|
| |
| |
| |
De toekomstige taak van de Europese Diplomaat
door Dr Willy Lorenz
DE tweede wereldoorlog die het aanzien van Europa in zo vele opzichten wezenlijk heeft veranderd, heeft ongemerkt ook de aard en de betekenis gewijzigd van een Europese instelling, welke tot nu toe alle catastrofen had kunnen overleven, namelijk de diplomatie. Eeuwen lang is Europa niet denkbaar geweest zonder zijn diplomaten. Eeuwen lang zijn zij, evenals de leden van de generale staven, de grote deskundigen op hun eigen gebied geweest: de enigen die de talloze conventies van hun beroep beheersten en die daarom voor ieder regiem onontbeerlijk waren; met het gevolg, dat ieder bewind gebruik maakte van hun diensten, zonder zich veel om hun persoonlijke politieke gezindheid te bekommeren.
Wie de lijsten met de namen van de Duitse diplomaten van de laatste halve eeuw bestudeert, zal tot de ontdekking komen, dat in de buitenlandse dienst van het Duitse Keizerrijk, van de Republiek van Weimar, van het Derde Rijk van Hitler en van de Bondsrepubliek van Bonn telkens weer dezelfde namen opduiken. De Poolse, Tsjechische en Hongaarse diplomaten in de jaren na de eerste wereldoorlog hadden voor het overgrote deel reeds de oude monarchie gediend. En hoeveel Franse diplomaten zijn er niet geweest die achtereenvolgens Lodewijk XVI, de Franse Republiek, Napoleon en ten slotte weer de Bourbons gediend hebben! Chateaubriand, de beroemde schrijver en minister van de Franse Restauratie, was onder Napoleon gezantschapsattaché in Rome geweest en keerde daar onder Lodewijk XVIII als gezant terug.
Dit verschijnsel hangt samen met de mentaliteit van de diplomaten. Door hun opleiding waren zij er toe gebracht, over de gebeurtenissen op het gebied van de binnenlandse politiek in eigen land vrijwel geen persoonlijk critisch oordeel te hebben - of dit althans niet uit te spreken -, maar zich steeds te beschouwen als vertegenwoordigers van hun land, zonder er rekening mee te houden, welke politiek daar op een bepaald ogenblik in zwang was. Het bekende woord van Bismarck: ‘Mijn diplomaten moeten als onderofficieren omzwaaien, als ik het beveel’, spreekt in dit verband duidelijke taal. Het was en is nog steeds de taak en de plicht van de diplomaten om, onverschillig wie er in hun land aan het bewind is, waar te nemen, te rapporteren, de politieke
| |
| |
belangen van hun land te behartigen en - op de laatste plaats - voor een representatieve vertegenwoordiging zorg te dragen.
Hieruit volgt logischer wijze, dat de Europese diplomatie binnen de grenzen van een vrij Europa in de eerst volgende jaren en decenniën ingrijpende veranderingen moet ondergaan, omdat er in dit Verenigd Europa geen zelfstandige buitenlandse politiek van de verschillende staten meer kan bestaan. De tijd van de onderlinge allianties en verdragen, de tijd van de strijd van de ene Europese staat tegen de andere is voorbij. Europa is op weg een eenheid te worden, en het is reeds een eenheid op bepaalde gebieden: door de Kolen- en Staalgemeenschap, de Europese Defensiegemeenschap, de Europese Politieke Gemeenschap, enz. Daarmee is de tijd van de Europese diplomatie in haar oude vorm voorbij, want die diplomatie was een kind van Europa's verscheurdheid.
* * *
De permanente gezantschappen zijn in het leven geroepen, toen de Europese eenheid versplinterde en toen het continent tegen het einde van de Middeleeuwen uiteenviel in een groot aantal staten, die nu eens bondgenootschappen met elkander sloten en elkaar dan weer als doodsvijanden bestreden. Die staten koesterden wantrouwen tegen elkaar en moesten het daarom noodzakelijk achten, nauwkeurig op de hoogte te blijven van de politieke situatie in het andere land, de toestand daar steeds goed in het oog te houden en te weten dat de eigen politieke belangen in het buitenland terstond en ter plaatse werden behartigd.
Italië, dat in de geschiedenis steeds een rol toebedeeld heeft gekregen waardoor het de toekomst van het overige Europa altijd tientallen jaren vooruit is geweest, het Italië van de Renaissance, waar een strijd van allen tegen allen woedde, en dat een ‘Concert der Mogendheden’ in het klein vormde, is de uitvinder van de permanente diplomatie. In 1446 - een bijzondere datum in de geschiedenis - benoemde Francesco Sforza, hertog van Milaan, Nicodemo da Pontremoli tot zijn permanente vertegenwoordiger te Florence. Deze Pontremoli is de eerste permanente gezant in een lange rij van Europese diplomaten. De overige Italiaanse staten volgden het voorbeeld van Milaan spoedig na, eerst door onderlinge uitwisseling van gezanten, later ook door het zenden van vertegenwoordigers naar staten buiten Italië. In de zestiende eeuw volgden de andere Europese mogendheden, want het bleek zeer voordelig voor alle staten, overal ‘geprivilegieerde spionnen’ te hebben. In de zeventiende eeuw, de eeuw van Richelieu en van de verschrikkelijke verscheurdheid van Europa, kwam de diplomatie tot verdere ontwikkeling. De achttiende eeuw het tijdperk van de allianties en van de poli- | |
| |
tiek der cabinetten, is het hoogtepunt van deze diplomatie geweest. De negentiende eeuw, de eeuw van het Congres van Wenen, heeft aan de diplomaten, mét de besluiten van dit congres, hun definitief internationaal statuut gegeven.
De laatste grote tijd van de Europese diplomaten is de periode tussen de twee wereldoorlogen geweest, toen Europa uiteengevallen was in overwinnaars en overwonnenen, en verdeeld door allianties en bonden, door ‘Grote’ en ‘Kleine Ententes’, ‘Assen’ en andere groeperingen van staten. Met het einde van de tweede wereldoorlog is er een einde gekomen aan het ‘Concert der Mogendheden’ binnen Europa: het vrije Europa is een politieke eenheid. Van alle functies van de Europese diplomaten binnen Europa is er ogenschijnlijk nog slechts één enkele overgebleven: de taak om hun land op representatieve wijze te vertegenwoordigen. En dat is een zeer kostbare aangelegenheid.
* * *
De inkomens van de diplomaten zijn in al die eeuwen, vergeleken bij die van andere staatsambtenaren, steeds hoog geweest. Dat is ook volkomen begrijpelijk. De diplomaat was en is in het belang van zijn land verplicht een grote staat te voeren. Hij moest schitterende diners en partijen geven, die geweldige bedragen verslonden, maar die toch noodzakelijk waren. Want bij die gelegenheden kreeg de schijnbaar zo argeloze diplomaat zeer veel te horen, dat voor zijn regering van het grootste belang was om te weten; tijdens die feesten werd het contact met ministers en andere machtige en invloedrijke personages tot stand gebracht. Maar ondanks die hoge inkomens bleven de diplomaten over geldgebrek klagen. Vele staten hebben getracht aan die moeilijkheid het hoofd te bieden door uitsluitend mensen met een groot particulier vermogen in hun buitenlandse dienst op te nemen. De beroemde Venetiaanse diplomatieke dienst werd indertijd uitsluitend waargenomen door zonen van de rijkste geslachten van de stad. Het Duitse Keizerrijk verlangde tot kort voor de eerste wereldoorlog van de aspiranten voor zijn buitenlandse dienst nog het bewijs, dat zij over een eigen inkomen van ten minste twaalf duizend goud-mark per jaar beschikten, wat thans een fabelachtig bedrag lijkt. Het Londense ‘Foreign Office’ eiste ‘slechts’ een bedrag dat een derde lager was. Ook de Donaumonarchie liet tot haar diplomatieke dienst in het algemeen slechts rijke aristocraten toe.
De grote vermogens zijn thans uit Europa verdwenen. Geen enkel Europees departement van Buitenlandse Zaken kan nog van jongelui, die een diplomatieke loopbaan ambiëren, dergelijke financiële waarbor- | |
| |
gen verlangen. Daarom moeten tegenwoordig de inkomens van de diplomaten nog aanzienlijk door de staat worden verhoogd. Wat dit betekent voor de staatskas, en vooral voor die van de kleine en arme landen, kan bijvoorbeeld blijken uit het feit, dat Oostenrijk zijn gezanten en ambassadeurs, om hen in staat te stellen hun stand althans enigszins op te houden, per jaar een bedrag van dertig of veertig duizend schilling moet toestaan, waarbij dan nog de toelagen voor ambtswoning, dienstauto en personeel komen, bedragen die het inkomen van de Oostenrijkse Bondspresident vele malen overtreffen.
Die grote uitgaven hebben ten gevolge gehad, dat verscheidene staten hun diplomatieke dienst hebben ingekrompen en één gezant tot vertegenwoordiger bij verschillende landen hebben benoemd. Zo is de Oostenrijkse gezant in Stockholm tevens geaccrediteerd bij de regeringen van Noorwegen, Finland en Denemarken, en die in Parijs tevens in Dublin, terwijl de Oostenrijkse gezant in Kaïro zijn land bij ongeveer alle staten van het nabije Oosten en ook in Abessinië vertegenwoordigt. Een dergelijke toestand bewijst wel zeer duidelijk, dat de tegenwoordige diplomatie niet langer haar vroegere functies vervult, maar nog slechts representatieve betekenis schijnt te hebben.
* * *
Welk lot een dergelijke diplomatie te wachten staat, kan blijken uit de geschiedenis van de Duitse diplomatie tussen 1867 en 1945 en van de buitenlandse diplomaten in Duitsland gedurende diezelfde periode.
De Noordduitse Bond, die in 1867 werd gesticht, liet zijn leden het recht om eigen diplomaten naar andere staten te zenden en gezanten van andere staten toe te laten, een recht waarvan bijna alle leden van de Bond gebruik bleven maken. Alleen de Hanze-steden, die altijd zeer op de financiën bedacht waren, hieven hun gezantschappen in het buitenland op; Lübeck bijvoorbeeld die in Parijs, Kopenhagen en Londen, waarvoor als reden werd opgegeven, dat ze in politiek opzicht waardeloos waren geworden en nog slechts geldverspilling betekenden. De stichting van het Duitse Keizerrijk in 1871 - een statenbond met een erfelijk presidentschap dat de titel ‘Duitse Keizer’ droeg - liet de leden van deze Bond eveneens het recht om gezanten te benoemen en toe te laten. Sindsdien onderhielden echter nog slechts weinig Duitse staten een gezantschap in het buitenland. Beieren had evenwel eigen vertegenwoordigers in Wenen, Parijs, Petersburg, Bern, Rome en bij het Vaticaan; en ook Saksen en Württemberg hadden in verscheidene landen eigen gezanten. Voor de politiek hadden deze posten geen betekenis, want de Beierse gezant in Petersburg, bijvoorbeeld, kon uiteraard
| |
| |
toch geen zelfstandige politiek voeren naast de ambassadeur van het Duitse Rijk en dat konden de Saksische gezant in Wenen of de Württembergse in Brussel natuurlijk evenmin. Al die gezantschappen waren ten hoogste nog een vorm van hoffelijkheid. En zo was het ook met de gezantschappen die buitenlandse mogendheden bij de verschillende Duitse staten onderhielden. Vooral Rusland had een heel netwerk van gezantschappen over Duitsland gespannen: het was vertegenwoordigd in Berlijn, München, Dresden, Stuttgart, Hamburg, Weimar, Baden-Baden, Darmstadt en Altenburg. De Donau-monarchie had, behalve haar ambassade in Berlijn, nog gezantschappen in München, Dresden en Stuttgart.
Van de achttien gezantschappen die in 1914 in München te vinden waren, had nog slechts één enkele werkelijke betekenis - en wel een zeer belangrijke -; dat was de pauselijke nuntiatuur. Hoe belangrijk die post werd geacht, blijkt reeds uit de personen, die deze functie hebben bekleed, zoals de latere Kardinaal Frühwirth, de latere Kardinaal-deken Marchetti-Selvaggiani en de latere Paus Pius XII. De buitengewoon grote betekenis van deze nuntiatuur was echter niet gelegen in het feit, dat zij in de Beierse hoofdstad was gevestigd, maar in de omstandigheid dat zij de enige was in geheel Duitsland en daardoor de onofficiële nuntiatuur voor het Duitse Keizerrijk.
Nog onbelangrijker waren de gezantschappen, die de Duitse staten bij elkaar onderhielden. Tot 1918 waren dat er niet minder dan honderd vier! Ze kostten de verschillende staten enorm veel geld en de posten waren zeer gezocht, omdat het feitelijk sinecure's waren geworden; maar politiek nut hadden ze niet meer. Alleen de gezanten van de Duitse staten ‘bij Pruisen en het Rijk’ hadden nog een geringe betekenis, doch slechts omdat zij lid waren van de Duitse Bondsraad - die een soort hoogste regeringsorgaan vormde - en niet als diplomaten.
De Republiek van Weimar heeft het recht van de afzonderlijke Duitse staten om eigen gezanten in het buitenland te benoemen en gezanten van buitenlandse mogendheden toe te laten, vrijwel radicaal afgeschaft. Alleen Beieren kon nog een tijdlang een eigen gezant bij het Vaticaan en een pauselijke nuntius, zowel als een Franse gezant, te München behouden. Verder waren er in het buitenland voortaan alleen nog gezanten en ambassadeurs van het Duitse Rijk, terwijl de buitenlandse diplomaten - afgezien van genoemde uitzonderingen - uitsluitend bij het Rijk geaccrediteerd waren. Maar hoezeer de Republiek van Weimar ook was verarmd, de vele Duitse gezanten ‘bij het Rijk’ bleven gehandhaafd, en in 1932 kwam er ook nog een ‘gezantschap van het Rijk bij Beieren’ als een soort tegenwicht.
| |
| |
De Bondsrepubliek van Bonn heeft dat alles intussen afgeschaft. Alleen tracht Beieren weer een eigen gezantschap bij het Vaticaan te krijgen. Alle gezantschappen van de Duitse staten onderling, zowel als die in het buitenland en bij de bondsregering, zijn verdwenen en stellig niet alleen uit financiële overwegingen, maar vooral ook, omdat in een Duitsland dat een economische en politieke eenheid is, dit soort diplomatie geen zin meer heeft, zelfs niet meer als louter representatieve factor.
* * *
Het toekomstige lot van de Europese diplomatie zal niet in alle opzichten hetzelfde zijn als dat van de afzonderlijke Duitse staten. Op de eerste plaats zal het nog tientallen jaren duren vóór Europa dermate een politieke eenheid zal zijn geworden, dat het nog slechts gemeenschappelijke gezantschappen bij de staten buiten Europa zal hebben. De staten van het vrije continent zullen stellig eigen diplomaten naar Washington, Londen, Moskou enz. blijven zenden. Ook bij de Heilige Stoel zullen zij eigen vertegenwoordigers behouden. Maar zodra er een centrale Europese regering zal zijn, zullen er ongetwijfeld gezantschappen van de verschillende staten bij die regering komen, zoals er indertijd in Berlijn legaties van de Duitse staten zijn geweest. Iets dergelijks heeft trouwens reeds bestaan, toen alle staten, die lid waren van de Volkenbond, eigen diplomatieke vertegenwoordigers in Genève hadden. Maar ook gezantschappen van de Europese staten onderling zullen nog zeer lang, en waarschijnlijk zelfs altijd, blijven bestaan, omdat deze - in tegenstelling tot die van de Duitse staten - niet slechts ter wille van de representatie of van de ‘hoffelijkheid’ in stand zullen worden gehouden.
De nieuwe functies van de Europese diplomaten beginnen zich al duidelijk af te tekenen. Het Londense ‘Foreign Office’ was een van de weinige departementen van Buitenlandse Zaken, dat de scheiding tussen de diplomatieke en consulaire dienst tot voor korte tijd nog zo strikt handhaafde, dat het onmogelijk was van de ene tak van dienst naar de andere over te gaan. Thans heeft ook Groot Brittannië, evenals de overige Europese staten, dit beginsel laten varen. Het is thans ook voor Engeland mogelijk, van de consulaire dienst over te gaan naar de diplomatieke en omgekeerd. Die promotie van consulaire ambtenaren naar de diplomatieke dienst is een duidelijk symptoom. De consuls, die oorspronkelijk meestal in het geheel niet tot Buitenlandse Zaken behoorden - in Frankrijk hebben ze bijvoorbeeld lange tijd onder het departement van Marine geressorteerd - vormden, toen zij onder Buitenlandse Zaken kwamen, een soort ‘tweede garnituur’. Zij ont- | |
| |
vingen een andere opleiding dan de diplomaten en behoefden gewoonlijk niet uit de aristocratie voort te komen en geen particulier vermogen te bezitten. Thans hebben de consuls geheel dezelfde rechten gekregen als de diplomaten, wel een bewijs hoezeer de politieke betekenis van de ambassades en gezantschappen in Europa op de achtergrond is geraakt en hoe de gezanten, naast de gelijk gebleven representatieve functies, steeds meer de taak van de consuls-generaal moeten overnemen en zich hebben bezig te houden met de behartiging van de sociale en economische belangen van hun landgenoten in het buitenland.
Deze sociale taak zal voortaan één van de functies van de Europese diplomatie in Europa zijn. De overige functies zullen op het gebied van de cultuurpolitiek en de economie liggen. Weliswaar zijn thans reeds aan vele ambassades en gezantschappen handelsattaché's en attaché's voor culturele aangelegenheden werkzaam, maar nog slechts op beperkte schaal en met zulke beperkte middelen, dat de officiële of semiofficiële persdiensten en ook de kamers van koophandel zich vaak genoodzaakt zien een eigen ‘buitenlandse dienst’ te organiseren.
In het belang van de culturele uitwisseling en de bevordering van de cultuur, en vooral ook van de economische éénwording van Europa, zou het van het allergrootste gewicht zijn, dat alle landen van Europa hun culturele, economische en sociale diplomatie aanzienlijk zouden uitbreiden en de nodige geldmiddelen daarvoor beschikbaar zouden stellen, wat des te eerder mogelijk wordt, nu deze gelden veelal niet meer voor representatieve doeleinden nodig zijn. De sociale, economische en culturele verschillen en tegenstellingen zijn in Europa nog zo groot, dat die gebieden een nieuw arbeidsterrein voor de Europese diplomatie van de toekomst opleveren, waar misschien haar belangrijkste taak komt te liggen.
* * *
Uit het Europese corps diplomatique zijn de laatste eeuwen de bekwaamste staatslieden voortgekomen, zoals een Metternich, een Kaunitz en een Bismarck. Al te vaak echter hebben de leden van dit élitecorps al hun scherpzinnigheid moeten gebruiken om de verscheurdheid van Europa te vergroten en de verdeeldheid op dit continent te handhaven. Bij alle wanorde was de eenheid van hun levensstijl een van de weinige dingen die nog de schijn van een Europese eenheid ophielden. Thans doet zich voor de diplomaten van Europa eindelijk de mogelijkheid voor, hun grote capaciteiten in dienst te stellen van de nieuwe taak die hun wacht en door hun werk de eenheid van Europa te helpen verwezenlijken. Zij zijn niet overbodig geworden, maar op nieuwe terreinen nodiger dan ooit.
|
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd