Streven. Jaargang 13

[p. 214]

H. Hoefnagels S.J.
Het nieuwe Nederlandse loonbeleid

SINDS enige maanden vragen de Nederlandse kranten regelmatig de aandacht voor de ontwikkeling van de nieuwe loonpolitiek die door het kabinet De Quay ingezet is. Dat wil echter niet zeggen dat zij het publiek in staat stellen zich een oordeel te vormen over hetgeen zich boven zijn hoofd afspeelt. Het wezenlijke wordt zo overwoekerd door technische details dat zelfs de ontwikkelde lezer zich afvraagt wat dat allemaal moet. Oud-minister Suurhof verweet dan ook de Regering dat zij haar voorschriften geeft in een taal die enkel nog voor wiskundigen verstaanbaar is.

De problemen waar het om gaat zijn inderdaad niet eenvoudig. Er is echter om de gang van zaken te volgen heus geen wiskunde nodig, maar slechts een inzicht in de sociaal-economische problematiek die achter de gebruikte kabbalistische terminologie schuil gaat. Waar het op aan komt, dat is dat men in het oog houdt wat de Regering nastreeft en dat men zich rekenschap geeft van de moeilijkheden die daarbij overwonnen moeten worden.

Wat de Overheid wil is: het systeem van de gedirigeerde en uniforme loonregeling vervangen door een ‘vrijere’ en gedifferentiëerde loonvorming. Hierbij is het duidelijkst wat men niet meer wil: men wil het sedert de bevrijding in zwang gekomen loonbeleid verlaten. Voor het begrip van de huidige problemen is het derhalve het gemakkelijkst uit te gaan van de gronden die tot dit beleid voerden en van de techniek waarmee dit uitgevoerd werd.

De politiek van de gedirigeerde loonvorming is aanvaard als een oplossing in de noodsituatie der eerste naoorlogse jaren. De economie moest weer op gang gebracht worden en de armoede rechtvaardig verdeeld. Hiervoor was nodig dat de Overheid de loonvorming in handen hield: enerzijds om de loonkosten zo te drukken dat onze export zich zou kunnen herstellen, anderzijds om te kunnen zorgen dat de beperkte middelen zo verdeeld werden dat alle werknemers van een minimum levensonderhoud verzekerd waren.

De beginselen en de techniek van deze loonpolitiek hebben echter de noodsituatie overleefd. Zulks gebeurde om twee redenen. Vooreerst omdat men algemeen van oordeel was dat de Overheid de loonontwik-

[p. 215]

keling moest kunnen beheersen, wilde zij in staat zijn om een actieve werkgelegenheidspolitiek te volgen en om de kosten van ons exportpaket laag te houden. Daarnaast omdat de socialisten in deze politiek het probate middel zagen om hun ideeën over een rechtvaardige verdeling uit te voeren. Met name kon daarmee bereikt worden dat een uniforme loonschaal voor alle ondernemingen en bedrijven zou gelden.

De techniek van deze loonpolitiek verdient nadere aandacht, aangezien bij de doorvoering van het nieuwe beleid dezelfde instanties met de uitvoering belast zullen zijn. De arbeidsvoorwaarden worden vastgesteld bij collectieve arbeidsovereenkomst. Deze echter kan slechts gesloten worden nadat het College van Rijksbemiddelaars¹⁾ de inhoud ervan heeft goedgekeurd. Dit College moet zich bij de beoordeling hiervan houden aan de richtlijnen welke de Minister van Sociale Zaken met betrekking tot de loonhoogte vastgesteld heeft. Uiteindelijk ligt de beslissing derhalve bij de Regering. Dit betekent niet dat het bedrijfsleven zonder invloed is op de gang van zaken. De Minister van Sociale Zaken stelt zijn aanwijzingen op, na advies te hebben ingewonnen bij de Stichting van de Arbeid²⁾, en deze instantie heeft verder de taak de loonrichtlijnen voor het College van Rijksbemiddelaars te detailleren.

Het typische van de tot nu toe gevolgde Regeringspolitiek bestond nu hierin dat de Overheid van haar macht gebruik maakte om de lonen in alle ondernemingen op gelijke hoogte - of laagte, als men wil - te houden. Daardoor ontstond de situatie dat loonsverhoging in afzonderlijke ondernemingen of bedrijfstakken onmogelijk was; de lonen konden alleen en bloc over het gehele front verhoogd worden. Aldus beperkte de loonbeweging zich tot de ‘loonrondes’ welke de Regering van tijd tot tijd toestond na overleg met de Stichting van de Arbeid.

Om overzicht te hebben in wat nu gebeurt, is het dienstig hier nog een woord te wijden aan een begeleidingsverschijnsel van de ‘oude’ loonpolitiek, het ‘subsidiebeleid’. Om te voorkomen dat de laaggehouden looncijfers onaanvaardbaar werden voor de werkende bevolking was het nodig de kosten van het levensonderhoud te drukken. Dit bereikte men door subsidies voor de woningbouw en voor bepaalde landbouwprodukten, met name melk. De subsidies aan de woningbou-

1) Het College van Rijksbemiddelaars is een overheidsinstantie. Het is, zoals de naam aangeeft, oorspronkelijk een groep van ambtenaren die in arbeidsgeschillen bemiddeling geeft. Het heeft echter de taak gekregen om collectieve arbeidsovereenkomsten te beoordelen en eventueel zelfs regeling der arbeidsvoorwaarden op te leggen.

2) De Stichting van de Arbeid is een organisatie waarin het hele Nederlandse bedrijfsleven vertegenwoordigd is. Vertegenwoordigers der centrale organisaties van werkgevers, werknemers, middenstanders en boeren verzekeren hier een regelmatig contact tussen de verschillende groepen in het bedrijfsleven.

[p. 216]

wers maakten het mogelijk de huren laag te houden zonder het gevaar te lopen dat de hoog nodige produktie van nieuwe woonruimte ging stagneren; door subsidies op de melk kon dit volksvoedsel beneden de produktieprijs verkocht worden.

De nieuwe regeringscombinatie die na de verkiezingen tot stand kwam, heeft niet alleen besloten een andere loonpolitiek te volgen maar ook wijziging te brengen in het subsidiebeleid. Men wil de zware belasting van het Overheidsbudget die uit deze subsidies voortkomt, drastisch verlagen. Om nu te voorkomen dat daardoor het reële loon van de werknemers verminderd wordt, heeft de Regering een regeling voorgeschreven waarbij de verhoging van de huren en van de melkprijs door een overeenkomstige loonsverhoging gecompenseerd wordt.

Deze looncompensatie nu moet haar beslag krijgen op hetzelfde ogenblik dat de loonvorming volgens nieuwe beginselen een aanvang neemt. In datgene wat thans op het loonfront gaat gebeuren moet men derhalve onderscheid maken tussen de consequenties van het nieuwe loonbeleid en datgene wat het gevolg is van de vermindering der subsidies. Een enkel voorbeeld kan duidelijk maken hoe de zaken komen te liggen. In de Metaalindustrie is een nieuwe collectieve overeenkomst gesloten. Daarin is voorzien dat in de loop van 1960, parallel met de afschaffing der subsidies, loonsverhogingen tot een hoogte van 4,2% tot stand zullen komen. Dit heeft dus nog niets te maken met de nieuwe beginselen die de loonvorming gaan beheersen. Deze komen tot uitdrukking in een andere bepaling van de overeenkomst: in de voorziening dat nu onmiddellijk een loonsverhoging van 5,55% gegeven zal worden.

Voor wat de verandering in de eigenlijke loonpolitiek betreft doen wij het beste uit te gaan van het voornaamste bezwaar dat aan de ‘oude’ loonpolitiek kleefde. Het beginsel van gelijke lonen moest leiden tot de, zeker voor onze Vlaamse lezers, dolle toestand dat de werknemers niet mochten profiteren van de gunstige toestand in hun eigen onderneming of bedrijfstak. Ja, het was aan de werkgever formeel verboden om door verbetering der lonen zijn arbeiders in de gunstiger bedrijfsresultaten te laten delen.

De Regering wil nu de mogelijkheid openen dat per bedrijfstak of per onderneming ondernemers en arbeiders zelf de arbeidsvoorwaarden vaststellen, rekening houdende met de economische mogelijkheden. De moeilijkheid is echter dat volkomen vrijheid in dezen tot ongewenste repercussies voor de Nederlandse economie en tot onbillijkheden tegenover bepaalde bevolkingsgroepen kan leiden. Het probleem stelt zich: hoe realiseren wij een ‘vrijere loonvorming’ zonder dat deze ongunstige gevolgen heeft.

[p. 217]

De moeilijkheid wordt het beste benaderd als men zich rekenschap geeft dat elke onderneming - dus: ondernemer en werknemers samen - haar belang moet verdedigen tegenover het geheel der Nederlandse economie. Waar de onderneming, door een moordende concurrentie, niet in staat is een redelijke prijs voor haar produkt te maken, daar is de reële vrijheid van ondernemer en werknemers om samen een redelijk arbeidsloon overeen te komen, illusoir. Waar omgekeerd een onderneming praktisch de prijzen kan opleggen, daar kunnen de bedrijfsgenoten de arbeidslonen verhogen ten koste der gemeenschap.

Wil de nieuwe loonvorming dus reële vrijheid voor de bedrijfsgenoten en tegelijk respect voor de redelijke verlangens van de Nederlandse consumptiegemeenschap betekenen, dan is er een regeling nodig. Het beginsel van deze regeling zou als volgt geformuleerd kunnen worden: de prijzen van een onderneming moeten het resultaat zijn van een confrontatie tussen de onderneming en de rest van de Nederlandse economie, waarbij aan beide partijen een redelijke vrijheid gewaarborgd is. De ideale benadering van het ideaal zou bestaan als men systematisch de voorwaarden schiep voor een zo groot mogelijke economische mobiliteit: voor de bedrijfsgenoten de reële mogelijkheid om elders hun economische capaciteiten aan te wenden, zodra de economische gemeenschap hen dreigt ‘uit te buiten’; voor de economische gemeenschap de reële mogelijkheid om concurrerende bedrijven op te richten waar een onderneming zich ten koste van de gemeenschap dreigt te gaan verrijken.

Uit de tijd vóór de tweede wereldoorlog is voldoende bekend de situatie waarin de reële vrijheid der bedrijfsgenoten te klein was. De collectieve arbeidsovereenkomst is het middel dat gevonden werd om hiervoor uitkomst te bieden. De idee die eraan ten grondslag ligt is zeer eenvoudig: alle concurrerende ondernemers samen onderhandelen met de vertegenwoordigers van hun werknemers om een voor alle ondernemingen geldend minimum-loon vast te stellen.

De huidige economische situatie heeft echter een andere structuur. Vooreerst heeft de politiek van lage prijzen de Nederlandse economie onttrokken aan de noodzaak om scherp met de prijzen der buitenlandse concurrentie rekening te houden. Daarnaast heeft zich het verschijnsel voorgedaan dat de onderlinge concurrentie tussen de ondernemingen praktisch geen rol meer speelt: kartels, ondernemersafspraken en stilzwijgende conventies maken het mogelijk om loonsverhoging in de prijzen door te berekenen.

In deze situatie dreigt precies het omgekeerde gevaar. Tal van bedrijfstakken kunnen praktisch willekeurig hun prijzen vaststellen. Dat betekent dat zij vrijwel voorbij kunnen gaan aan de redelijke verlangens

[p. 218]

van de consument, dat zij eenzijdig de tegenprestaties der Nederlandse economie kunnen bepalen.

De regering staat dus voor de vraag hoe voorkomen kan worden dat vrijere loonvorming gaat leiden tot prijsverhogingen ten koste van hen die buiten het eigenlijke bedrijfsleven staan. Hoe kan men verhinderen dat andere groepen, zoals het overheidspersoneel, de kleine zelfstandigen, de beoefenaars der vrije beroepen, onderwijzers en leraren, het gelag moeten betalen voor de verhoging der arbeidslonen? Hoe moet de loonvorming beheerst worden, wil zij niet tot een onaanvaardbare vermindering van het reële inkomen der niet-industriële bevolking leiden?

Eigenlijk is dit niet eens het feitelijke gevaar. Immers, wanneer het bedrijfsleven te hoge prijzen gaat vragen, dan treedt onmiddellijk het bekende mechanisme van de lonen-en-prijzen-spiraal op: de vrije beroepen geen hogere honoraria vragen, de zelfstandigen verhogen hun winstmarges en de Overheid ziet zich gedwongen hogere wedden te betalen. Het gevaar van de vrijere loonvorming is derhalve een oncontroleerbare inflatie, die het economisch leven bedreigt met ontwrichting.

De logische oplossing voor dit probleem is in beginsel eenvoudig. De samenwerkende organisaties van werkgevers en werknemers moeten het bedrijfsleven beschermen tegen dit gevaar. Zij moeten de loon- en prijsvorming zo beheersen dat hieruit geen onaanvaardbare inflatoire werking voortkomt. Zij moeten een prijzenniveau vermijden dat een fatale reactie van de ‘dienstensector’ oproept.

De beheersing van de totale prijs van het industriële produkt is echter slechts mogelijk als de prijsvorming in de verschillende bedrijfstakken gedisciplineerd plaats vindt. Alleen als bij de onderhandeling tussen werkgever en werknemer de loon- en prijsbepaling afgestemd wordt op de ‘prijspolitiek’ die het gehele bedrijfsleven wil voeren, kan er sprake zijn van beheersing van het niveau der prijzen. Het is evident dat, als iedere bedrijfstak slechts bekommerd is om voor zichzelf zoveel mogelijk binnen te halen, een prijsbeweging ontstaat die volkomen onbeheerst is.

Een werkelijk bevredigende oplossing van het probleem dat zich hier stelt, kan slechts gevonden worden door het organiseren van wat ik zou willen noemen: eerlijke mededinging. Organisaties van werkgevers en werknemers zouden moeten samenwerken om een toestand te scheppen waarin elke onderneming enkel door betere ‘economische’ diensten kan rivaliseren om een deel in de opbrengst van het gehele bedrijfsleven. Een regeling zou tot stand moeten komen waarbij niet de toevallige gunstige conjunctuur of de kunstmatige uitsluiting van mededinging de prijsverhoudingen bepalen, maar de macht die voortkomt uit het feit dat men de gemeenschap een dienst bewijst. Het is echter duidelijk dat een

[p. 219]

dergelijke oplossing slechts een streefdoel voor langere termijn kan zijn. Wij beschikken zelfs niet over de organisatie die hiervoor nodig is. De Regering kan niet anders dan de huidige situatie, waarin nu eenmaal de concurrentie en de organisatie voor eerlijke mededinging ontbreekt, als uitgangspunt nemen.

Tegen de achtergrond van de hier aangeduide problemen is het niet moeilijk de betekenis te zien van de sociaal-politieke ontwikkeling der laatste maanden en te begrijpen dat deze reacties van onbehagen opwekt.

In haar principiële stellingname ten aanzien van de loonvorming heeft de Regering gesteld dat de vaststelling der arbeidsvoorwaarden een zaak is waarvoor het bedrijfsleven zelf op de eerste plaats verantwoordelijk is. Zelf zou zij slechts de algemene richtlijnen geven waarnaar het bedrijfsleven zich gedragen moest.

Op 31 juli publiceerde het ministerie van Sociale Zaken de algemene richtlijnen volgens welke het College van Rijksbemiddelaars voortaan de collectieve overeenkomsten beoordelen moet. De kern hiervan kan als volgt weergegeven worden: loonsverhoging mag enkel toegestaan worden als deze niet in de prijzen doorberekend wordt; de partijen die een nieuwe overeenkomst voorleggen, moeten daarom met de cijfers aantonen dat deze verhoging door produktiviteitsverhoging gedekt kan worden.

De Stichting van de Arbeid moest nu aan het College van Rijksbemiddelaars nadere aanduidingen verstrekken over de wijze waarop de algemene aanwijzing concreet zou moeten toegepast worden. In de Stichting wist men echter niet tot overeenstemming hierover te komen. Zo ontstond voor de Regering de noodzaak om zelf tot in detail de regels te formuleren voor de toepassing der vrije loonvorming.

De nadere aanwijzing van het Ministerie van Sociale Zaken verscheen op 5 oktober. Hierin vindt men tot in bijzonderheden uitgewerkt hoe de loonvorming in verband gebracht moet worden met de produktiviteitsverhoging.

Dit laatste stuk betekent geen verandering van de op 31 juli gegeven aanwijzing doch enkel een nadere concretisering. Voor het krantenlezend publiek echter moet het wel de indruk wekken dat de loonpolitiek een kwestie wordt van economische alchimie: het is volkomen onleesbaar voor wie niet bekend is met de moderne econometrie.

De bezwaren die tegen de nu tot stand gekomen regeling gemaakt worden betreffen vooral detail-kwesties. Maar het lijkt mij dat de publieke opinie aanvoelt dat er fundamenteel iets niet goed zit. Wat dan?

Vooreerst is de nadere aanduiding voor de toepassing der gedifferen-

[p. 220]

tiëerde loonvorming niet alleen voor 99% van het Nederlandse volk onbegrijpelijk; zij is ook irreëel. De berekeningen die hier verondersteld worden, kunnen niet gemaakt worden met een dergelijke graad van betrouwbaarheid dat zij bruikbaar zijn voor het doel waarom het gaat. Praktisch kunnen de ondernemers de cijfers voorleggen om een van tevoren vastgestelde loonsverhoging goedgekeurd te krijgen. Het College van Rijksbemiddelaars is zeker niet in staat om te bewijzen dat de cijfers getrukeerd zijn.

Vervolgens kan men zich afvragen welke zin het heeft de loonvorming te koppelen aan de verhoging der produktiviteit. Dat is alleen maar zinvol als aangenomen mag worden dat de bestaande verhoudingen tussen de lonen der verschillende bedrijven juist waren. Het gevolg van deze regeling is dat een bedrijf dat reeds jaren met een ruime winstmarge gewerkt heeft en dat nu op een ongeveer stabiel produktiviteitsniveau blijft, geen loonsverhoging mag geven, terwijl die wel verwacht wordt van een bedrijf dat na jaren van een moeilijk bestaan nu enige voortgang boekt.

Tenslotte kan men betwijfelen of het juist is dat de loonsverhogingen op de produktiviteitsverhoging moeten wachten. Is het niet zo dat de looneisen altijd een sterke stimulans gevormd hebben voor de modernisering van het bedrijfsleven?

Maar al deze bezwaren zouden hun grond verliezen als de nu getroffen regeling slechts een eerste stap betekent in de richting van een vrijere loonvorming, een provisorische maatregel om de moeilijkheden van de overgang op te vangen. Doch hieromtrent geeft het Regeringsbeleid geen enkele aanduiding. Men zoekt vergeefs naar een verder perspectief: alles schijnt erop te wijzen dat de Regering meent dat nu de ‘vrijere loonvorming’ gerealiseerd is, terwijl er in werkelijkheid slechts sprake is van een verdere nuancering van de gedirigeerde loonvorming. De vraag stelt zich of de Regering wel zoekt naar een ander beginsel van maatschappelijke orde dan dat van het dirigisme; geeft zij er zich rekenschap van dat ‘vrijere loonvorming’ alleen maar mogelijk is in een economie die ‘vrij’ is, niet in de zin van de oude liberale opvattingen, maar in de zin dat zij zichzelf organiseert om de economische vrijheid van allen te realiseren.

Zolang wij nog niet weten hoe de Regering zelf de huidige regeling ziet, is het nog niet mogelijk haar loonbeleid op zijn merites te beoordelen. Er zal afgewacht moeten worden of dit slechts een eerste stap betekent of de verwerkelijking van wat de Regering onder ‘vrijere loonvorming’ verstaat.