangrijke verantwoordelijkheid draagt. Een ‘gemengd’ ordeningsmodel, waarin de principiële vrijheid gepaard gaat met een actieve, oriënterende overheidsinterventie, is het enige systeem dat in het Westen op dit ogenblik denkbaar is. Deze formule moge dan niet de maximale graad van vrijheid waarborgen, zij laat ten minste die graad van vrijheid toe die verenigbaar is met een doelmatige werking van de economie. Het alternatief is een collectivistisch ordeningsmodel.

Het is derhalve een dwingende eis erover te waken dat een rationed economisch en financieel beleid mogelijk wordt, met behoud wel is waar van democratische beslissingsprocedures, maar zonder dat het schip van staat een enge en gevaarlijke weg moet zoeken tussen de klippen van het electoraal opbod en van de mythen van wensdromen.

Hoe kan men deze moeilijke verzoening tussen democratie en doelmatigheid tot stand brengen? Zonder hier een exhaustieve oplossing voor te stellen, willen wij op vier aspecten van het probleem wijzen.

[p. 741]

Voorlichting

De verwikkelingen inzake de Eenheidswet hebben aangetoond, welke grote kloof er in België bestaat tussen de regering en de publieke opinie. Zeker, de oppositie heeft van de verwarring gebruik gemaakt om sommige zaken ernstig te verdraaien. Maar ook de regering had schuld wegens het uitblijven van een tijdige, objectieve en doelmatige voorlichting. De Eenheidswet was verdedigbaar. Zij was zelfs noodzakelijk, al kan op menig onderdeel kritiek worden uitgebracht. De waar werd echter uitgestald met een volkomen gebrek aan ‘salesmanship’. De verpakking was al niet aantrekkelijk: verschillende teksten waren erin aaneengeregen die op uiteenlopende, complexe problemen betrekking hadden en bovendien de stempel van een partijpolitiek compromis droegen.

Wij ontveinzen ons niet dat het geven van een objectieve voorlichting hoge deontologische en technische eisen stelt. De verleiding van een eenzijdige demagogische presentatie bekruipt alle partijen. Te gemakkelijk ontaardt voorlichting in propaganda. Een efficiënte mentale conditionering van de bevolking - zoals in de communistische landen geschiedt - is niet alleen leugenachtig, maar tevens onverenigbaar met onze westerse waardenschaal. Een overdaad aan voorlichting zou bij onze sceptische bevolkingen trouwens verweer oproepen en het vermoeden stijven dat hier bewust gelogen wordt. Een andere moeilijkheid ligt in de toon waarop de bevolking moet worden aangesproken. De doorsnee burger is geen analfabeet, maar evenmin een technicus. De zaken van de Staat groeien boven zijn begripsvermogen, zoals Schmölders' enquête aantoont. En bewindslieden, ietwat gedeformeerd door de nogal pompeuze parlementaire spreekstijl, vertonen, wanneer zij zich tot de bevolking richten, de neiging eenzelfde technische taal aan te wenden.

En toch lijkt het ons mogelijk, ook indien, zoals in de ‘Latijnse’ landen, de bevolking weinig burgerzin vertoont, een intelligente en succesrijke voorlichtingsactie te voeren. Want hoezeer ook egoïstische en irrationele elementen de dominante opvattingen mede bepalen, toch mag men niet uit het oog verliezen dat, onbewust misschien, maar toch reëel, de doorsnee burger aanvoelt hoe snel de hedendaagse wereld draait, hoe vlug alles evolueert, hoe nieuwe problemen nieuwe oplossingen vergen. De bevolking verlangt dat deze nieuwe maatschappelijke objectieven haar worden voorgehouden. Zo niet, dan beklijft haar het onwennig gevoel geen houvast meer te hebben in een wereld die voortdurend meningen welke gisteren nog actueel waren, opnieuw moet afzweren. Deze psychologische onrust, dit diffuus aanvoelen van veranderende toestanden lijkt ons een gevoelig klankbord te vormen. Aan

[p. 742]

tegenkanting zal het in vele kringen stellig niet ontbreken: elke verandering tast sommige gevestigde belangen aan; de spijker van een nieuw denkbeeld moet herhaaldelijk met de hamer bewerkt worden eer hij de muur van onbegrip, onwetendheid en geestelijke luiheid doorboort. Maar de psychologische voorwaarden voor een gezonde politiek van ‘public relations’ lijken ons thans meer dan vroeger vervuld te zijn.

Beslissingsorganen en vakmanschap

Traditioneel behoren in onze landen de beslissingen inzake de belastingen tot de prerogatieven van de volksvertegenwoordiging. De inwilliging van fiscale middelen voor de uitgaven van de Monarch ligt trouwens historisch ten grondslag aan het ontstaan van de nationale parlementen onder het Ancien Régime. Maar deze materie is zo technisch geworden, dat slechts weinig parlementsleden zich persoonlijk een gefundeerd oordeel over de gemaakte voorstellen kunnen vormen. Er zou in het parlement voldoende zelftucht moeten bestaan om uitsluitend die partijleden aan het woord te laten, die specialisten zijn in het betreffende vraagstuk. Maar zelfs in deze gunstige hypothese schijnen de werkmethoden van onze parlementen niet meer helemaal aangepast aan de eisen van het ingewikkeld overheidsbeleid. In de politieke arena is het zelfs voor specialisten moeilijk, helemaal uit te stijgen boven de partijpolitieke stellingen, die vaak gekenmerkt zijn door vaagheid, door het aankleven van slogans welke op een bepaald ogenblik in de mode zijn, stellig veel waarheid bevatten, maar kritiekloos worden aanvaard.

Bedenkelijker is, dat vele volksvertegenwoordigers onvoldoende op de hoogte zijn van de complexe samenhangen, welke het gehele gebied van de overheidsfinanciën karakteriseren. Dit komt vooral tot uiting wanneer nieuwe uitgaven worden gevraagd. Uit Schmölders' onderzoek blijkt (p. 61, n. 74) dat de doorsnee volksvertegenwoordiger in de Bundestag al te gemakkelijk uitgaven als zeer noodzakelijk beschouwt, maar anderzijds inzake de financieringsmogelijkheden zich uit de slag trekt met stereotiepe formules als: ‘dit zal men wel bezuinigen op andere posten’ of ‘verder stijgen de overheidsuitgaven toch niet meer’.

Meer en meer lijkt het onafwendbaar dat het parlement zich, via het stemmen van kaderwetten, gaat beperken tot het bespreken van de grote politieke opties en uitgebreider bevoegdheden gaat overlaten aan de uitvoerende macht. Ook de bevoegdheid van sommige speciaal uitgeruste conceptie-organen zal in de toekomst moeten toenemen. Wij denken b.v. aan een Programmatiebureau. Dergelijke organen kunnen niet formeel in de plaats treden van de volksvertegenwoordiging of van de uitvoerende macht. Maar indien zij in handen zijn van technisch com-

[p. 743]

petente en onkreukbare personen, kunnen dezen door hun vakmanschap en hun objectieve zin voor synthese de diagnostiek van de economische en financiële problemen vastleggen, de opties expliciteren en concrete voorstellen uitwerken, die door hun coherentie en het gezag van hun auteurs een grote invloed zullen uitoefenen op de beslissingsorganen.

Belangengroepen

De Franse economist Jean Marchal heeft geschreven dat de huidige samenleving niet langer atomistisch is, doch veeleer moleculair. Alle grondwettelijke bepalingen ten spijt verhoudt de Staat zich niet langer tot alleenstaande enkelingen, maar veeleer tot goed gevestigde en doelmatig opererende belangengroepen. Dit sociologisch fenomeen stelt de economische en financiële beleidskunst voor nieuwe moeilijkheden.

Men kan zich van het probleem afmaken door te verklaren dat in vele gevallen tussen de voornaamste groepen een machtsevenwicht ontstaat, zodat de ‘countervailing powers’ elkaar neutraliseren. Een dergelijke opvatting is te optimistisch. Want in functie van de politieke constellatie wisselt ook deze machtsverhouding. Anderzijds is er een groot bezwaar verbonden aan maatregelen welke getroffen worden op grond van een vergelijkend, ‘horizontaal’ onderzoek van de voorstellen der tegenover elkaar staande groepen. Zeker, in vele gevallen zal een oplossing worden bevorderd dank zij gemengde organen, zoals de werking van paritaire commissies in de sociale sector aantoont. Maar vaak zullen in ‘horizontaal’ gestructureerde consultatieve commissies de verschillende voorstellen uitsluitend naast elkaar worden geplaatst. Natuurlijk is het wel nuttig, de stellingen van tegengestelde groepen met elkaar te confronteren, maar het wetgevend werk dat alleen maar steunt op een compromis tussen twee tegengestelde voorstellen, is niet steeds het beste. Op deze wijze komt men er immers niet toe, de essentie van een probleem te zien en een ‘verticale’ synthese uit te werken.

Belangengroepen zijn essentiële scharnieren geworden in onze maatschappij. Het is normaal dat de groepen de belangen van hun leden behartigen. Dat is hun recht en hun plicht. Maar de houding van deze organisaties wordt hierdoor noodzakelijkerwijze partieel en geïnteresseerd. De vraag is dan: hoe kan men, met inachtneming van de wensen en suggesties van deze groepen, toch beslissingsprocedures ontwerpen die boven de groepsbelangen uitstijgen? Ook hier komt het ons voor dat onafhankelijke conceptie-organen meer bevoegdheid moeten krijgen.

Burgerzin

Uiteindelijk kan aan het in deze bijdrage besproken probleem slechts

[p. 744]

een bevredigende oplossing gegeven worden, indien de maatregelen welke op wettige wijze door de regeerders genomen worden, in brede lagen van de bevolking worden aanvaard. En hier stelt zich een moeilijk probleem, niet alleen van voorlichting, maar meer algemeen van opvoeding tot een vrij aanvaarde en bewust beoefende solidariteit. Zolang de Staat uitsluitend wordt beschouwd als ‘la grande fiction à travers laquelle tout le monde s'efforce de vivre au dépens de tout le monde’, zoals Bastiat het kernachtig heeft uitgedrukt, wordt het voeren van een verantwoord beleid ten zeerste bemoeilijkt. Zolang de staatsactiviteit van de liberale ‘Etat-Gendarme’ de economie slechts marginaal beroerde, was een dergelijke houding wel is waar laakbaar, maar aan de resultaten gemeten niet zo nadelig. Nu de evolutie heeft geleid tot een ‘Etat Providence’ en de overheidssector 30% van het nationale inkomen bestrijkt, worden de zaken ernstiger. Fiscale ontduiking b.v. is niet langer een soort privé zaak, een sportieve krachtmeting tussen de belastingbetaler en de fiscus, maar groeit uit tot een probleem met sociale dimensies: wat de ene groep burgers kan ontduiken, zal noodzakelijkerwijze elders door andere groepen moeten bijbetaald worden.

In de vorming van staatsburgers die zich terdege bewust zijn van hun verplichtingen tegenover de gemeenschap, dient de middelbare, en zelfs de lagere school een belangrijke rol te spelen. De staatsburgerlijke opvoeding die thans gegeven wordt, steunt nog steeds te veel op het glorifiëren van wapenfeiten en historische gebeurtenissen, en dit gebeurt dan vaak in een opvallend partijdige geest. Het zou wel eens de moeite lonen, de in België, Nederland en Spanje op de lagere school gebruikte handboeken van ‘nationale geschiedenis’ naast elkaar te leggen en daaruit de geschiedenis van de Tachtigjarige Oorlog te lezen. Niet aan het aankweken van een geëxalteerd patriotisch sentiment bestaat een grote behoefte, maar aan het voorbereiden van de jongeren tot medewerking aan de gemeenschapszaken. En hierin zou het verspreiden van een eenvoudig voorgesteld inzicht in de overheidseconomie van enorm nut zijn. Vooral twee punten zouden daarbij centraal belicht moeten worden: enerzijds de plicht tot het afdragen van een belasting, die aan ieder lid van de gemeenschap naar verhouding van zijn vermogen wordt opgelegd; anderzijds de betekenis van de overheidsbestedingen in de hedendaagse welvaartspolitiek. Een dergelijke opvoeding zou een flinke stap vooruit betekenen in de richting van een gemeenschap, waarin de overheidszaken niet met principiële vijandigheid of onverschilligheid worden bejegend, maar als een aangelegenheid die elke verstandige burger aanbelangt.