Sociaal en cultureel rapport 1974

(1974)– Sociaal en cultureel rapport 1974– rechtenstatus

Hoofdstuk 2 Samenvatting en enige conclusies

§1 Uitgangspunten

Het Sociaal en Cultureel Rapport is bedoeld als een eerste poging om de stand van zaken weer te geven op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn in Nederland. Dit zal geschieden op grond van een aantal uitgangspunten waarvan hier een overzicht gegeven wordt.

Sociaal en cultureel welzijn

Van het begrip welzijn, en met name maatschappelijk en cultureel welzijn, bestaan vele definities die alle één facet accentueren van het complexe geheel dat men er in het algemeen mee associeert. Als voorlopig uitgangspunt is hier de volgende werkomschrijving gekozen: sociaal en cultureel welzijn is des te meer aanwezig naarmate in een samenleving de kwaliteit van het bestaan hoger is en bevredigender groepsverhoudingen worden aangetroffen. Onder kwaliteit van het bestaan wordt de mate van realisering van hoog geschatte waarden verstaan, zoals die zichtbaar worden in gezondheid, vorming, wonen enz. Het welzijn zoals hier opgevat, heeft twee duidelijk te onderscheiden aspecten: een subjectief (uitgaande van de beleving van degene over wiens welzijn een uitspraak wordt gedaan) en een objectief (waarbij de beoordeling van de toestand waarin iemand verkeert, geschiedt op grond van criteria die buiten de eigen subjectieve beleving gelegen zijn). Uiteraard vallen deze twee aspecten vaak samen en wordt ‘objectief’ on-welzijn ook subjectief als zodanig beleefd, soms ook vallen zij niet samen; bij de ‘beoordelingscriteria’ zullen hiervan enige voorbeelden worden genoemd.

Voor de beschrijving van de stand van zaken op het welzijnsgebied bestaan twee ingangen, nl. vanuit leefverbanden of groeperingen (de bejaarden, de jeugdigen etc.) of vanuit functies of waarden (de gezondheid, het wonen e.d. de zgn. kwaliteit van het bestaan dus). In de meeste landen wordt voor de tweede benadering gekozen, omdat een beschrijving vanuit groeperingen gemakkelijk leidt tot overlappingen en doublures. Moet bijv. naast de situatie van bejaarde die van de vrouw beschreven worden, dan ontstaat een doublure doordat de helft van het aantal bejaarden vrouw is en 12% van de vrouwen bejaard. In dit Rapport is voor de tweede benadering gekozen, aansluitend bij het internationale gebruik, met dien verstande dat van bepaalde groeperingen (in deel IV) een dwarsdoorsnede is gemaakt door alle levensgebieden heen, met name voor de sociaal-economisch laagst geklasseerden (personen met een laag beroep en geringe opleiding), de geïsoleerden en personen die stress-kenmerken vertonen. Dit neemt niet weg dat in de diverse hoofdstukken, handelend over bepaalde functies, de situatie van groepen vaak aan de orde komt.

§2 Beoordelingscriteria

Een beschrijving van de sociale en culturele toestand van de Nederlandse bevolking kan langs twee wegen geschieden. Men kan hem in een historisch perspectief zien door de huidige toestand te vergelijken met die in het verleden en men kan de toestand toetsen aan huidige maatstaven en daarbij bijv. speciale aandacht schenken aan die categorieën van mensen wier toestand in vergelijking met anderen als ongunstig moet worden aangemerkt.

Volgt men de eerste werkwijze, dan dringt de conclusie zich op dat de sociale en culturele toestand van de Nederlandse bevolking - ook volgens de maatstaven die men nu hanteert - zich heeft verbeterd: de Nederlander leeft gemiddeld langer (ook al is de laatste jaren een ontwikkeling ten ongunste bij de mannelijke bevolking op te merken); hij arbeidt onder betere omstandigheden en korter, de kans op werkloosheid schommelt weliswaar, maar is toch nog aanzienlijk minder dan voor de Tweede Wereldoorlog, de gevolgen van de werkloosheid zijn verzacht en op het materiële vlak vrijwel geheel opgevangen; hij bezit meer kennis, is in het algemeen sociaal wat gestegen; hij woont beter; hij recreëert zich meer. Een nadere beschouwing zou dit beeld aanzienlijk nuanceren, zou het misschien zelfs minder rooskleurig doen worden, maar zou toch de algemene positieve indruk niet wegnemen.

Anders wordt het als men de huidige toestand op zich beziet en afmeet aan de criteria die vandaag de dag geldig zijn; geheel anders wordt het ook als men de bevolking niet meer als één geheel beschouwt, maar delen ervan gaat onderscheiden, en niet meer naar het gemiddelde maar naar de spreiding kijkt.

Bij het opstellen van beoordelingscriteria is er van uitgegaan dat de beschrijving dient ter oriëntering van het beleid. Een van de oogmerken van het beleid is tekorten te voorkomen en te bestrijden ten einde situaties te optimaliseren. Om deze tekorten op te sporen, doet zich een aantal mogelijkheden, afzonderlijk of gezamenlijk, voor.

a.	Een voor de hand liggend aanknopingspunt wordt geboden door de ‘algemeen aanvaarde waarden en opvattingen’ die meestal in het politieke proces hun vorm krijgen. Op grond hiervan is een situatie te beoordelen en eventueel als negatief aan te merken. Voorzichtigheid blijft echter altijd geboden omdat in een pluriforme samenleving als de Nederlandse meerdere waardensystemen naast elkaar bestaan. Vaak is dit uitgangspunt alleen maar bruikbaar voor niet te specifieke situaties, waarover in het algemeen een communis opinio bestaat: gezond zijn, onderdak hebben, een inkomen hebben, e.d. Bij negatief te waarderen situaties is het niet uitgesloten dat de beleving van de situatie door de betrokkene toch positief wordt geacht (‘de tevreden zieke’, ‘de gelukkige krotbewoner’, ‘de blijde arme’ e.d.) Er dient tegen gewaakt te worden dat deze algemene waarden absoluut worden opgevat: in een zich wijzigende wereld zijn zij in principe voortdurend aan een herwaardering toe.
b.	Als andere aanduiding van een tekort zou genoemd kunnen worden de ongelijke verdeling van goederen en diensten over personen of groepen, zonder dat daar redelijke gronden voor zijn.
c.	Het subjectieve element wordt recht gedaan door een situatie als een tekort op te vatten wanneer de betrokkenen deze ook als zodanig beleven. Onder a. is al opgemerkt dat dit niet behoeft samen te vallen met een objectief tekort. Zoals eerder gesteld wordt een gedeelte van de subjectieve beleving niet bepaald door de objectieve situatie zoals die door de overheid beïnvloed kan worden en lijkt derhalve voor het beleid ‘ongrijpbaar’: het scheppen van een infrastructuur van sociale en culturele voorzieningen maakt een mens nog niet noodzakelijkerwijze gelukkig, hoewel de voorwaarden daartoe dan verbeterd zijn. Voor een gedeelte echter beïnvloedt de objectieve situatie de beleving wel.

Waar sprake is van tekorten zal gepoogd worden de groeperingen bij wie ze voorkomen te lokaliseren; voor de hand ligt dan om na te gaan of de ingezette beleidsmiddelen erin slagen die mensen te bereiken bij wie de tekorten zich voordoen. Ook de plaats van deze mensen in het proces van politieke beïnvloeding - bij uitstek immers het kanaal waarlangs men iets aan zijn situatie kan proberen te doen - zal beschreven worden.

Het voorgaande legt een sterk accent op tekorten, maar in de sociale en culturele beschrijving die dit rapport beoogt te geven, kan natuurlijk niet uitsluitend en zelfs niet in hoofdzaak sprake zijn van tekorten: de toestand van de Nederlandse bevolking op sociaal en cultureel gebied en de ontwikkelingen daarin zullen dan ook meer in het algemeen beschreven worden. Bij dit laatste heeft het besef meegespeeld dat dit een zeer omvangrijke taak is: het heeft dan ook niet meer opgeleverd dan een zeer globale schets. In volgende jaren zal gepoogd worden deze op essentiële punten te verfijnen.

Een laatste opmerking om deze voorbeschouwing af te ronden, geldt het feit dat aan de inkomensverdeling als bron van sociaal en cultureel on-welzijn geen aandacht is geschonken. Hiermee is niet het belang van deze zaak miskend, integendeel: de onlust en ontevredenheid enerzijds en de directe nadelige materiële gevolgen anderzijds, die hun bron hebben in een te laag inkomen, zijn evident en algemeen bekend. Aan dit onderwerp wordt echter reeds van overheidswege veel aandacht

geschonken: een nota van de Minister van Sociale Zaken hierover is in voorbereiding.

§3 Een aanzet tot sociale en culturele inventarisatie

Op het gebied van de gezondheidstoestand zijn in Nederland spectaculaire resultaten bereikt: niet voor niets is de levensverwachting er op één na het hoogst der wereld! Niettemin vraagt een aantal problemen nog om een oplossing. Alhoewel de levensverwachting in het algemeen hoger is, daalt zij sinds het begin der zestiger jaren voor mannen. Er zijn tendenties waarneembaar, waaruit blijkt dat ook een daling van de levensverwachting voor vrouwen niet onwaarschijnlijk zal worden. Het patroon van doodsoorzaken is gewijzigd: hart- en vaatziekten en kwaadaardige nieuwvormingen zijn op de voorgrond getreden en vertonen nog steeds een toename. In toenemende mate wordt duidelijk hoe groot de omvang van de zgn. psycho-sociale stoornissen is, ook al is niet geheel duidelijk of het verschijnsel is toegenomen of dat het alleen nu meer onderkend wordt; belangrijk is dat het naar de huidige maatstaven als ziekte of ten minste als ‘onwelzijn’ wordt ervaren en opgevat. De oorzaken van dit complex geheel van klachten lijken gedeeltelijk en soms helemaal te liggen in omstandigheden buiten de medisch-biologische sfeer. Toch komt een groot aantal mensen met deze klachten in het medische kanaal terecht via de huisarts, die echter qua opleiding, instelling en werkorganisatie vaak onvoldoende geëquipeerd is om adequate hulp te verlenen.

Men kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de zorg zich nog onvoldoende aan deze ontwikkelingen heeft aangepast, alhoewel er wel tendenties waarneembaar zijn, die een verbetering op bepaalde punten van de problematiek mogelijk kunnen maken. Door preventieve maatregelen van uiteenlopende aard is men erin geslaagd, tuberculose en andere infectieziekten terug te dringen. Dit feitelijk voorkomen van het ontstaan van kwalen is voor ziekten, die tegenwoordig de aandacht eisen, minder gemakkelijk. Enerzijds liggen mogelijke bedreigingen van de gezondheid in de dalende kwaliteit van het fysisch milieu, hetgeen op korte termijn moeilijk te verhelpen is. Anderzijds dringen zich ziekten naar voren, welker preventie berust bij de verantwoordelijkheid van het individu: gezonde voeding, meer lichaamsbeweging, minder tabaks- en alcoholverbruik. Effectieve gezondheidsvoorlichting en -opvoeding zijn derhalve een eerste vereiste. De mogelijkheden van vroegtijdige opsporing van ziekten door verschillende vormen van georganiseerd bevolkingsonderzoek dienen de volle aandacht te hebben. Mede op grond van het toenemend signaleren van psycho-sociale stoornissen wordt aan een reorganisatie van de eerstelijnsvoorzieningen gedacht. (Structuurnota Gezondheidszorg). Centraal in deze nieuwe opvatting staat een benadering van de patiënt vanuit verschillende disciplines en werkervaringen, naast de medische in ieder geval ook die van de maatschappelijke dienstverlening. Alhoewel deze ontwikkeling toe te juichen is, is het niet onwaarschijnlijk, dat zij tot een taakverzwaring van de huisarts zal leiden, wanneer deze de centrale figuur in het eerste echelon wordt. De organisatorische samenwerking tussen de huisarts en de diverse takken van de sociale dienstverlening is nog onvoldoende expliciet gemaakt. In samenhang met de reorganisatie van het eerste echelon wordt een taakverlichting in de kostenintensieve tweedelijnsvoorzieningen nagestreefd. Ook op dit punt is derhalve een exact omschreven samenwerking, nl. tussen huisarts en specialistische voorzieningen, van groot belang.

Alhoewel de belangstelling voor de (nieuwe vorm van) huisartsenopleiding toeneemt, doet zich de vraag voor, of de ontwikkelingen kunnen inlopen op de verslechtering van de algemene gezondheidstoestand zoals boven beschreven.

Een groot aantal mensen ondervindt tijdelijk of permanent belemmeringen bij de uitoefening van de dagelijkse bezigheden. Dit treft voornamelijk de ouderen in onze samenleving; de veroudering van de categorie der bejaarden neemt toe en daardoor wordt de hulpbehoevendheid groter. Tevens bestaat de opvatting de bejaarden zich

zo lang mogelijk zelfstandig in de maatschappij te laten handhaven. Het aantal situaties waarin mensen huishoudelijke of gezinshulp nodig hebben, en daarmee een beroep doen op deze vorm van maatschappelijke dienstverlening, stijgt derhalve. De gesubsidieerde gezinszorg is in de mogelijkheid door arbeidsbesparende middelen meer werk per gezinsverzorgster te laten verrichten, echter begrensd. Bij een tegemoet komen aan de in de toekomst te verwachten vraag zullen de kosten hiervan wellicht onoverkomelijk blijken te zijn. Een fundamenteel nieuwe beleidsoriëntering op dit gebied lijkt derhalve geboden.

Op het terrein van de arbeid is het meest in het oog lopende verschijnsel de, vergeleken met vorige jaren, hoge werkloosheid. Deze is waarschijnlijk zelfs hoger dan gemeenlijk wordt aangegeven (geregistreerde arbeidsreserve 1973: gemiddeld ongeveer 117 000) omdat reden bestaat om aan te nemen dat een aantal werknemers dat anders werkloos zou worden, via de Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering afvloeit. Bovendien worden de ingeschrevenen voor part-time werk en de niet-bemiddelbaar verklaarden niet in de werkloosheidsstatistiek opgenomen. De werkloosheid van 1974 is er een die voor een belangrijk deel onafhankelijk van de conjunctuur toeneemt en die met zich meebrengt dat het aantal langdurig werklozen ook relatief stijgt.

Meer van nabij bezien vertoont de arbeidsmarktsituatie een genuanceerd beeld, er is geen sprake van een gelijke mate van werkloosheid over de gehele linie, voor sommige categorieën is zij groter dan voor andere. Zo bestaat er een tekort aan ongeschoolde arbeiders dat men door gastarbeid tracht op te heffen en een overschot aan academici. Het laatste, dat opmerkelijk veel publiciteit heeft gekregen, is niet zo groot als wel wordt gemeend; het toekomstperspectief voor deze categorie is echter - als men op de prognoses afgaat - somber te noemen. Kijkt men niet primair naar beroepsgroepen, maar naar de persoonlijke kenmerken, dan vallen hoge werkloosheidscijfers te constateren voor de jeugdigen en de oudere werknemers, de grote groep daartussen bevindt zich in een gunstiger situatie. De werkloosheid onder jeugdigen kan minstens voor een deel worden toegeschreven aan het zgn. minimumjeugdloon en de extra vormingsdag: een opmerkelijk voorbeeld van een goed bedoelde maatregel die voor de betrokkenen ook negatieve effecten kan hebben. De andere kwetsbare categorie wordt gevormd door de oudere werknemers voor wie, eenmaal werkloos geworden, herintreding in het arbeidsproces bijzonder moeilijk blijkt.

De arbeidsmarktsituatie kent dus twee problemen: werkloosheid en personeelstekorten. Het structurele karakter en de lange duur van de werkloosheid voor sommige categorieën doen inzien dat zich waarschijnlijk secundaire effecten van die werkloosheid zullen gaan voordoen: werkloosheid en dreiging van werkloosheid wordt door de betrokkenen meestal negatief ervaren en kan haar uitwerking hebben op gezondheid en sociaal functioneren. Men kan niet aan de indruk ontkomen dat in het denken over deze zaken de zorg voor de materiële aspecten (loonderving, werkloosheidsuitkering) zo op de voorgrond staat, dat de immateriële aspecten naar de achtergrond worden gedrongen. Toch vraagt men zich af of op de lange termijn bezien de mogelijke schade aan het individu toegebracht in aanmerking nemend, deze aspecten niet nadrukkelijk onder ogen moeten worden gezien.

Het tekort aan plaatsen voor hoger geschoolden in sommige sectoren en de geringe bereidheid onaantrekkelijke ongeschoolde arbeid te verrichten, lijkt haast nog moeilijker oplosbaar. Regulering van het aantal abituriënten kan voor het eerstgenoemde probleem een oplossing zijn, hogere beloning voor ongeschoolde arbeid voor het andere. Er speelt niettemin een ander aspect mee, een van sociaal-psychologische aard, waarvan moeilijk is in te zien hoe men daar vat op kan krijgen. Het besef ligt diep verankerd, dat onderwijs de weg naar het

maatschappelijke succes opent, dat hoe meer onderwijs men volgt hoe beter het is. Ook het geringe aanzien van ongeschoolde arbeid heeft sociaal-psychologische wortels en is niet los te denken van een samenleving die een zekere welvaart kent en waarvan de leden het zich kunnen veroorloven selectief te zijn ten opzichte van de wijze waarop men het dagelijks brood kan verdienen.

Onderwijs en vorming zijn vanouds een middel geweest tot kennisvergroting en sociale mobiliteit. Ten aanzien van het eerste aspect is een aanzienlijke verbetering te bespeuren, beoordeeld althans naar de gemiddelde scholingsgraad van de bevolking. De onderwijsexplosie die de laatste 15 à 20 jaar heeft plaatsgevonden in de geïndustrialiseerde landen, uit zich in Nederland in de volgende cijfers: in 1974 telt het onderwijs ± 3,3 miljoen leerlingen en 200 000 onderwijzenden.

Het percentage van de bevolking dat op het 16e jaar nog volledig dagonderwijs volgt, is gestegen van 15% in 1930 (de thans zestigjarigen) tot 62% in 1971 (de thans negentienjarigen). Een groot verschil in onderwijsniveau tussen de oudere en jongere leeftijdsgroepen is een gevolg hiervan. Terwijl in 1961 de uitstroom uit het onderwijs nog ongeveer aansloot op de samenstelling van de beroepsbevolking, is sindsdien het aandeel van de uitstroom op het laagste niveau gehalveerd en op het hoogste niveau meer dan verdubbeld. Dit roept de vraag op of het onderwijs nog wel past op de structuur van de werkgelegenheid (of omgekeerd), die in Nederland bestaat en voor de toekomst voorzien wordt. Het tekort aan ongeschoolde arbeiders pleit er voor deze vraag ontkennend te beantwoorden.

De sociale mobiliteit is door het onderwijs minder bevorderd dan mogelijk zou zijn geweest, hetgeen verband houdt met het feit dat de lagere sociale milieus binnen het schoolsysteem geringere kansen hebben dan andere. Nog steeds is het zo dat kinderen uit deze milieus lagere schoolprestaties vertonen en ook op hetzelfde prestatieniveau minder ertoe komen hogere opleidingen te volgen.

Bij de beschouwing van het vraagstuk van de verhouding onderwijs-maatschappij mag de maatschappij niet gereduceerd worden tot de arbeidsmarkt. Onderwijs en vorming dragen er daarnaast immers ook toe bij de burger beter uit te rusten om te kunnen participeren aan allerlei samenlevingsverbanden; bovendien scheppen zij meer gelijke kansen voor ieder om maatschappelijke goederen van immateriële aard deelachtig te worden.

De diverse doeleinden van het onderwijs (fundamentele democratisering, gelijke kansen, arbeidsmarkt en meer) zijn niet makkelijk te combineren.

Zou men er in de toekomst meer naar streven ernst te maken met het principe van de education permanente, en zou dat gepaard gaan met de nieuwe idee dat een hoge opleiding niet automatisch een beter betaald beroep en vrijwaring voor minder aantrekkelijk werk oplevert, dan kunnen veel van de huidige knelpunten verdwijnen. Ook ten aanzien van de sexen werkt het schoolsysteem allerminst egaliserend: meisjes blijken in het algemeen nog steeds meer naar lagere opleidingen te gaan dan jongens. Algemene vooroordelen van ouders en onderwijzend personeel spelen hierbij een rol.

De woonsituatie van de Nederlander is vergeleken met het verleden verbeterd: er is meer ruimte per huishouden beschikbaar gekomen, er is minder inwoning en er is meer wooncomfort. Toch blijft in ruime kring een zekere ontevredenheid met dit aspect van de leefsituatie bestaan, een ontevredenheid die minstens gedeeltelijk toegeschreven moet worden aan een discrepantie tussen de wooneisen en de actuele woonsituatie. De volkshuisvesting bevindt zich wat dat betreft in een moeilijke situatie omdat de woningvoorraad nu eenmaal groot is en de vervanging langzaam geschiedt, te langzaam om gelijke tred te kunnen houden met de stijgende wooneisen.

Er zijn echter ook meer specifieke omstandigheden die begrijpelijk maken dat de stand van de volkshuisvesting niet aan ieders verwachting voldoet: de kwalitatieve

sanering van de oude woningvoorraad is relatief achtergebleven; de vorm en sfeer van de nieuwbouw vinden bij weinigen genade.

Kritiek bestaat tenslotte in sommige kringen ook over de hoogte van de huren, maar het is goed op te merken dat de financiering van het wonen in Nederland relatief zwaar op de overheid en weinig op de bewoner drukt. In het nieuwe voorgestelde huurbeleid blijft de lage huurquote op lange termijn gehandhaafd, maar de lastenverdeling wordt herzien ten gunste van de lagere inkomensgroepen die relatief zware lasten dragen.

Een ander kenmerk van het nieuwe huurbeleid is dat er een nauwere relatie tussen de huur en de kwaliteit van de woning wordt gelegd.

De woonwensen van de individuele burger, die in toenemende mate een aanslag betekenen op ruimte en landschap, komen in botsing met eisen die vanuit de ruimtelijke ordening gesteld worden en waarbij zuinig gebruik en behoud van het landschap voorop staan. Deze eisen passen weer in een streven naar bescherming of kwaliteitsverbetering van het natuurlijk milieu, dat zoals bekend, bij het huidige tempo van aantasting gevaar loopt.

Op het gebied van de kunst en cultuur en ook van andere vormen van vrijetijdsbesteding brengt de overheid de waarde die zij eraan hecht dat de burgers bepaalde activiteiten in hun vrije tijd verrichten tot uitdrukking in een subsidiëring van de verrichtingen. Dit streven is niet met succes bekroond op het terrein van kunst en cultuur voor zover het beoogde de deelname aan culturele manifestaties breder ingang te doen vinden. Met uitzondering van musea en openbare leeszalen is het gebruik van culturele voorzieningen de laatste tien jaar afgenomen. Dit geldt ook voor die voorzieningen ten aanzien waarvan de overheid de afgelopen decennia een participatie-bevorderend beleid heeft gevoerd. Culturele voorzieningen worden disproportioneel veel gebruikt door de bevolkingscategorieën, gekenmerkt door hogere opleiding, hoger beroep en hoger inkomen (de amateuristische kunstbeoefening in verenigingsverband vormt hierop een belangrijke uitzondering). Er zijn geen aanwijzingen dat dit belangrijk veranderd is, zulks ondanks het spreidingsbeleid in sociaal en geografisch opzicht.

Een en ander leidt tot de conclusie dat verdelende rechtvaardigheid als doelstelling niet bereikt is, zo het ooit bereikbaar is geweest. Dit verdelingsprincipe doet bovendien te kort aan andere essentiële functies van culturele voorzieningen.

De feitelijke zwaartepunten in het cultuurbeleid liggen echter nog steeds bij zaken die voortvloeien uit het verdelingsbeginsel. Het verdient aanbeveling de doeleinden en middelen met betrekking tot de verbreiding van kunst en cultuur over de diverse bevolkingsgroepen nader te bezien. Te denken valt aan een aanpassing aan de huidige gebruikspatronen; tegelijkertijd zal het cultuurbeleid sterker gericht moeten worden op nieuwe toepassingsmogelijkheden van kunst en cultuur (onderwijs, massa-media, stadswijken).

Andere vormen van vrijetijdsbesteding vinden een grotere adhesie: de belangstelling voor en de beoefening van sport neemt toe, de openluchtrecreatie mag zich in een grote en groeiende belangstelling verheugen, zodanig zelfs dat zij problemen kan scheppen voor ruimtelijke ordening en verkeer. De algemene tendens dat de laaggeklasseerden in het gebruik van de betreffende voorzieningen achterblijven, doet zich ook hier voor, zij het waarschijnlijk minder dan bij die activiteiten die met een hoger intellectueel prestige worden bedacht, als bibliotheek- en museumgebruik. Een moeilijkheid is dat er geen vrijetijdsbeleid in strikte zin bestaat. Er is een jeugdbeleid, een sportbeleid, kunstbeleid, enz., maar een vrijetijdsbeleid met een enigszins integraal karakter ontbreekt. Dit is om een aantal redenen te betreuren. In de eerste plaats brengt iemand een groot deel van zijn leven met vrije tijd door. Dit deel is nog groeiende en kan zelfs sneller groeien als men, om de werkloosheid te drukken, de arbeidstijd verkort of als men produktiebeperkingen wil doorvoeren als

consequentie van de opvatting dat aan de economische groei grenzen dienen te worden gesteld. In de tweede plaats is de speculatie te maken dat de oriëntering op de vrije tijd toeneemt, m.a.w. dat het persoonlijk welzijn van een toenemend aantal mensen meer gaat afhangen van wat zij in hun vrije tijd doen. In de derde plaats kan in een integraal vrijetijdsbeleid een betere en vooral ook sociaal rechtvaardiger afweging plaatsvinden van bepaalde vrijetijdsbestedingen en de mate waarin men deze door financiële steun wil bevorderen.

Over dit laatste punt is iets meer te zeggen. Het is opmerkelijk dat binnen het geheel van gangbare vrijetijdsbestedingen sommige wel, andere niet worden gesubsidieerd. De argumentatie voor deze selectie is vaak zwak, overtuigt derhalve niet geheel en roept de verdenking op dat - in ieder geval gedeeltelijk - de beoordeling of activiteiten waardevol geacht moeten worden of niet, steunt op het waardenpatroon van de groeperingen, gekenmerkt door een hoge opleiding en hoog beroep. Tegen zo'n handelwijze zijn twee bedenkingen aan te voeren. In de eerste plaats komen de zo tot stand gekomen voorzieningen grotendeels ten goede aan de hogere groepen, de lagere blijven ervan verstoken en in de tweede plaats komt men niet tegemoet aan andere subculturen, maar onthoudt ze integendeel steun uit de algemene middelen, hetgeen uit een oogpunt van sociale rechtvaardigheid onwenselijk is te achten.

Ieder mens kan in de loop van zijn leven in een aantal ontwrichtende situaties terecht komen als gevolg van wat ook wel aangeduid wordt als ‘sociale ongelukken’ (social accidents). Om hem in die situaties te helpen is een staalkaart van maatschappelijke dienstverlening beschikbaar, gericht op niet-financiële ondersteuning. Voor de financiële gevolgen bestaat een uitgebreid stelsel van sociale uitkeringen, bedoeld om althans voor die zijde van het probleem sociale zekerheid te verschaffen.

Voor werknemers in Nederland is de financiële sociale zekerheid vrijwel gerealiseerd. Voor alle ingezetenen zijn enige belangrijke basiszekerheden geschapen, door middel van de Bijstandswet, de Algemene Ouderdomswet, de Algemene Weduwen- en Wezenwet, en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Verdere verbeteringen liggen in het verschiet in de vorm van een aanvullende pensioenvoorziening voor werknemers en een algemene arbeidsongeschiktheidsverzekering. In haar huidige staat steekt de Nederlandse sociale zekerheid gunstig af bij de sociale zekerheid in het buitenland; met name de welvaartsvastheid is vrijwel uniek. Een hieruit voortvloeiend probleem is dat terwijl de bovengenoemde wensen tot uitbreiding steeds dringender geuit worden, de kosten van het stelsel sneller toenemen dan het nationaal inkomen, alleen al door de autonome groei van de reeds bestaande verzekeringen en regelingen. Momenteel stroomt ongeveer ¼ deel van het nationaal inkomen via de sociale zekerheidsinstellingen.

De organisatie van de sociale zekerheid is in de loop der tijd bij stukjes en beetjes tot stand gekomen: de organisatie-structuur draagt hiervan de sporen. Voor de verzekerde is deze structuur vaak zeer ondoorzichtig (zo bestaan er bijv. voor werkloze werknemers vier uitkeringsregelingen); de uitvoering is versnipperd en duurder dan nodig, en het beleid wordt bemoeilijkt door het ontbreken van systematische gegevens.

Zorg moet bestaan over de algemeen toenemende criminaliteit. Ofschoon de stijging gerelativeerd kan worden met eigenaardigheden in de registratie, ontwikkeling van omvang en samenstelling van de bevolking, de toeneming van het verkeer e.d., betekent dit niet dat de negatieve effecten verdwijnen. Preventie door betere beveiliging van ontvreembare objecten, verkeersmaatregelen en het creëren van vrijetijdsmogelijkheden van jeugdigen kunnen de cijfers doen dalen.

Stelt men nu de vraag van welke groeperingen de sociale en culturele situatie negatief beoordeeld moet worden en waarvan de tekorten onvoldoende door het beleid schijnen te worden gecompenseerd, dan dient zich een aantal aan. Ouderen in het algemeen, oudere werknemers in het bijzonder, vrouwen, kwamen in het

voorgaande als zodanig al naar voren. Dan zijn er nog vele groeperingen waarvan men mag veronderstellen dat hun positie zwak is, maar die in dit eerste Rapport niet aan de orde zijn gekomen: Rijksgenoten, buitenlandse arbeiders, enz. Met enige regelmaat kwam echter de categorie naar voren die in deze samenleving ‘laaggeplaatst’ is, gekenmerkt door een geringe opleiding, een laag beroep en een laag inkomen. Het is deze groep wiens situatie in het algemeen slechter dan normaal is en die wat betreft het gebruik van voorzieningen, geschikt om deze situatie te verlichten, juist achterblijft. Dat achterblijven is als zodanig vast te stellen tegen de achtergrond van hun situatie die immers om extra compensaties vraagt, maar zelfs kan men de vraag stellen of er ook geen sprake is van een onder-gebruik van bepaalde voorzieningen, vergeleken met andere bevolkingscategorieën en los van hun nood of behoefte. Meer dan een vraag is het niet en het antwoord wordt in dit rapport niet gegeven: er zal nog veel studie en onderzoek moeten geschieden voordat hij beantwoord kan worden. De mate waarin men van deze voorzieningen gebruik maakt, is nogal verschillend, maar het blijkt toch dat de categorie, waarvan eerder gesignaleerd werd dat zij in een relatief slechtere situatie verkeert, zich ook in dit opzicht het minst laat gelden.

De nieuwe ideeën voor mondigheid en inspraak beperken zich niet tot de politiek: op alle gebieden waar over mensen wordt beslist, wenst men dat deze mensen ook een stem in het kapittel krijgen. De discussies over deze inspraakmogelijkheden wekken de indruk dat het centrale probleem is, hoe de inspraak-grage burgers hun invloed kunnen kanaliseren. Dit is een belangrijk probleem en het wordt ook algemeen als zodanig onderkend: allerwege experimenteert men met procedures die de burger meer zeggenschap kunnen geven. Maar dit is maar één facet, een ander - minstens even belangrijk - is hoe men de passieven en lauwen ertoe kan brengen hun mogelijkheden te realiseren. Het is sinds jaar en dag het streven van het opbouwwerk geweest dit te stimuleren en het zou onrealistisch zijn te verwachten dat dit streven op korte termijn met succes bekroond wordt. Een zo gigantische taak, dwars tegen wat aan eeuwenoude structurele wetmatigheden onderworpen schijnt, kan niet door één dienst of werksoort verricht worden. Het behoort een dimensie te zijn in al het overheidshandelen en denken. Het behoort ook een streven te zijn en te blijven, zelfs al lijkt de verwezenlijking op sommige ogenblikken zeer ver en zelfs onbereikbaar: het is de moeite van een serieuze poging waard.

§4 Enkele maatschappelijke ontwikkelingen

In het voorgaande is een overzicht gegeven van de situatie op de diverse welzijnsterreinen. Zoals aangegeven, zijn deze terreinen volop in beweging. Deze beweging wordt eensdeels bepaald door krachten binnen de afzonderlijke terreinen zelf, maar met nadruk dient er op gewezen te worden dat veel van deze beweging haar oorzaak vindt in algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Dit betekent ook dat beïnvloeding van maatschappelijk en cultureel welzijn slechts kan geschieden door de beïnvloeding van deze algemene maatschappelijke ontwikkelingen. Hier wordt slechts de aandacht gevestigd op wat in deel II van het rapport uitvoeriger aan de orde is gesteld, nl. enkele ontwikkelingen op het gebied van de demografie, de economie en de ruimte.

Puntsgewijze weergegeven zijn deze:

•	afnemende bevolkingsgroei;
•	toenemende acceptatie van geboorteregeling;
•	toenemende gezinsverdunning;
•	uitstel van het eerste kind;
•	meer zelfstandig wonen van alleenstaanden;
•	verplaatsing van de bevolking naar kleinere gemeenten: het zgn. proces van suburbanisatie gepaard gaande met leegloop van de binnensteden;
•	het toenemen van de aantallen allochtonen in ons land;

•	het toenemen van mechanisatie en automatisering van het produktie-proces, gepaard gaande met een vermindering van het aantal arbeidsplaatsen t.o.v. het aantal werkwilligen;
•	toenemende welvaart;
•	de afnemende inkomensongelijkheid;
•	het in toenemende mate beschikbaar komen van geldmiddelen voor het maatschappelijk en cultureel welzijn;
•	bederf van bodem, water en lucht.

§5 Enkele onderling strijdige effecten van beleidsmaatregelen

Er werken niet alleen externe krachten op het sociaal en cultureel welzijn, ook binnen dit terrein zijn mechanismen die elkaar diepgaand beïnvloeden en - wat belangrijker is - elkaar soms tegenwerken: een resultaat van de ene sector kan dat van een andere sector doorkruisen. Zo heeft het onderwijs grote groepen burgers bereikt, hetgeen uiteraard positief te beoordelen is vanuit het ideaal van optimale kansen voor iedereen op ontwikkeling en ontplooiing. Een gevolg is echter dat enkele categorieën van opgeleiden op de arbeidsmarkt niet geplaatst kunnen worden. Wat voor het onderwijs misschien een bijeffect is, is voor het arbeidsmarktbeleid een centraal probleem aan het worden. Er is een situatie van overscholing op sommige plaatsen en van misscholing op weer andere. De overscholing kan ertoe leiden dat er meer academici worden opgeleid dan er op de arbeidsmarkt passend geplaatst kunnen worden. Het houdt ook in dat voor sommige beroepen gegadigden meer moeten leren dan ze voor hun beroep nodig hebben. Een voorbeeld daarvan is de opleiding voor gezinsverzorgsters die in het algemeen langer duurt dan strikt overeenkomt met de beroepseisen.

Uit een onderzoek onder economen bleek dat 40% van hen een functie had waarvan zij meenden dat deze ook door personen zonder universitaire opleiding vervuld zou kunnen worden.Ga naar voetnoot1

Overscholing in deze zin is natuurlijk op zichzelf niet schadelijk omdat daardoor andere nastrevenswaardige doeleinden gediend worden. Wanneer dit ‘extra’ echter automatisch gaat leiden tot bijbehorende beroeps- en inkomensaspiraties ontstaan er moeilijkheden: de abituriënten gaan zich ‘te goed’ voelen voor de functies die op hen wachten. De situatie wordt ook gekenmerkt door het verschijnsel dat vraag naar onof laaggeschoolden bestaat, waaraan het aanbod niet kan voldoen. Zoals bekend wordt dit tekort opgevuld door het aantrekken van allochtonen. Maar het aantrekken van allochtonen schept weer een vraag naar woongelegenheid en andere goede levensomstandigheden waaraan niet op humane wijze voldaan wordt. Daardoor kunnen in de minder aantrekkelijke woonwijken concentraties van allochtonen ontstaan die spanningen oproepen bij de gevestigde bevolking, evenals een aantal problemen van juridische en medische aard. Een op het oog paradoxale situatie lijkt het gevolg van het afzonderlijke handelen der betrokken departementen. Sterk vereenvoudigd is deze als volgt weer te geven: het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen vormt een arbeidsaanbod dat het ministerie van Sociale Zaken moet plaatsen op de arbeidsmarkt zoals die in de diverse economische sectoren bestaat en tot de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken behoren. Er ontwikkelen zich onvervulde arbeidsplaatsen wat leidt tot het aantrekken van allochtone arbeidskrachten en dit schept weer problemen voor de Ministeries van resp. Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk, Justitie, en Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Men zou kunnen zeggen dat de efficiënte wijze waarop diverse deelproblemen worden opgelost een verre van optimaal totaalresultaat bewerkstelligt. Uiteraard is dit slechts een voorbeeld; ook op

andere plaatsen is niet-synchroon verlopend deelbeleid te signaleren, werkloosheidsbestrijding trekt soms de spreiding van sociaal-culturele accommodaties scheef, tendensen in de volksgezondheid doen de premies stijgen, terwijl de structuur van de verzekeringen die tendensen weer versterkt, enz. De conclusie kan slechts zijn dat het streven naar de zgn. integrale planning in ons land geen overbodige luxe is.

§6 De toekomst

Aan het slot van dit hoofdstuk past een opmerking over de toekomstige ontwikkeling op het gebied van het maatschappelijk en cultureel welzijn. Een gedegen prognose, gedragen door een beproefde methodiek en gevuld met betrouwbaar cijfermateriaal, is in dit stadium nog niet te maken. In de Inleiding (hoofdstuk 1) kwam reeds ter sprake dat van meer dan aanzetten op dit terrein nog niet gesproken kan worden. In verschillende landen (zie bijlage 1) wordt momenteel gewerkt aan de uitbreiding van wetenschappelijke informatie op de diverse beleidsterreinen (areas of social concern) en aan sociale indicatoren die met elkaar in verband gebracht, een model op kunnen leveren. Pas dan bestaat de basis voor een prognose. Momenteel kan er wat de toekomstige ontwikkeling betreft niet meer geboden worden dan een vermoeden, welke krachten er werkzaam zijn en met welke situaties het beleid in de (ongedateerde) toekomst te maken kan krijgen. Een schema van welke elementen een rol spelen en elkaar beïnvloeden gaat hierbij (zie schema).

Wezenlijk in deze tijd - het is uiteraard al vaker verkondigd - is de verandering (zie A in schema) van waarden, opvattingen en houdingen; hetgeen een tiental jaren geleden nog ondenkbaar was, is nu gemeengoed: men denke aan zaken als geboorteregeling, gezagsverhoudingen e.d. Van deze veranderingen is zeker niet met zekerheid te zeggen dat zij een gemeenschappelijke richting bezitten, laat staan dat deze richting gepreciseerd kan worden. Met enig voorbehoud kan men echter wel zeggen dat een aantal van deze waardenveranderingen tenderen naar een grotere aandacht voor het welzijn van individuele personen. Meer en meer worden de persoonlijke satisfacties van leden van de samenleving even zovele bakens voor het beleid. Daarmee wordt steeds meer datgene wat het persoonlijk geluk van de mens in de weg staat, negatief gewaardeerd en komt voor bestrijding in aanmerking.

Dit heeft in hoofdzaak twee consequenties. Een ervan is dat de geestelijke en culturele verrijking van de mens een sterker accent krijgt: veel onderwijs en vorming, veel gezondheidszorg, meer mogelijkheden om van de culturele produkten gebruik te maken, meer gelegenheid tot recreatie enz. (zie B in schema). Een tweede consequentie is dat de definiëring en bewustwording van problemen steeds verder gaat. Reeds eerder bestaande problemen worden nu herkend, erkend en gelegitimeerd en misschien ook eerder als onaanvaardbaar beleefd. Hoe meer de mens toegewenst wordt, hoe meer er te doen valt (zie C in schema). Als gevolg hiervan stijgt de druk om allerlei sociale en culturele waarden (zie B in schema) te realiseren. Het constateren van de afwezigheid hiervan bij velen doet het aantal deelgroepen in het beleid toenemen (zie D in schema).

Uiteraard zijn onafhankelijk van de ontwikkelingen in het waardenpatroon ook andere algemeen maatschappelijke factoren te bespeuren, die hun invloed op de groei van de zorgterreinen doen gelden (zie E in schema). Twee liggen er voor de hand. In de eerste plaats zijn er de structureel maatschappelijke ontwikkelingen die zorgcategorieën creëren. Men behoeft niets steeds aan de economie te denken die psycho-sociale problemen schept maar men kan ook denken aan ontwikkelingen in de (mechanisatie van) arbeid en demografische ontwikkelingen (bijv. de groei van het aantal ouden van dagen, het kleiner worden van gezinnen enz.) die hun autonome invloed hebben. In de tweede plaats wordt de groei van de zorg en de zorgcategorieën versterkt door het automatisme (zie D in schema) van organisaties die hun werkingssfeer uitbreiden: de organisaties die met de zorg belast

zijn tenderen er in de meeste gevallen naar - tenzij zij uiteraard van buiten worden bijgestuurd - méér zorg te geven.

Dit maakt dat activiteiten steeds omvangrijker worden en daardoor duurder. Door de grote arbeidsintensiviteit en de relatief geringe stijgingsmogelijkheden van de arbeidsproduktiviteit die de meeste sociale en culturele zorg eigen is, stijgen de kosten relatief sterker. De financiering van deze activiteiten moet uiteindelijk geschieden vanuit de nationale economie, aan de groei waarvan in de huidige opvattingen echter grenzen gesteld zijn. Dit brengt met zich mee dat de mogelijkheid, een groter gedeelte van het nationale inkomen te bestemmen voor de sociale en culturele activiteiten, ook zijn grenzen heeft. Deze zijn gedeeltelijk politiek van aard, maar houden ook verband met de vraag of met een voortschrijdende relatieve inperking van de particuliere bestedingen niet een negatief ‘welzijnssaldo’ kan optreden.

De gevolgen van deze ontwikkeling laten zich in principe op drie niveaus keren:

•	op het niveau van de waarden-ontwikkeling;

•	op het niveau van de maatschappelijk-structurele ontwikkelingen;
•	op het niveau van de autonome ontwikkeling van organisaties.

Aandacht voor het laatste niveau bestaat reeds (de gedachten over ontwikkelingen op het gebied van de volksgezondheid in de bekende Structuurnota is er een voorbeeld van) maar zou geïntensiveerd kunnen worden. Het sturen van de maatschappelijk-structurele ontwikkeling verdient vanuit deze gedachtengang meer aandacht. De vergaring van de daarvoor benodigde kennis is in Nederland kortelings opgedragen aan de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid.

Het meest weerbarstige niveau is dat van de waardenontwikkeling. Dit terrein zit vol voetangels en klemmen. Totale onbekendheid met het sturen van waarden maakt direct ingrijpende initiatieven op dit terrein onverantwoord. Maar de hoop uitsluitend vestigen op zelfcorrectie door pijnlijke maatschappelijke processen, waarschijnlijk nog minder.

voetnoot1: F. Nicholas, De arbeidsmarkt voor economen. Instituut voor S.W.O. van de Katholieke Hogeschool, Tilburg 1973, p. 2.

Vorige Volgende