Sociaal en cultureel rapport 1974

[p. 169]

Hoofdstuk 12 Sociale Zekerheid

§1 Inleiding

Het geheel van sociale uitkeringen is het belangrijkste, althans meest zichtbare deel van het stelsel van sociale zekerheid; sociale uitkeringen voorzien een ieder die daartoe gerechtigd is van geldmiddelen t.b.v. het levensonderhoud en van verzorging bij ziekte of invaliditeit. Tot de sociale zekerheid behoort, naast de inkomenszekerheid, ook zekerheid inzake andere aspecten van het sociale leven, zoals de zekerheid, geholpen te worden bij het vinden van werk dat past bij de eigen opleiding en instelling en de zekerheid, ergens aan te kunnen kloppen wanneer men problemen heeft.

In dit hoofdstuk komt slechts de financiële zekerheid aan de orde.

Men kan hier globaal drie terreinen onderscheiden:

•	de zekerheid dat men te allen tijde over voldoende inkomsten kan beschikken;
•	de zekerheid dat men bij extra behoefte een extra financiële steun zal ontvangen (kinderbijslag, bijstand);
•	een gewaarborgde verzorging bij ziekte.

In dit hoofdstuk zullen niet alle regelingen aan de orde kunnen komen die de inkomenspositie der gezinshuishoudens meer in overeenstemming brengen met de behoefte; zo komen niet aan de orde de particuliere en bedrijfspensioenverzekeringen, de particuliere ziektekostenverzekeringen en, van overheidswege, de (individuele) huursubsidie, belastingfaciliteiten, saneringsregelingen voor zelfstandigen, en dergelijke. De aandacht is gericht op de sociale verzekeringen, de Bijstandswet en daarmee vergelijkbare voorzieningen. De uitgaven van de overheid t.b.v. haar personeel die vergelijkbaar zijn met sociale uitkeringen, vallen niet onder sociale verzekeringen.

Hoever is Nederland met het creëren van sociale zekerheid op financieel gebied? De laatste decennia zijn stap voor stap nieuwe verzekeringen tegen risico's ingesteld, verplicht gesteld, of algemeen gemaakt. De inkomen-ondersteunende regelingen van de overheid uit haar eigen middelen namen ook toe, particuliere instellingen werden meer en meer door wettelijke maatregelen ontheven van hun inkomen-ondersteunende taken.

Belangrijke groepen van de samenleving kennen nu een grote financiële zekerheid: van de werknemers zijn de meest voorkomende inkomensrisico's van ziekte, arbeidsongeschiktheid en werkloosheid ondervangen, er is een basispensioen voor iedereen en er zijn kinderbijslagregelingen. Tegen de kosten bij ziekte is vrijwel iedereen verzekerd, hetzij verplicht (werknemers met een vast overeengekomen loon lager dan - in 1975 - ƒ 27 550), hetzij vrijwillig; een ieder is verzekerd van verzorging bij langdurige ziekte.

Het bouwwerk van de financiële sociale zekerheid is echter nog niet voltooid. Er zijn nog risico's die financieel niet of gebrekkig worden opgevangen, met name voor hen die niet tot de afhankelijke beroepsbevolking behoren.

[p. 170]

Tabel 12.1		Sociale uitkeringen per functie, in procenten van het nationale inkomen voor enige landen, 1972.
	Nederland	België	Duitsland	Frankrijk	Italië	Groot-Brittannië	Denemarken
ziekte	7,3	5,3	7,7	6,3	6,3	5,6	7,4
ouderdom, weduwschap	10,3	8,4	11,2	9,1	8,6	10,2	9,5
arbeidsonge-schiktheid	2,5	2,2	2,6	1,3	4,0	1,0	3,1
werkloosheid	1,1	1,2	0,3	0,3	0,4	1,1	0,9
kinderbijslag	3,5	3,9	2,4	4,6	2,6	2,0	4,4
overige functies	2,4	1,8	2,9	1,4	1,9	1,4	1,3
totaal	27,1	22,8	27,1	23,0	23,8	21,3	26,6
		Bron: Verslag over de ontwikkeling van de sociale toestand in de gemeenschap in 1973, Commissie voor de EG, Brussel/Luxemburg, 1974, p. 246/7.

Tabel 12.2	Aantal ontvangers van uitkeringen per wet.
sociale verzekerings/voorzieningen-wet	aantal in duizendtallen
algemene ouderdomswet (ultimo 1973)	1 141
weduwen-wezenwet (ultimo 1973)	167
ziektewet (gemiddeld 1973)	± 348
wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (ultimo 1973)	290
werkloosheidswet (gemiddeld 1973)	48
wet werkloosheidsvoorzieningen (gemiddeld 1973)	45
de rijksgroepsregelingen voor werkloze werknemers, zelfstandigen, mindervaliden (ultimo 1973)	44
algemene bijstandswet (ultimo 1973)	331
algemene wet bijzondere ziektekosten (ultimo 1973)	88
	Bron: Gegevens Sociale Verzekerings Bank; C.B.S. Maandschrift, augustus 1974; Memories van Toelichting op de Rijksbegroting 1975 (Ministeries van CRM en van Sociale Zaken).

[p. 171]

In 1974 stroomde 24%¹ van het nationaal inkomen via de instellingen die de sociale zekerheid verzorgen. De toeneming van de kosten die de sociale zekerheid met zich meebrengt - door toeneming van de kosten van gezondheidszorg, alsook door toeneming van het aantal uitkeringen - is vooral de laatste jaren in het oog vallend. In §3 van dit hoofdstuk worden hierover enige opmerkingen gemaakt.

Het totaal aan uitkeringen in Nederland, nu echter inclusief pensioenuitkeringen en overige inkomensoverdrachten, wordt vergeleken, in tabel 12.1 met dezelfde grootheid in een aantal andere landen.

Deze cijfers geven om een drietal redenen slechts een oppervlakkig beeld van de mate van financiële sociale zorg. Ten eerste bestaan er verschillen in de uitvoeringssystemen tussen de onderscheiden landen. Ten tweede kan de mate waarin de werknemers en zelfstandigen zélf voor hun sociale zekerheid (moeten) zorgen, sterk verschillen. Tenslotte kan ook de omvang en wijze van steun aan zelfstandigen, wier bron van inkomsten door omstandigheden opdroogt, per land anders zijn.

Het totaal aantal ontvangers van uitkeringen kan niet in één cijfer worden gegeven. Enerzijds zijn de uitkeringen vaak toeslagen op het inkomen (kinderbijslag) en vormen zij slechts een deel van het inkomen van de uitkeringsontvanger, anderzijds worden uitkeringen in natura gedaan (geneeskundige en andere voorzieningen). Men kan ook uit verschillende bronnen tegelijk uitkeringen ontvangen. In tabel 12.2 zijn voor enige uitkeringsregelingen de aantallen uitkeringsontvangers gegeven.

Wanneer men de ontvangers van uitkeringen wegens inkomensderving van de eerste zeven in tabel 12.2 genoemde verzekeringswetten en voorzieningen bijeen telt, komt men tot een totaal van 2,1 miljoen gezinshoofden en alleenstaanden die geheel of gedeeltelijk voor hun inkomen afhankelijk zijn van een sociale uitkering. Hierin is niet begrepen het aantal zieke en arbeidsongeschikte overheidsdienaren. Het aantal mede-afhankelijke familieleden is onbekend, maar men kan wel stellen dat een kwart der Nederlanders voor een belangrijk deel van een sociale uitkering afhankelijk is. De mate waarin deze huishoudens nog uit andere inkomensbronnen putten, is onbekend. Met betrekking tot de grootste groep, de ontvangers van A.O.W., wordt geschat dat 80% naast de A.O.W. een pensioen geniet uit andere bron (in 1972 werd totaal aan niet-A.O.W.-pensioenen 4,4 miljard uitgekeerd, tegenover 7,0 miljard A.O.W.), of een uitkering uit de Bijstandswet ontvangt (15% der A.O.W.ers). De ontvangers van werkloosheidsuitkeringen, ziekengeld of een inkomen wegens arbeidsongeschiktheid, zijn over het algemeen geheel, of voor het overgrote deel, op deze uitkeringen aangewezen.

1 De som van de uitkeringen van de sociale verzekeringsinstellingen, de sociale voorzieningen, en de met sociale uitkeringen vergelijkbare uitgaven van de overheid t.b.v. haar personeel.

§2 De behoefte aan financiële zekerheid

Beziet men de verschillende gebieden waar behoeften kunnen optreden, dan is er ten eerste de behoefte om de kosten van de geneeskundige zorg te kunnen dragen. De behoeften van de ingezetenen van Nederland aan geneeskundige verzorging zijn niet concreet bekend; in een groot aantal behoeften wordt stellig voorzien door de ziekenfondsen en de ambtelijke ziektekostenregelingen die een omvangrijk pakket geneeskundige zorg voor de verzekerden, 75% van de bevolking, bekostigen. De overigen, 25% van de bevolking, zijn aangesloten bij ziektekostenverzekeringen, die de (omvangrijke) ziektekosten dragen; tegen de kosten van zeer langdurige ziekte is iedereen verzekerd.

Met betrekking tot de behoefte aan inkomen liggen de zaken minder duidelijk. Wat men als individu persoonlijk als behoefte gevoelt, behoeft niet altijd als ‘behoeftig’ te worden erkend door de samenleving. In de loop der tijd zijn wel steeds meer

[p. 172]

behoeften onderkend; een ontwikkeling die een uitdrukking is van het gevoel van verantwoordelijkheid van mensen in de samenleving jegens elkaar. In de Bijstandswet aanvaardt de overheid dat zij de plicht heeft een ieder van een sociaal minimum aan inkomen te voorzien. Naast de specifieke verzekeringen en voorzieningen die op een speciale omstandigheid of een speciaal risico zijn geënt, creëert deze wet derhalve een algemene voorziening ter leniging van de inkomensbehoefte als gevolg van de niet door specifieke verzekeringen gedekte risico's. Naast behoeften als gevolg van een ‘sociaal ongeluk’ treden andere behoeften op. De meningen over de wenselijkheid van een immer groeiende produktie zijn niet meer unaniem positief. De behoefte eigen leven naar eigen ideeën in te richten, of de samenleving op eigen wijze dienstbaar te zijn, manifesteert zich in toenemende mate, met name bij jongeren. De overheid stelt nog als voorwaarde voor een uitkering (op basis van de Bijstandswet) dat het individu buiten zijn schuld zelf geen inkomen verwerven kan. Wanneer deze voorwaarde vervalt, is er een recht op een minimum inkomen voor iedere ingezetene van Nederland.

Bedenkingen tegen een dergelijk recht zijn er bij hen die zich op het standpunt stellen dat zij die kunnen werken, een bijdrage moeten leveren aan de nationale produktie. Zij vrezen dat veel mensen een laag inkomen zonder te werken prefereren boven een hoger inkomen uit arbeid. De voorstanders van het recht op inkomen achten dit gevaar niet zo groot; zij wijzen er bovendien op dat, wanneer een blijvende (structurele) werkloosheid niet te vermijden zou zijn, het verschijnsel werkloosheid anders benaderd zal moeten worden.

De discussie over verdere uitbreiding en vervolmaking van de sociale zekerheid, voor wat betreft een aantal specifieke risico's, betrekt zich vooral op de volgende behoeften:

•	de behoefte aan een aanvullend pensioen;
•	de behoefte aan inkomen bij arbeidsongeschiktheid voor niet-werknemers: zelfstandigen, huisvrouwen en vroeg-gehandicapten (d.w.z. gehandicapten zonder arbeidsverleden). Een volksverzekering tegen arbeidsongeschiktheid staat op stapel; het is echter de bedoeling om huisvrouwen, slechts voor wat betreft materiële voorzieningen, hierin op te nemen. De behoefte aan additioneel inkomen, waarmee huisvrouwvervangende hulp zou kunnen worden bekostigd, zou dan vooralsnog ongedekt blijven;
•	de behoefte aan een uitkering waarmee weduwnaars met kinderen gezinshulp kunnen betalen;
•	de verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd, m.n. voor werkneemsters. Van de werkenden van 60 t/m 64 jaar ontvangt reeds 40% een uitkering wegens arbeidsongeschiktheid (de W.A.O.), van de werkneemsters in deze leeftijdscategorie is dit zelfs bijna 50%.^2

Er is globaal gesproken een tendens waarneembaar dat verzekeringen die voorheen slechts voor werknemers golden, uitgebreid worden tot alle Nederlanders.

Naast de behoefte om tegen een toenemend aantal risico's verzekerd te zijn, stijgt ook om andere redenen de omvang van de behoefte aan sociale uitkeringen.

Een aantal dezer redenen is:

•	De vergrijzing van de bevolking. Op 1 januari 1973 was 10,4% der bevolking ouder dan 65 jaar. In 1960 was dit nog 9,1%; in 1930 slechts 6,2%. Naar de laagste raming van het C.B.S. zal dit percentage in 1980, en 2000 respectievelijk 11,2 en 12,1 bedragen.
•	De veranderingen in de werksituatie volgen elkaar sneller op dan vroeger. De manier van werken dient aan steeds nieuwere machines en werkverhoudingen te

2 Jaarverslag 1973, Gemeenschappelijke Geneeskundige Dienst.

[p. 173]

	worden aangepast: een aantal mensen kan dit tempo niet volgen en moet vroegtijdig uit het arbeidsproces treden.
•	De automatisering van de produktie lijkt zich de laatste jaren te versnellen, de vermindering van de werkgelegenheid als gevolg van de vervanging van de produktie-apparatuur door minder arbeid-vergende machines wordt niet meer (ruimschoots) goedgemaakt door de vermeerdering van arbeidsplaatsen door nieuwe investeringen, zoals dat voorheen geschiedde.^3 Hierdoor zijn er minder arbeidsplaatsen dan wel wenselijk zou zijn; een structurele werkloosheid van enige omvang is hiervan het gevolg, alsook een veel geringere geneigdheid om minder-validen een (aangepaste) werksituatie aan te bieden.
•	Het bestaan van voorzieningen roept gebruik op. Mensen die vroeger, ook met een ernstige handicap, zouden doorwerken omdat ze anders brodeloos zouden zijn, zullen, nu er een voorziening is, daarvan gebruik maken.

3 H. den Hartog en H.S. Tjan: Investeringen, Ionen, prijzen en arbeidsplaatsen; occasional paper, C.P.B., 1974 no. 2.

§3 De voorziening in sociale uitkeringen

Er zijn in de loop der tijd een groot aantal sociale verzekeringswetten tot stand gekomen. De meeste hebben een verzekeringskarakter, dat wil zeggen, dat men alleen uitkeringsgerechtigd is, als er premie betaald wordt. Dit geldt voor de wetten die werknemers tegen risico's verzekeren. Andere wetten, als de A.O.W., de Algemene Weduwen- en Wezenwet en de A.W.B.Z., hebben meer het karakter van een algemene voorziening, waaraan zij die een inkomen verdienen naar draagkracht bijdragen. De Algemene Bijstandswet is een der voorzieningen die geheel uit de algemene middelen wordt bekostigd. In tabel 12.3 worden de verschillende wetten genoemd, met vermelding van de kring der gerechtigden en de uitkeringstotalen in 1973. In deze tabel zijn niet opgenomen de uitkeringen - vergelijkbaar met sociale uitkeringen - die de overheid doet aan haar personeel. Het totaal dezer uitkeringen is ongeveer 2 500 miljoen gulden.

Tussen 1956 en 1970 stegen de sociale uitkeringen (zonder de uitkeringen van de Bijstandswet) per jaar met gemiddeld 20%. De algemene welvaartsstijging en de toeneming van de omvang van de gezondheidszorg zijn voor ongeveer 40% verantwoordelijk voor deze stijging, het aantal uitkeringen van reeds ingestelde wetten voor 20%, de autonome verhogingen der uitkering van bestaande verzekeringen en voorzieningen, alsmede het creëren van nieuwe kringen van gerechtigden voor de resterende 40%.⁴

Vooral in het oog lopend is de snelle toeneming van het bedrag aan uitkeringen van de Ziektewet en van de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering. Ook de te vergoeden ziektekosten stegen de laatste jaren opvallend. De toeneming der uitkeringsbedragen is weergegeven in tabel 12.4.

De ontvangers van W.A.O.-uitkeringen behoren in toenemende mate tot de jongere leeftijdsgroepen (het aantal boven 50-jarigen daalde van 1969 op 1972 van 67% tot 63% van het aantal uitkeringsontvangers). De resultaten van de keuringen bij de overgang van de ziektewet naar de W.A.O. geven te zien dat in toenemende mate psychische ziekten de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid zijn (een stijging van 11,5 naar 18%), alsmede ziekten van de bewegingsorganen (van 9 naar 16%, in de periode 1969-1972).⁵

De inkomsten van de sociale verzekeringsinstellingen bestaan uit bijdragen van werknemers c.q. gezinshuishoudingen en werkgevers (in de vorm van premies van het loon der werknemers tot een maximum inkomensgrens), uit overheidsbijdragen en uit

4 A.F. Bakhoven en Y.M. Ypma, ‘Economie van de Sociale Zekerheid’, onder redactie van V. Halberstadt, Deventer 1974, p. 9 e.v.

5 Bron: Jaarverslag Gemeenschappelijke Medische Dienst 1973.

[p. 174]

Tabel 12.3	Overzicht van de sociale verzekerings- en voorzieningenwetten, de kring der gerechtigden en de uitkeringstotalen, 1973.
wet	kring der gerechtigden	totaal uitkeringen (in miljoenen guldens)
algemene ouderdomswet	ingezetenen	8 300
algemene weduwen- en wezenwet	ingezetenen	1 145
algemene wet bijzondere ziektekosten	ingezetenen	2 641
ziekenfondswet (incl. vrijwillige verzekering)	verplicht voor werknemers met een inkomen < ƒ 20 900	5 210
ziektewet	werknemers	3 245
wet op arbeidsongeschiktheidsverz. (en invaliditeitswet)	werknemers	3 403
werkloosheidswet	werknemers	639
vorstverlet-regeling	werknemers (bouwvakken)	26
wet werkloosheidsvoorziening	werknemers	592
algemene bijstandswet (inclusief rijksgroepsregelingen)	ingezetenen	1 993
kinderbijslagwet loontrekkenden	werknemers	1 700
algemene kinderbijslagwet	ingezetenen	1 430
kinderbijslagwet kleine zelfstandigen	zelfstandigen met een inkomen < ƒ 10 650	22
	Bron: C.B.S. Nationale Rekeningen, 1973, tabel 32 en 44. Sociale Maandstatistiek, augustus 1974, p. 460. Memories van Toelichting op de Rijksbegroting 1975 (Ministeries van CRM en van Sociale Zaken).

rente-inkomsten. Ieder verzekeringssysteem moet rond zien te komen van zijn eigen inkomsten. Elk jaar worden derhalve per wet afzonderlijke premiepercentages bepaald. In tabel 12.5 worden de premiepercentages weergegeven zoals ze golden in 1974; verder worden de bijdragen van de overheid vermeld en de (maximum)-premiegrens voor de verschillende wetten.

Van 1963 tot 1974 steeg de premiedruk voor alle wetten, waarvoor premie gevraagd werd, gezamenlijk van 25% van het (werknemers)-inkomen naar de helft van het inkomen. Met name de laatste jaren is de premiedruk versneld toegenomen. Als ‘ruimte’ voor verdere stijging wordt voor 1973-1977 3% van het nationale inkomen aangenomen. Het leeuwendeel hiervan zal moeten worden gebruikt voor de verwachte ontwikkeling van de som der uitkeringen;⁶ de uitbreiding van de sociale zekerheid met bijvoorbeeld een volksverzekering voor arbeidsongeschiktheid zal slechts uit deze ‘ruimte’ kunnen worden bestreden, wanneer de overheid een belangrijker gedeelte van de kosten der sociale zekerheid op zich neemt, tenzij er besparingen binnen de sociale verzekeringen gevonden kunnen worden.

Internationaal vergeleken valt op dat een relatief groot deel van de inkomsten wordt opgebracht middels premies, en dat een gering deel direct door de overheid wordt gedragen (de Bijstandswet buiten beschouwing gelaten). In tabel 12.6 worden

6 S.E.R.-advies (1972-8) inzake de programmering van de sociale verzekeringen op middellange termijn.

[p. 175]

Tabel 12.4	Ontwikkeling van de uitkeringen (en afkoopsommen) van enige sociale verzekeringswetten 1963-1972 in miljoenen guldens.
	1963	1966	1969	1972
WAO^1	544	968	1 646	3 087
ziektewet^2	559	932	1 827	2 855
ziekenfonds^3	979	1 666	2 671	4 657
AWBZ			864	2 007
	Bron: Statistiek van de sociale verzekeringen, pensioen- en levensverzekering 1963-1972, hoofdstuk II.

Tabel 12.5	Bijdragen van werknemers, werkgevers, gezinshuishoudingen en de overheid aan de sociale verzekeringen, alsmede de premiegrenzen, per wet, 1974.
	bijdragen in % van het premieplichtig inkomen
	werknemers c.q. gezinshuis- houdingen	werkgevers	overheidsbijdrage in miljoenen guldens	premiegrens inkomen per jaar/dag/in guldens
AOW	10,60	-	247,3	26 750
AWW	1,60	-	5,5	26 750
algemene kinderbijslagwet^1	1,90	1,90	6,9	26 750
kinderbijslagwet loontrekkers^2	-	3,80	15,5	26 750
kinderbijslag kleine zelfstandigen	-	-	33,2	-
AWBZ^1	2,65	2,65	729,2	26 750
ziektewet	± 1,20	± 6,40	-	140,-(p.d.)
WAO	2,85	5,55	-	140,-(p.d.)
ziekenfondsverzekering (verplicht)^3	4,75	4,75	482,8	76-(p.d.)
invaliditeits- en ouderdomsfonds	-	-	185,0	-
WW (gemiddelde percentages)	0,65	0,65	266,6	140,-(p.d.)
vorstverletregeling (bouwvakken)	-	0,40	-	-
	Bronnen: C.P.B. Centraal Economisch Plan, 1974, p. 115. Schematisch overzicht van de sociale verzekeringswetten, Kluwer Deventer 1974. Memorie van Toelichting (Begroting 1975), Sociale Zaken.

1 Inclusief ongevallenwet, invaliditeitswet en invaliditeitsrente-wet.

2 Inclusief ziekenkas algemeen mijnwerkersfonds.

3 Verplicht verzekerden, vrijwillig verzekerden, bejaarden-, aanvullende verzekering, ziekenkas beambtenfonds Mijnbedrijf, DGV-Politie, IZA, IZR.

1 Niet werknemers, zelfstandigen e.d. betalen deze premie zelf; voor werknemers betaalt de werkgever.

2 Inclusief 0,2% inzake voor heffing aanvullende pensioenverzekering.

1 Niet werknemers, zelfstandigen e.d. betalen deze premie zelf; voor werknemers betaalt de werkgever.

3 De overheidsbijdragen betreffen vnl. de vrijwillige en de bejaardenverzekeringen.

[p. 176]

Tabel 12.6.		Verdeling naar bron van de ontvangsten t.b.v. de sociale uitkeringen, de pensioenen en de overige inkomens-overdrachten, 1972, in procenten van de totale ontvangsten.
	Neder- land	België	Duits- land	Frank- rijk	Italië	Groot-Brit- tannië	Dene- marken
werknemersbijdragen	43	46	50	62	54	34	10
werkgeversbijdragen	36	20	24	20	15	18	6
overheidsbijdragen	13	30	23	16	24	40	81
kapitaalopbrengsten	8	4	2	1	3	8	3
overige inkomsten	0	0	1	1	4	0	-
totaal	100	100	100	100	100	100	100
		Bron: Verslag over de ontwikkeling van de sociale toestand in de Gemeenschap in 1973. Commissie EG, Brussel/Luxemburg, p. 248.

vergelijkende cijfers gegeven. Deze cijfers hebben niet alleen betrekking op de sociale uitkeringen, maar op het geheel van sociale uitkeringen, pensioenen, uitkeringen van de overheid aan haar personeel, en overige overgedragen inkomens. Het opvallend grote aandeel van de kapitaal-inkomsten wordt veroorzaakt doordat in Nederland persioenverzekering vooral op basis van kapitaaldekking geschiedt.

De hoogte der sociale uitkeringen is voor wat betreft de uitkeringen van de werknemersverzekeringen afhankelijk van het laatst verdiende inkomen, uitgezonderd de uitkeringen van het ziekenfonds en de kinderbijslag (loontrekkenden). De uitkeringen zijn welvaartsvast.

Andere uitkeringen zijn niet afhankelijk van het vroegere inkomen: de A.O.W., het weduwen- en wezengeld, de uitkeringen uit hoofde van de Bijstandswet en de daaraan verbonden regelingen als de rijksgroepsregelingen, zijn in principe bepaald door het sociaal minimum inkomen. Dit bedrag wordt geacht voldoende te zijn om zich te handhaven op het minimaal door de samenleving geaccepteerde levensniveau.

Het wordt gevarieerd naar gezinsgrootte en naar de duidelijke - per persoon verschillende - behoefte aan extra voorzieningen.

De hoogte van het sociale minimum inkomen is in de loop der tijd méér gestegen dan het nationaal inkomen. Per 1 juli 1974 is het sociale minimum (voor een echtpaar zonder kinderen), op aandringen van brede kringen in de samenleving, op het niveau gebracht van het netto-minimumloon, dat tot stand komt in het overleg van werkgevers, werknemers en overheid.⁷ De bijstandsuitkering is per 1 juli 1974 (voor een echtpaar zonder kinderen) gebracht op ƒ 730,- per maand, plus de kale huur en de ziekenfondsbijdrage; de A.O.W.-uitkering voor een echtpaar kwam op ƒ 863,- per maand.

Naar schatting ruim een half miljoen huishoudens leven op het niveau van het sociale minimum inkomen⁸ (huishoudens met alleen A.O.W., of A.W.W., met de minimum uitkering van de W.A.O., de W.W. of W.W.V., of met Bijstandsuitkeringen). Het aantal ontvangers van minimumloon, van 23 jaar en ouder, was op 31 december 1971 85 000, ofwel 2,8% van de afhankelijke beroepsbevolking boven de 23 jaar. Hiervan had iets minder dan de helft een gedeeltelijke dagtaak; driekwart van de

7 Zie o.a. het rapport ‘Relatie A.O.W.-minimumloon’ van de Ned. Fed. voor Bejaardenbeleid, Den Haag 1973; S.E.R.-advies inzake minimumloon (1974-2).

8 H.J.M. Broekhuyse: ‘Blijft de bijstandsnorm gekoppeld aan het minimumloon?’ Sociaal Bestek 5-1974, p. 121.

[p. 177]

minimumloontrekkers bestond uit vrouwen.⁹ Het aantal minimumloon-ontvangers, jonger dan 23 jaar, is waarschijnlijk groter. Alleen al in de detailhandel werken 50 000 minimumjeugdloners.

Het gelijkstellen van het (netto)inkomen van de minst betaalde werknemers met de uitkering aan hen die geen bijdrage aan de produktie kunnen leveren, is direct bij realisatie weer ter discussie gesteld. Als nadeel van de gelijkstelling wordt aangevoerd dat het verhogen van het minimumloon kostbaarder is, wanneer mét het minimumloon ook andere uitkeringen omhoog moeten gaan. Ook bij formele ontkoppeling zal er echter een sterke drang blijven om het sociale minimum inkomen te verhogen wanneer het minimumloon verhoogd wordt.

Een tweede nadeel van gelijkstelling zou zijn, het ontbreken van een prikkel om te werken: men kan immers zonder te werken op hetzelfde niveau leven als wanneer men wél werkt? Een effectieve prikkel treedt echter waarschijnlijk pas op bij een niet te klein verschil tussen (minimum)loon en de hoogte van het sociale minimum, en een ‘niet te klein’ verschil lijkt op sociale gronden onacceptabel, met name als men ervan uitgaat dat het minimumloon het karakter draagt van een minimum: met minder kan men niet menswaardig leven. Het achter laten lopen van het sociale minimum bij het minimumloon zou bovendien allen treffen die op het minimum niveau leven: van ver uit de meesten wordt helemaal niet meer gevraagd dat zij hun bijdrage aan de produktie leveren.

De structuur van de wetten en instellingen die gezamenlijk zorg dragen voor de sociale zekerheid is ingewikkeld. Door steeds voorzieningen bij te bouwen, is een onoverzichtelijk geheel ontstaan. Vereenvoudigende krachten zijn weliswaar aanwezig (het algemeen maken van regelingen, administratieve samenwerking van bedrijfsverenigingen), maar werken te weinig door. Sinds een tiental jaren wordt bestudeerd, hoe de structuur vereenvoudigd kan worden. Doel van de vereenvoudiging is zowel dat verzekerden een groter inzicht krijgen in hun sociale zekerheid, alsook dat een slagvaardiger beleid mogelijk is. De kosten van de organisatie tenslotte zouden naar verwachting belangrijk kunnen dalen: een stroomlijning van de organisatie zou rondweg een vierde deel van de beheerskosten kunnen besparen (of wel een klein procent van het geheel aan uitkeringen).¹⁰

Een belemmering voor reorganisatie is de omstandigheid dat op betrekkelijk laag niveau de uitvoering van sommige wetten is toevertrouwd aan instanties, de bedrijfsverenigingen, die een grote zelfstandigheid genieten, en waarop het toezicht door raden van werkgevers en werknemers wordt uitgeoefend. Deze organisatievorm leidt ertoe dat vooral de accenten worden gelegd op toezicht en contrôle. Beleid in de zin van aanpassen aan algemene, nieuwe omstandigheden is op deze schaal moeilijk te verwezenlijken.

Concrete inhoudelijke ideeën ter vereenvoudiging van de structuur van de sociale verzekeringen zijn in een S.E.R.-rapport¹¹ bijeengebracht en bekeken. Enige mogelijkheden tot vereenvoudiging zouden zijn:

•	het integreren van de verzekeringen en regelingen op het gebied van de werkloosheid (de wachtgeld-, werkloosheidsverzekeringen, de werkloosheidsvoorzieningen en de rijksgroepsregeling werkloze werknemers);
•	het integreren van de verzekeringen en voorzieningen inzake loonderving als gevolg van ziekte en arbeidsongeschiktheid;
•	het integreren van álle vormen van inkomens-dervingsverzekering, inclusief de

9 C.B.S., Statistisch bulletin, 12 juli 1972.

10 S.E.R. 1972-14, Rapport betreffende alternatieven in de uitvoering van de sociale verzekering, p. IV-7 en V-78.

11 S.E.R. 1972-14, Rapport, opgesteld door twee onafhankelijke organisatiebureaus, betreffende alternatieven in de uitvoering van de sociale verzekering, p. V-78.

[p. 178]

	inkomensverstrekkende kant van de Bijstandswet;
•	het in één regeling brengen van kinderbijslag en kinderaftrek (voor de belastingen);
•	het integreren van de verzekeringen tegen ziektekosten tot een volksverzekering tegen ziektekosten;
•	het verleggen van het risico van inkomensderving bij kortstondige ziekte naar de individu of naar zijn werkgever ter vermindering van de omvang van het aantal administratieve handelingen van de uitvoerende instanties;
•	het concentreren van de premie-inning zoveel mogelijk bij één instantie, met name de belastingdienst;
•	het bepalen van de exacte termen voor het al of niet uitkeringsgerechtigd zijn. Centralisering van de beslissingen in deze zou een belangrijk stuk duidelijkheid kunnen creëren. De grootste problemen zijn er momenteel bij de Bijstandswet: uitkeringsgerechtigdheid hangt af van objectieve en subjectieve omstandigheden van de individu. Wanneer de omstandigheden waarin men tot een uitkering gerechtigd is, scherp gespecificeerd zijn, zal automatisch het oneigenlijk gebruik kunnen afnemen.

Een merkwaardige omstandigheid bij het stelsel van de sociale zekerheid is, dat er zo weinig van bekend is; in de politiek bestond er - tot in het recente verleden - weinig interesse voor. Uitbreidingen en verhogingen gingen tot voor kort vrijwel automatisch, alsof het geheel van sociale uitkeringen slechts afhankelijk was van (economisch-) technische factoren. Deze geruisloze toename is in hoge mate vergemakkelijkt doordat de stijging van de premiepercentages ‘gemakkelijk’ uit de loonstijgingen kon worden betaald. Het is de al te snelle ontwikkeling van de premie-omvang van de laatste tijd die meer aandacht naar de sociale verzekeringssector getrokken heeft. Het hoge peil der uitgaven in het kader van de sociale zekerheid, en met name de snelle stijging daarin, heeft bij velen verontrusting opgeroepen. Men vraagt zich af of de solidariteit, het gevoel voor elkaar te moeten zorgen, groot genoeg is om steeds hogere bijdragen van de werkenden te kunnen vragen. De verwachting dat deze groei tussen 1972 en 1976 alleen al om autonome redenen nog eens ter grootte van 2,3% van het nationale inkomen zal zijn,¹² maakt het noodzakelijk in vergrote mate onderzoek te doen naar de structuur van de sociale zekerheid, en naar wegen te zoeken om de groei te remmen, zonder de zekerheid op zich aan te tasten. Op het gebied van de gezondheidszorg is een Structuurnota verschenen, die een eerste aanzet kan bieden voor een rationele kostenbeheersing. Op het gebied van de inkomensvoorziening is nog weinig aan onderzoek en planning gedaan.

Naast de besparingen die wellicht door herorganisatie kunnen worden verkregen, worden wel genoemd:

•	het slechts waardevast verhogen, of bevriezen van de kinderbijslag;
•	het niet gelijk houden van sociaal minimum en minimumloon;
•	uitstel van de volksverzekering voor arbeidsongeschiktheid;
•	het verhogen van de premie-inkomensgrenzen;
•	het voor rekening van de verzekerde laten van enige kleine (doch administratief bewerkelijke) risico's;
•	het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van de sociale verzekeringen.

Algemeen is van belang dat inzicht in de ontwikkelingen van de sociale zekerheid verkregen wordt. Niet alleen om de punten te vinden, waar ‘herwaardering’ tot bezuiniging leidt en om voorbereid te zijn op explosieve ontwikkelingen, maar ook om de noodzakelijke aanvullingen op de best mogelijke wijze in te passen.

De meningen over de ernst van het misbruik en het oneigenlijk gebruik van de sociale verzekeringen door werknemers dan wel werkgevers en met name van de W.W., de

12 S.E.R.-advies inzake de programmering op de middellange termijn 1972-8.

[p. 179]

W.A.O. en de Bijstandswet, kunnen nauwelijks met empirisch materiaal worden gestaafd.¹³ Wat misbruik betreft, doen regelmatig gepubliceerde cijfers inzake geconstateerde fraude slechts een geringe omvang vermoeden. Oneigenlijk gebruik - het gebruik maken van een sociale regeling, op gronden die door de wetgever niet zijn bedoeld, doch ook niet expliciet in de wet zijn buitengesloten - vindt wel plaats. De ingewikkelde structuur, en de soms te algemene omschrijving in de wet van de kring der rechthebbenden maken mogelijk dat uitkeringen worden verstrekt aan personen voor wie ze eigenlijk niet bedoeld zijn. Oneigenlijk gebruik vindt bv. plaats wanneer werknemers steeds net voldoende lang werken om in de termen van de werkloosheidswet te vallen, om vervolgens langere tijd werkloos te blijven; oneigenlijk gebruik vindt ook dan plaats, wanneer Ionen voor seizoenwerk laag gehouden worden omdat buiten het seizoen werklozengeld kan worden verkregen; dit is oneigenlijk gebruik omdat de W.W. alleen voor ‘onverwachte’ werkeloosheid is bestemd. Een (andere) vorm van oneigenlijk gebruik is het al te gemakkelijk laten afvloeien van oudere werknemers via de W.A.O.

De Bijstandswet kent een vrij structurele vorm van oneigenlijk gebruik. Op basis van deze wet worden namelijk verzorgingskosten voor mensen in verpleegtehuizen en in velerlei andere inrichtingen (voor gehandicapten, gestoorden, thuislozen) betaald, wanneer deze kosten niet door de persoon zelf, of via een collectieve regeling (bijv. een sociale verzekering) betaald kunnen worden.

Niet voorzien is, bij de instelling van deze wet, dat deze structuur de mogelijkheid schept voor personen of instellingen om verzorgende inrichtingen op te zetten of uit te breiden in de zekerheid dat de kosten door de Bijstandswet gedragen zullen worden. Op deze wijze vindt een uitbreiding van de verzorging van hulpbehoevenden plaats, gefinancierd door de overheid, zónder dat daarbij de maatstaven en de prioriteiten van de overheid recht worden gedaan.

Het ontvangen van een uitkering wordt door de verzekerden veelal als een vanzelfsprekendheid gevoeld. Over de tevredenheid met de uitkering is reeds gesproken in §4 van het hoofdstuk Economie; er bleek een duidelijk mindere tevredenheid over de maatschappelijke en financiële positie bij de ontvangers van sociale uitkeringen te bestaan dan bij de gemiddelde Nederlander. Zal deze (on-) tevredenheid voor een deel door de hoogte van de uitkering worden veroorzaakt, voor een ander deel is stellig ook van invloed het geringere aanzien dat niet-werkenden in onze samenleving genieten. De uitkeringsregelingen zijn nog doortrokken van de gedachte dat alles gedaan moet worden om de uitkeringsontvangers weer (snel) aan het werk te krijgen. Wel wordt, in de wetsinterpretatie, dit beeld versoepeld. De Bijstandswet legt de eerste verantwoordelijkheid voor het verkrijgen van inkomen bij de individu zelve. Voor het verkrijgen van een uitkering dient men dan als het ware te bewijzen dat men deze verantwoordelijkheid niet dragen kan. Dit is voor de aanvrager vaak vernederend.¹⁴

Een laatste opmerking handelt over de invloed van het stelsel van de sociale uitkeringen op de verdeling van het besteedbaar inkomen. Wanneer men ¼ deel van het nationale inkomen herverdeelt, is potentieel een grote invloed op de inkomensverdeling mogelijk. De herverdeling geschiedt echter vooral horizontaal, d.w.z. binnen een zelfde inkomensgroep. De verticale herverdeling, het overhevelen van inkomen van personen die meer verdienen naar personen die minder verdienen, is niet al te groot.

Horizontale herverdeling komt tot stand doordat zowel de uitkering als de premie

13 Hierover een inventariserend rapport van een werkgroep van de Sociale Verzekeringsraad, 2e kamerstuk 11965 3.

14 Zie o.a. Tijdschrift voor maatschappelijke vraagstukken en maatschappelijk werk, 5 mei 1974.

[p. 180]

afhankelijk zijn van de hoogte van het loon. Dit systeem leidt wel tot een (geringe) verticale herverdeling, wanneer het vooral de personen met een geringer inkomen zijn die een uitkering ontvangen. Dan is namelijk de som der uitkeringen voor deze deelgroep groter dan de som van door hen betaalde premies.

Wanneer uitkeringen niet van het inkomen afhankelijk zijn, doch de premie wel (als bijvoorbeeld de A.O.W., de kinderbijslag of het ziekenfonds) is in principe een verticale herverdeling te verwachten: ieder krijgt gelijke bedragen of gelijke verzorging, terwijl men bij een hoger inkomen meer premie betaalt. Door allerlei omstandigheden wordt deze herverdelende werking echter gematigd. Zo is m.b.t. de A.O.W. berekend dat er nauwelijks een (verticaal) herverdelend effect is, dat wil zeggen dat voor personen in uiteenliggende inkomensgroepen de som der premiebetalingen niet sterk afwijkt van de som der uitkeringen.¹⁵ Het van kracht worden van de A.O.W. (en van de kinderbijslagregelingen) had wel een inkomensherverdelende werking doordat de bejaarden, zonder premie betaald te hebben, een uitkering ontvingen. Het grootste deel van de waargenomen verticale herverdeling tussen 1950 en 1967 valt hieruit te verklaren.¹⁶

De Bijstandswet is wel verticaal herverdelend: de middelen zijn afkomstig van belastingen, de uitkeringen worden voor het grootste deel gedaan aan personen zonder, of met een gering eigen inkomen.

Het stelsel van sociale verzekeringen en voorzieningen realiseert voor vrijwel iedereen een minimum inkomen; het brengt een omvangrijke horizontale inkomensverdeling tot stand. De invloed van de sociale verzekeringen en voorzieningen op de verticale inkomensverdeling is hierbij vergeleken van gering belang.

15 Bijlage 15, van de miljoenennota 1970.

16 G.R. Mustert, in ‘Inkomensnivellering...’, preadviezen voor de Vereniging voor de Staatshuishoudkunde, Den Haag, 1973, p. 30.