Streven. Jaargang 8

[p. 137]

De mutualiteitsverenigingen in België
Historische schets en actuele moeilijkheden
door Mr J. Steyaert

SINDS de oprichting van de verplichte verzekering, einde 1944, heeft de organisatie der ziekte- en invaliditeitsverzekering in België steeds op het voorplan der actualiteit gestaan. Hier leest men over de groeiende financiële moeilijkheden, daar wijdt een vooraanstaande vakbond een uitvoerig congres aan de ideologische grondslag van deze sociale instelling; in milieu's van geneesheren is de critiek bijna nooit uit de lucht. Geen regeringsverklaring in België gaat voorbij of het probleem wordt aangeraakt. En onlangs nog ontstond er heel wat beroering over een verdeling van 300 miljoen door de nieuwe Minister van Arbeid, waarbij de christelijke organisaties de scherpste protesten lieten horen en over de diepgaande wijzigingen door dezelfde Minister aan de bestaande organisaties gebracht.

Het is er mij niet om te doen, dit alles hier uiteen te zetten. Ik wil echter even nagaan welke de historische achtergrond is van de mutualiteitsorganisatie in België. Een betere kennis van ontstaan en evolutie ervan zal wellicht leiden tot een juister begrip der huidige moeilijkheden.

De toestand na de Franse Revolutie

De huidige organisatie in pyramide-vorm van mutualiteitsverenigingen (primaire kassen), verbonden (federaties) en landsbonden (nationale unies), heeft niet steeds bestaan. Maar toch is er in ons land steeds een of andere organisatievorm geweest waar personen zich bij aansloten met de bedoeling, door de aaneensluiting van velen in mogelijk onheil te voorzien.

Dit waren vroeger de ‘ghilden’ of de ‘corporaties’. De bloei van dit soort verenigingsleven in ons land is genoegzaam bekend. Practisch hebben zij trouwens met de huidige mutualiteiten niets meer uit te staan. Wat kon er immers, in onze gewesten, nog overblijven van die eeuwenoude traditionele verenigingen na de Franse wet Le Chapelier, die op 6 November 1795 in België van kracht werd? Deze wet verbood iedere heroprichting - onder welke vorm of met welk doel ook - van om het even welke vereniging van burgers van dezelfde stand of hetzelfde beroep. Ook de mutualiteiten werden door dit verbod getroffen.

De schrik voor de oude corporaties, de ideeën van vrijheid en gelijkheid, die deze wet hadden ingegeven, zouden, zoals bekend, voor de ‘kleine man’ de ergste gevolgen hebben. Tegenover de opkomende vloed der industrialisatie, stonden de arbeiders onbeschermd en alleen. Ook bij ziekte, nood, ongeval of overlijden. Evenals iedere beroeps-

[p. 138]

vereniging of syndicaat, werd ook de oprichting van nieuwe mutualiteiten voortaan onmogelijk. Deze wet, en meer nog de geestesgesteldheid die ze ingaf, zou jarenlang noodlottig blijven voortregeren.

Hier en daar echter breken reeds, na 1800, enige pogingen door om enkele kleine verenigingen op te richten. Zo wordt te Gent, op de eerste Zondag van Juni 1806, een ‘maatschappij van onderlingen bijstand’ gesticht onder de beoefenaars der druknijverheid¹⁾. In andere steden komen eveneens dergelijke verenigingen tot stand. Aldus o.a. in 1808 te Lier een ‘vereniging St. Franciscus Bijstand’. Tenslotte werd te Luik, op 26 Mei 1812, bij keizerlijk decreet, vergunning gegeven tot de stichting van een ‘Bijstandskas voor de mijnwerkers’. De openbare overheid blijft echter achterdochtig tegenover iedere vorm van vereniging. Zo zien wij burgemeester Pijke te Gent de pas afsnijden aan de opgerichte vereniging. Ook het Hollands Bewind verzette zich tegen de heroprichting der kas te Luik, na de hereniging der Nederlanden.

Er was te dien tijde geen sprake van officiële steun van staat of gemeente; de verenigingen waren louter op zichzelf aangewezen. Slechts in twee gevallen had de regering enig initiatief genomen. Een eerste maal, op 24 Juni 1834, toen zij de heroprichting goedkeurde van de kas voor mijnwerkers, die eertijds onder het Frans Bewind was gesticht. En enkele jaren later, in 1845, toen zij bij Koninklijk Besluit een onderstandskas oprichtte voor zeelieden.

Zoals men weet was de eerste helft der negentiende eeuw de tijd van de grote sociale armoede. Uiterst lezenswaard blijft in dat opzicht nog steeds het verslag van Dupectiaux over de toestand van de arbeiderswereld in ons land. Een sterke mutualiteitsorganisatie had hier onschatbare diensten kunnen bewijzen.

Maar er bestonden toen op ons grondgebied slechts 217 verenigingen, waarvan de meeste hun leden binnen het kader van eenzelfde beroep aanwierven (drukkers, schrijnwerkers, kleermakers, enz.). Er waren ongeveer 21.000 personen bij aangesloten; het gezamenlijk kapitaal bedroeg 119.000 Fr. Een ongelukkige toestand, vooral als men die vergelijkt met Engeland, waar de 33.232 ‘Friendly Societies’ in 1850 meer dan 3.000.000 leden telden, met een kapitaal van meer dan 284 millioen.

1) Van de ‘compagnons’ ‘gebooren Gendtenaars’ of ‘vreemdelingen’ die sommige speciale voorwaarden hebben vervuld, zal ‘wekelijks op elke Drukkerije en Binderije, door eenen Ontfanger ontfangen worden eenen Decieme ofte Stuyver vlaemsch per compagnon....’. De vereniging heeft hoofdzakelijk ziekte op het oog (art. 8): ‘Men zal uyt den Borze geven: 1) die ziek worden.... 2) aen degene schoon zij zouden in een hospitaal vervoert worden, om te herstellen’. Ook de ouden van dagen worden niet vergeten: al degene ‘onbekwaam geoordeeld nog te komen werken ontfangen tot en wanneer hy in een huys van weldadigheyd zal geraeken...., wekelijks eenen schelling courant....’.

De wetten van 1851 en 1894

De sociale beroering van 1848 en de indruk van het verslag Dupectiaux waren van doorslaggevende invloed om de laatste aarzelingen in het Parlement te overwinnen. In 1851 kwam tenslotte de eerste wet op

[p. 139]

het mutualiteitswezen tot stand. Dit was ontegenzeglijk een stap vooruit in de goede richting. Toch drukte hier nog steeds dezelfde hypotheeklast: de vrees voor de heropstanding van de oude corporaties. Deze wet was dan ook een zwaar en moeilijk te hanteren werkinstrument. Het onderwerp beperkte zich bijna uitsluitend tot ziekte en overlijden, al moet men vaststellen dat de tekst breed genoeg was opgevat om aan een begrijpende overheid een ruime interpretatie mogelijk te maken. Maar dit laatste was nu juist niet het geval. Verschillende bepalingen hielden nutteloze contrôle in, o.a. van de gemeentelijke overheid. Een ontegensprekelijk voordeel lag in het verkrijgen van zelfstandige rechtspersoonlijkheid, maar dit voorrecht kon naar willekeur ontnomen worden. Er waren geen subsidies vastgesteld.

De maatregelen naderhand door de regering getroffen ter bevordering van de mutualiteiten, waren te sporadisch om diepe invloed uit te oefenen: de inrichting van een Bestendig Comité voor raad en toezicht, de organisatie van een driejaarlijkse prijskamp (1862), het toekennen van eretekens (1868), en - het voornaamste doch al te late initiatief - de organisatie van propaganda-comité's (1887).

Men kan dan ook moeilijk beweren dat deze wet het geschikte middel was om de ziekenfondsen in ons land tot hogere vlucht te brengen. De ontwikkeling van het mutualiteitswezen ging trouwens heel langzaam.

Weinig verenigingen vroegen de wettelijke erkenning. In 1853 waren er 13, tien jaar later 46, in 1874 waren er 133 erkende verenigingen met 19.953 effectieve leden, en in 1886 resp. 220 met 32.042. Terwijl er in ons land in 1865 één persoon op 66 lid was van een vereniging, was deze verhouding 1 op 62 in Frankrijk, 1 op 26 in Zwitserland en 1 op 5 in Engeland.

Tevens dient men op te merken dat de bestaande verenigingen in princiep neutraal blijven. Zij sluiten zich niet aan bij de grote sociale ideeënstromingen die later zulk een invloed zullen hebben op de verdere ontwikkeling van het mutualiteitswezen. Dit neemt niet weg dat vele van de latere politieke en syndicale voormannen voor de opvattingen van collectieve voorzorg gewonnen zijn en van sommige verenigingen actief deel uitmaken. In 1861 en 1862 kan men te Brussel reeds het ontstaan noteren van vrije verbonden die verschillende kassen groeperen. Later, in 1869, wordt een eerste uitgesproken socialistische mutualiteitsvereniging te Fayt-lez-Manage opgericht. Pas in 1889 zouden zich verschillende kassen in een socialistisch verbond groeperen (Gent: Bond Moyson) - en drie jaar later (1891) in Henegouwen (verbond van 18 kassen). In hetzelfde jaar wordt ook de ‘Fédération des Mutualités Chrétiennes du Hainaut’²⁾ als eerste christen verbond gesticht.

Tegen de tachtiger jaren voelen een aantal verenigingen en personen de noodzaak aan om nauwer contact aan te knopen bij de bestaande politieke en sociale ontwikkeling en worden de verenigingen uitgesproken socialistisch of christen-democratisch getint.

2) De landsbonden werden pas veel later gesticht: de Onzijdige Landsbond op 27 September 1885, de Christelijke Landsbond op 28 Maart 1906, de Socialistische op 4 Februari 1913, de Liberale op 28 Maart 1914, Beroepsmutualiteiten op 26 September 1928.

[p. 140]

De heraanpassing van de oude wet kan dan ook niet lang uitblijven. Dit geschiedde door de wet van 23 Juni 1894, die heden nog in voege is. Zij bracht een merkelijke verbetering. Nog waren er enkele bepalingen waarbij de oude vrees steeds boven kwam: strikte beperking van het bezit van onroerende goederen, strenge contrôle op schenkingen en legaten. Ook een uitgebreide staatscontrôle bleef nog gehandhaafd: jaarlijkse rekeningen, speciale dienst in het Ministerie van Arbeid. Maar het onderwerp van de wet werd veel breder, de formaliteiten vereenvoudigd, de mogelijkheid van staatstoelagen opgenomen, de verdeling van het maatschappelijk bezit mogelijk gemaakt.

Sindsdien begon de gulden tijd der mutualiteit. Deze breidde zich uit tot alle lagen der bevolking, ook handelaars en middenstanders groepeerden zich in eigen verenigingen. Sommige waren zelfs bestemd voor vrouwen, andere voor schoolgaande kinderen. Bij christenen en socialisten werden de mutualiteiten een integrerend deel van de politieke organisaties. Enkele richtten volksapotheken op, andere investeerden een gedeelte van hun kapitaal in preventoria en sanatoria en naderhand in poliklinieken.

De verruiming van het werkterrein der verenigingen door de wet van 1894 zou een nieuwe uitbreiding der mutualiteiten bevorderen. Inderdaad, wat zien wij? Naarmate de verenigingen talrijker worden, en zich meer en meer in verbonden en landsbonden organiseren, wordt ook het doel duidelijker en de hulpverlening nauwkeuriger bepaald. Vroeger werd een vergoeding toegezegd aan wie gedurende bepaalde tijd ziek was. Thans worden bepaalde bedragen of andere hulpverleningen in bepaalde ziekten vastgesteld. Langs verbonden en landsbonden om kunnen grotere uitkeringen gedaan worden in zwaardere ziektegevallen.

Bijstand bij ziekte was ongetwijfeld de eerste bekommernis van onze verenigingen. Het is de hoofdbekommernis gebleven gedurende al deze jaren, en ook thans nog hebben onze mutualiteiten practisch geen ander doel. Maar toch was verzekering tegen ziekte niet de enige drijfveer. Daarnaast kon de vereniging soms ook leningen toestaan, als spaarkas werken, bijstand verlenen in geval van ziekte van het vee of bij mislukking van de oogst, of de gezamenlijke aankoop van landbouw- of huishoudgerief op het oog hebben. Dergelijke verenigingen mogen wel een tijdelijke bloei hebben gekend, thans zijn zij van geen betekenis meer. Vooral na 1944 vielen zij zeer snel in onbruik. Wie wilde sparen of leningen aangaan, vond de volksdepositokassen en Raiffeisenkassen te zijner beschikking. De bestaande lijfrenteverenigingen verdwijnen thans geleidelijk. Heden zijn er nog ongeveer 2000. Zij zetten aan tot daadwerkelijk sparen en zijn tussenpersonen tussen de leden en de Algemene Spaar- en Lijfrentekas. Vele smelten samen: in 1952 zijn er 349 verenigingen en in 1953 verdwenen er 284 door fusie. Ook de verenigingen voor het aankopen van huishoudgerief, kolen, meststoffen of vee - onze bucolische geitenbonden! - behoren nog enkel tot de folklore. Er bestaan er nog hoogstens één of twee per provincie en zij hebben practisch alle werkzaamheden gestaakt.

Volgende cijfers werpen een duidelijk licht op de aanhoudende opgang van onze ziekenfondsen in de halve eeuw die van 1894 tot 1944

[p. 141]

loopt. In 1891 waren er 412 verenigingen, in 1905 reeds 2400, en in 1919: 4127. Naderhand valt een zekere concentratiepolitiek waar te nemen en zouden vele kassen samensmelten: in 1925 telde men 3945 verenigingen, in 1930 nog 3502 en in 1939: 2948. Ook het ledental steeg voortdurend: in 1891 waren er circa 54.000 leden, in 1913: 510.252, in 1925: 962.286, in 1930: 1.223.266 en in 1939: 1.282.117. Deze cijfers alleen reeds wijzen op de belangrijke plaats die de mutualiteiten in onze samenleving innamen vóór de oorlog.

De mutualiteitsverenigingen en de verplichte verzekering tegen ziekte

Vanaf 31 December 1944, werden de bestaande mutualiteiten voor een moeilijke - zij het dan niet onverwachte - taak geplaatst. De nieuwe inrichting der sociale verzekering beoogde, voor het grootste aantal leden het bestaande systeem te vervangen door een verplichte, en van overheidswege georganiseerde reglementering. De landsbonden, verbonden en mutualiteiten kregen hierbij elk een opdracht toegewezen.

De voornaamste lag bij de landsbonden. Onder de verschillende landsbonden moet de arbeider of bediende zijn keuze doen: zij ontvangen van de Staat de subsidies en van het Rijksfonds de bijdragen die zij dan tussen hun verbonden verdelen. Zij moeten zorgen voor de samenstelling der vereiste reserves.

De verbonden en de mutualiteiten zelf zijn de onmisbare schakels om de ziekteverzekering in de diepte uit te bouwen. Zij houden permanent contact met de aangesloten leden en ontvangen hun bijdragen. Elke tak zorgt tenslotte voor een reeks ziekte- en invaliditeitsgevallen die haar worden toevertrouwd, vanaf de gewone dokters- en apothekersrekeningen, die aan de mutualiteiten (primaire kassen) zijn toebedeeld, tot de zwaardere gevallen zoals tuberculose, kanker, langdurige ziekten, wier vergoeding door verbonden en landsbonden zelf wordt verzorgd. Practisch werken de mutualiteiten meestal als uitbetalingskassen.

Daarnaast blijven onze verenigingen ook voortwerken als vrije kassen voor alle leden die niet onder de verplichte verzekering vallen, en ook voor alle diensten die zij buiten de verplichte verzekering organiseren. Deze diensten hebben in hoofdzaak betrekking op begrafenisvergoedingen, rustvergoeding bij bevalling, herstelvergoeding na heelkundig ingrijpen of ziekte, preventieve luchtkuren voor zwakke kinderen, vervoerkosten van zieken, enz.

De B.W. van 31 December 1944 bracht natuurlijk een gehele ommekeer teweeg, en o.a. een gevoelige daling van het ledental der vrije verenigingen. Weldra echter zou dit opnieuw stijgen, dank zij de uitbreiding der mutualiteitsgedachte bij nieuwe lagen der bevolking, - o.a. bij de middenstand - maar vooral ook dank zij de uitbreiding der bijkomende verzekeringen³⁾. Hetzelfde stellen wij vast wanneer wij het

3) Onze verenigingen telden in 1938: 1.332.104 leden in de primaire diensten. In 1933: 976.427 en in 1945: 363.882. In 1951 waren er opnieuw 560.423 vrije leden ingeschreven in de diensten voor primaire ongeschiktheid en 2.400.523 in de diensten voor begrafenisvergoedingen (dit laatste cijfer telt 70% verplicht verzekerden).

[p. 142]

kapitaal van de landsbonden nagaan⁴⁾. Ook de bijdragen⁵⁾ en staatssubsidies gaan in stijgende lijn⁶⁾. Dus naast de uitbouw der verplichte verzekering heeft de vrije verzekering in België, een nieuwe uitbreiding gekregen, zowel door de vernieuwing van haar ledental als door het oprichten van andere diensten.

Een ander gevolg is de politiek van concentratie en samensmelting van verschillende mutualiteitsverenigingen.

Reeds vóór de oorlog, beseften de leiders der mutualiteitsbeweging, dat een te grote versnippering nadelig was. De wet van 30 Juni 1923 werd dan ook aangenomen om de fusie te vergemakkelijken. Vooral de socialistische kassen maakten er, voor de oorlog, druk gebruik van. Na het invoeren der verplichte verzekering, zijn nog vele verenigingen tot fusie overgegaan.

In sommige arrondissementen bewaren enkele socialistische verbonden slechts drie primaire kassen, d.i. juist voldoende om het verbond te laten bestaan. Te ver doorgedreven concentratie heeft echter zijn nadelige gevolgen: vooral het contact met de leden lijdt er onder. Daarom is de neiging tot samensmelten thans aanzienlijk verminderd⁷⁾.

Dit zijn enkele aspecten van de recente evolutie van de mutualiteiten in ons land. Het voornaamste echter ligt in de diepere betekenis der hervormingen van 31-12-1944. Zijn deze in feite overeen te brengen met de mutualiteit zoals de wet van 1894 ze organiseerde? Wat is daarbij overgebleven van het ideaal van solidariteit, dat de stichters der mutualiteitsbeweging in België bezielde? Het is wel een feit dat, naargelang de mutualiteitsidee zich ontwikkelde en de sociale evolutie in ons land vaste vormen kreeg, de verzekering van het privé-initiatief op beperkt gebied overging tot het georganiseerde verenigingsleven met een uitgebreide administratie en machtige geldmiddelen. Dit bracht echter geen teloorgang van de solidariteitsgedachte mede, zolang de administratieve zelfstandigheid en de financiële verantwoordelijkheid in al hun consekwenties ongerept bleven bestaan.

Dit is thans niet meer het geval. Inderdaad is er zowel van bestuurlijke onafhankelijkheid, als van financiële verantwoordelijkheid, geen sprake meer. De opdracht die de mutualiteiten in het kader der verplichte verzekering vervullen, is heden zo belangrijk dat deze taak in feite de verzorging betekent van een openbare dienst. Het is geen eigen aangelegenheid meer die vrij kan geregeld worden. Heel de administratie wordt van overheidswege gereglementeerd. Daar zij anderzijds voor

4) Het actief der verenigingen (primaire dienst) bedroeg einde 1938: Fr. 134.335.223. In 1944 was dit Fr. 120.438.068, in 1951 Fr. 153.414.439. Men blijft echter natuurlijk heel ver verwijderd van de normale verhouding, ingevolge de muntontwaarding (van 3 à 4). In de medisch-pharmaceutische diensten was er een mali van Fr. 14,01 per gerechtigde in 1938. van Fr. 8.70 in 1944 en Fr. 17.23 in 1951.

5) De bijdragen beliepen in 1938 Fr. 250.494.505, in 1949 Fr. 347.587.178, en in 1951 Fr. 440.610.326.

6) De uitbreiding van de diensten en het ledental heeft ook haar invloed op de subsidies. In 1945 Fr. 83.786.030, in 1948 Fr. 186.738.798, en Fr. 298.711.063 in 1951. Thans overschrijden zij ruim de 300 miljoen.

7) In 1938 werden aldus 29 verenigingen ten gevolge van samensmelting ontbonden, in 1945: 96 en in 1948 en 1949 respectievelijk 52 en 35. In 1952 en 1953 waren er nog 11 en 3.

[p. 143]

het vervullen van hun doel, voor het vaststellen van de voordelen, voor het uitbetalen ervan en voor de uitwerking hunner organisatie van staatswege worden geleid, worden zij steeds meer afhankelijk van de politieke toestanden en opvattingen in ons land. Iedere partij heeft haar plan tot organisatie der verzekering en tot sanering der deficits. Iedere regering gaat er groot op haar formule te doen zegevieren.

Ook de financiële verantwoordelijkheid is thans ver te zoeken. Wel werd een stap in die richting gedaan toen Minister Van den Daele besliste dat de diensten zouden onderverdeeld worden in prioritaire en complementaire. Wat is er echter van deze bedoelingen overgebleven? Hoe kan trouwens van financiële zelfstandigheid sprake zijn, zolang de inkomsten niet verdeeld worden op basis van ieders bijdrage, maar krachtens criteria die door de politieke overheid worden bepaald?

De nieuwe Minister heeft niet nagelaten het werk van zijn voorganger totaal af te breken (Besluit van 14 December 1954). Geen sprake meer van financiële verantwoordelijkheid der verzekeringsorganen. Geen extra bijdragen meer, die de in moeilijkheden verkerende mutualiteiten konden vragen. Geen onderscheid meer tussen facultatieve en prioritaire verzorging. Anderzijds steeds diepere staatsinmenging zodat de mutualiteiten niettegenstaande een schijnbare verscheidenheid steeds meer herleid worden tot eenvoudige uitvoeringsorganen. Meer nog: de Minister streeft er in zijn laatste besluiten naar de verzekering een stuk vooruit te schuiven naar etatisatie door de afschaffing van ieder paritair beheer. Zodoende maakt zij er zuivere administratieve instellingen van.

Dat dergelijke plannen op hevige reactie stoten hoeft wel niet gezegd. Hoewel de aandacht der christen politieke partij naar andere problemen wordt gelokt, zodat op dit terrein wel een gevaarlijke toestand zou kunnen ontstaan indien de tegenstand niet hardnekkiger wordt gevoerd. Dit neemt echter niet weg dat de critiek allerwege wordt geuit. Ook de socialistische verenigingen zijn tenslotte niet gebrand op een staatsorganisatie; zij verdedigen wel de eenheidsbond maar dan onder de vorm van een vereniging die paritair wordt beheerd. De idee van de eenheidsorganisatie gaat uit van de zogenaamde plicht van de gemeenschap ten overstaan der arbeidersklasse. Deze plicht bestaat erin de maatschappelijke zekerheid zodanig te vestigen en uit te breiden, dat alle ongelukkige omstandigheden er door worden bestreden en zo mogelijk overwonnen. Zij steunt op een eenheidsorganisatie wier inkomsten bestaan uit bijdragen van werkgever, werknemer en ook van de Staat. Daartegenover steunt het pluralisme der christelijke kassen op de menselijke persoon en diens verantwoordelijkheid, en op de noodzakelijkheid dat iedereen zich zou kunnen aansluiten bij die vereniging waar zijn philisophische, morele en religieuze opvattingen geëerbiedigd worden. Het is wel duidelijk dat deze laatste richting slechts leefbaar is bij administratieve decentralisatie en financiële verantwoordelijkheid.

Een socialistisch minister zal wel nooit verwezenlijken wat een christen-democraat wenste te doen en waarin hij slechts gedeeltelijk slaagde. Hoewel anderzijds de macht der christelijke kassen wel zal beletten dat de eenheidsbond ooit werkelijkheid wordt. Daarom bestaat er veel kans dat men nog jaren blijft schipperen in dit land der ‘aurea mediocritas’.