|
| |
| |
| |
Nederland en Indië
Mr. H.J. WYTEMA, Opperbestuur over Nederlandsch-Indië, Suriname en Curaçao, (ac. pr. Leiden 1931) J.B. Wolters 1931.
BESPREKING van een juridische dissertatie in een blad, dat zijn lezers voor het meerendeel buiten de kringen der juristen vindt heeft alleen zin, wanneer het proefschrift een kwestie van nationaal belang behandelt. Slechts wanneer die voorwaarde vervuld is, bestaat er aanleiding, om ook in breederen kring aandacht te vragen voor het probleem, en na te gaan of de schrijver ons een stap nader tot de oplossing heeft gebracht.
De heer Wytema heeft tot onderwerp van zijn proefschrift genomen het opperbestuur en het algemeen bestuur van onze overzeesche gebiedsdeelen. Volgens artikel 60 van onze tegenwoordige Grondwet heeft de Koning het opperbestuur over Indië, Suriname en Curaçao, en wordt het algemeen bestuur in naam des Konings uitgeoefend in Indië door een Gouverneur Generaal, in de West door een Gouverneur. En nu is het doel van deze dissertatie, om te onderzoeken, wàt nu precies ‘opperbestuur’ en ‘algemeen bestuur’ beteekent, en wat dus de verhouding is tusschen Koning en Landvoogd.
Stellig is zulk een onderwerp van meer dan zuiver rechtskundig belang. Het gaat hier niet alleen om de interpretatie van een Grondwets-artikel; in wezen geldt het hier de vraag, hoe ons eigen Koninkrijk is samengesteld en opgebouwd, een kwestie dus van vitaal belang voor onzen staat. Men zal zich herinneren, dat in de laatste jaren herhaaldelijk de vraag is gesteld, of Indië op weg is om los van Nederland te raken, of Nederland in Azië abdiceert, gelijk Carthill al waarschuwde voor abdicatie van Engeland in Britsch Indië. Welnu: in dat complex van nationale vraagstukken is de
| |
| |
verhouding tusschen Koning en Gouverneur Generaal (ik zal er de West gemakshalve buiten laten) een belangrijk onderdeel - misschien wel een merkwaardige graadmeter.
De kwestie, waar het hier eigenlijk om gaat, heb ik voor mijzelf steeds het gemakkelijkst kunnen benaderen langs den weg der geschiedenis. Men gaat dan uit van de toestanden, zooals die werden neergelegd in onze Grondwet van 1815.
Als men in dien tijd spreekt van het Koninkrijk der Nederlanden, dan bedoelt men de provinciën tusschen Dollart en Schelde. Dat koninkrijk heeft koloniën en bezittingen buiten Europa, doch daarin moet men niet zien gebiedsdeelen, gelijkwaardig met het in Europa liggende territoir, of gelijkwaardig met een onzer elf provincies - integendeel, men beschouwt ze veeleer als bezit in letterlijken zin, op de manier zooals Nederland bijv. te Parijs een eigen legatiegebouw bezit. De groote Baud sprak in 1842 kenschetsend van ‘een landgoed’. En over die bezittingen had volgens artikel 60 der Grondwet van 1815 de Koning bij uitsluiting het opperbestuur.
In die dagen was het echter hoegenaamd niet twijfelachtig, wat er met ‘opperbestuur’ bedoeld werd. Het beteekende, dat de Koning het volledige bestuur en de geheele wetgeving van Indië in handen had. De Gouverneur Generaal van Nederlandsch Indië was niet anders dan een ambtelijk mandataris van den Koning: precies wat men in onze dagen wel eens drastisch heeft genoemd ‘een zetbaas.’
Daarin komt nu in 1848 verandering. Vooreerst eischt de nieuwe Grondwet van dat jaar, dat het reglement op het beleid der regeering van Indië bij de wet zal worden vastgesteld. Daarmee wijzigt zich natuurlijk de positie van den Gouveneur Generaal, want op alle punten, waar het regeerings-reglement hem bevoegdheden gaf, hield hij op mandataris van den koning te zijn. Op de tweede plaats ont- | |
| |
neemt de nieuwe Grondwet aan den koning een deel van zijn bevoegdheid, om als wetgever van Indië op te treden. En eindelijk doet omstreeks het jaar 1848 ten onzent het parlementaire stelsel zijn intrede, en krijgen we - gelijk natuurlijk bekend - ministerieele verantwoordelijkheid in plaats van absolute koninklijke macht.
Ondanks die veranderingen blijft men het zelfde woord ‘opperbestuur’ gebruiken, en zegt art. 59 der Grondwet van 1848, dat de koning het opperbestuur van Indië heeft. Maar het hoeft geen betoog, dat die uitdrukking thans een geheel anderen inhoud had dan in de jaren 1815-1848, en al evenmin, dat de eenstemmigheid over de vraag, wat dat woord dan thans precies beteekende, meteen zoek was.
De jaren gaan inmiddels voorbij. De Grondwet van 1887 spreekt in artikel 61 nog onveranderd van het opperbestuur des konings, en allengs gaat Indië zich ontwikkelen. Meer en meer breekt de leer baan, dat onze overzeesche gebiedsdeelen rechtsgemeenschappen zijn, die gelijkgesteld behooren te worden met het rijk in Europa, en dat het Koninkrijk der Nederlanden dus eigenlijk een staat is, gevormd door vier gelijkwaardige componenten. Meer en meer ook dringt men er op aan, om bij de eerstvolgende Grondwets-herziening rekening te houden met die veranderde inzichten, en dienovereenkomstig de positie van den Gouveneur-Generaal te regelen. Immers: was deze eerst lasthebber geweest van den absoluten vorst, en daarna tot zekere hoogte ambtenaar van het koninkrijk geworden - voortaan zou in het oog gehouden moeten worden, dat de landvoogd óók orgaan was van de rechtsgemeenschap Indië, en dus een min of meer zelfstandige positie zou behooren te hebben. En eigenlijk dacht men ook niet anders, dan dat het van-zelf zoo zou worden: te eerder toen in de Novemberdagen van 1918 de gewichtige verklaring werd afgelegd, dat de bevoegdheden verschoven zouden worden: een belofte van zóó groote beteekenis, dat zij niet uitgesproken
| |
| |
had kunnen worden zonder goedkeuring van de allerhoogste instantie.
Zoo kwam dan de Grondwets-herziening van 1922. Weer kregen wij een artikel, dat sprak van het opperbestuur des Konings. Doch thans werd daaraan toegevoegd, dat voor zoover bepaalde bevoegdheden niet aan den Koning zijn voorbehouden, het algemeen bestuur in naam des konings zou worden uitgeoefend door een Gouveneur Generaal op de wijze door de wet te regelen.
Maar wat beteekende thans ‘opperbestuur’? Stellig niet dat, wat het in 1815 beteekend had. Over de beteekenis van het woord onder de Grondwetten van 1848 en 1887 waren de geleerden al verdeeld..... maar het was toch niet waarschijnlijk, dat in de Grondwet van 1922 iets zou zijn bedoeld, dat overeenkwam met den term van 1848 en 1887, want de opzet was (naar velen dachten) juist geweest om iets nieuws te geven....
Natuurlijk trachtte men, om de bedoeling van den wetgever te vinden, door na te gaan wat in ons parlement gezegd was over de beteekenis en inhoud van dat langzamerhand beruchte woord ‘opperbestuur’. Maar als men de gedrukte stukken naslaat over de beteekenis van het artikel 60 der Grondwet 1922, dan komt men tot de ontstellende ontdekking, dat nagenoeg iedere spreker het woord in een anderen zin heeft gebruikt. Scherp, maar niet onjuist, heeft de Bataviaansche hoogleeraar Logemann het uitgedrukt, toen hij zeide, dat dit artikel 60 een schoolvoorbeeld is van mislukte wetgeving - dat het eigenlijk veel erger is dan een mislukking, immers ad oculos demonstreert, hoe laag het peil van verantwoordelijkheidsbesef van een politieke vergadering kan dalen. ‘Men vereenigde zich op een tekst, waarvan men wist dat ieder een anderen zin eraan hechtte: wat een regel voor den wetgever had moeten zijn, werd hem een raadsel.’
| |
| |
Dat raadsel nu heeft de heer Wijtema in zijn proefschrift trachten op te lossen met de methode der logica en inductie (gelijk hij zegt). Hij heeft daartoe - en dit lijkt mij zonder twijfel een blijvende verdienste van de dissertatie - nagenoeg alles bijeen gebracht, wat er over dit onderwerp gezegd en geschreven is, en hij trekt daaruit en uit den tekst der wet zijn conclusies, soms spitsvondig doch steeds scherpzinnig. Ik mag er natuurlijk niet aan denken, om in een tijdschrift als Roeping het betoog te resumeeren, en nog veel minder, om zout te leggen op bepaalde gedeelten, die mij wat op slakjes lijken. Ik moet dan ook - helaas - volstaan met eenige van zijn resultaten te releveeren.
Zoo komt mr. Wijtema tot de conclusie, dat ‘opperbestuur’ niet anders is dan een repressief toezicht, door den koning op den landvoogd uit te oefenen door terechtwijzing of vernietiging van reeds genomen besluiten. ‘Algemeen bestuur’ is daarentegen het geheele feitelijk bestuur over Indië (let wel: zoowel het Haagsche als het Buitenzorgsche bestuur - pag. 62). Het berust geheel bij den landvoogd, behoudens enkele bevoegdheden, die de wet aan den Koning heeft voorbehouden. Preventieve controle op het beleid van den Gouverneur Generaal kent de schrijver niet aan de Kroon toe. Wel staat in artikel 1 der Indische Staatsregeling, dat de Gouverneur Generaal het algemeen bestuur uitoefent met inachtneming van 's konings aanwijzingen..... doch de heer Wijtema houdt het ervoor, dat die aanwijzingen niet bindend zijn.
Tot slot nu nog de vraag, of het onderzoek van mr. Wytema ons verder heeft gebracht dan we reeds waren. Ik kan helaas niet anders doen dan het betwijfelen.
‘Het gaat in de allereerste plaats om het beginsel, dat in het grondwets-artikel is neergelegd’ - zoo lezen we op pag. 42 van het proefschrift. Uitstekend - maar dan is dus op de allereerste plaats noodig een onderzoek, of de wetgever inderdaad een principe heeft neergelegd in artikel 60
| |
| |
der tegenwoordige Grondwet. Luidt het antwoord op die vraag ontkennend, dan kunnen wij er wel mee ophouden, om een antwoord op de vraag, hoe de verhouding tusschen Kroon en landvoogd is, in artikel 60 te zoeken. Slechts wanneer we tot de slotsom komen, dat de wetgever inderdaad in het bewuste artikel een beginsel heeft neergelegd, kunnen wij verder gaan op den weg van ‘logica en inductie’.
En nu is het niet moeilijk, om met citaten uit des schrijvers eigen werk in de hand (pag. 18 bijv.) aan te toonen, dat er geen sprake van is, dat de wetgever in art. 60 der Grondwet een beginsel heeft neergelegd. Van zooiets kan slechts sprake zijn, wanneer de wetgever weet wat hij wil. In casu was het juist zooveel hoofden, zooveel zinnen.... om van het hoofd en den zin van den Minister nu maar te zwijgen. Naar mijne meening zit er dan ook niet anders op dan art. 60 Grondwet te beschouwen als een soort van blanco-artikel, dat dus den wetgever vrijheid laat, om later iederen kant op te gaan.
Zoo wordt het dan ook tegenwoordig vrij algemeen gedaan. Voor de interpretatie van de uitdrukkingen ‘opperbestuur’ en ‘algemeen bestuur’ ziet men nauwelijks naar art. 60 der Grondwet, doch in hoofdzaak naar art. 1 der Indische Staatsregeling - zich daarbij op het logische standpunt stellende, dat preventieve controle wel degelijk bestaat, omdat de landvoogd de aanwijzingen des Konings in acht heeft te nemen. Men ontveinst zich daarbij allerminst, tot een resultaat te komen, nagenoeg geheel gelijksoortig aan dat van vóór 1922, en dat dit niet bepaald overeenkomstig de verwachtingen en de beloften van 1918 is, maar troost zich met de gedachte, dat men dan tenminste bij zijn interpretaties op een reëele basis staat.
H. VAN WAGENINGEN.
|
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd