Streven. Jaargang 6

[p. 414]

Perspectieven voor een Europees economisch beleid
door Dr L. van Egeraat
Commissoriaal adviseur bij de Europese integratie

TERECHT wordt speciaal door Nederlandse politici de aandacht erop gevestigd, dat een Europese integratie drieledig is, nl. politiek, militair en economisch; - om van het culturele aspect, hoewel in wezen de raison d'être van een integratie, te zwijgen. Niet langer dus zal men met primo defensie en secundo politiek kunnen volstaan. Daarmede wil niet gezegd zijn, dat het streven naar een Europese integratie primair economisch zou zijn. Het ideaal der Europese eenwording is een politieke visie in de hoge en waarachtige betekenis van het woord. Opnieuw moet een werelddeel worden opgebouwd, rijk aan mogelijkheden en tradities. Doch om dit te bereiken kan men een economische integratie niet verwaarlozen.

Zowel motieven van algemene als van speciale aard pleiten voor een economische integratie. Beginnen wij met de eerste, dan moet geconstateerd worden dat van de zes voorwaarden voor een herstel der Europese welvaart de helft nauwelijks en de rest in het geheel niet te bereiken is zonder een economische integratie. Deze zes voorwaarden zijn o.i. de volgende:

1e - opvoering der arbeidsproductiviteit. Zoals bekend ligt deze in Amerika 3 × hoger dan bij ons, ondanks de kortere werktijd. Tot opvoering van deze arbeidsproductiviteit is minder een verlenging van de arbeidstijd dan wel een beter gebruik van de technische mogelijkheden nodig. In een beperkt afzetgebied is dit echter onmogelijk, zoals reeds Adam Smith ons leerde. Zonder een economische integratie, dus zonder een vergrote markt, is opvoering der arbeidsproductiviteit niet te verwachten.

2e - opvoering der export en vermindering der import. Gegeven is het feit van een bevolkingstoename van 10% t.o. 1938. Dit vereist een grotere export van industrieproducten om de benodigde voedingsmiddelen en grondstoffen te kunnen invoeren. Doch slechts een Europese organisatie is in staat om - vóór de Amerikanen - afzetmarkten voor hun industrieproducten te bemachtigen en daar contracten af te sluiten,

[p. 415]

die dan naar gelang de omstandigheden door het ene of andere land worden gerealiseerd. Ook een coördinatie van het uitbreidingstempo in de onderscheidene bedrijfstakken in de diverse landen zou terzake nuttig zijn: de uitbreiding van een bepaalde bedrijfstak in land A kan dan aan de orde komen op het moment, dat land B de producten daarvan voor zijn eigen economie behoeft. Voor land B vervalt dan de noodzaak van buiten-Europese import. Ook deze voorwaarde kan echter zonder integratie niet worden vervuld.

3e - een optimale arbeidsverdeling. Deze voorwaarde is de belangrijkste van alle, zodanig zelfs dat men het doel ener economische integratie als het doen vervullen van deze voorwaarde zou kunnen definieren. Economisch-geografische gebieden lopen thans dwars door de landsgrenzen heen. Daardoor ontstaat allesbehalve een optimale arbeidsverdeling. Het kostenpeil ligt dus niet op het laagst mogelijke niveau en daardoor komt het welzijn der Europese consumenten in direct gevaar. Op dat laatste moet o.i. nog meer accent vallen dan tot heden gebeurt. Te veel immers wijst men erop, dat bij slechting der grenzen bepaalde bedrijfstakken niet meer zullen kunnen concurreren en dus een (op zijn gunstigst: omschakelings-)werkloosheid ontstaat. Men mag daarbij echter niet over het hoofd zien, dat in élk geval een daling van het prijspeil en dus een voordeel voor de consument zal ontstaan. Ook deze voorwaarde is - men begrijpt het - zonder integratie onvervulbaar.

4e - een economisch herstel van Duitsland. Deze voorwaarde is evenals de volgende zonder integratie weliswaar bereikbaar, doch aanzienlijk moeilijker. Slechts een integratie van Duitsland in een Europees geheel geeft voldoende garanties tegen een renaissance van ongewenste aspiratie's door dit land.

5e - uitbreiding van de intra-Europese handel. Bij een integratie zal deze beter worden bevorderd dan bij de huidige meestal bilaterale verdragen, waarbij bezwaarlijk het totáál Europese belang in het oog gehouden kan worden.

6e - het herstel der betalingsbalans. Bij een gezamenlijke Europese aanpak is dit herstel eerder bereikt. Te denken valt b.v. aan een gezamenlijke actie om dollars uit het touristenverkeer te winnen en het ‘polen’ der koopvaardijvloten. Het eerste slaat zowel op propaganda als op transport- en hotelvraagstukken. Door het tweede kunnen concurrentie, dubbele kosten en een minder optimale ruimtebenutting (bij retourvrachten) vermeden worden. Ook ingeval Amerika zou blijven aarzelen, zijn grenzen verder open te zetten voor Europese producten, blijft dit argument gelden. De mogelijke verdere oriëntering van Europa

[p. 416]

op Afrika b.v.¹⁾ vereist op den duur een Europese aanpak. Alsdan kunnen in de toekomst verspillende situaties als daar thans bestaan worden vermeden.

Wij komen thans aan de motieven van speciale aard, die voor een economische integratie pleiten. Elk land heeft er eigene. In Italië verwachten de democratische groeperingen steun voor hun précaire positie in een verankering in het Westen en verwacht men een oplossing voor het nijpende werkloosheidsvraagstuk²⁾. Duitsland ziet een kans om uit zijn isolement te worden verlost. Frankrijk echter kan een Duits herstel slechts toestaan als dit geschiedt in groter verband. Het ambieert bovendien een zekere leiderspositie (zowel uit ressentiment als uit het verlangen naar compensatie voor een teleurstellende binnenlandse politieke toestand) en is economisch b.v. van Duitse steenkool afhankelijk.

Voor Nederland gelden economische motieven wel zeer sterk. Onze agrarische exportartikelen staan handelspolitiek zwak. Een toestand, waarbij de diverse regeringen niet meer in staat zijn om zelfstandig tot invoerbeperkende maatregelen over te gaan, zou onze exportzekerheid zeer vergroten. En wat - vergeleken met andere landen - ten onzent zowel verrassend als aangenaam is, is de interesse van onze arbeiders (en van ons socialisme!). De reden daarvan zal vooral hierin gezocht moeten worden, dat onze politiek van werkgelegenheid succesvoller zal kunnen zijn als zij op grotere dan nationale schaal wordt gevoerd. Men bedenke immers, dat onze in- en uitvoer tezamen ongeveer even groot zijn als ons nationaal inkomen, doch in de U.S.A. deze beide slechts 10% daarvan vormen. Terwijl een werkgelegenheidspolitiek in de U.S.A. dus op de binnenlandse markt kan zijn gericht, moet zij ten onzent vooral op exportbevordering worden gericht.

Wat nu betreft de vorm, die een Europese economische integratie zal moeten aannemen, moet men er op bedacht zijn dat deze ten dele bepaald zal worden door de sociologische visie op de samenleving, die de plannenmakers hebben. Het is niet aan te nemen, dat de verschillen tussen b.v. een socialist en een neo-liberaal zich hier plotseling niét zouden doen gelden.

Ingeval de integratie b.v. omschreven wordt als het streven naar een ‘geplande’ Europese economie - zoals de Britse Labourparty deed - benadert men het probleem vanuit een maatschappijbeschouwing, die niet de onze is. Voor internationale planning geldt immers a fortiori het bezwaar dat men ideologisch tegen een nationale planning mag hebben

1) Zie ons artikel ‘Europa en Afrika’ in De Linie van 8-8-'52.

2) Zie het binnenkort verschijnende Terraboek ‘Italië’, van schrijver dezes.

[p. 417]

en dat hier niet zal worden uitgesponnen. Bovendien moet deze methode uitgaan van nationale plannen als bouwstenen voor een Europees plan. Dit echter zal de nationale economische souvereiniteit versterken, daar de nationale economieën dan als gegeven worden aanvaard. De ervaring van de O.E.E.S. tot eind 1948 moge in dit opzicht tot lering strekken.

Ook als men de integratie omschrijft als het slechten van barrières (zoals Paul Hoffman op 31-10-'49) moeten wij daartegen bezwaar maken, omdat o.i. een liberalisatie van de handel onvoldoende is ter bereiking van het gestelde doel. Het slechten van barrières is een terugkeer naar de situatie van de 19e eeuw, doch voor een hernieuwd laisser-faire ontbreken enige wezenlijke voorwaarden. De verstarring van allerlei aanpassingsmechanismen; het streven naar een zekere stabiliteit en de sterke vermindering van de internationale particuliere kapitaalbeweging: het zijn slechts enige data, die ons ervoor moeten hoeden, de draad der economische historie op te nemen, waar men ze rond 1900 liet vallen. Het is te meer nodig dit te benadrukken, omdat het streven naar een z.g. douane-unie vaak wordt beschouwd als het slechten van barrières zonder meer en dan dus onder deze bezwaren valt.

Slechts in de theoretische constructie van de volmaakte concurrentie is de douane-unie wensenswaard. Alsdan immers worden de aanpassings- en omschakelingsproblemen, die van het slechten der tolmuren een gevolg zijn, langs automatische weg opgelost. In de huidige economische structuur echter vinden al deze problemen geen automatisch correctief, doch moeten van bovenaf worden bezien. Het is daarom, dat uiteindelijk nodig is een zekere coördinatie van industrievestiging, een regeling der migratie, een optimale arbeidsverdeling, een coördinatie van de buitenlandse handel der partners, enz.; kortom: een economische unie. Hand in hand met een z.g. douane-unie - zo niet daaraan vooraf - moet een economische unie gaan.

Daarom kan o.i. de economische integratie het best omschreven worden als het streven naar een optimale Europese arbeidsverdeling: de geografische spreiding der productie dient zo te worden, dat de activiteiten met de minste kosten geschieden. Met dien verstande echter, dat het vrije spel der krachten zal moeten worden geordend (wat niet identiek met dirigisme behoeft te zijn). De vrijheid mag niet spontaan werken, doch moet worden georganiseerd. In dit kader der geplande vrijheid dient de economische integratie te worden omlijst. En óm dat te doen moet een economische unie tenminste gelijk met een douane-unie worden georganiseerd.

Onder hen, die deze visie kunnen onderschrijven bevinden zich ook

[p. 418]

diegenen, die van uitbreiding der internationale kartelvorming een integratie verwachten. Toegegeven zij, dat door internationale kartels de douanerechten niet meer in de schatkist vloeien en dat zij een ongeordende concurrentie door een geordende vervangen. In wezen echter blijven de invoerrechten bestaan, doch worden slechts geïnd door de producent i.p.v. de staat.

Moet dus begonnen worden met een economische unie naast een douane-unie (deze laatste zou aanvankelijk een z.g. beperkte kunnen zijn, volgens de interpretatie van het Charter van Havanna), daarnaast is o.i. belangrijk, dat de verticale of functionele methode wordt gevolgd. Bij de horizontale of globale methode (zoals in de Benelux) worden in ongeveer gelijk tempo de belemmeringen in het gehéle onderlinge verkeer opgeheven. Het bezwaar is dan echter, dat men nu op een goed moment niet verder komt, n.l. zodra men de gevoelige sectoren nadert. De verticale methode echter, terzake van steenkool en staal reeds gevolgd, maakt het mogelijk de ontwikkeling in bepaalde sectoren te versnellen en anderzijds rekening te houden met bezwaren en gelegenheid te geven die uit de weg te ruimen. Zo nodig kan men een fonds vormen om de heroriëntatie binnen de te integreren bedrijfstak te financieren en het plan Stikker zou daarom nog eens bestudering verdienen. Een dergelijk fonds moet echter een aflopend karakter hebben, daar de lasten ervan toch nog voor rekening van de consument komen. Verder zou men zo mogelijk enige sectoren tegelijk moeten aanvatten: de nadelen, die een bepaald land lijdt uit de integratie van een bepaalde sector hebben dan groter kans weg te vallen tegen voordelen in een andere sector.

Het allerbelangrijkste echter is o.i., dat de integratie een supernationaal en géén internationaal karakter krijgt. Van souvereine regeringen - waaraan annex de unanimiteit der besluitvorming - is hier weinig heil te verwachten. Deze zijn te zeer verplicht om rekening te houden met de particuliere interessen, die bij een integratie geschaad zullen worden. Slechts een bovennationaal orgaan kan hier uitkomst brengen. Leerzaam moge in dit verband het échec zijn der Benelux, waar men wél de intergouvernementale methode volgt. Zou de Benelux niet aanzienlijk verder zijn gevorderd, als in 1946 een parlement zou zijn gekozen door de 20 millioen inwoners der Beneluxlanden en dat tot taak had gekregen een economische unie te formeren? Leerzaam moge ook zijn de historie van de ‘Deutsche Zollverein’: het verdrag van 1834 werd een mislukking: het was er een tussen met unanimiteit stemmende staten. Dat van 1867 werd een succes: nu was er een bovennationaal orgaan, dat met meerderheid van stemmen besliste.

[p. 419]

Laten wij vervolgens de vraag onder ogen zien, of het juist is, dat eerst aan een serie voorwaarden moet zijn voldaan alvorens men de integratie ter hand kan nemen. Zo meent men wel, dat eerst een omwisselbaarheid der valuta's bereikt moet zijn, alvorens verder te kunnen gaan. Toegegeven zij, dat een convertibiliteit der valuta's aanlokkelijk is, doch een conditio sine qua non lijkt zij ons geenszins, ja zelfs zien wij er gevaren in. Ingeval men n.l. een monetaire autoriteit voor slechts de zes Schumanlanden zou stichten, zou de handel met b.v. het sterlinggebied zeer inkrimpen. Vooral Nederland zou zich daartegen moeten verzetten, speciaal nu in Duitse kringen deze wens wordt geuit. Het kan dat te meer doen, omdat alreeds van een verbetering der E.B.U. voldoende soulaas is te verwachten. Een middel zou gevonden moeten worden om de excessieve debet- en creditposities der diverse landen op te heffen. Dat dit middel niet mag zijn het hanteren van importquota en exportpremie's is duidelijk. Veel zou echter al bereikt zijn, als een gecoördineerde dollarpolitiek zou worden gevolgd. Een excessieve credietpositie b.v. bleek in de practijk tot heden vaak een gevolg van de omzettingen van dollars in vorderingen op de E.B.U., méér dan van een autonome monetaire politiek³⁾. Behalve een gecoördineerde zelfbeperking van Europa terzake van de Amerikaanse import, zal dit een gezamenlijke bevordering van de Europese export naar het dollargebied moeten betekenen, alsmede een gezámenlijke exploitatie van de niet-Europese gebieden, die dollarverdienende of dollarbesparende producten kunnen leveren. Wij zeiden dit boven reeds.

Wanneer een land een hoger prijs-, kosten- en loonpeil heeft dan een ander, wordt dit eveneens als een bezwaar tegen integratie aangevoerd en men wenst dan eerst nivellering. Niet echter het loon- en prijsniveau is van belang, doch het kostenniveau per eenheid product. Hoge lonen als gevolg van hogere arbeidsproductiviteit zijn dan ook met concurrerende productiekosten zeer wel verenigbaar. Bovendien zijn de meeste kostenniveau's geen gegeven grootheden: zij kunnen door verbeterde werkmethoden en modernisering worden gedrukt. Juist een integratie zal een heilzame concurrentie hier toestaan haar werk te doen.

Ook een loonnivellering is meer een gevolg dan een voorwaarde voor integratie. Het loonpeil hangt uiteindelijk immers af van de bijdrage van het land tot de Europese prestatie. Is deze gering, dan is ook na integratie het gevaar voor onjuiste concurrentie klein. Worden de ongun-

3) Dit zal echter een speciale regeling met Amerika vereisen, omdat de huidige bepalingen der G.A.T.T. niet toestaan, dat een land zonder dollarschaarste zijn importen uit Amerika beperkt.

[p. 420]

stige factoren door integratie echter juist terzijde gesteld, dan zal het loonpeil vanzelf gaan stijgen en evenmin een onjuiste concurrentie ontstaan. Van landen met z.g. goedkope arbeidskracht behoeft men dus niet te verlangen, dat zij vóór de integratie hun lonen gaan verhogen, om ongewenste concurrentie te voorkomen. Ook in de U.S.A. trouwens bestaan grote loonsverschillen, zonder dat daar de integratie minder volmaakt zou zijn.

Wel zal een geïntegreerd Europa een grotere soepelheid in de loonvorming doen zien, nodig om de concurrentie met andere bedrijfstakken mogelijk te maken. Uiteraard vereist dit een vertrouwenssfeer tussen werkgevers en -nemers. Een grotere variëteit zal eveneens ontstaan, omdat arbeiders in een tot heden beschermde bedrijfstak niet langer door de consument worden gesubsidiëerd.

De vrees, dat integratie de sociale voorzieningen in gevaar brengt, is vermoedelijk eveneens ongegrond. Ten hoogste bestaat dit gevaar bij die voorzieningen, welke door premieheffing worden gefinancierd. Worden zij immers door belastingen gefinancierd, dan is het slechts een kwestie van verdeling van het nationale inkomen. De premies echter vormen in wezen een loonsbestanddeel en de loonshoogte is inderdaad van invloed op de concurrentiemogelijkheid. Nu zullen de loonniveau's - wij zeiden het al - ongetwijfeld wijziging ondergaan, gezien het feit dat een optimaler arbeidsverdeling bepaalde bedrijfstakken uit hun beschermde positie zal halen. Dit behoeft echter niet te betekenen, dat de sociale voorzieningen in gevaar komen, mits in het volk voldoende solidariteit leeft om de getroffenen te steunen. Geschiedt dit door belastingheffing, dan beïnvloedt dit de productiekosten niet. Doch ook een premiestelsel is mogelijk, waarbij dan het gehele bedrijfsleven de last zou moeten dragen.

Wat betreft de bezorgdheid voor de werkgelegenheid, kan niet ontkend worden, dat een heroriëntatie der arbeidsverdeling tot een omschakelingswerkloosheid zal leiden. Echter zal per saldo het voordeel groter zijn en wordt juist voor een klein land, zoals wij boven zeiden, een werkgelegenheidspolitiek effectvoller. Bij de omschakeling der arbeidskrachten moet men niet teveel heil verwachten van een migratie. Zelfs al zou men de mogelijkheid daartoe op grote schaal scheppen (al heeft dit grote sociale en morele bezwaren) is nog de vraag, of de arbeiders ervan gebruik zouden maken. Ten spijt van een aanzienlijk verschil in levenspeil tussen b.v. Bretagne en het Seinegebied is de migratie daar toch uiterst gering, al bestaat ervoor geen enkele belemmering. De vrijmaking der migratie is trouwens meer een gevolg dan een voorwaarde voor integratie. In een geïntegreerd Europa zullen de

[p. 421]

reële beloningen genivelleerd worden, zonder dat dit geschiedt via een vrijere emigratie. Deze wordt dan een gevolg, omdat de loonsverschillen nog slechts uiting zullen zijn van het reëel verschil in productiviteit.

Tegenwerpingen tegen een economische integratie worden van diverse zijden gemaakt. Ik wil hier niet ingaan op het verzet van werkgevers en werknemers uit die bedrijfstakken die getroffen zullen worden. Er zullen inderdaad slachtoffers vallen en slechts de wetenschap, dat de totále werkgelegenheid tenminste gelijk zal blijven en in elk geval een daling van het prijspeil ontstaat, kan de politici de moed geven om toch de benodigde moed te tonen.

Maar er is ook verzet van de staten zelf. Deze moeten immers de diverse groepsbelangen wel verdedigen, ja zijn dat als souvereine regeringen zelfs verplicht. Bovendien vormen b.v. contingenteringen voor elke regering een handig instrument ter regeling van de betalingsbalans, dat men niet gaarne prijsgeeft. De belangrijkste oorzaak van aarzeling lijkt ons echter het feit te zijn, dat elke staat in meer of mindere mate is uitgegroeid tot een welfare-staat.

De moderne staat heeft de volksverzorging in ruime zin ter hand genomen en is nu bevreesd, dat de verworvenheden op het spel worden gezet. Men wil dan nog wel meedoen aan inter-nationale afspraken (door de unanimiteit der besluitvorming is men immers nooit meer kwijt dan men zelf wil), maar niet aan supranationale. Engeland geeft van deze houding nog steeds het beste voorbeeld. Engeland wenst wel Europese eendracht, doch geen eenheid; het wenst wel internationaledoch geen supranationale bindingen. En wel hierom niet, omdat men dan de uitbouw van de eigen nationale welvaartsstaat niet meer in de hand houdt⁴⁾. Voor Scandinavië gelden soortgelijke overwegingen.

De uitbouw van de moderne nationale staat tot een welvaartsstaat is waarschijnlijk ook de verklaring, waarom de arbeidersbeweging - en het socialisme⁵⁾ - vaak weinig sympathiek t.o. een Europese integratie staat. Beide formaties zijn met handen en voeten aan de bestaande orde in de nationale staat gebonden. Hadden de arbeiders b.v. in 1848 inderdaad nog weinig anders te verliezen dan hun ketenen, thans hebben zij alles te verliezen. Zij hebben a.h.w. de staat veroverd en hoe meer een organisatie de staat verovert, hoe behoudender en nationaler zij wordt. Was het socialisme vóór op het stuk van beteugeling der

4) Zie mijn ‘Engeland, de Labourpartij en Europa’, laatste hoofdstuk.

5) Als laatste onbescheidenheid zij mij de verwijzing vergund naar ‘Nationalistische trekken in het socialisme’ van schrijver dezes, in De Internationale Spectator van 13-8-'52.

[p. 422]

desintegrerende krachten in de samenleving, het raakt achter inzake de bereidheid om nationale macht te supernationaliseren. Uitdrukkelijk zij echter herhaald, dat Nederland hierop een uitzondering maakt om de reden, die ik boven noemde.

En genoemde tegenkrachten leven in alle landen, hier minder en daar meer. In Frankrijk leeft de vrees voor een Duits leiderschap, door Engelands aarzelende houding en niet ten onrechte gevoed. In Duitsland vreest men, dat de definitieve splitsing van het rijk een feit zal worden. In België vreest men voor dirigisme en elders bestaat zelfs het dwaze schrikbeeld van een Vaticaans-Europa. In Nederland zijn de tegenwerkende krachten wellicht nog het minst.

Wij begonnen echter met voorop te stellen, dat ten spijt van alles Europa tot nieuw leven moet worden gewekt, een nieuw leven dat ver uitstijgt boven de economische orde alleen. De economische orde kan daar het hare toe bijdragen. Daartoe lijkt de doelmatigste methode de stichting van een supranationale autoriteit, die tegelijk een douane-unie én een economische unie ter hand neemt, daarbij zoveel mogelijk verticaal-functioneel integrerend. En er is periculum in mora: Europa krijgt niet lang de kans op een renaissance.