Streven. Jaargang 8

[p. 160]

Kroniek
Het z.g. Processieverbod
door Drs W.A. van der Donk

HET Christelijk-historisch Kamerlid de Heer F.H. van de Wetering heeft in Februari op een vergadering van Chr.-Historische raadsleden op enigszins felle wijze zijn bezwaren geuit tegen het streven van de Katholieken in Nederland om opheffing van het z.g. processieverbod te verkrijgen en hij heeft daarbij ook het geval van de overdracht van het terrein vóór de Kathedraal St Bavo te Haarlem betrokken, bij welke overdracht het houden van openbare godsdienstoefeningen, zoals o.m. gebruikelijk was, werd bedongen. Enige kanttekeningen op het gesprokene mogen naar mijn mening niet achterwege blijven.

Meten met twee maten

Wat is de waarheid in het z.g. processieverbod?

Voorop zij gesteld, dat de Nederlandse wetgever, uitgaande van de gedachte van de ‘Neutrale Staat’, de gelijkheid van de kerkgenootschappen voor de wet erkent. Bijzonder komt dit tot uitdrukking in het ‘Achtste Hoofdstuk’ van de Grondwet (art. 181-187).

Art. 181, dat van 1815 dateert, verklaart, dat ieder zijn godsdienstige meningen belijdt met volkomen vrijheid, behoudens de bescherming van de maatschappij en haar leden tegen de overtreding der strafwet. Art. 182, dat van 1814 dateert, verleent aan alle kerkgenootschappen in het Rijk gelijke bescherming. Art. 183, dat ook reeds in de Grondwet van 1814 voorkwam, verklaart, dat de belijders der onderscheiden Godsdiensten allen dezelfde burgerlijke en burgerschapsrechten genieten en gelijke aanspraak hebben op het bekleden van waardigheden, ambten en bedieningen.

Ook het van 1815 daterende art. 185, dat de tractementen, pensioenen en andere inkomsten, van welke aard ook, in 1815 door de onderscheiden godsdienstige gezindheden of haar leraren genoten zijnde, aan deze gezindheden blijvend verzekert, ademt de geest van ‘neutraliteit’, en wat daaraan ten deze nog ontbreekt, wordt aangevuld door de in het 2de lid van genoemd artikel geschapen mogelijkheid om aan de godsdienstleraren, die tot nu toe uit 's Lands kas geen of een niet toereikend tractement genieten, een tractement toe te leggen of het bestaande te vermeerderen.

Art. 186, dat van 1815 dateert, draagt aan de Koning op te waken, ‘dat alle kerkgenootschappen zich houden binnen de palen van gehoorzaamheid aan de wetten van de Staat’.

De gelijkheidsgedachte komt ook tot uitdrukking in art. 187, dat in 1848 in de Grondwet is opgenomen en bepaalt, dat de tussenkomst der Regering niet vereist wordt bij de briefwisseling met de hoofden der onderscheiden Kerkgenootschappen, noch, behoudens verantwoordelijkheid volgens de wet, bij de

[p. 161]

afkondiging van kerkelijke voorschriften. Ten slotte gaan de art. 4 en 5 van de Grondwet kennelijk uit van de gedachte, dat o.m. tussen de leden van onderscheiden kerkgenootschappen, wat aangaat de ‘gelijke aanspraak op bescherming van personen en goederen’ en de benoembaarheid ‘tot elke landsbediening’, geen verschil dient te worden gemaakt (vgl het geciteerde art. 183 Grondwet).

Het is dus wel duidelijk, dat de Grondwetgever bij de vaststelling van de even genoemde bepalingen de stricte ‘neutraliteit’ heeft willen dienen: om het nog eens precies te zeggen: de Grondwetgever heeft o.m. door deze bepalingen te kennen gegeven, dat hij met het in de oude Republiek gevolgde stelsel van de ‘bevoorrechte’ of ‘heersende’ of ‘publieke religie’ - dat was de Nederl. Hervormde Kerk - heeft willen breken.

Dit heeft hij zeer zeker ook beoogd, toen hij in 1848 art. 184 redigeerde. Dit artikel immers luidt: ‘Alle openbare godsdienstoefeningen binnen gebouwen en besloten plaatsen wordt toegelaten, behoudens de nodige maatregelen ter verzekering der openbare orde en rust.

Onder dezelfde bepaling blijft de openbare godsdienstoefening buiten de gebouwen en besloten plaatsen geoorloofd, waar hij thans (d.i. in 1848, v.d. D.) naar de wetten en reglementen is toegelaten’.

Het is duidelijk, dat ook hier de Grondwetgever uitgegaan is van de gedachte, dat alle kerkgenootschappen zowel wat de openbare Godsdienstoefeningen binnen gebouwen en besloten plaatsen als wat de openbare Godsdienstoefeningen buiten gebouwen en besloten plaatsen betreft, op gelijke wijze dienen te worden behandeld.

Hoe is dit artikel in de Grondwet gekomen?

De Staatsregeling van 1798, alsmede de constitutie van 1806 hadden de vrijheid van openbare Godsdienstoefeningen, buiten de gebouwen en besloten plaatsen te houden, niet gekend. Integendeel: zij bepaalden, dat de openbare godsdienstoefeningen binnen de muren der kerken moesten gehouden worden¹⁾. Godsdienstoefeningen mochten derhalve niet dan in de kerkgebouwen gehouden worden; zij werden zelfs niet op ‘besloten plaatsen’, die geen kerken waren, geduld.

Anders werd het bij de vestiging van het Koninkrijk der Nederlanden.

De Grondwet van 1814 (art. 135) en die van 1815 (art. 193) hebben het houden van openbare godsdienstoefeningen, dus ook van processies, vrijgelaten, behalve in het geval, dat zij aanleiding gaven tot ordeverstoring²⁾. De Regering kon derhalve nooit openbare godsdienstoefeningen, zoals processies, verbieden, maar wel ze belemmeren, d.i. ze doen ophouden door ingrijpen van de plaatselijke politie als er aanleiding tot ordeverstoring was. Dit was dus een concreet recht van de politie.

De liberale Leidse hoogleraar in het Staatsrecht Prof. Mr J.F. Buys roemde de bepaling van 1814 en ook die van 1815 als een ‘welke zich als uitdrukking van zuivere en gezonde rechtsbeginselen zeker vrij wat beter liet verdedigen dan het tegenwoordige artikel 167’ (thans art. 184).

1) 1798: art 22 Burgerlijke en Staatk. Grondregels: ‘binnen de daartoe bestemde gebouwen en wel met ontsloten deuren’.
Wet 1806: art 1. Tweede afd.: ‘binnen de Muren der Kerken’.
1806: art 6. Constitutie: ‘binnen de Muren van de Kerken’.

2) 1814: ‘stoornis van de publieke orde en rust’.
1815: ‘de openbare orde of veiligheid.... storen’.

[p. 162]

In de Grondwetten van 1814 en 1815 werden de taken en vrijheden van Kerk en Staat geëerbiedigd. De Kerk vrij in het houden van godsdienstoefeningen zo in als buiten de Kerk, de Staat vrij als de bewaker van de openbare orde.

Inmiddels is aan de door de Grondwetten van 1814 en 1815 toegekende vrijheid om buiten de Kerkgebouwen openbare godsdienstoefeningen, dus ook processies te houden, in feite door de Koning zwaar getornd. In tegenspraak met de Grondwettelijke bepalingen werden n.l. door de Regering verschillende circulaires uitgevaardigd om het aantal processies te beperken. Deze circulaires hielden weliswaar formeel geen bepaalde verboden in, maar bevatten voor de politie bestemde instructies. Deze instructies waren in strijd met de grondwet. Hetzelfde kan ook gezegd worden van het Koninklijk Besluit van 23 April 1822, waarbij alleen werden toegelaten processies in de gemeenten, waarin zij zonder interruptie altijd waren gehouden. Het is deze ongrondwettige praktijk, die in 1848 in het tweede lid van art. 184 der Grondwet zijn consolidatie heeft gevonden. Prof. Buys heeft de in 1848 aanvaarde bepaling van (thans) art. 184 geconfronteerd met de grondwetten van 1814 en 1815 en haar ernstig gelaakt: ‘Voor het algemene beginsel van 1814 en 1815 komt eene bijzondere toepassing in de plaats, voor de natuurlijke grenzen, vroeger (tussen Kerk en Staat) aangewezen, een willekeurig getrokken demarcatielijn’.

‘Immers, zo vervolgt hij iets verder, de nieuwe demarcatielijn is willekeurig getrokken en moet daarom aan de natuurlijke vrijheid.... van de Kerk te kort doen³⁾.... Aan de natuurlijke vrijheid van de Kerk, omdat deze wordt opgeheven ook in de gevallen, waarin hare uitoefening geen enkel gevaar voor de publieke orde zou opleveren’⁴⁾.

Is op zich zelf reeds de beperking, die de Grondwet in het tweede lid van art. 184 aan de openbare godsdienstoefeningen buiten gebouwen en besloten plaatsen oplegt, een aantasting van de natuurlijke vrijheid der Kerken te noemen, de geschetste beperking wordt te minder aanvaardbaar, als men bedenkt hoe de voor alle kerken geschreven grondwettelijke beperking in de praktijk metterdaad is verstaan. En dan moeten wij het treurige feit constateren, dat het bewuste grondwetsartikel in hoge mate eenzijdig, ja op anti-katholieke wijze is en wordt toegepast. En waarom? Omdat het tweede lid van art. 184 uitsluitend wordt gehanteerd tegen de openbare processies der Katholieken! Immers, terwijl t.a.v. hun godsdienstoefeningen in de jurisprudentie de hand wordt gehouden aan de grondwettelijke eis, dat zij in 1848 ter plaatse gebruikelijk moeten geweest zijn om geduld te kunnen worden, wordt in de praktijk ten aanzien van de openbare godsdienstoefeningen buiten de gebouwen en besloten plaatsen van andere gezindheden niet de toch ook voor hen geldende grondwettelijke eis gesteld, dat zij om geduld te worden reeds in 1848 ter plaatse gebruikelijk moeten zijn geweest. Het gevolg daarvan is, dat straat-, markt- en parkprediking, zendingsfeesten, godsdienstige openlucht-bijeenkomsten en optochten van het Leger des Heils en andere niet-katholieke geloofsgemeenschappen, in de praktijk geacht worden niet onder het 2de lid van art. 184 der Grondwet te vallen, terwijl openbare Katholieke processies, welke daar waar zij in 1848 niet gebruikelijk waren, als verboden handelingen en - bij herhaling - zelfs als strafbare handelingen gelden, ook in streken waar de meerderheid van de bevolking Katholiek is.

3) De Grondwet II, p. 509.

4) De Grondwet II, p. 509 en 510.

[p. 163]

Hier wordt derhalve gemeten met twee maten! En dat is het juist wat het rechtsgevoel van de Katholiek krenkt. Maar niet alleen van de Katholiek, ook objectief oordelende niet-Katholieken zijn terecht door de tweeslachtigheid en ongrondwettelijkheid van de Nederlandse rechtspraktijk geërgerd. In zijn ‘Bijdrage tot de herziening der Grondwet’ liet de grote liberale staatsman en geleerde Mr J.R. Thorbecke zich als volgt over de inhoud van het tweede lid van art. 184 uit⁵⁾: ‘Een zonderlinge, met den aard eener hedendaagsche Grondwet geenszins strokende ongelijkheid van regt’. ‘De algemeene voorwaarde, dat Godsdienstviering binnen gebouwen en besloten plaatsen blijve, is die van een bekrompen en onverdraagzamen of onverdraagzaamheid bekrachtigenden wetgever. In het open veld, op publieke pleinen of straten zal dus godsdienst niet mogen worden gevierd. Waarom niet? Er is geen andere grond denkbaar dan dat men zoodanige viering voor de openbare orde en rust gevaarlijk acht. Op zich zelve is zij dit gewis niet.... Is dit nu een punt, dat een grondwetgever voor alle volgende tijden en voor alle oorden des Lands kan beslissen? Mijns inziens mag tusschen kerkelijke en andere vergaderingen of optogten in het openbaar regtens geen verschil worden gemaakt’. En hij pleit er ten slotte voor, ‘dat moedige verdraagzaamheid, al is zij nog niet in het hart van elken burger doorgedrongen, in de wet zij, en het beleid der overheid kenmerke’. Mij dunkt, dat het Chr. Hist. Kamerlid en zij, die zijn opvattingen delen, zich deze woorden, ruim een eeuw geleden geschreven, kunnen ter harte nemen!

Niet minder vernietigend is het oordeel van Mr J. Heemskerk Az. over art. 184 (destijds art. 167) in zijn ‘De praktijk onzer Grondwet’⁶⁾. Hij verklaart: ‘Niet ten onregte werd dit artikel door Thorbecke, in zijne Bijdrage bladz. 96 e.v., hoogelijk afgekeurd’.

Hij wijst er op, dat op de godsdienstoefeningen binnen gebouwen en besloten plaatsen in alinea 1 dezelfde beperkingen (‘behoudens de noodige maatregelen ter verzekering der openbare orde en rust’) worden toegepast, die in art. 193 der Grondwet van 1815 voor de godsdienstoefeningen in het algemeen stonden geschreven, maar die dáár speciaal ‘waren opgenomen met het oog op de godsdienstoefeningen buiten de Kerken’⁷⁾.

Hij constateert verder, dat de tweede alinea van het artikel ‘juridisch alleen’ ‘op processies’ wordt toegepast; ‘straat of veldpredikatien en zendingsfeesten worden overal toegelaten, ook op plaatsen waar zij in 1848 niet bekend waren, behoudens de politiezorg voor de goede orde; dus even als of art. 193 der (Grondwet van 1815) nog gold’⁸⁾.

Hij oordeelt de in 1848 tot standgekomen regeling ‘waarlijk den Grondwetgever onwaardig’⁹⁾. En hij concludeert: ‘Mogt het tot eene grondwetsherziening komen, dan schijnt eene verandering van art. 167 (thans art. 184, v.d. D.) zeer nodig. Een volstrekte vrijheid om overal godsdienst op de straten en wegen te oefenen, zou wel niet worden verlangd’¹⁰⁾. De Schr. pleit ten slotte voor een wettelijke regeling, waarbij ‘het gebruik en de billijkheid in acht te nemen’

5) Zie p. 98 der Nieuwe Uitgave van 1921.

6) Deel II (1881), pp. 85-91.

7) T.a.p., pp. 87.

8) T.a.p., pp. 87.

9) T.a.p., pp. 90.

10) T.a.p., pp. 91.

[p. 164]

waren, terwijl ‘bij verandering van plaatselijke toestanden de zaak voor verandering vatbaar zou dienen te zijn’¹¹⁾.

De liberale Leidse Hoogleraar in het Staatsrecht Prof. Mr J.F. Buys, getuigde bijna 70 jaar geleden, na te hebben verklaard, dat de bepaling van art. 184 ‘als een zuiver politie-voorschrift (in de Grondwet) allerminst thuis hoorde’¹²⁾: ‘Bij de gestrengheid waarmede tegen het invoeren van nieuwe processies in de open lucht gewaakt wordt, steekt sterk af de lijdelijkheid, waarmede men zendingsfeesten en straatprediking toelaat, ofschoon deze zich zeker niet op een wettig gebruik voor 1848 beroepen kunnen’¹³⁾.

En hij voegde er aan toe, dat ‘bij deze uitlegging van de Grondwet de straatprediking eenvoudig afhankelijk blijft van de voorschriften van de gewone wet of van de inzichten der politie’. Volgens de niet-Katholieke hoogleraar Prof. Mr C.W. van der Pot (Handboek van het Nederlandse Staatsrecht 1946, p. 409) ‘moet de bestaande toestand als onbevredigend worden beschouwd’. Hij constateert, dat de processies ‘thans achterstaan bij optochten enz. van allerlei aard’.

Indien men een buiten verantwoordelijkheid van Prof. Mr A. Anema gepubliceerd college Staatsrecht¹⁴⁾ mag geloven, heeft deze A.R. Hoogleraar aan de Vrije Universiteit te Amsterdam zich tegenover zijn leerlingen in deze geest uitgelaten: ‘Behoudens enkele anti-papisten is men het er over eens, dat het recht van processie behoort te worden toegestaan....’.

Nog moge er aan worden herinnerd, dat Prof. Anema aan het verslag van de Staatscommissie¹⁵⁾, ingesteld bij K.B. van 20 December 1918, aan welke was opgedragen de voorbereiding van een herziening van de Grondwet, een minderheidsnota van ruim 3 pagina's heeft toegevoegd, in welke nota hij met geen enkel woord bezwaar maakt tegen het blijkbaar door de Commissie aanvaarde voorstel om het betreffende artikel van de Grondwet als volgt te doen luiden: ‘openbare godsdienstoefeningen buiten gebouwen en besloten plaatsen zijn geoorloofd, tenzij naar aanleiding daarvan gevaar bestaat voor verstoring van de openbare orde en rust’.

Evenmin heeft Prof. Anema in zijn minderheidsnota bezwaar gemaakt tegen het voorstel der Commissie om in de ‘Additionele Bepalingen’ een artikel op te nemen, waardoor de sedert tal van jaren verkregen rechten om op bepaalde plaatsen processies te houden worden veilig gesteld.

De Christelijk-Historische Staatsrechtsgeleerde Jhr Mr A.F. de Savorin Lohman heeft in zijn Constitutie¹⁶⁾ het tweede lid van art. 184 (destijds art. 170) ‘dat over processies handelt’, ‘een carricatuur van wetgeving’ genoemd¹⁷⁾. Hij oordeelt, dat reeds in 1815 alle openbare godsdienstoefeningen overal en altijd toegelaten werden en dat zij slechts konden en kunnen ‘worden belemmerd in geval zij de openbare orde of veiligheid zouden kunnen storen’¹⁸⁾. Hij stelt dit zijn standpunt tegenover dat van de jurisprudentie, dat ‘echter geheel anders’ is.

11) T.a.p., pp. 91.

12) De Grondwet Deel II (1887), pp. 560.

13) Buys, De Grondwet Deel II, pp. 519-520.

14) Verzameld en bewerkt door Mr C. Abraham met medew. van Mr Dr J. Postumus (4de dr. 1940 aanvulling pp. 14).

15) Van deze Commissie was Prof. Anema voorzitter.

16) Vierde uitgave 1926.

17) O.C.P. 320.

18) Pag. 321.

[p. 165]

Aan het verkeerde adres

Het Chr. Hist. Kamerlid F.H. van de Wetering heeft in de genoemde vergadering van geestverwante raadsleden ook het geval van het terrein voor de ‘St Bavo’ te Haarlem in zijn tegen het herstel der processievrijheid gerichte rede betrokken. Ook hierop moge een kanttekening geplaatst worden. De Kerkeraad van de Evangelisch Lutherse Gemeente te Haarlem, de Kerkeraad van de Nederlandsche Hervormde Gemeente Spaarndam en Spaarnwoude, de Kerkeraad der Nederlandsche Hervormde Gemeente te Schoten en de Centrale Kerkeraad der Nederlandsche Hervormde Gemeente te Haarlem hebben zich in 1954 bij schrijven tot Gedeputeerde Staten van Noord-Holland gewend met het verzoek hun goedkeuring te willen onthouden aan het besluit van de Gemeenteraad van Haarlem van 14 April 1954 tot onder meer het aangaan van een overeenkomst tot het vestigen van een zakelijk recht van erfpacht op een terrein behorende bij de R.K. Kathedrale Basiliek ‘St Bavo’ te Haarlem, in welke overeenkomst was bedongen, dat het genoemde terrein op 12 dagen van het jaar beschikbaar zou blijven voor het houden van openbare godsdienstoefeningen.

Als een der argumenten, waarop de requestranten hun tot G.S. van Noord-Holland gericht verzoek baseerden, noemden zij het Grondwettelijk processieverbod. Ik laat nu even in het midden of inderdaad de genoemde regeling tussen de Gemeente Haarlem en het Bisdom de handhaving van het processieverbod - processies plegen daar overigens sinds jaar en dag gehouden te worden - in gevaar bracht, hetgeen ik ontken; ik laat nu ook nog daar, dat men het houden van een bepaalde processie niet te voren kan verbieden of verhinderen, doch alleen, zo de verboden processie metterdaad plaats vindt, haar alleen kan belemmeren, iets waartoe G.S. noch de jure noch de facto bij machte zouden geweest zijn - de kernfout van de evengenoemde requestranten lag bij hun blijkbaar aan hun vermeld verzoek ten grondslag liggende gedachte, als zoude voor G.S. op het stuk van de handhaving van art. 184, 2de lid, Grondwet, door de wetgever een taak zijn weggelegd. Deze gedachte nu is een volkomen misvatting. De Wet op de Kerkgenootschappen van 10 September 1853, welke de blijkens de Aprilbeweging van dat jaar door het herstel van de Bisschoppelijke Hiërarchie in Nederland sterk opgelaaide anti-Katholieke sentimenten bij het Protestantse deel der natie had te kalmeren, heeft de delicate aangelegenheid van de overtreding van art. 184, 2de lid, der Grondwet met een niet te miskennen angstvallige schroom en pijnlijke nauwgezetheid geregeld. De wet verklaart immers in art. 10, 2de lid, dat geen officier van justitie bij de arrondissementsrechtbank een vervolging ter zake kan instellen dan op machtiging van de procureur-generaal van het hof, onder wiens bevelen hij staat. Heeft de officier de evenbedoelde machtiging verkregen, dan kan hij volgens art. 10, lid 1, der wet voor de rechtbank ter burgerlijke terechtzitting alleen de toepassing van art. 9 eisen. Dit artikel nu bepaalt o.m. dat hij, die elders dan art. 184 van de Grondwet toelaat, ‘de openbare godsdienstoefening uitoefent, wordt verklaard in strijd met de wet te hebben gehandeld’. De overtreder van art. 184, 2de lid, Grondwet, komt derhalve niet voor de strafrechter en een ander rechtsgevolg, dan even genoemde verklaring van de burgerlijke rechter, heeft zijn vergrijp niet. Doch wanneer iemand, na eenmaal te zijn veroordeeld ter zake van een overtreding van art. 184, 2de lid, Grondwet, zich aan een herhaling daarvan schuldig maakt, wordt het rechtsgeding tegen hem ‘op gewone wijze voor de gewone strafrechter

[p. 166]

behandeld’ (art. 12 en 13). Hij kan dan worden gestraft ‘met schorsing in de uitoefening zijner burgerschapsrechten voor de tijd van drie tot tien jaar, en met hechtenis voor een dag tot een jaar te zamen of afzonderlijk’.

Waar nu de wetgever van 1853 de vervolging van de overtreding van het meermalen genoemde grondwetsartikel, dus ook van die van het z.g. processieverbod, ingevolge de delicaatheid van het onderwerp, met zovele waarborgen heeft omringd, en onder de nodig geachte beperkingen nauwkeurig degenen aanwijst, die voor de handhaving van de bepaling hebben zorg te dragen, is het duidelijk, dat voor de colleges van Gedeputeerde Staten ter zake volstrekt geen taak, hoegenaamd, door de wetgever is weggelegd. De lagere publiekrechtelijke organen hebben derhalve hier geen andere taak dan dat de plaatselijke politie, d.i. de gemeentelijke politie, ter zake van een geconstateerde overtreding van art. 184, 2de lid, Grondwet proces-verbaal kan opmaken. Elke andere bemoeiing van de lagere publiekrechtelijke lichamen met de materie van de handhaving van het processieverbod is i.c. én ongrondwettig én onwettig!

Er wordt in ons vaderland in bovenstaand opzicht onrecht gepleegd aan de Rooms-Katholieken! Het tweede lid van art. 184 van de Grondwet wordt door eenzijdige interpretatie practisch gefrustreerd, want feitelijk wordt het alleen gehanteerd ten opzichte van de Katholieken. Wanneer zij op plaatsen, waar zulks in 1848 niet gebruikelijk was, buiten gebouwen en besloten plaatsen openbare godsdienstoefeningen houden, komen zij met de justitie in aanraking. Wanneer daarentegen andere gezindten zulks doen, vergeet men het grondwetsartikel. Dat is het grievende in de zaak! De democratie in Nederland heeft zich, helaas, nog niet kunnen opwerken tot die graad van tolerantie, die ook hier gelijkheid voor de wet aan allen brengt. Wat men de een toekent, kan men de ander niet onthouden.