Streven. Jaargang 14

[p. 240]

U.N.O en Kongo
Paul Ruys S.J.

DE wapenstilstandsakkoorden die in 1954 een einde maakten aan de oorlog in Indochina, kunnen gelden als het definitieve aanvangspunt van het ontvoogdingsproces in Azië; de politieke mislukking van de Anglo-Franse expeditie tegen Egypte in 1956 luidt het einde van het kolonialisme in het Midden-Oosten in; de toetreding van 16 Afrikaanse Staten tot de onafhankelijkheid en het lidmaatschap van de U.N.O. in 1960 maakt virtueel een einde aan de koloniale overheersing in Afrika. De Organisatie van de Verenigde Naties was, naar de inhoud van haar constitutionele akte, bestemd om de aftakeling van de koloniale bindingen te bespoedigen. De politieke doelstellingen die door een meerderheid van Staten-leden werden nagestreefd, hebben dit proces nog kracht bijgezet. De koloniale machten, die groot gingen op het beschavingswerk en gehecht waren aan de voordelen van hun koloniaal bewind, zijn er een korte tijd in geslaagd, deze ontwikkeling te vertragen, maar zij hebben ze niet kunnen stuiten.

Het Handvest

In het Uno-Charter komt de ‘anti-kolonialistische’ ideologie onbetwistbaar tot uiting. Het Handvest huldigt het algemeen principe van ‘gelijke rechten en zelfbeschikking der volken’ (art. 1 en 55), het richt een internationaal ‘trustschapstelsel’ op (art. 75-85) en bevat een ‘Verklaring betreffende niet-zelfbesturende gebieden’¹⁾ (art. 73 en 74). Het trustschapstelsel berust op een overeenkomst tussen een beherend gezag en de V.N. betreffende een bepaald gebied, b.v. tussen België en de V.N. betreffende Roeanda-Oeroendi, en heeft o.m. tot doel, de geleidelijke ontwikkeling tot zelfbestuur of onafhankelijkheid van de trustgebieden te bevorderen (art. 76). Daarentegen is de ‘Verklaring betreffende de niet-zelfbesturende gebieden’ een unilaterale akte, gesteld door de koloniale mogendheden. Door deze verklaring te onderschrijven, erkennen de U.N.O.-leden die belast zijn met koloniale verantwoordelijkheden ‘het beginsel, dat de belangen van de inwoners van deze gebieden allesoverheersend zijn, en zij aanvaarden als een heilige opdracht de verplichting, om... de welvaart van de inwoners van deze gebieden te bevorderen’. Te dien einde verplichten zij zich o.m. om ‘zelfbestuur te ontwikkelen, de politieke aspiraties van de volken behoorlijk in aanmerking te flemen en hen bij te staan in de geleidelijke ontwikkeling van hun vrije politieke instellingen...’ (art. 73). Deze verklaring werd door België uitdrukkelijk aanvaard. Een zijner afgevaardigden, dhr. A. De Schrijver, verklaarde: ‘Mon pays, en apportant son adhésion à la Charte, entend rester fidèle à ce qui a été la base de sa politique coloniale, notamment à sa devise: Avant tout servir’.

Terwijl in het trustschapstelsel de beherende macht verplicht werd om tegenover de V.N. verantwoording van haar beleid af te leggen, werd in de ‘Ver-

1) Het woord ‘kolonie’ was taboe in San Francisco.

[p. 241]

klaring’ zulk een strikte verplichting niet opgelegd aan de koloniale mogendheden. Deze laatste gingen alleen de verbintenis aan ‘regelmatig aan de Secretaris-Generaal ter voorlichting... statistische en andere gegevens van technische aard over te leggen nopens economische, sociale, en opvoedkundige toestanden’ in die gebieden (art. 73 e).

Deze bepalingen van het Handvest waren ingegeven door de politieke strevingen die aan het einde van de Tweede Wereldoorlog overwegend waren. Het trustschapstelsel, als voortzetting van het mandatensysteem van de Volkenbond, beantwoordt aan een dubbel streven: enerzijds biedt het een compromis-oplossing voor de tegenstrijdige imperialismen van de zegevierende mogendheden, anderzijds wenst het een einde te maken aan de machtspolitiek die de oorzaak was van twee wereldrampen en meer gewicht te hechten aan humanitaire beschouwingen in de uitbouw van de internationale betrekkingen. De ‘Verklaring betreffende de niet-zelfbesturende gebieden’ was een nieuwigheid. Het mandatenstelsel van de Volkenbond en het trustschapstelsel van de U.N.O. maakten principieel een einde aan het verwerven van nieuwe kolonies, maar de ‘Verklaring’ zet een stap verder in de richting van de afbraak van het koloniaal stelsel zelf: de koloniale mogendheden verplichten zich ertoe, hun overzeese gebieden tot zelfstandigheid te leiden en impliciet wordt hun gevraagd, een internationaal toezicht te aanvaarden over de wijze waarop aan deze verplichting voldaan wordt. De stichters van de Organisatie waren er zich daarbij immers van bewust, dat het ontvoogdingsproces niet zonder strubbelingen zou verlopen, die een internationale weerslag konden hebben. Daarom werd geïmpliceerd dat de Organisatie zelf borg zou staan voor de vredelievende ontwikkeling naar onafhankelijkheid.

Het optreden van de leden

1. De ‘kolonialen’

De tendens die in 1945 te San Francisco tot uiting was gekomen, won steeds meer veld in de loop van het thans vijftienjarig bestaan van de U.N.O. Wel heeft het dekolonisatieproces zich in overwegende mate buiten de U.N.O.-organisatie afgespeeld. Engeland, Frankrijk en België hebben de V.N. angstvallig iedere vorm van inmenging in de ontvoogdingspolitiek van hun overzeese gebieden ontzegd. Zij wilden zich preferentiële banden met de oude kolonie verzekeren en vreesden dat deze zo al niet verbroken dan toch verzwakt zouden worden door een medezeggenschap van de U.N.O. Nationale trots en een kortzichtige opvatting van hun eigenbelang hebben deze landen er steeds van weerhouden de goede diensten van de U.N.O. in te roepen. Dat voor meer dan één koloniale mogendheid deze U.N.O.-bemiddeling nochtans nuttig zou geweest zijn, hadden de ervaring en een nuchtere kostenberekening kunnen leren. Er is veel meer macht - zowel morele, politieke als militaire - vereist om een succesvolle ontvoogdingspolitiek te volgen dan om op korte termijn een strak koloniaal stelsel in stand te houden. De U.N.O. had dit supplement van morele en politieke macht kunnen bezorgen. België heeft b.v. duidelijk blijk gegeven, niet over voldoende macht te beschikken om het ontvoogdingsproces in Kongo te beheersen. Frankrijk staat voor een gelijksoortig probleem in Algerië. De Franse regering blijft volharden in de opvatting dat het Algerijnse vraagstuk een uitsluitend Franse aangelegenheid is, terwijl de feiten er toch op

[p. 242]

wijzen dat Frankrijk niet over de nodige macht beschikt om een oplossing van het vraagstuk te geven, die bevredigend zou zijn voor alle belanghebbenden.

2. De ‘anti-kolonialen’

Indien de instanties van de V.N. buiten de feitelijke ontvoogdingspolitiek van de koloniale machten werden gehouden, betekent dit niet dat de U.N.O. totaal vreemd is aan de versnelde dekolonisatie. Gebruik makend van de statutaire machten die het Handvest aan de U.N.O.-organen schenkt, hebben talrijke Staten-leden, in de schoot van de Organisatie, van de koloniale ontvoogding een van hun voornaamste objectieven gemaakt. Aldus - en deze constatering moet benadrukt worden - is het ‘antikolonialisme’ niet eerst een kenmerk van de Organisatie in abstracto, maar wel van de politiek van een doorslaggevende meerderheid van Staten-leden. De praktijk die door de U.N.O.-organen gevolgd werd en die de levende interpretatie van het Charter vormt, heeft geleid tot een uitbreiding van de bevoegdheid van de U.N.O. in koloniale aangelegenheden²⁾.

Ofschoon de V.N., krachtens het voorbehoud van de ‘uitsluitende bevoegdheid’ (art. 2,7), dat zo vaak door de koloniale machten werd ingeroepen, statutair niet bij machte zijn rechtstreeks tussenbeide te komen in koloniale aangelegenheden, kunnen zij toch op het principiële en ideologische vlak standpunten bepalen en richtlijnen voorschrijven die een sterke weerklank vinden bij de volken onder koloniaal beheer en de morele en politieke macht van de behoudsgezinde mogendheden aanzienlijk verzwakken. Aldus werden de bevoegdheden van de U.N.O. onder art. 73 e door de Algemene Vergadering uitgebreid door een ‘verzoek’ aan de koloniale machten om ook inlichtingen van politieke aard te verstrekken. Terwijl het Handvest slechts bepaalt dat de gevraagde inlichtingen aan de Secretaris-Generaal ‘ter voorlichting’ worden voorgelegd, schiep de Algemene Vergadering een speciaal orgaan dat de ingewonnen inlichtingen moet onderzoeken en toetsen. Verder ging de Assemblee over tot een inhoudsbepaling van het zelfbeschikkingsrecht van de volken en bepaalde dat dit zelfbeschikkingsrecht ‘een voorafgaande voorwaarde is voor het genieten van al de grondrechten van de mens’. Zij stelde voor, dat men de bevolkingen van trustgebieden en niet-zelfbesturende gebieden naar hun wil zou vragen door middel van een plebisciet of andere democratische methoden, liefst onder controle van de V.N. Zij achtte het nuttig een lijst van criteria op te stellen volgens welke men kon onderscheiden of een gebied de volledige onafhankelijkheid of de interne autonomie had bereikt, in welke mate ook associatieovereenkomsten met het moederland strookten met de vrije wilsuiting van de bevolking en niet een verkapt koloniaal regiem bestendigden. Al deze bemoeiingen droegen er toe bij om bij de ‘verdrukte’ volkeren de voorstelling te wekken dat de U.N.O. hun beschermer was en hun hoogste beroep in tijden van nood.

2) Dit verschijnsel is des te merkwaardiger, daar de ‘koude oorlog’ als een remmende factor werkte in de ontwikkeling van deze tendens. De V.S.A. zijn vaak verhinderd geweest om vrije teugel te laten aan hun antikoloniale neigingen, omdat zij in hun verweer tegen de Sovjetrussische expansie een beroep moesten doen op hun Europese bondgenoten, die koloniale belangen te verdedigen hadden. Maar deze schipperende houding van de V.S. heeft niet belet dat de antikoloniale meerderheid in de U.N.O. steeds meer aanhangers vond.

[p. 243]

België nu heeft zich steeds verzet tegen ieder internationaal toezicht op zijn koloniaal beleid. Stelselmatig bevonden onze vertegenwoordigers in de U.N.O. zich aan de spits van de oppositie, wanneer het er op aan kwam, stelling te nemen in een ‘koloniale’ aangelegenheid. Of het een socialist of een C.V.P.er was die Buitenlandse Zaken beheerde, maakte geen verschil. Gedeeltelijk werd onze internationale stelling inzake koloniaal beleid bovendien nog bepaald door het Ministerie van Koloniën, dat zo mogelijk nog meer behoudsgezind was dan Buitenlandse Zaken. Deze houding heeft tot gevolg gehad dat, ondanks een behendige propaganda en handige afleidingsmanoeuvres, ons internationaal prestige en de goodwill waarover ons land beschikte, in de U.N.O.-kringen met de jaren een gevoelige schade heeft geleden. De publieke opinie was zich daar niet van bewust en werd daar nooit van op de hoogte gebracht. Het gevoel van vereenzaming dat ons in de jongste maanden getroffen heeft, wordt hierdoor in grote mate verklaard.

Terecht kan de Belgische regering er evenwel op wijzen, dat zij al haar juridische verplichtingen tegenover de U.N.O. heeft nageleefd en dus verongelijkt wordt, wanneer zij voor de U.N.O.-instanties de rol van beklaagde moet aannemen. Ten eerste moet daar echter bij gedacht worden, dat de strikte, restrictieve naleving van verdragsverplichtingen niet noodzakelijk blijk geeft van politieke wijsheid. En ten tweede - en vooral - moet heel duidelijk worden gesteld, welke de juiste aard is van de juridische verplichtingen in dit verband.

De aanbeveling

De juridische verplichtingen welke voortspruiten uit het lidmaatschap van de U.N.O., worden verwerkelijkt in de wilsuitingen van de bevoegde organen, hoofdzakelijk de Algemene Vergadering en de Veiligheidsraad. In de algemene regel nemen deze wilsuitingen de vorm aan en hebben zij de draagkracht van een aanbeveling.

Omtrent de juiste draagwijdte van zulk een ‘aanbeveling’ nu is wel enige verwarring mogelijk. Deze verwarring vindt haar oorsprong in verschillende factoren. De voornaamste hiervan zijn: 1) de miskenning van de eigen aard der Organisatie, 2) de vermenging van de politieke en de juridische draagwijdte van de besluiten, 3) de mogelijk dubbelzinnige diplomatieke bedrijvigheid van de regering tot wie zulk een aanbeveling gericht wordt.

1. De structuur van de U.N.O. berust hoofdzakelijk op een vrije associatie van soevereine Staten die in gemeenschap bepaalde doelstellingen nastreven. In het Handvest worden deze doelstellingen in zeer algemene bewoordingen omschreven. De taak om ze gedetailleerd te bepalen en ze op concrete toestanden toe te passen, wordt waargenomen door de beraadslagende organen, voornamelijk de Veiligheidsraad en de Algemene Vergadering. Zoals ook in andere sociale verbanden gebeurt dit vaak onder de druk van gebeurtenissen, nieuwe gedachtenstromingen of aspiraties, in een sfeer van crisis. De Staten die zich verenigd hebben om in gemeenschap bepaalde algemene doeleinden te behartigen, maken van deze gebeurtenissen en stromingen gebruik om hun algemeen doel een concrete inhoud te geven die toepasselijk is op een gegeven vraagstuk. De V.N. stellen hun bevoegdheid vast en geven uiting aan hun bezorgdheid in besluiten, in resoluties, die bovendien de gemeenschappelijke opvatting van de Organisatie omtrent het probleem inhouden en haar wil te kennen geven onder

[p. 244]

de vorm van een uitnodiging, een wens, een aanbeveling³⁾. In de Assemblee is een resolutie aanvaard, wanneer twee derden van de aanwezige en aan de stemming deelnemende leden er voor stemmen. In de Veiligheidsraad is zulks het geval wanneer zeven leden van de elf ze goedkeuren en geen enkel van de permanente leden er tegen stemt. Eenmaal door zulk een statutaire meerderheid aanvaard, bepaalt de resolutie de inhoud van de maatschappelijke verplichtingen van de Staten-leden. Dit is een eerste juridisch element dat de aanbeveling kenmerkt: zij is een middel om de maatschappelijke norm die de internationale instelling beheerst, nauwkeuriger en in concreto te bepalen.

Een tweede juridisch element is het volgende: De Staten-leden kunnen de aanbeveling niet ignoreren; zij zijn juridisch verplicht er notitie van te nemen en hun houding te bepalen tegenover haar inhoud. Een aanbeveling mag door geen enkele van de Staten-leden beschouwd worden als een ‘res inter alios acta’. Van de andere kant, aangezien de Organisatie berust op de soevereine gelijkheid van al haar leden (art. 2.1) en dus geen super-staat is, is de aanbeveling zelf niet verplichtend uit te voeren. De leden bewaren hun vrijheid en kunnen tegen een aanbeveling verzet aantekenen. Pas wanneer de Staat tot wie een aanbeveling gericht wordt, deze ook vrijwillig aanvaardt, wordt zij een verplichtend uit te voeren norm. Zulk een aanbeveling onderscheidt zich dan van iedere andere tussenstaatse verbintenis slechts in dit ene punt: haar inhoud is niet contractueel bedongen (kan eventueel tot stand komen zonder de medewerking van de Staat tot wie ze gericht wordt), maar vastgelegd door een orgaan dat uiting geeft aan de sociale wil. En dit is dan het derde juridisch kenmerk: de aanbeveling is een institutionele norm en niet een norm die haar ontstaan dankt aan een bilaterale overeenkomst.

2. Naast haar beperkte juridische eigenschappen heeft de aanbeveling een bij uitstek politieke waarde. Daar zij uitgaat van een organisatie, waar de overgrote meerderheid van de Staten lid van zijn, en die de hoogste internationale instantie is met zulk een eminent sociaal doel als de wereldvrede, kan de Staat tot wie een aanbeveling gericht wordt, ze niet zonder grote politieke schade verwerpen. Wel staat hij voor een ernstige dilemma: ofwel gaat hij in op een aanbeveling die verondersteld wordt schadelijk te zijn voor zijn nationaal belang, ofwel verwerpt hij ze en ondervindt hij de afkeuring van een aanzienlijke meerderheid van zijn gelijken en voornamelijk de sociale afkeuring van de wereldorganisatie. In zulk een geval moet deze Staat nauwkeurig de politieke risico's afwegen en zich afvragen: wordt het nationaal belang het best gediend door te handelen naar eigen inzicht of door zich te schikken naar de aanbeveling? Hier raken dan de politieke aspecten van de aanbeveling de juridische. Zoals wij boven reeds zeiden, is een aanbeveling juridisch immers slechts verplichtend uit te voeren, wanneer de Staat in kwestie er vrijwillig mee instemt. De politieke druk nu, die uitgaat van een in de U.N.O.-organen tot stand gekomen aanbeveling, kan zo sterk gevoeld worden door de Staat in kwestie dat hij niet anders meer kan, in zijn eigen nationaal belang, dan er vrijwillig mee in te stemmen.

3) In het voorbijgaan zij opgemerkt, dat de Algemene Vergadering haar wil ook te kennen kan geven in de vorm van een bevel, dat zij een wezenlijke beslissingsmacht heeft in zake de begroting van de Organisatie (art. 17), en dat de Veiligheidsraad, met inachtneming van bepaalde procedures, bindende bevelen kan uitvaardigen in zaken die betrekking hebben op de bedreiging van de vrede, inbreuk op de vrede en aanvalsdaden (hfst. VII van het Handvest).

[p. 245]

Aldus kan in vele gevallen de combinatie van de juridische en de politieke bestanddelen van een aanbeveling haar feitelijk een dwingend karakter geven. Bovendien kan het diplomatieke spel, dat het ontwerp en de formulering van een aanbeveling, zowel in de openbare debatten als achter de schermen, begeleidt en volgt, de hele gamma doorlopen van overredingspoging tot bedreiging. Van de andere kant stelt dit spel de Staat in kwestie ook weer in de mogelijkheid om de juiste draagwijdte van de teksten af te meten en daarnaar zijn gedragslijn te bepalen.

3. Een andere factor welke de regering in acht moeten nemen, is de gezindheid van haar eigen parlement en van de publieke opinie. De eigen aard van een aanbeveling die uitgaat van de V.N., haar formeel karakter, dat dus zowel van politieke als van juridische aard is, kortom haar dubbelzinnigheid biedt aan een aarzelende of weerspannige regering de kans om tegenover haar eigen bevolking een bepaald politiek spel te spelen. Blijkt de publieke opinie zich tegen de aanbeveling te verzetten en is zij zelf toch van oordeel dat er op ingegaan moet worden, dan kan zij de aanbeveling voorstellen als een verplichtende norm, waaraan zij zich, krachtens bindende verdragsbepalingen, niet kan onttrekken. Staat een regering zelf weigerachtig tegenover de aanbeveling, dan kan zij steun zoeken bij parlement en publieke opinie door de onrechtvaardigheid of de overdreven gestrengheid van het besluit aan de kaak te stellen en aldus de verontwaardiging van de bevolking naar haar eigen inzicht gebruiken. Te dien einde kan zij vijandelijke uitspraken aanhalen uit de U.N.O.-debatten en de indruk wekken dat die eenzelfde waardering verdienen als de formele bewoordingen van het besluit zelf.

De geschiedenis van de V.N. leert, dat in de praktijk alleen de grootste wereldmogendheden, de V.S.A. en de Sovjetunie, en de Staten aan wie zij hun bescherming toezeggen, bij machte zijn zich straffeloos tegen een aanbeveling van de U.N.O. te verzetten. Maar zelfs de groten zijn niet ongevoelig voor een eventuele ‘veroordeling’ door de U.N.O. Zoals in de Suez-affaire is gebleken, hebben Frankrijk en Engeland het toch maar veiliger geacht, de aanbevelingen van de Assemblee in acht te nemen. In het Algerijnse vraagstuk neemt Frankrijk nu de houding aan, alsof het de U.N.O. niet wenst te ontzien, maar deze houding zal haar verklaring wel vinden in de vrees eensdaags voor een aanbeveling te staan die de Franse regeringspolitiek in Algerië dwarsboomt. In dit verband heeft men, vooral naar aanleiding van de Hongaarse en de Egyptische kwestie, die in 1956 haast gelijktijdig bij de U.N.O. aanhangig werden gemaakt, gesproken van de ‘dubbele standaard’ die door de internationale organisatie zou worden toegepast. Tot Frankrijk en Engeland werd toen een aanbeveling gericht om hun militaire expeditie in Egypte stop te zetten en zij willigden het U.N.O.-verzoek in. Aan de Sovjetunie werd een gelijksoortig verzoek gericht om een einde te stellen aan haar interventie in Hongarije, maar er werd geen gevolg aan gegeven. De U.N.O. trof geen maatregelen om de Sovjets tot gehoorzaamheid te dwingen. Heeft zij hier dan geen ‘twee maten en twee gewichten’ toegepast? Het antwoord moet ondubbelzinnig ‘neen’ zijn. Nogmaals: een aanbeveling is slechts verplichtend uit te voeren, wanneer ze aanvaard wordt door de Staat tot wie ze gericht is; verzet die Staat zich, dan is hij juridisch niet verplicht ze ten uitvoer te brengen. Hoe zeer men deze beperking van de macht der internationale organisatie ook kan betreuren, men moet er rekening mee houden. Door hun lidmaatschap van de U.N.O. doen

[p. 246]

de Staten geen afstand van hun soevereine rechten. Wel zullen de maatregelen van de V.N., volgens het Handvest, steeds in overeenstemming zijn ‘met de beginselen van gerechtigheid en internationaal recht’ (art. 1.1), maar dit belet niet dat zij ook kunnen handelen met inachtneming van beginselen van zuiver politieke opportuniteit, indien het behoud of het herstel van de vrede hierdoor beter gediend zijn. Is het in de huidige stand van de bewapening raadzaam het risico van een onbeperkte nucleaire oorlog te lopen om principes van recht en rechtvaardigheid te redden? De strategische verhoudingen tussen Sovjetunie en V.S.A. bevinden zich op een nucleair dood punt (‘nuclear stalemate’). Zelfs een beperkte oorlog kan niet meer gevoerd worden tenzij de twee groten er in toestemmen. De U.N.O., die niet over zelfstandige strijdkrachten beschikt, doch alleen over die militaire middelen welke de Staten-leden haar ten dienste willen stellen, kan een beperkte oorlog als middel tot beslechting van geschillen niet meer patroneren, om de eenvoudige reden dat zij de spelregels ervan niet meer beheerst, indien de Amerikanen en de Russen niet samen waken over hun naleving. Ontbreekt zulk een overeenkomst tossen de twee groten, dan is het risico voor een wereldramp te groot.

Het quarantaine-principe

Deze wederzijdse neutralisatie van Rusland en Amerika heeft nochtans nieuwe actiemogelijkheden geschapen voor de U.N.O. Het is namelijk mogelijk gebleken, sommige bijzondere crisis-gevallen - permanent of tijdelijk, dat moet de toekomst uitwijzen - buiten de machtswedijver van Rusland en Amerika te houden. Dit was het geval met de Suez-affaire en thans met Kongo. Het middel dat daartoe aangewend wordt, bestaat in de ontplooiing van legereenheden die onder het bevel van de U.N.O. staan en die geen strijdkrachten zijn. Hun zending bestaat erin het crisisgebied af te zonderen en te beletten dat de verovering van dit gebied de inzet zou worden van een oorlog die de grootmachten zelf of, wat meer waarschijnlijk zou zijn, door tussenpersonen zouden ontketenen. Het ‘leger’ der ‘Blauwhelmen’ werd uitgedacht door Lester Pearson, de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken van Canada en Dag Hammarskjöld, de Secretaris-Generaal van de U.N.O., op het ogenblik dat de Suezcrisis haar hoogtepunt had bereikt. Een gelijksoortige techniek is nu van toepassing in de Kongo-zaak en het moge hier volstaan even op enkele kenmerken en beperkingen van deze techniek te wijzen.

De Kongo-crisis werd bij de U.N.O. aanhangig gemaakt op initiatief van de Secretaris-Generaal, die hierbij gebruik maakte van zijn bevoegdheid krachtens art. 99 van het Handvest, dat luidt: ‘De Secretaris-Generaal kan elke zaak, die naar zijn mening de handhaving van de internationale vrede en veiligheid kan bedreigen, onder de aandacht brengen van de Veiligheidsraad’. Dat dit artikel werd ingeroepen, is een heel ongewone procedure; er bestaat één precedent van en dit is nog betwistbaar: in het geval van Korea waarschuwde Trygve Lie, de toenmalige Secretaris-Generaal, op 25 juni 1950 de leden van de Veiligheidsraad voor de ernst van de toestand, doch dit initiatief kostte hem het vertrouwen van de Sovjetunie en droeg in aanzienlijke mate bij tot zijn ontslagname. Dat Hammarskjöld zich op dezelfde bevoegdheden beriep, met al de risico's daaraan verbonden, moet o.i. verklaard worden door het feit, dat de Kongo-Republiek op 14 juli nog geen volwaardig lid van de U.N.O. was en vooral, dat

[p. 247]

hij wenste te voorkomen dat de jonge Republiek rechtstreeks of indirect de speelbal zou worden van de rivaliteit tussen de machtsblokken. Zijn initiatief leidde tot een besluit van de Veiligheidsraad met het verzoek aan België om zijn strijdkrachten uit Kongo terug te trekken en tot de vorming van een ‘U.N.O.-leger’, dat de Belgische troepen in Kongo zou vervangen.

Het principe van de terugtrekking van de Belgische troepen werd door de Belgische regering aanvaard. Aldus bestond er van Belgische zijde juridisch geen beletsel meer voor een U.N.O.-interventie. Ook van Kongolese zijde was er geen beletsel, aangezien de Kongolese overheden zelf om hulp van de U.N.O. hadden verzocht.

Dat een ‘U.N.O.-leger’ tot stand kon komen, was te danken aan de bereidwilligheid van een aantal aangezochte Staten. De samenstelling van dit leger berustte op twee principes: 1) geen militaire bijdrage wordt aanvaard van een der grootmachten of van Staten die belangen hebben bij het geschil; 2) bij voorkeur wordt een beroep gedaan op Afrikaanse contingenten om de Afrikaanse solidariteit metterdaad te bevorderen en aan heel de operatie een regionaal karakter te geven.

Het eerste van deze principes raakt wezen en doel van de U.N.O.-zending: te voorkomen dat het land opnieuw een ‘wingewest’ zou worden, en het daarom in quarantaine plaatsen. De Sovjetunie, België en sommige Afrikaanse Staten vonden in de Kongo-Republiek echter voldoende steun om een daadwerkelijke politieke actie te blijven voeren. Zij gingen aldus dwars in tegen dit quarantaine-principe, dat de voorwaarde was en is voor het succes van de U.N.O. Lumumba vond steun bij Russen en Tsjechen, Tsjombe bij de Belgen. De hulpverlening was zogenaamd van technische aard, maar in sommige van haar aspecten nam zij een militair karakter aan. Russische vliegtuigen werden ingezet om militaire operaties te vergemakkelijken. Belgische rijkswachters in Katanga steunden het provinciaal gezag, maar beschermden meteen de Belgische belangen. In de verwarring, die thans in Kongo heerst, neemt iedere eenzijdige actie een dubbelzinnig karakter aan. Zij dient belangen die niet - althans niet op lange termijn - de belangen van de Kongolese bevolking en van de wereldvrede zijn. Zij schept toestanden waarin andere machten een gewenst voorwendsel kunnen vinden om zelf tot een rechtstreekse of een verkapte interventie over te gaan. Indien de quarantaine-politiek van de U.N.O. niet slaagt, dan is het oorlogsgevaar in Kongo niet bezworen en is heel de inspanning van de U.N.O. tot mislukking gedoemd.

De toepassing van het tweede principe - de Afrikaanse solidariteit - lijdt in de concrete Afrikaanse politieke constellatie aan een interne contradictie. Deze Staten bekleden een bevoorrechte positie: zij delen het gezag over hun contingenten met het U.N.O.-bevel en zijn vertegenwoordigd in het lichaam dat de Secretaris-Generaal van advies moet dienen. Doch zij zijn zelf niet neutraal gebleken t.o.v. van de interne politieke aangelegenheden in Kongo. In de steun die zij geven aan deze of gene Kongolese gezagsdrager, laten zij zich leiden door hun eigen inzichten omtrent de oriëntering van heel Afrika, door hun ijver om het benijdenswaardig rijke Kongo in hun invloedssfeer te betrekken en aldus hun leadership over het hele continent te verstevigen. Naast de eenzijdige tussenkomst van sommige regeringen, vormen de naijver en het gebrek aan eensgezindheid tussen de Afrikaanse leiders een bijkomstige moeilijkheid voor het beleid van de Secretaris-Generaal.

[p. 248]

Daarbij is ook gebleken, dat deze laatste niet langer kan rekenen op het stilzwijgend akkoord van de twee groten samen. Bij de eerste besluiten van de Veiligheidsraad waren die het ten minste hierover eens: de Secretaris-Generaal zijn gang te laten gaan in zijn Kongo-initiatief. Maar de jongste aanvallen van Chroestsjef in de Assemblee hebben deze gezagsbasis ondermijnd.

De grootste hindernis voor het welslagen van de U.N.O.-actie kwam evenwel van de Kongolese leiders zelf. Geen enkel onder hen beschikt over voldoende juridische of feitelijke macht om zijn gezag over heel Kongo te doen gelden en zijn verantwoordelijkheid te aanvaarden tegenover de U.N.O. De U.N.O. kan niet rekenen op hun goede trouw om de aangegane verbintenissen op bevredigende wijze ten uitvoer te brengen.

Kortom, de Secretaris-Generaal ondervindt weerstand tegen zijn politiek vanwege derde machten, vanwege de regeringen die troepen in Kongo hebben, vanwege de Grootmachten en vanwege de Kongolese autoriteiten zelf. Zijn juridische positie kan gemakkelijk aangevochten worden, omdat zijn mandaat meer op stilzwijgende overeenkomsten dan op uitdrukkelijke regels steunt. De interpretatie, die hij aan zijn mandaat geeft en geven moet, is blootgesteld aan alle kritiek en hij kan geen bescherming voor zijn optreden vinden in de uiterst algemene regels welke zijn opdracht bepalen. Daar zij steunt op loutere aanbevelingen, hangt zijn vrijheid van actie af van de vrijwillige instemming van alle betrokken partijen. Het vergt een buitengewone diplomatieke bedrevenheid om zich de goede wil van al die partijen te blijven verzekeren.

Voor zijn welslagen bestaat er geen bevredigend alternatief. Indien de Secretaris-Generaal en zijn medewerkers mislukken, wat dan? Afgezien van iedere beschuldiging of zelfs van iedere poging om verantwoordelijkheden aan te wijzen, moet geconstateerd worden, dat de wijze waarop de Belgische regering de onafhankelijkheid aan Kongo schonk, een zeer ernstige storing in de internationale betrekkingen heeft veroorzaakt. Dit feit heeft tot gevolg gehad, dat de U.N.O. in Kongo een oorspronkelijke techniek voor vredelievende beslechting van geschillen in toepassing bracht. Voorlopig blijkt deze techniek niet met succes bekroond te zijn. Maar dit geeft niemand, die bezorgd is voor het welzijn van het Kongolese volk en vooral voor de wereldvrede, het recht het werk van de U.N.O. en van haar Secretaris-Generaal te ondermijnen. Hammarskjöld is niet onfeilbaar, de medewerkers waarop hij een beroep heeft gedaan, zijn niet ideaal de besten. Deze laatsten bereiken waarschijnlijk niet eens de doelmatigheid van de vroegere Belgische administratie; het tegendeel zou aan het wonder grenzen. Een eeuw terug zou de Kongo-crisis wellicht aanleiding gegeven hebben tot een oorlog van koloniale verovering tussen gretige grootmachten. Die ramp werd tot nog toe vermeden en wij kunnen slechts hopen dat de interventie van de U.N.O. ten minste dit resultaat bereikt: dat de afgrendelingsactie de overgang van onrust tot stabiliteit in Kongo bewerkt zonder internationaal gewapend geschil.

30 oktober 1960