Sociaal en cultureel rapport 1974

(1974)– Sociaal en cultureel rapport 1974– rechtenstatus

Hoofdstuk 5 Ruimte en milieu

§1 Inleiding

Economische en sociaal-culturele ontwikkelingen vinden gewoonlijk hun neerslag in de ruimte. Een blik op onze omgeving, wat persoonlijke ervaring, de lectuur van kranten en het doorbladeren van een rapport als dat van de Club van Rome, zijn voldoende om vast te stellen, dat deze ontwikkelingen in de na-oorlogse periode stormachtig zijn geweest en dat zij verre van tot staan zijn gekomen. Deze ontwikkelingen bedreigen, nog afgezien van een er in besloten liggende mondiale catastrofe, datgene wat de mensen in hun fysieke omgeving blijkens een recente studie het meeste zoeken, te weten een rustig, herkenbaar, kleinschalig woonmilieu, waarin privacy en contact met de natuur gewaarborgd zijn en waarin toch de meest noodzakelijke voorzieningen aanwezig zijnGa naar voetnoot1.

De recente ruimtelijke ontwikkelingen komen, kort gezegd, neer op toenemende schaarste aan ruimte (congestie) en toenemende kwaliteitsaantasting van de ruimte als leefmilieu. Met deze ontwikkelingen komt vrijwel iedereen in aanraking; aan stank, lawaai, verkeersopstoppingen, ‘horizonvervuiling’ en overvolle vakantieplaatsen is bijna niet te ontsnappen. Kortgeleden ook heeft het perspectief van een energietekort zich op het consumenten-niveau doen gevoelen.

Niet iedereen heeft echter in gelijke mate van deze verschijnselen te lijden. Niet alleen ontwikkelingen, ook structuren uiten zich ruimtelijk. Vanouds - wij zijn met dit idee misschien te veel vertrouwd - verschaffen de mensen zich ruimte door middel van geld. De hieruit voortvloeiende ruimtelijke-sociale differentiatie placht zich in het verleden binnen betrekkelijk kleine gebieden te voltrekken. Mensen met uiteenlopende bestedingsmogelijkheden werden daarbij niet te ver en ook niet volstrekt consequent gespreid. De toenemende mobiliteit en het steeds schaarser worden van leefbare ruimte zorgen thans voor een steeds hechtere relatie tussen inkomen en ruimte-bezetting. Geld is de weg die leidt naar het bezit van schaarse goederen, in dit geval het middel waardoor men zich, voor althans een deel van de tijd, rust, privacy, natuur en een zekere mate van frisheid kan verschaffen. Degenen

die over dit middel beschikken, gebruiken het in deze zin; de overigen moeten hun gegeven ruimtelijk milieu voor lief nemen. De ruimtelijke-sociale differentiatie die nu ontstaat, is consequenter en grootschaliger van aard dan de traditionele. Zij leidt tot verkrottende, door de lagere inkomensgroepen, bejaarden en ethische minderheden bewoonde oude stadsgebieden aan de ene kant en welvarende, kleine kernen in de stedelijke periferie anderzijds. Zoals elke selectieve migratie versterkt ook de uittocht van bepaalde groepen uit de stad zichzelf. Allerlei voorzieningen vinden in de achterblijvers onvoldoende draagvlak, verliezen aan niveau of verdwijnen, waardoor het woonmilieu weer aan kwaliteit inboet; ook verkrotting is een zichzelf versterkend proces. In laatste instantie ontstaan ‘ghetto's’, die zich niet meer laten rijmen met minimum leefbaarheidseisen waaromtrent een zekere consensus bestaat en minimum gelijkheidsidealen, die in deze maatschappij gelden.

Het ruimtelijk beleid kan, in principe, gehanteerd worden als een middel om de sociale gelijkheid te bevorderen. De hogere inkomensgroepen kunnen beknot worden in hun op de ruimte gerichte aspiraties door bepaalde stukken ruimte uit de markt te nemen; de ruimtelijke bestedingen voor de lagere inkomensgroepen kunnen gestimuleerd worden. Het zogenaamde gebundelde deconcentratie-beleid en de voorgenomen bevordering van de stadsvernieuwing gaan beide in deze richting. Vermindering van sociale ongelijkheid wordt, naast de zorg voor het milieu en de beheersing van de economische groei, gepresenteerd als één van de nieuwe hoofdlijnen van ruimtelijk beleid, zoals die zijn neergelegd in de, aan het einde van 1973 verschenen, ‘Oriënteringsnota ruimtelijke ordening’Ga naar voetnoot2, voortaan kortweg te citeren als ‘Oriënteringsnota’.

Dit hoofdstuk ‘Ruimte en milieu’ beoogt weinig meer dan een beknopte weergave van de stand van zaken. Aangezien de genoemde Oriënteringsnota een actueel overzicht van ruimtelijke ontwikkelingen met de daartegenover ingenomen beleidsstandpunten biedt, is hij in deze paragraaf een nogal dominerende bron van materiaal geworden. De lezer, die verder geïnteresseerd is, zij verwezen naar de Oriënteringsnota zelf en naar de jaarverslagen en overige publicaties van de Rijksplanologische Dienst.

§2 Het milieu

Het is langzamerhand geen geheim meer dat de bewoners van de aarde op weg zijn hun energie-bronnen uit te putten en hun natuurlijke milieu op fatale wijze te overbelasten.Oplossingen van technologische aard die op het ogenblik (ondermeer door inbedding in een zich snel uitbreidend wettelijk kaderGa naar voetnoot3), operationeel worden gemaakt geven maar beperkt soelaas. Nogal eens komen zij neer op omzetting van de ene vorm van verontreiniging in de andere en het transport hiervan naar plaatsen, vanwaar het effect zo weinig mogelijk doorklinkt, een verschijnsel dat door Peters aangeduid wordt als ‘de wet van het behoud van ellende’Ga naar voetnoot4. Aan preventieve maatregelen valt daarom niet te ontkomen.

De Oriënteringsnota waarin, vergeleken met de eraan voorafgaande tweede regeringsnota over de ruimtelijke ordening, het ecologisch gezichtspunt veel meer nadruk krijgt, realiseert zich, dat ingrijpen in de bronnen van de verontreiniging niet

kan uitblijven. Voorlopig wordt hiertoe selectieve economische groei aanbevolen, waarbij activiteiten moeten worden bevorderd, die het milieu relatief weinig aantasten, terwijl de relatief sterk verontreinigende activiteiten dienen te worden afgeremd. Ook in de visie van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne krijgt preventie een sterk accent. In de Memorie van Toelichting op de laatste begroting geldt een ‘ecologisch inpasbare produktie- en consumptiestructuur’ als lange termijn-doeleinde van het milieubeleid. Als instrumenten hiertoe worden naast verboden, heffingen en normstellingen ook de meer op particulieren gerichte voorlichting en bevordering van het milieubesef genoemdGa naar voetnoot5.

De huidige bezorgdheid voor het natuurlijke milieu kan niet los worden gezien van het nogal verontrustende toekomstperspectief. Zo vinden bijna alle Nederlanders een schoon milieu in vergelijking met een aantal andere milieukarakteristieken van hun woonomgeving (voorzieningenniveau, sociale samenstelling) uiterst belangrijkGa naar voetnoot6, hoewel driekwart van hen over twee belangrijke vormen van milieuverontreiniging (luchtverontreiniging en geluidshinder) zèlf geen klachten heeftGa naar voetnoot7.

De actuele schade, die de mensen van de milieuverontreiniging ondervinden, is niet gemakkelijk vast te stellen. Noch de verontreiniging, noch de effecten hiervan zijn eenvoudig in de vorm van cijfers vast te leggen. De feitelijke verontreiniging wordt slechts gedeeltelijk gemeten aan de hand van een beperkt aantal waarnemingen op grond van indicatoren, die, in relatie tot de menselijke gezondheid maar een beperkte relevantie bezitten. Directe schade van medisch-fysiologische aard schijnt op het huidige verontreinigingsniveau, behoudens extreme omstandigheden, weinig opvallend. Het roken van sigaretten is vele malen riskanter dan het wonen in de gebieden met de sterkste luchtverontreinigingGa naar voetnoot8. Daarnaast loopt echter de menselijke gezondheid gevaar via de schakel van de door milieuverontreiniging aangetaste flora en fauna. De verontreiniging, die zich overwegend in de vorm van geluidshinder en stank aan de mensen meedeelt, wekt tenslotte bij grote groepen irritatie, onbehagen en verontrusting en beïnvloedt hierdoor de psychische conditie, zodat gesproken kan worden van schade aan de geestelijke volksgezondheid. In verband met het laatstgenoemde, enkele opmerkingen.

De ondervonden mate van hinder is, behalve van de feitelijke mate van verontreiniging, ook afhankelijk van het vermogen van mensen om deze op te merken. Sommige soorten van luchtverontreiniging - en dit zijn uit medisch oogpunt niet de minst onschuldige - worden in het geheel niet opgemerkt. Bepaalde geuren, en ook geluiden, kunnen wel gemakkelijk worden opgemerkt, maar worden pas ‘stank’ en ‘lawaai’ via een interpretatie-proces, dat lang niet altijd en bij iedereen optreedt. De perceptie van de verontreiniging hangt samen met de sociale positie van het individu en de mate, waarin hij geïnformeerd is. Uit het L.S.S. 1974 bleek, dat bewoners van flats voor studenten en werkende vrouwen, naast de bewoners van oude stadswijken, de meeste milieuhinder ondervonden. In het ‘Geïntegreerd milieu-onderzoek’ kwam aan het licht, dat het wonen in de Rijnmond, afgezien van de daar feitelijke heersende verontreiniging, leidt tot milieu-gevoeligheid; de publiciteit, die de luchtverontreiniging hier heeft gekregen, is hieraan vermoedelijk

debetGa naar voetnoot9. Uit hetzelfde onderzoek blijkt tenslotte dat de ontevredenheid met het leefmilieu in de Rijnmond en het Noordzeekanaalgebied minder wordt veroorzaakt door de milieuverontreiniging in engere zin (lucht-, water- en acoustische verontreiniging), dan wel door de gebrekkige woonomstandigheden en recreatiemogelijkheden, die deze gebieden, in vergelijking met minder verstedelijkte gebieden, kenmerkenGa naar voetnoot10.

Het is niet de bedoeling om met deze opmerkingen de milieuvervuiling te bagatelliseren. De hinder, irritatie en ongerustheid teweeg gebracht door stank en lawaai vergallen, ook zonder zekerheid omtrent de directe medische gevolgen, het leven van tal van mensen. Het is daarbij nuttig om te weten, dat klachten over deze verschijnselen behalve naar de milieuverontreiniging in engere zin, zoals hier besproken, ook verwijzen naar een onvrede met de kwaliteit van het fysieke milieu in bredere zin.

§3 De welzijnsclaim op de ruimte

Als de huidige ontwikkeling zich voortzet, zullen de bebouwde kommen, die in 1970 8% van de Nederlandse bodem besloegen, in het jaar 2000 tweemaal zoveel ruimte nodig hebbenGa naar voetnoot11. De bevolkingsgroei neemt bij deze ontwikkeling, als overal in de geïndustrialiseerde wereld, als factor steeds meer in betekenis af. De verklaring van de sterk toenemende bebouwing, die door de beleidsvoerders met verontrusting wordt gesignaleerd, is gelegen in het sterk stijgende ruimte-gebruik per hoofd van de bevolking, dat weer samenhangt met een demografische factor, nl. huishoudens-verdunning en bovendien met de toegenomen bestedingsmogelijkheden. Welvaart eist ruimte op verschillende manieren. Voor het teweegbrengen van welvaart zijn industrieterreinen, havens, kantoren en verkeersvoorzieningen nodig, wier ruimtelijke aanspraken, zowel binnen als buiten de bebouwde kom, een sterke groei vertonen; zo is sinds 1958 de oppervlakte aan industrieterrein in Nederland verdubbeldGa naar voetnoot12.

Veel meer terrein wordt echter opgeëist bij de consumptie van de welvaart, waarbij de voornaamste claim wordt gelegd door de woonbehoefte. De toenemende behoefte aan woonruimte is, zoals gezegd, mede een demografisch bepaald verschijnsel. Al geruime tijd stijgt het percentage kleine huishoudens en alleenstaanden in de bevolking. Dit proces van huishoudens-verdunning uit zich, bij de huidige wooneisen, in een steeds geringer wordende gemiddelde woningbezetting. Deden in 1958 gemiddeld 4,1 personen samen met een woning, in 1972 waren dit er nog maar 3,3Ga naar voetnoot13, een ontwikkeling die zich naar verwachting zal voortzetten. Een (te veronderstellen) daling van de gemiddelde woningbezetting tot 2,8 maakt de bouw van ongeveer 800 000 woningen extra tussen 1972 en 2000 noodzakelijk, welk aantal groter is dan het aantal dat op rekening van de bevolkingstoename over deze periode kan worden geschreven. De afnemende grootte van de huishoudens resulteert niet in een daarmee overeenkomende ruimte-besparing bij het wonen. De mogelijke besparing wordt meer dan teniet gedaan door de toenemende hoeveelheid woonruimte per individu. De bebouwingsdichtheden in oude stadswijken liggen in de regel op 150 woningen per ha zuiver woongebied en niet zelden op 200. In de na-oorlogse buitenwijken ligt dit cijfer op ongeveer 75, terwijl in de kleinere kernen, tegenwoordig

25 tot 30 woningen per ha normaal isGa naar voetnoot14. Met de bouw van relatief ruime woningen in een lage dichtheid wordt tegemoet gekomen aan de woonwensen van het overgrote deel der bevolking. De bekende voorkeur voor het eengezinshuis met eigen tuin in een rustige omgeving wordt nog eens bevestigd door de resultaten van het onderzoek in opdracht van de Rijksplanologische Dienst in 1972. Aan de basis van deze voorkeur liggen verlangens naar privacy, rust, contact met de begane grond en de natuur, alsmede de behoefte aan een, op menselijke schaal gebouwde, herkenbare omgevingGa naar voetnoot15.

Het ruimtelijk beleid staat hier voor een dilemma. Aan de lage bebouwingsdichtheden zijn, behalve een simpele toeneming van het ruimtebeslag nog andere nadelen verbonden, waarover aanstonds meer. Het verder opvoeren van de bebouwingsdichtheden - men kan moeilijk de gezinsverdunning een halt toeroepen - kan tot conflict leiden met vrij algemeen geldende woonwensen, die inmiddels enigszins het karakter van een norm hebben gekregen. De Oriënteringsnota Ruimtelijke Ordening toont echter, vrij overtuigend, aan dat de welzijnseisen uit de woonsfeer een, meer sferen omvattend, welzijnsoptimum in gevaar brengen. Een gedeeltelijke oplossing ligt misschien in de suggesties van o.a. Ronteltap en Funken, die in hun boek ‘Ruimteconsumptie of Bouwconsumptie?’ aangeven hoe, ook bij dichtheden, tegemoet gekomen kan worden aan verlangens naar privacy, rust en kleinschaligheid. Woningen en voorzieningen in de woonomgeving moeten hierbij aan hogere kwaliteitseisen voldoen. De traditionele rangschikking van woningen in rijen zou goeddeels verlaten dienen te worden.

Een soortgelijke tegenstelling tussen de door de regering uitgezette beleidslijnen en het gedrag van de bevolking doet zich voor bij de openluchtrecreatie. Ook hier uit zich de dorst naar ruimte.

	1951-1960	1961-1970
toeneming niet-agrarisch grondgebruik	47 382 ha ( = 100)	79 099 ha ( = 165)
toeneming recreatief grondgebruik	7 356 ha ( = 100)	16 787 ha (=230)

Het aandeel van de recreatie bij de toeneming van het niet-agrarisch grondgebruik steeg hiermee van 15 tot 21%Ga naar voetnoot16. Deze toeneming op zich is natuurlijk verheugend. Het is de stijging van de recreatieve mobiliteit, die druk uitoefent op het natuurlijk milieu en aanleiding geeft tot verontrusting. Steeds meer mensen, hiertoe in staat gesteld door de stijgende inkomens en bovendien aangemoedigd door veranderingen in het normenpatroon, nemen deel aan uitstapjes en gaan op vakantie. Ook hier wordt jacht gemaakt op een privé stukje ruimte in de vorm van een tweede woning, een zomerhuisje, een caravan of een vaste tent. Verplaatsingen over relatief grote afstanden en het gebruik van de auto zijn hierbij de regel.

De Oriënteringsnota pleit, overigens ook in ander verband, voor het aanbieden van recreatieve voorzieningen in de onmiddellijke omgeving van de woonkern.

Van diverse zijden wordt gewaarschuwd tegen een te groot optimisme ten aanzien van de effecten van een dergelijk beleid. De recreatiebehoefte is een behoefte aan

afwisseling en richt zich juist op gebieden die sterk verschillen van net woonmilieu. Men zoekt zijn ontspanning bij voorkeur in grootschalige recreatiegebieden op iets grotere afstand van de woning. Voor het vervoer van gezin en bagage is de auto hierbij vrijwel onontbeerlijk. Zonder hulp van verdere energie-crises kan deze trend niet gekeerd worden. Het is trouwens de vraag of een te grote druk van beleidswege in deze richting gerechtvaardigd is.

Sub-urbanisatie en haar gevolgen

De jacht op woonruimte krijgt, regionaal gezien, de vorm van over vele kleine kernen gespreide sub-urbanisatie. Vooral in het westen vindt dit proces plaats. Voorzover hier nog bevolkingsgroei optreedt, is deze gelokaliseerd in de gebieden buiten de stedenring. Terwijl de grote steden en een aantal middelgrote steden de laatste jaren bevolking verlorenGa naar voetnoot17, bedroeg de bevolkingstoename in net buiten- en middengebied van de Randstad ruim 3%; in kernen van 5 000 - 10 000 inwoners zelfs meer dan 6%Ga naar voetnoot18.

Tabel 5.1	Gemiddelde jaarlijkse bevolkingstoe- of afname 1960-1971 in %Ga naar voetnoot1.

gebied	1960-1964	1965-1969	1970-1971
Nederland	1,4	1,2	1,2
West-Nederland	1,1	0,9	0,8
onderzoekgebied	1,2	0,9	0,7
waarvan
stedenring	0,7	0,1	-0,2
buitengebied	2,7	3,6	3,1
middengebied randstad	2,3	3,0	3,3
• randgebied	2,6	3,3	3,4
• open middengebied	2,0	2,6	3,2
	Bron: C.B.S. Demografische Documentatie.

De hier gesignaleerde herverdeling van bevolking wordt teweeg gebracht door een migratie van stad naar platteland, waaraan juist de meest procreatieve groepen deelnemen. Verschillen in geboorte-cijfers versterken aldus het migratie-effect. In het kielzog van de bevolkingstoename ontwikkelt zich in de kleinere kernen een sterke lokaal verzorgende bedrijvigheid, vooral in de vorm van winkelcentra. Ook andere takken van bedrijf, met name delen van de lichte industrie, de bouwnijverheid, het transportbedrijf en de groothandel deconcentreren zich op soortgelijke wijze als de bevolking. De spreiding van de woonfunctie over steeds grotere gebieden gaat uiteraard niet ten koste van industrieterreinen, zeehavens of winkelcentra, maar treft de open ruimte. Deze open ruimte, die ook al aangetast wordt door andere vormen van ruimte-bezetting, wordt daardoor een steeds schaarser goed. Voor een deel heeft de open ruimte een directe milieu-conserverende en recreatieve functie; voor een groter deel dient zij het agrarisch bedrijf en heeft vanuit het aangename contrast, dat zij

vormt met het stedelijke milieu, een indirecte recreatieve, psychologische betekenis. Volgens de Oriënteringsnota moet de landbouw op meer dan zijn bedrijfseconomische merites alleen worden bekeken; naast landbouwprodukten produceert de boer, in deze visie, ook landschap. De aantasting van de open ruimte wordt wel betiteld als horizonvervuiling. Voorzover zij potentiële milieu-bedervers als industrie en verkeer tegenhoudt, heeft de landbouw ook een positieve ecologische functie. Daarbij dient wel te worden aangetekend, dat de huidige landbouwmethoden toch duidelijk ook aan de vervuiling bijdragen.

De sterke spreiding van het wonen, die voortvloeit uit de toenemende woonruimte per individu en de voorkeur voor vestiging in een kleine kern - beide factoren houden onderling weer verband met elkaar - heeft verdere consequenties. Zij maakt een steeds groter aantal verplaatsingen nodig over een gemiddeld steeds grotere afstand, zowel ten behoeve van het woon-werkverkeer, als voor de overbrugging van de afstand tot allerlei voorzieningen. De toch al plaatsvindende, om bedrijfseconomische redenen, noodzakelijk schaalvergroting bij tal van voorzieningen en de bij de bevolkingsspreiding optredende verdunning van de consumentenkringen gaan hierbij hand in hand. Bij het voortduren van de thans waargenomen ontwikkelingen worden in het jaar 2000 driemaal zoveel autokilometers afgelegd als in 1970Ga naar voetnoot19. Het aandeel van het openbaar vervoer, dat juist gebaat is met een geconcentreerd wonende

bevolking, loopt daarbij nog verder terug dan tot nu toe reeds gebeurde. In 1960 reisde nog 41% van de forensen met het openbaar vervoer; in 1971 was dit nog maar 25%Ga naar voetnoot20. Een nog veel omvangrijker autobezit, een met nog veel meer wegen doorsneden landschap, een steeds sterkere luchtverontreiniging en een voortdurend aanzwellende geluidshinder liggen aldus in het verschiet. Bepaalde delen van het land, vooral het westen, krijgen daarbij een onevenredig deel van de lasten te dragen. De trendmatige ontwikkelingen zouden daarbij plaatselijk de grenzen van het fysiek toelaatbare overschrijden.

§4 Sub-urbanisatie en sociale tegenstellingen

Ruimte-verspilling, landschapsbederf en verkeerscongestie vormen één kant van de gespreide sub-urbanisatie. Aan de andere kant doet zich het beeld voor van de leeglopende steden. De drie grote steden lijden, zelfs op het niveau van de agglomeratie beschouwd, sinds jaren een aanzienlijk bevolkingsverlies. Steeds meer middelgrote steden vertonen hetzelfde beeld (zie p. 56).

Tijdens het al eerder geciteerde onderzoek van de Rijksplanologische Dienst van 1972 zag het er niet naar uit, dat aan dit proces spoedig een eind zou komen. Bij vervulling van de toen bij de bevolking levende woonwensen, zouden de grote steden nog eens 40% in inwonertal achteruitgaanGa naar voetnoot21.

Deze ontvolking schept voor de stad als geheel bepaalde problemen. Aan een aantal voorzieningen kan zij niet voldoende draagvlak meer bieden. De bevolkingssamenstelling wordt eenzijdiger. Alleenstaanden, jonge echtparen, vrouwen en bejaarden gaan steeds meer domineren. Hetzelfde geldt voor de lagere inkomensgroepen.

Duidelijk is dat de ontvolking in sociale zin selectief is en bestaande tegenstellingen in welvaart een scherper ruimtelijk accent geeft en wel ten koste moet gaan van de achterblijvende groepen, in het bijzonder de bewoners van de oude stadswijken. Oude stadswijken, d.w.z. binnensteden en de daaromheen liggende 19e-eeuwse gordels, vormen in het algemeen en voor de meeste mensen geen aantrekkelijk woonmilieu, hoewel de laatste tijd de belangstelling voor de binnenstad als woongebied wellicht aan het toenemen is. De woningen zijn er klein, vertonen allerlei kwalitatieve gebreken, de omgeving is dicht bebouwd, arm aan groen en biedt kinderen weinig speelruimte. De continuïteit van dit toch al niet bevoorrechte woonmilieu wordt daarbij nog voortdurend bedreigd met verkeersdoorbraken.

Volgens het ‘Geïntegreerd Milieu-onderzoek’, in 1973 uitgevoerd in het Rijnmond- en Noordzeekanaalgebied, waren het ook de bewoners van deze wijken, die zich het meest ontevreden toonden met hun woning en hun woonmilieu. De betrekkelijke, feitelijke honkvastheid van deze groepen mag volgens het rapport dan ook niet uitgelegd worden als een positieve binding aan de oude stadswijken, maar moet verklaard worden door het ontbreken van ontsnappingsmogelijkhedenGa naar voetnoot22. Vergeleken met de gehele Nederlandse bevolking lieten de bewoners van het Rijnmond- en Noordzeekanaalgebied zich in een groot aantal opzichten negatief uit over hun leefmilieu. De wooncondities speelden, zoals al vermeld, daarbij een belangrijkere rol dan de relatief hoge milieu-belasting van beide gebiedenGa naar voetnoot23. De resultaten van het L.S.S. 1974 bevestigen deze ontevredenheid. Terwijl van de gehele bevolking 47%

‘buitengewoon’ of ‘zeer tevreden’ was met hun woonsituatie, 44% ‘tevreden’ of ‘tamelijk tevreden’ en 9% ‘niet zo tevreden’, waren deze percentages voor de bewoners van oude etagewoningen in stedelijke gemeenten resp. 30, 45 en 25. Voor meer gegevens over de woonsatisfactie zij men verwezen naar het hoofdstuk ‘Wonen’. De selectieve ontvolking van de stad is een zichzelf versterkend proces. De fysieke achteruitgang van de woningen en de daling van het voorzieningenpeil (scholen), die er het gevolg van zijn, veroorzaken een verdere uittocht en belemmeren nieuwe vestigingen. De oudere delen van de stad houden bij dit proces slechts die groepen vast, die elders niet terecht kunnen, zoals de allerlaagste inkomensgroepen, waaronder veel bejaarden en de etnische minderheden. Verder fungeren zij als onderkomen voor alleenstaanden en jonge echtparen, die er slechts een tijdelijke verblijfplaats zoeken. In de inleiding van deze paragraaf werd al gewezen op de bezwaren, die verbonden zijn aan betrekkelijk grote stadsgebieden met een, naar sociaal-economische positie, homogene laag geklasseerde bevolking. Via de voorzieningen, in het bijzonder de scholen, institutionaliseert zich een ruimtelijk-sociale segregatie, die eindigt in ghetto-vorming.

§5 Regionale verschillen

De bevolking van Nederland is, vanouds, sterk in het westen geconcentreerd. In 1973 woonde 45,9% van de bevolking in de drie westelijke provincies, tegenover slechts 10,9% in de noordelijke provincies, die een groter gebied beslaan. De bevolkingsdichtheden liepen uiteen van 176 in het noorden tot 900 in het westen. De overige landsdelen namen een middenpositie in. Het noorden en het westen vormen trouwens ook in andere opzichten elkaars contrast, waarbij de notie is ontstaan, dat beide gebieden uit hoofde van hun afwijking van de landelijke norm probleemgebieden zijn.

Het noorden is een stimuleringsgebied, dat wil zeggen een gebied, dat nog relatief sterk agrarisch is gebleven, met een laag bruto nationaal product per inwoner, met een laag gemiddeld inkomen per inwoner en een hoge (structurele) werkloosheid; alles in vergelijking met de andere landsdelen, in het bijzonder het westen. Tot 1970 traden vertrekoverschotten op; in de leeglopende kleine plattelandskernen is het handhaven van een minimaal voorzieningsniveau een probleem. In de nadelen van het gebied liggen de voordelen opgesloten. De bevolking heeft er de ruimte. De woningvoorraad is er, hoewel wat verouderd, relatief goedkoop, ruim, en bestaat nagenoeg geheel uit eengezinshuizen. Groenvoorzieningen en recreatieterreinen staan de noordelingen in ruime mate ter beschikking; hetzelfde geldt voor sport-accommodatie, zowel overdekt als in de open lucht. Per auto heeft de bewoner van het noorden driemaal zoveel weg ter beschikking als de bewoner van West-Nederland. Ter completering van het beeld mag nog vermeld worden dat het noorden op het punt van diverse vormen van dienstverlening, de medische, de maatschappelijke en de culturele, overwegend beter bedeeld is dan de rest van Nederland, hoewel dit beeld niet consistent isGa naar voetnoot24.

Het westen vertoont, zoals gezegd, een invers patroon. Het kenmerkt zich, behalve door een sterkere economische activiteit, door kwantitatieve en kwalitatieve woningnood, veel étage- en hoogbouw, hoge huren, achterstanden in de accommodatie ten behoeve van sport en openluchtrecreatie, een hoge verkeersdichtheid, milieu-vervuiling, kortom een beeld van congestie.

Sinds jaren voert de overheid, in verband met het noorden en het westen, een spreidingsbeleid; de hoofdzaak hiervan is het overbrengen van werkgelegenheid en bevolking van het westen naar het noorden; daarnaast vindt in het noorden een stimuleringsbeleid ten behoeve van de infra-structuur, en, minder voor de hand

	argumenten met betrekking tot westen des lands

maatregel	vóór	tegen
selectief investeringsbeleid en spreidingsbeleid algemeen	minder congestie	verlichting van congestie onbeduidend; verhindert het ontstaan van een zgn. E-milieu in het westen, d.w.z. een grootstedelijk milieu met de hoogste rang op het punt van de voorzieningen en een internationaal verzorgingsgebied
spreiding rijksdiensten i.h.b.	werkgelegenheid loopt geen gevaar, want het ‘multipliereffect’ van de verplaatsing is gering	veroorzaakt werkloosheid in dienstensector en bouw; werkgelegenheid in Haagse regio loopt vanzelf al terug. afromingsproces door verlies van hogere inkomensgroep
	naar schatting anno 1990 40 000-50 000 inwoners minder ( = 4% inwoners Haagse regio = 1,5% bevolking Zuid-Holland), dus niet onbelangrijke vermindering van congestie (A.M.C. Jansen in ‘Economisch Statistische Berichten’ van 1.8.1972)	betrokken ambtenaren willen veelal niet verhuizen; spreiding kost veel geld

liggend, ten behoeve van de sociaal-culturele dienstverlening, plaats. Op enigszins andere gronden wordt een dergelijk beleid ook voor Zuid-Limburg voorgestaan. Het ziet er naar uit dat de economische situatie in het noorden aan verbetering onderhevig is. Sinds 1970 zijn er bij de interregionale migratie geen vertrekoverschotten meer opgetreden; in 1972 was er zelfs een vestigingsoverschot van 4 000 personen.

De export van congestie heeft zijn gevaren. Het noorden zou als ruimte- en milieuoase verloren kunnen gaan, zonder dat de problemen van het westen daarmee opgelost worden. Een zekere ongerustheid, meer nog, spijt, hierover klinkt door in de Oriënteringsnota, die overigens de voortzetting van een krachtig spreidingsbeleid aanbeveeltGa naar voetnoot25.

Over de wenselijkheid en de effectiviteit van het spreidingsbeleid en zijn voornaamste instrumenten (selectieve investeringsregeling en spreiding Rijksdiensten) is nog een drukke discussie gaande. De voornaamste argumenten, vóór en tegen, worden hierbij, geschematiseerd, weergegeven. Zelfs bij het meest ambitieuze spreidingsbeleid, dat kan worden overwogen, zal de bevolkingsdichtheid in het westen nog stijgen. Meer dan een spreidingsbeleid, moet, ook volgens de Oriënteringsnota, een zich binnen de grenzen van de westelijke regio afspelend beleid, een zogenaamd inrichtingsbeleid, de leefbaarheid van het gebied vergroten.

	argumenten met betrekking tot noorden des lands

maatregel	vóór	tegen
selectief investeringsbeleid en spreidingsbeleid algemeen	meer en meer gevarieerde werkgelegenheid; bevolkingstoename vergroot draagvlak voor allerlei voorzieningen	import van congestie, milieuverontreiniging etc.
spreiding rijksdiensten i.h.b.	minder werkloosheid; evenwichtiger structuur werkgelegenheid (dienstensector komt dichter bij nationaal percentage; goed opgeleide bevolking kan in regio worden vastgehouden, thans nog hoge werkloosheid onder handels- en kantoorpersoneel)	geen behoefte aan uitbreiding werkgelegenheid in dienstensector, want werkloosheid vooral in landbouw, industrie en bouw; werkgelegenheid in N. reageert scherp op conjunctuur, dus herstelt zich ook snel werkloosheid in absolute aantallen niet zo groot
		betrokken ambtenaren willen veelal niet verhuizen; spreiding kost veel geld

§6 Doelstellingen van het ruimtelijk beleid

De doelstellingen van het ruimtelijk beleid, waarvan de Oriënteringsnota gewag maakt, komen, vrij geciteerd, op het volgende neerGa naar voetnoot26:

•	milieubehoud en bestrijding van de milieuverontreiniging;
•	sterk gebundelde deconcentratie bij de opvang van bevolkingsoverloop, vooral uit de Randstad; behoud van open ruimten en bufferzônes;
•	versterking en verbetering van de woonfunctie van de binnensteden;
•	ontwikkeling van stadsgewestelijke structuren met een verscheidenheid aan woonmilieus (milieudifferentiatie);
•	grotere integratie van woon- en werkgebieden;
•	bevordering openbaar vervoer;
•	betere spreiding van werkgelegenheid, bevolking en welzijnsvoorzieningen over het land.

De ratio van deze doelstellingen, die gedeeltelijk in een parallelle, gedeeltelijk in een hiërarchische verhouding tot elkaar staan, is onderhand duidelijk. Het beleid wordt gevoerd vanuit twee, onderling weer convergerende, perspectieven; het ecologische en het distributieve. Vanuit het ecologische perspectief wil men de schade, die de mens aan zijn milieu en, naar het zich laat aanzien, indirect aan zichzelf, toebrengt minimaliseren. Consensus over de fundamentele noodzaak hiervan is zo evident en de Oriënteringsnota nog zo weinig expliciet over het begrip ‘schoon milieu’ in termen van kwantitatieve normen en sociaal-economische repercussies, dat discussie over dit thema op deze plaats niet veel zin heeft.

Bij het distributieve gezichtspunt valt wel een kanttekening te maken. Ruimte, in de zin van open, vrije ruimte, wordt in de Oriënteringsnota als een zeer kostbaar artikel gezien, dat beveiligd moet worden tegen opdringende aspirant-gebruikers, vooral bewoners. Deze worden verwezen naar reeds bestaande aantastingspunten in het landschap, te weten de grote stad en de groeikernen. Aldus gebundeld nemen zij in het totaal minder ruimte in, vergen zij minder verplaatsing en beschadigen zij minder natuur.

De argumentatie klinkt alleszins redelijk. Men kan zich slechts afvragen of de realisering van de gebundelde deconcentratie in praktijk wel binnen de mogelijkheden van de rijksoverheid ligt. Dit beleid heeft slechts dan kans op slagen, als de vestigingsvoorwaarden op het platteland vergelijkenderwijs minder aantrekkelijk worden. De voorkeuren van de bevolking gelden niet zozeer de plattelandskernen zelf met hun lage voorzieningenniveau, als wel een bepaald soort woonomstandigheden, die daar in ruimere mate en goedkoper dan elders worden aangeboden. De resultaten van het L.S.S. 1974 die in het hoofdstuk ‘Wonen’ ter sprake komen, wijzen in deze richting. Tot dusver was het groeikernenbeleid weinig succesvol. De op 20 augustus jl. verschenen nota ‘Huur- en subsidiebeleid 1974’ van het Ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening kondigt echter lokatiesubsidies aan, betrekking hebbend op de kosten van grond en infrastructuur in de groeikernen, die een goedkoper aanbod van woningen in deze kernen mogelijk maken. Voor wat betreft de versterking van de woonfunctie van de binnensteden en de daarom heen liggende wijken zal veel afhangen van de, in voorbereiding zijnde, Wet op de Stadsvernieuwing. Hierover meer gegevens in het hoofdstuk ‘Wonen’.

Eén van de punten van kritiek op de Oriënteringsnota is, dat hij geschreven is vanuit een eigen welzijnsconceptie, die gekenmerkt wordt door een misschien iets al te grote pre-occupatie met esthetische waarden. Het betoog heeft grotendeels de vorm van een pleidooi voor een bepaalde, overigens zeker respectabele, oplossing van problemen die veroorzaakt worden door de toenemende schaarste aan ruimte, te weten de gebundelde deconcentratie, die vergeleken wordt met de huidige landschapsverslindende sub-urbanisatie. Andere mogelijke oplossingen van een misschien wat meer futuristisch karakter blijven buiten beschouwing.

voetnoot1: ‘Onderzoek naar woonmilieus, samenvatting van de resultaten’, Rijksplanologische Dienst, publikatie 1973-5.

voetnoot2: Oriënteringsnota ruimtelijke ordening; achtergronden, uitgangspunten en beleidsvoornemens van de regering. Eerste deel van de derde nota over de ruimtelijke ordening. Staatsuitgeverij 1974, p. 33.

voetnoot3: Voor een overzicht van ontwikkelingen en voornemens op dit terrein zie de ‘Urgentie-nota Milieuhygiëne’, van het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne, verschenen in juli 1972, alsmede de Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975, hoofdstuk XVII Volksgezondheid en Milieuhygiëne, nr. 2. Memorie van Toelichting p. 71-105.

voetnoot4: Hans Peters: ‘De wet van het behoud van ellende; de natuurlijke grenzen van de welvaart’. Amsterdam 1973.

voetnoot5: Rijksbegroting voor het Dienstjaar 1975, hoofdst. XVII, Volksgezondheid en Milieuhygiëne, nr. 2, Memorie van toelichting p. 55, 58, 60 en 61.

voetnoot6: Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 27.

voetnoot7: L.S.S. 1974.

voetnoot8: R.L. Zielhuis: ‘Medisch-fysiologische criteria in “Criteria voor Milieubeheer”, verslag van een studieconferentie’, onder redactie van A.P.S. Vink, Utrecht 1971.

voetnoot9: Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 75.

voetnoot10: Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 45.

voetnoot11: Oriënteringsnota, p. 14.

voetnoot12: Oriënteringsnota, p. 15 en 16 en Jaarverslag 1972 van de Rijksplanologische Dienst p. 56.

voetnoot13: Jaarverslag 1972 van de Rijksplanologische Dienst p. 72.

voetnoot14: Oriënteringsnota, p. 12.

voetnoot15: Onderzoek naar woonmilieus, samenvatting van de resultaten. Rijksplanologische Dienst, publikatie 1973-5.

voetnoot16: A. Hessels: ‘Recreatie en ruimtelijke ordening’ in Economische Statistische Berichten, dd. 9-6-1974, p. 523.

voetnoot17: Zie hoofdstuk 3 ‘Demografie’, tabel 3.8 op p. 34.

voetnoot18: J.A. van Ginkel en H.F.L. Ottens: ‘Mensen en bedrijven in en om het Groene Hart, in Stedebouw en Volkshuisvesting’, februari 1974, p. 45. Hieruit is ook tabel 5.1 en de bijbehorende kaart overgenomen

voetnoot1: J.A. van Ginkel en H.F.L. Ottens: ‘Mensen en bedrijven in en om het Groene Hart’, in Stedebouw en Volkshuisvesting, februari 1974, p. 45.

voetnoot19: Oriënteringsnota ruimtelijke ordening, p. 15.

voetnoot20: Oriënteringsnota ruimtelijke ordening, p. 14.

voetnoot21: Onderzoek naar woonmilieus: samenvatting van de resultaten. Rijksplanologische Dienst, publ. 1973-5, p. 27.

voetnoot22: Geïntegreerd milieu-onderzoek van het Openbaar Lichaam Rijnmond, Interimrapport, maart 1974, p. 76.

voetnoot23: Idem, p. 45.

voetnoot24: Cijfers hierover in het Statistisch Cahier nr. 13 van het Ministerie van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk.

voetnoot25: Oriënteringsnota, p. 40-45.

voetnoot26: Oriënteringsnota, p. 33.

Vorige Volgende