Logo DBNL
Over Multatuli. Delen 32-33 (1994)

Over Multatuli. Delen 32-33

(1994)– [tijdschrift] Over Multatuli–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

[Nummer 33]

H.W. van den Doel
Over ‘brooddronkene vadzige regenten’ en andere ambtenaren

Het binnenlands bestuur op Java en Madoera ten tijde van het assistent-residentschap van Eduard Douwes Dekker*

De geschiedenis van Nederlands-Indië is rijk aan ‘kwesties’ en ‘affaires’: kleine en grote incidenten die pennen in beroering hebben gebracht, carrières gebroken en gemaakt. Het betreft hier vrijwel zonder uitzondering gebeurtenissen die te maken hebben met het persoonlijk functioneren van ambtenaren en andere koloniale functionarissen, zoals de ‘Tjiomas-affaire’ (waar een bevlogen assistent-resident in conflict komt met een Europese landeigenaar), de ‘Brotodiningrat-affaire’ (waar een regent wegens corruptie wordt ontslagen), de ‘Garoet-affaire’ (waar een ervaren resident besluit een huis van een Javaan met kogels te doorzeven), of, meer recentelijk, de ‘kwestie-Gonsalves’ (waar een jeugdig controleur geweld niet schuwt en zijn geweer per ongeluk laat afgaan). Kenmerkend voor de discussies over deze zaken is dat nauwelijks wordt gelet op de structuur waarbinnen het een en ander zich heeft afgespeeld. Individuele ambtenaren en functionarissen worden los van het kader waarbinnen zij opereren, beoordeeld. Ook over de bekendste kwestie in de geschiedenis van Nederlands-Indië - de ‘zaak-Lebak’ - wordt vaak gediscussieerd zonder te letten op de geschiedenis van het binnenlands bestuur op Java en Madoera. Voor auteurs als Edgar du Perron, Garmt Stuiveling en W.F. Hermans blijft Multatuli daarbij de gewetensvolle ambtenaar, die had gestreden tegen het onrecht dat de gewone Javaanse bevolking was aangedaan. Anderen, zoals in een ver verleden R.A. van Sandick en J. Saks en meer recentelijk C. Fasseur, wijzen op het feit dat Douwes Dekker wel wat al te ijverig te werk is gegaan en tegen de Nederlandse ‘ambtenarenadat’ (zoals Hermans dat noemt) heeft gezondigd.1 De felste criticus is evenwel Rob Nieuwenhuys, die vele malen het standpunt heeft verdedigd dat Douwes Dekker

niets had begrepen van de inheemse samenleving en de adat (het geheel van ‘oosterse’ waarden en normen) en vanuit een westers, koloniaal standpunt had gehandeld. ‘Zijn visie was veel te simplistisch’, aldus Nieuwenhuys in De mythe van Lebak, ‘ze kon geen aanknopingspunten vinden bij de werkelijkheid. [...] Het gaat er niet om of er misbruiken waren - ze wàren er inderdaad en ze waren waarschijnlijk “verregaand” naar westerse maatstaven gemeten, maar om de bestrijding ervan. En deze had moeten uitgaan van de sociale en culturele structuur van Bantam, in ieder geval met inachtneming van de in die maatschappij geldende normen en niet, zoals bij Multatuli, uitsluitend met een beroep op de wet en het reglement; met andere woorden, op het superieur geachte westerse recht en rechtsgevoel’.2

Een bevlogen koloniaal ambtenaar die verlichte ideeën en westerse reglementen tracht toe te passen, een ‘knevelende’ regent, die een erfelijk ambt bekleedt, nimmer wordt overgeplaatst en daarom in de Weberiaanse zin van het woord geen modern ambtenaar genoemd kan worden, een Nederlands gouvernement dat aanvankelijk de laatste de hand boven het hoofd houdt: alle drie maken zij deel uit van de merkwaardige koloniale bureaucratie zoals die in het midden van de negentiende eeuw op Java en Madoera bestond. Het was een ‘dualistische’ bureaucratie, die gevormd werd door een volgens moderne ideeën georganiseerd Europees en een volgens (quasi-)feodale principes werkend inheems deel, twee delen die in 1856 in het zuidelijke deel van Bantam ernstig met elkaar in conflict kwamen. Voor een beter begrip van deze reeds meermalen en uitvoerig beschreven3 zaak-Lebak is het noodzakelijk Douwes Dekker, Karta Natanegara, Brest van Kempen en Duymaer van Twist te plaatsen in een breder historisch kader, dat van de geschiedenis van het binnenlands bestuur op Java en Madoera. Alleen hierdoor kan er een helder licht op het handelen van de genoemde hoofdrolspelers geworpen worden. Alle hierboven genoemde schrijvers wijzen weliswaar op de context waarbinnen de zaak-Lebak zich heeft afgespeeld, maar niemand heeft deze tot nu toe uitvoerig uit de doeken gedaan.

De eerste contacten tussen Europeanen en regenten

Raden Adipati Karta Natanegara was een priyayi, hetgeen wilde zeggen dat hij deel uitmaakte van de traditionele bureaucratische elite op Java en Madoera (letterlijk betekende priyayi: ‘de jongere broeders van de koning’).4 Met deze elite

was in de zeventiende en achttiende eeuw de Verenigde Oostindische Compagnie (VOC) een bestuurlijke samenwerking aangegaan die bepalend zou blijken te zijn voor de vorm die de koloniale staat in de negentiende en twintigste eeuw zou aannemen. De priyayi waarmee de kooplieden van de VOC in contact traden, werden door de Nederlanders ‘regenten’ genoemd, hoewel zij in de bestuurlijke structuur van het inheemse rijk van Mataram uiteenlopende posities bekleedden. Van deze plaatselijke heersers eiste de VOC dat zij de soevereiniteit van de compagnie erkenden, geen handel met andere Europeanen dreven en geregeld produkten leverden. De inheemse hoofden waren hierbij zeker geneigd aan de verlangens van de Nederlanders tegemoet te komen, aangezien zij hierdoor voor zichzelf een onafhankelijker positie ten opzichte van de Soesoehoenan van Mataram konden verwerven.5 De VOC liet zich bij deze ‘regenten’ in de regel vertegenwoordigen door ‘residenten’ of ‘gezaghebbers’, die soms op hun beurt weer ressorteerden onder een hogere functionaris, zoals de Gouverneur van Java's Noordoostkust. De titel van ‘resident’, die een diplomatieke functie aanduidde van lager rang dan een gezant, was hierbij zeer toepasselijk.6 Uitsluitend voor de enkele Europeaan die zich in hun gebied ophield, traden zij op als ‘bestuursambtenaar’. Verder waren zij koopman, zowel ten gunste van hun eigen beurs als die van de compagnie.

De mate van invloed die het geringe aantal residenten op de binnenlandse ontwikkelingen van Java had, was natuurlijk gering. De inheemse maatschappij kende in de zeventiende en achttiende eeuw een autonome ontwikkeling, nauwelijks beïnvloed door de Europese aanwezigheid. In dit kader zagen de meeste inheemse machthebbers de VOC-ambtenaren dan ook niet als superieuren, maar zeer terecht als diplomatieke vertegenwoordigers van een ‘soevereine’ gouverneur-generaal, die ergens ver weg te Batavia verbleef.7 Een uitzondering op dit alles vormde West-Java waar de VOC een bijzondere relatie onderhield

met de bevolking en de hoofden van de Preanger (Priangan), het gebied ten zuiden van Batavia, waar zij, in tegenstelling tot elders op Java, vanaf het begin van de achttiende eeuw een uitheems gewas liet verbouwen, de koffieboom. Op woeste gronden werden er koffietuinen aangelegd, waarbij overigens - omdat de koffiecultuur tamelijk eenvoudig was en Europese technische leiding gemist kon worden - veel werd overgelaten aan de ‘regenten’ van de Preanger. Voor de contacten tussen de VOC en de regenten zorgde de Gecommitteerde tot de saecken der inlanderen, in de dagelijkse praktijk vaak aangeduid als ‘landcommissaris’. Ook deze liet de regenten lange tijd de vrije hand. Pas aan het einde van de achttiende eeuw zouden de gecommitterden - als gevolg van het economisch belangrijker worden van de koffiecultuur - zich directer met het bestuur in de regentschappen gaan bemoeien. Ook ontstond er bij een enkele gecommitteerde iets van interesse voor het lot van de inheemse bevolking. Zo ging Nicolaus Engelhard, in wie de Indisch bestuursambtenaar en historicus W.Ph. Coolhaas later ‘een zweempje van de social officer’ meende te herkennen (maar die in 1798 als gecommitteerde wegens ‘knevelarij’ geschorst werd), ‘der Regenten overgedrevene zugt tot [...] jagtparthijen’ tegen, omdat het een te grote last voor de bevolking betekende. Ook verbood hij de inheemse hoofden nog langer willekeurig buffels te confisqueren. Als het met andere woorden aan Engelhard had gelegen, dan had Multatuli later nooit het verhaal van Saïdjah en Adinda hoeven op te tekenen.8

Al met al was er tijdens de aanwezigheid van de VOC in de Indische archipel nauwelijks sprake van een Europees binnenlands bestuur op Java, een logische consequentie van het feit dat de primaire doelstelling van de compagnie het maken van winst was. Desondanks moet het belang van de ervaringen opgedaan tijdens deze periode voor de latere ontwikkeling van het koloniale bestuur ook weer niet onderschat worden. Allereerst is het zo dat (zeker in de Preanger) tot in de desa de aanwezigheid van de Europeanen gevoeld werd. De produkten en diensten die de compagnie vorderde, moesten immers door de dorpsbevolking worden opgebracht, terwijl de inheemse bevolking (wederom vooral in de Preanger) bij een Europese ambtenaar soms bescherming vond tegen al te driest optreden van haar regent. De regenten (of bupati) ontleenden op hun beurt een gedeelte van hun macht aan de relatie die zij met de compagnie onderhielden. Hiervoor moesten zij echter wel een prijs betalen: steeds meer werden zij namelijk deel van een bureaucratische structuur waarin zij niet meer louter hun persoonlijke inzichten konden volgen, bijvoorbeeld met betrekking tot de benoeming van hun ondergeschikten.9 Hoe dit ook zij, het belangrijkste was dat,

in de woorden van Heather Sutherland, de regent de VOC de beschikking gaf over ‘the whole arsenal of traditional politics, the methods of establishing, maintaining and legitimizing authority which had been developed in Java over the centuries’.10

Verlichte idealen en bestuurlijke realiteit

Hoe waardevol de regenten voor de Nederlanders in Indië ook waren, hun positie zou in de negentiende eeuw regelmatig onder druk komen te staan als gevolg van allerlei verlichte ideeën die koloniale machthebbers zouden inspireren te streven naar een moderner, bureaucratischer en in hun ogen rechtvaardiger bestuur. Ook Douwes Dekker zou zich laten kennen als een door verlichte idealen gedreven bestuursambtenaar, idealen die omstreeks 1800 voor het eerst duidelijk werden geformuleerd.

In november 1802 benoemde het Bataafse staatsbewind een commissie, die tot taak kreeg voorstellen te doen over de manier waarop in het vervolg de handel en het bestuur in Indië moesten worden georganiseerd. De twee belangrijkste leden van deze commissie waren S.C. Nederburgh en Dirk van Hogendorp, beiden voormalige compagniesdienaren, echter met duidelijk verschillende denkbeelden over de te volgen koloniale politiek. Van Hogendorp weet bijvoorbeeld het falen van de compagnie aan de door haar in standgehouden dwangcultures en herendiensten. De Javaanse landbouwers moesten volgens hem grond in eigendom of erfpacht krijgen, terwijl Java verder gezegend moest worden met een door de Nederlanders te verschaffen ‘goed bestuur’, waarbij ‘bescherming tegen alle onderdrukking, en de uitoeffening en pleeging van het onzijdigste en billijkste recht’ leidende beginselen dienden te zijn. Van Hogendorp sprak geen voorkeur uit voor de vorming van een uitgebreid Europees binnenlands bestuur, maar duidelijk was wel dat hij de inheemse regenten bepaald niet hoog achtte. In zijn ogen waren zij meestal ‘onkundige, onwerkzame en evenwel zeer hoogmoedige menschen, die zich weinig met hun volk en land bemoeijen [...], maar slegts zoo veel daar uit trachten te trekken als mogelijk is’. De politiek van de compagnie, om de Javanen onder het gezag van hun eigen hoofden te laten en de oosterse zeden en gewoonten niet aan te tasten, was volgens Van Hogendorp dan ook louter geboren ‘uit onkunde en eigenbelang’.11

Nederburgh was een geheel andere mening toegedaan. Hij wees het beleid van de VOC niet in zijn geheel af. Zo was hij bijvoorbeeld wèl een voorstander van het stelsel van gedwongen cultures en ontraadde hij een ingrijpende bemoeienis met het inheemse bestuur. Het waren uiteindelijk Nederburghs ideeën die zegevierden. De commissie bleek er in haar rapport niet van overtuigd dat er in het inheemse bestuur diende te worden ingegrepen. Zij koos als uitgangspunt ‘de inlanders [...] onder het gezag van hunne eigene hoofden, bij hunne eigene zeden en gewoonten, onder hunne eigene wetten en rechtspleging’ te laten. Het beroven van de regenten van hun staatsie en macht zou namelijk een ongewenste ‘algemeene gisting in de gemoederen’ in de inheemse samenleving te weeg brengen. Tot genoegen van Dirk van Hogendorp werd niettemin tevens voorgesteld het Europese bestuur de taak te geven het ‘lot van den gemeenen inlander’ te verbeteren, hoewel daarbij aan de positie van de regenten zo min mogelijk mocht worden getornd. De Europese bestuursambtenaren moesten ten aanzien van de inheemse hoofden en bevolking meer de houding hebben van ‘eenen Vader, die het welzijn van zijn huisgezin zoekt te bevorderen’, dan die van ‘eenen gebiedenden Opperheer’.12

De voorstellen van de commissie werden door het staatsbewind, zij het met enkele wijzigingen, overgenomen. Op 27 september 1804 stelde het een Charter voor de Aziatische bezittingen van de Bataafsche Republiek vast, een charter dat echter vooralsnog slechts theoretische betekenis zou hebben, aangezien het bij de regeringswisseling in 1805 door raadpensionaris R.J. Schimmelpenninck weer werd ingetrokken. Het document zou niettemin later model staan voor verschillende regeringsreglementen en daardoor een diepgaande invloed uitoefenen op de vorming van de negentiende eeuwse koloniale staat in Nederlands-Indië.

Met de aankomst in 1808 in Indië van Herman Willem Daendels als nieuwe gouverneur-generaal kon een begin worden gemaakt met een daadwerkelijke hervorming van de Indische bestuursstructuur. Zo poogde hij meer invloed te krijgen op het doen en laten van de regenten, die hij nadrukkelijk wenste te beschouwen als ‘instrumenten in de handen van het gouvernement’. Tijdens een conferentie die Daendels met hen in Semarang hield, riep hij ze daarom uit tot ambtenaren in dienst van het Nederlandse bestuur - ambtenaren die op voordracht van de residenten door de gouverneur-generaal werden aangesteld. De regenten kregen vaste inkomens uit hen toegewezen sawahs en uit eventuele koffieproduktie. Boven hen stonden Europese bestuursambtenaren, wier beve-

len zij dienden op te volgen. Het denkbeeld dat de regenten ‘een zeker onafhankelijk en eigenheerig bestuur over hunne onderhoorigen’ mochten voeren, moest tot het verleden gaan behoren. Tekenend was ten slotte dat Daendels ook afstapte van het tot dan toe gevolgde principe van erfopvolging bij regentenbenoemingen.13 De Europese ambtenaren die boven de regenten stonden - de residenten - maakte Daendels direct aan de gouverneur-generaal - in casu aan hemzelf - ondergeschikt. Hij noemde ze overigens Napoleontisch prefecten (en later landdrosten). Deze nieuwe titulatuur had een meer dan symbolische betekenis. Niet langer werd de gouverneur-generaal geacht bij de regenten vertegenwoordigd te worden door een ambtenaar met de uit de diplomatie stammende titel van ‘resident’, maar bestuurden prefecten en landdrosten namens hem het eiland.14

Daendels' hervormingen van het binnenlands bestuur bleven onvoltooid. Men kan nu eenmaal moeilijk met enkele pennestreken een bestuurlijke cultuur van jaren wijzigen. Desondanks zou Daendels' min of meer rationele bestuursapparaat in hoofdlijnen de basis vormen voor de latere bestuursstructuur van Nederlands-Indië. Zo werd Java verdeeld in gewesten waarvan het bestuurlijke hoofd direct ondergeschikt was aan de gouverneur-generaal, terwijl ieder gewest op zijn beurt weer was samengesteld uit een aantal regentschappen, bestuurd door een inheemse ambtenaar: de door het Nederlandse gouvernement aangestelde regent. Uitgangspunt was verder dat de inheemse bevolking zoveel mogelijk onder de eigen hoofden, wetten en gewoonten gelaten diende te worden. De regent bleef daarom ook in Daendels' bestuursstructuur een centrale rol spelen in de betrekkingen tussen het gouvernement en de bevolking, waardoor de mate van aanraking van het Europese bestuur met de Javaanse samenleving gering bleef.

In april 1811 werd Daendels als gouverneur-generaal opgevolgd door J.W. Janssens, die nog geen half jaar later het veld moest ruimen voor een Britse invasiemacht. Het voormalige bezit van de VOC kwam hierna te staan onder de te Madras zetelende Britse gouverneur-generaal Lord Minto, die op 11 september 1811 de 30-jarige Thomas Stamford Raffles tot luitenant-gouverneur over Java en Onderhorigheden aanstelde. Raffles liet zich al spoedig kennen als een liberaal en verlicht bestuurder die wilde breken met het oude beleid van de VOC. Welke positie de regenten in het bestuursstelsel dienden in te nemen, stond hem

echter bij zijn aantreden nog niet exact voor ogen. Wèl was hij er reeds vanaf het moment dat hij op Java arriveerde van overtuigd dat de rol van deze aristocratische heersers moest worden teruggedrongen. Een Nederlandse adviseur, F.J. Rothenbühler, suggereerde hem verder te gaan en zich simpelweg van alle regenten te ontdoen. Regenten, aldus Rothenbühler, waren doorgaans slechts in ‘onkunde, luiheid en weelde opgevoed’ en ten ene male ongeschikt om een gebied te besturen. Een bestuurlijke structuur die schijnbaar slechts ten doel had ‘een aantal brooddronkene vadzige regenten [...] in weelde te doen leven en tevens een zwerm van meest al niet minder nutteloze en schadelijke hoofden te onderhouden’ moest dan ook zo spoedig mogelijk verdwijnen.

Op 14 juni 1813 hakte Raffles de knoop door. Hij bepaalde dat het koloniale gezag de volledige soevereiniteit over Java bezat en dat het de kolonie op ‘directe’ wijze zou gaan besturen. De taken van het Europese binnenlands bestuur, in casu van de residenten, werden sterk werden uitgebreid en het aantal residenties vergroot. De uitbreiding van het aantal residenties verkleinde uiteraard de gemiddelde oppervlakte van de gewesten; dit stelde de residenten echter niet in staat zonder hulp hun ressorten te besturen. Daarom maakte Raffles het mogelijk dat er ‘assistent-residenten’ werden aangesteld. Deze nieuwe categorie ambtenaren kreeg geen eigen gebieden te besturen, maar had uitsluitend tot taak de residenten te helpen bij hun bestuurlijke werkzaamheden. Voor de regenten was er in de nieuwe bestuursstructuur eigenlijk geen plaats meer weggelegd. Ten einde echter te voorkomen dat deze invloedrijke personen door ontslag verbitterd zouden raken, stelde Raffles voor hen, met behoud van hun rangen, titels en statie, een bescheiden politietaak te geven ‘under the immediate and vigilant superintendence of the Residents’. Een belangrijke taak als de vordering van de grondhuur, de zogeheten landrente die de basis van de staatsinkomsten moest gaan vormen, diende daarentegen te worden uitgevoerd door Europese ambtenaren, die daartoe persoonlijk in contact moesten gaan treden met de desahoofden. Raffles veronderstelde namelijk dat deze desahoofden een centrale rol speelden in de Javaanse samenleving. Dit concludeerde hij uit de rapporten van John Crawfurd - resident van Jogjakarta en later auteur van de History of the Indian Archipelago - betreffende de invoering van een landrentestelsel in enkele van zijn districten. Door de inschakeling van de desahoofden en het daarmee passeren van hogere inheemse hoofden, konden, zo had Crawfurd aan Raffles gerapporteerd, ‘the barriers which the prejudice of ages have opposed to the administration of 1516

justice, and which have paralized the minds and exertions of the Javanese’ worden weggenomen.17

De structuur van het koloniale bestuur op Java en Madoera zou na Raffles' vertrek uitsluitend nog door Nederlanders worden vormgegeven. Een zeer belangrijk probleem hierbij - een probleem dat later in de zaak-Lebak een centrale rol zou spelen - was de vraag hoever het koloniale gezag moest gaan bij het bureaucratiseren van het bestuur en het ‘ontfeodaliseren’ van de Javaanse samenleving. Vooral de vorm die de verhouding tussen de Europese en inheemse ambtenaren zou aannemen, was van het beantwoorden van deze vraag afhankelijk. De in 1815 naar Indië vertrokken commissarissen-generaal A.A. Buyskens, C.Th. Elout en G.A.G.Ph. baron van der Capellen (de laatste zou de functie van gouverneur-generaal op zich nemen)18 bouwden voort op de vernieuwingen van Daendels en Raffles. Zo behielden de residenten hun assistent-residenten en werden aan hen enkele zogeheten ‘opzieners der landelijke inkomsten’ toegevoegd, die overigens vanaf 1827 ‘controleurs’ werden genoemd. De assistent-residenten waren, althans volgens de in juli 1818 afgekondigde Provisionele instructie voor de ambtenaren en geëmployeerden bij de administratie, collecte en contrôle der landrenten, ‘de eerste financile ambtenaren, elk in de afdeeling die hem zal worden toegewezen’. Het was voor de eerste maal dat er in een officiële bepaling gesproken werd van de afzonderlijke ‘afdelingen’ waaruit volgens het gouvernement klaarblijkelijk een residentie was opgebouwd. Het aantal assistent-residenten (en dus ook het aantal ‘afdelingen’) zou overigens lange tijd gering blijven. Lang niet iedere regent had, zoals later in Lebak Karta Natanegara, een assistent-resident aan zijn zijde.19 De assistent-residenten kregen verder ook geen eigen bevoegdheden toebedeeld. Zij stonden daarentegen onder de ‘onmiddellijke bevelen’ van hun resident, die zelf hun werkzaamheden kon bepalen.20

Formeel was de resident de spil waar het binnenlands bestuur om draaide. Dit bleek ook uit het Reglement op het beleid van de Regering, het Justitie-wezen, de Culture en den Handel in 's lands Asiatische Bezittingen van 22 december 1818, het eerste regeringsreglement waarin een afzonderlijk hoofdstuk ‘van het binnenlandsche bestier’ was opgenomen. Het dagelijkse bestuur op Java werd in het reglement namelijk nadrukkelijk aan de residenten opgedragen, die de bevoegd-

heid kregen ‘al zoodanige verordeningen vast te stellen en besluiten te nemen, als tot de dagelijksche beheering en den geregelden loop der zaken noodig zijn’.21 Op 9 januari 1819 werd een en ander nog eens vastgelegd in een apart Reglement op het Binnenlandsche Bestuur en dat der Financiën op Java. De taken die de residenten hierin kregen toevertrouwd, waren, op z'n zachtst gezegd, veelomvattend, maar bevestigden nogmaals de plaats die zij reeds dankzij Daendels en Raffles in de bestuursstructuur hadden gekregen. Zo werden zij naast hoofd van het gewestelijk bestuur ook nog geacht voorzitter van de plaatselijk landraad te zijn, de landbouw en nijverheid in hun gewest te bevorderen, toezicht te houden op het onderhoud van waterwerken, bruggen en wegen en waren zij volledig verantwoordelijk voor het beheer van de gewestelijke financiën. Deze werkzaamheden werden dusdanig omvangrijk bevonden dat de residenten, naast ‘zoo vele ad-sitent-residenten, als tot eene goede beheering zullen noodig bevonden worden’, de beschikking kregen over een secretaris, net zoals in Daendels' tijd ter ondersteuning van de prefecten scriba's waren aangesteld. Het ambt van gewestelijk secretaris - zoals bekend een van de functies die Eduard Douwes Dekker vóór zijn benoeming tot assistent-resident van Lebak bekleedde - was bepaald niet onbelangrijk. Hij was het bijvoorbeeld die de resident bij diens afwezigheid verving, althans indien er ter hoofdplaats van het gewest geen assistent-resident was gevestigd. Onder Van der Capellen kwamen voor deze functie dan ook uitsluitend bestuursambtenaren met de rang van assistent-resident in aanmerking.22

Gouverneur-generaal Van der Capellen, door Coolhaas eens getypeerd als ‘koloniaal ethicus avant la lettre’23 - hoewel het begrip ‘verlicht’ wellicht meer van toepassing is dan ‘ethisch’ - formuleerde in 1824 in een toespraak tot de bevolking van de Molukken zijn idealen. Het was - zoals bekend - een toespraak die in veel leek op Multatuli's later toespraak tot de hoofden van Lebak. De Europese bestuursambtenaren kregen van gouverneur-generaal Van der Capellen onder andere de opdracht te waken over de belangen van de inheemse bevolking. ‘Beschouwt [...] de ambtenaren, die over u gesteld, als uwe beschermers en weldoeners’, sprak Van der Capellen tegen de bevolking. ‘Ontvangt de ambtenaren, die wij nader tot u zenden zullen, als vredeboden, die in onzen naam uw toekomstige welvaart komen verkondigen’.24 Op Java kregen de residenten de taak ‘knevelarijen, geldafpersingen, dwangarbeid, mishandelingen of willekeurigheden jegens inlanders’ tegen te gaan. Van der Capellen had hierbij niet

zozeer de inheemse hoofden als wel de Europese landeigenaren op het oog. Hij vergeleek deze laatste groep met ‘eene parasite plant, die zich langs duistere en kronkelende wegen strengelt, rondom de inlandsche bevolking, haar knelt en belemmert in haren groei’,25 een opvatting die werd gedeeld door Johannes Olivier. In zijn Land- en zeetogten in Nederland's Indië sprak hij van ‘geldgierige barbaren’ die ‘in hunne laatdunkende domheid de bevolking als een minder menschenras be-schouwden, en den armen inlander op de schandelijkste wijze tot hunne verfoeilijke schraapzucht dienstbaar maakten’.26

Een belangrijk middel om de inheemse bevolking te beschermen zag Van der Capellen in het voortdurend tourneren door de residenten van hun gewesten. Hierbij moest de gewone Javanen de gelegenheid gegeven worden het Europese hoofd van gewestelijk bestuur klachten voor te leggen. ‘De resident is verpligt, van tijd tot tijd, zijne residentie te doorreizen, ten einde zich met de menschen en zaken bekend te maken, en aan de onderscheidene ingezetenen gelegenheid te geven, hem hunne belangen voor te dragen’, schreef artikel 40 van het Reglement op het Binnenlands Bestuur daarom met nadruk voor. In de praktijk gebeurde het daarentegen nogal eens dat, als de residenten al bereid waren op tournee te gaan, dit met een dusdanig groot gevolg geschiedde, dat het de inheemse bevolking alleen maar last bezorgde. De desa's waar men doorheen trok, moesten immers zorgen voor het verzorgen en vermaken van de Europese bestuursambtenaar en zijn omvangrijke gezelschap. Sommige bestuursambtenaren namen echter simpelweg niet de moeite zich het binnenland in te begeven. Zo moest een nieuwe resident van Bantam, J.H. Tobias, bij aankomst in zijn gewest in 1821 constateren dat het zuidelijk deel van zijn residentie ‘geheel regeringloos’ was. (Alsof er niet ook nog een volledig inheems bestuur bestond!) De assistent-resident van dit gebied, A. Klinkert, had namelijk de hoofdplaats Serang ‘nog nimmer verlaten, (behalve dat hij eens een paar dagen te Pandeglang had doorgebracht), ofschoon hij werkelijk niets ter hoofdplaats te doen had’.27 Dan zou later Douwes Dekker in hetzelfde gebied veel beter doen. Geheel volgens de voorschriften zou hij immers wel naar de klachten van de zijde van de bevolking luisteren en daarna handelen.

Naast de aanbeveling te tourneren, drukte Van der Capellen de Europese bestuursambtenaren ook op het hart gebruik te maken van de inheemse ambtenaren en deze niet als onbetrouwbare figuren links te laten liggen, waarmee hij

zich duidelijk onderscheidde van die andere ‘ethici avant la lettre’: Van Hogendorp en Raffles. De belangen van gewone Javanen werden in zijn ogen eerder bedreigd door Europese landeigenaren dan door ‘knevelende’ regenten. Een goede verstandhouding tussen Europese bestuursambtenaren en inheemse hoofden zou daarenboven het vertrouwen van de bevolking in het koloniale gezag kunnen doen toenemen. De oud-bestuursambtenaar Olivier beval hiervoor ‘jagtpartijen met de inlandsche regenten, binnenlandsche reistogtjes en wederkeerige vriendschappelijke bezoeken’ aan, waarbij de residenten overigens nimmer uit het oog mochten verliezen Europese ambtenaren te zijn. ‘De hebbelijkheden der inlanders aan te nemen, is juist eene schending van het grondbeginsel waarop elke goede indruk onzer zedelijke meerderheid berusten moet’, aldus Olivier. ‘Wij mogen ons in dit opzicht spiegelen aan zoodanige aanzienlijke inlanders, die met verzaking hunner eigene grondbeginsels, de zeden en gebruiken der Nederlanders willen na-apen. Zij verliezen de achting hunner eigene natie, zonder langs dezen weg die der Europeanen te winnen’.28

Van der Capellen reisde persoonlijk over Java om te controleren of de residenten op juiste wijze en overeenkomstig het Reglement op het Binnenlands Bestuur handelden. Tot zijn spijt moest hij constateren dat het in veel streken ontbrak aan een goede samenwerking tussen de residenten en de regenten. ‘Bijna alom werden de regenten met minachting bejegend, en van alle aandeel aan de regering uitgesloten; en bijna alom bestond bij de Europeesche ambtenaren het begrip, dat de regenten als overtollige raderen van het bestuur konden aangemerkt worden’, schreef hij in mei 1820 aan de minister van Koloniën A.R. Falck. Dat deze houding op den duur een groot gevaar zou betekenen voor de positie van het koloniale gezag op Java, hoefde niemand Van der Capellen uit te leggen. Immers, het gezag, dat ‘met een enkel woord, en zonder de oefening van eenig geweld, duizenden van onderdanen [...] in beweging stelt, of in hun loop stuit’ kon alleen bestaan indien er sprake was van ‘eene volmaakte overeenkomst van taal, godsdienst, kleur, zeden en gewoonten, en zij schijnt dan ook nimmer het uitsluitend deel te kunnen worden van den Europeeschen ambtenaar’. Tussen de Europese bestuursambtenaren en de inheemse bevolking zou er met andere woorden altijd ‘een onoverwinnelijken scheidsmuur’ blijven bestaan. Een effectieve bestuursvoering anders dan met behulp van de inheemse regenten was daarom volgens Van der Capellen ondenkbaar. Een ‘direct’ bestuurde koloniale staat behoorde simpelweg tot de onmogelijkheden.29

Nu evenwel bleek dat er veel mankeerde aan de verhouding tussen de residenten en de regenten besloot Van der Capellen in 1820 de positie van de

laatstgenoemden te versterken door een Reglement op de verpligtingen, rangen en titels der Regenten op het eiland Java vast te stellen. Het eerste artikel bepaalde dat de regenten onder de inheemse bevolking de eerste personen in hun regentschappen waren, onmiddellijk staande onder de resident, een formulering die later aanleiding zou zijn voor nogal wat misverstanden. Was een regent immers hierdoor niet van ambtenaar ‘volkshoofd’ geworden, ook al was hij dat in het Mataramse rijk nooit geweest? Het reglement beperkte zich in ieder geval niet strikt tot de rol die de regent binnen het inheemse bestuur werd geacht te spelen. De verhouding tussen de regenten en het Europese binnenlands bestuur werd in het tweede artikel van het reglement met de volgende bekende woorden vastgelegd: ‘In zaken, welke het Inlandsche bestuur aangaan, zijn de Regenten de vertrouwde raadslieden van den Resident, die dezelve als zijn jongere broeders zal behandelen’.30 Wat Van der Capellen bij deze formulering precies voor ogen heeft gehad, is onduidelijk. Wellicht dacht de gouverneur-generaal aan de letterlijke betekenis van het begrip ‘priyayi’, maar misschien moet er weinig achter deze woorden gezocht worden en is de formulering niet meer dan ‘een van die paternalistische trekjes, waaraan iedere koloniale samenleving rijk was en is’, zoals Fasseur heeft geschreven.31 In ieder geval wenste de gouverneur-generaal vast te leggen dat er door het Europese bestuur geen maatregelen ten opzichte van de inheemse bevolking mochten worden genomen dan na raadpleging van de regent in kwestie, hoewel uiteindelijk de resident het laatste woord zou hebben.32

Gouverneur-generaal Van der Capellen legde op 1 januari 1826, na bijna tien jaar in Indië te hebben gewerkt, zijn functie neer. In Nederland was inmiddels duidelijk geworden, dat onder Van der Capellen de omvang van het Europese bestuur in Indië in geen verhouding meer stond tot de gouvernementsinkomsten. Ten einde orde op zaken te stellen, stuurde koning Willem I als commissaris-generaal L.P.J. burggraaf du Bus de Gisignies naar de Oost. Naast onvermijdelijke bezuinigingen leverde het bewind van deze Zuidnederlandse bestuurder voor het Europese binnenlands bestuur ook enkele positieve, hoewel op het eerste gezicht nogal symbolische maatregelen op. Zo stelde hij in 1827 de ambtskostuums voor de residenten en assistent-residenten vast. Zij dienden vanaf dat jaar in de uitoefening van hun functie gekleed te zijn in een (niet bepaald tropische) ‘donker blaauwe lakensche of kasimieren frak’, die gevoerd was met zijde van dezelfde kleur. De residenten moesten de kraag en de mouwen van hun jas

verder versieren met geborduurde gouden, oranje en eiken takken, en verder op de jas vergulde knopen met daarop de letter ‘W’ laten naaien. Assistent-residenten dienden voor dit alles genoegen te nemen met zilver. Beiden kregen degens met verguld gevest en een driekante steek, waarbij die van de resident uitgerust werd met een zwarte pluim. De Indische bestuursambtenaren hadden in de jaren dertig van de negentiende eeuw in deze uitdossing overigens gemakkelijk door Den Haag kunnen lopen zonder opgemerkt te worden: de Nederlandse ambtskostuums die in 1829 werden vastgesteld, waren nagenoeg identiek.33 In Indië was een ieder aldus duidelijk dat het hier vertegenwoordigers betrof van een Europees bestuursapparaat, dat zich in zijn vormen en optreden ook als zodanig wenste op te stellen.

Refeodalisering

Het bewind van Du Bus de Gisignies werd overschaduwd door de Java-oorlog. Nog vóór zijn aankomst in Indië was de Jogjase prins Diponegoro tegen het Nederlandse gouvernement in opstand gekomen. Het zou tot 1830 duren en enkele honderdduizenden doden kosten, voordat het koloniale gezag Midden-Java weer volledig onder controle had. De oorlog zou tevens de Indische staatsfinanciën verder uitputten en voor koning Willem I reden zijn om op voorstel van de nieuwe, in 1828 benoemde gouverneur-generaal Johannes van den Bosch (die pas begin 1830 in Indië zou aankomen), een exploitatiestelsel in te voeren dat van Indië weer op korte termijn een rendabele bezitting beloofde te maken.

Van den Bosch was als zeventienjarige een militaire loopbaan begonnen in dienst van de VOC, die hij bij Daendels' komst moest afbreken. Na de vestiging van het Koninkrijk der Nederlanden in 1814 hervatte Van den Bosch zijn carrière en maakte daarbij vooral naam met de stichting van de Maatschappij van Weldadigheid. Maar ook in koloniale zaken liet hij zich niet onbetuigd, getuige de publikatie in 1818 van zijn tweedelige Nederlandsche bezittingen in Azia, Amerika en Afrika, in derzelver toestand en aangelegenheid voor dit Rijk, wijsgeerig, staathuishoudkundig en geographisch beschouwd. Hierin stak hij zijn bewondering voor de VOC niet onder stoelen of banken. Zo noemde hij het zeer juist dat de compagnie bij haar bestuur over Java vooral op de inheemse hoofden had gesteund, omdat ‘men wel enkele personen van invloed op de massa des volks, door het bevorderen hunner bijzondere belangen, aan zich (kan) verbinden; maar nooit de geheele natie zelve’. Ook was het zeer verstandig van de compagnie geweest, vast te houden aan het stelsel van gedwongen cultures, dat tegen weinig kosten grote voorraden tropische produkten opleverde.34 Het was daar-

om geen verrassing dat Van den Bosch, tegen de achtergrond van de ernstige financiële problemen waarmee Indië kampte, in maart 1829 voorstelde terug te keren naar het oude exploitatiestelsel van de compagnie. Uitgaande van het idee dat de soeverein op Java de eigenaar van alle grond was en daardoor het recht had van de boeren produkten te vorderen, werd bepaald dat eenvijfde van alle rijstvelden in het vervolg gebruikt moest worden voor de produktie van exportgewassen als koffie, suiker en indigo. Het was de geboorte van het cultuurstelsel, dat Nederland rijke ‘batige sloten’ zou opleveren.

De Java-oorlog sterkte Van den Bosch in zijn overtuiging dat Nederland alleen met behulp van loyale inheemse hoofden in staat was het ‘wingewest’ Java te besturen. Volgens hem hoefde het koloniale gezag zich geen enkele illusie te maken over de gezindheid van de inheemse bevolking. ‘De jongste en vroegere oorlogen hebben daarvan de bewijzen opgeleverd’, zo zou hij later schrijven. ‘Waar de hoofden ons vijandig geweest zijn, heeft de bevolking steeds gretig tegen het gouvernement de wapenen opgevat’. De recente geschiedenis had verder geleerd dat hoe intensiever Europese ambtenaren zich met de inheemse samenleving bemoeiden, hoe gemakkelijker de inheemse bevolking ertoe overgehaald kon worden zich tegen de Nederlanders te verzetten.35 Op 14 januari 1831 constateerde Van den Bosch dan ook in een nota: ‘De zekerheid van het bezit van dit eiland, kan alleen gegrond zijn op eene wel gevestigde aristocratie, door wier invloed eene bevolking van eenige millioenen zielen, alleen aan ons te onderwerpen is, en welke aristocratie wij dus, niet alleen ten naauwste aan ons moeten verbinden, maar tevens behooren te voorzien van de middelen, om zich in ons belang te kunnen gelden’. De Javaan stond zijn eigen hoofden nu eenmaal ‘gaarne ten dienst’, bewees hun ‘buitensporige eer’ en luisterde ‘naar hunne bevelen met kinderlijke onderwerping, in alles wat zijne adat niet krenkt’. Het sinds Daendels gevoerde beleid de regenten allerlei voorrechten af te nemen, hen tot louter bestuursambtenaren te maken en de bevolking tegen hun soms onderdrukkende optreden te beschermen, had dan ook juist het tegenovergestelde bereikt, namelijk hun gezag ondermijnd en daardoor de positie van het gouvernement in gevaar gebracht. Het was met andere woorden beter de regenten hun gang te laten gaan, dan te trachten uit ‘ethische’ of ‘verlichte’ motieven de bevolking te beschermen. ‘Men is, mijns inziens, van een verkeerd oogpunt uitgegaan, door de maatschappelijke instellingen van Java en het verlangen der Javanen af te meten, naar die van het meer geciviliseerd Europa en der verlichte Europeanen’, zo schreef Van den Bosch. ‘De Javaan heeft zijn eigen begrip van regt; dit is

beperkt, gelijk zijne verstandelijke vermogens, maar hieraan is hij gehecht, en zijne adat laat hij zich niet ontnemen; wat daarmede niet strijd, is hem tamelijk onverschillig’. Het antwoord op de vraag hoe het gouvernement de regenten aan zich kon binden, leerde, zoals gezegd, het optreden van de compagnie: zij moesten simpelweg een betere positie krijgen dan zij onder het vorstenbewind gewend waren. Daartoe diende het inheemse bestuur ‘gerefeodaliseerd’ worden: de regenten moesten weer bezoldigd worden in rijstvelden en woeste gronden, moesten de beschikking krijgen over een eigen militie (‘barisan’) en erfelijke rechten worden gegeven. Vooral dit laatste was belangrijk. Waren de regenten onder de Javaanse vorsten nooit zeker van hun positie geweest, nu werd hen en hun nakomelingen een aanzienlijke en machtige positie in de inheemse samenleving gegarandeerd. Reden genoeg om loyaal met het koloniale gouvernement samen te werken.36

Het was hierbij niet de bedoeling dat de Europese bestuursambtenaren zich in het vervolg volledig van de inheemse samenleving afzijdig zouden houden. Zo zouden zij de regenten blijven controleren, ten einde ‘alle onwettig en onredelijk gebruik van gezag’ te kunnen voorkomen. Dit zou echter ‘met voorzigtigheid’ moeten gebeuren. Het openlijk krenken van regenten, het tegen hen ‘schelden en razen’, zou ‘met gestrengheid’ worden bestraft. Voor het overige dienden de Europese bestuursambtenaren zich vooral bezig te houden met ‘de bewaking van de tijdige en behoorlijke bewerking der velden en tot het gadeslaan, dat het produkt ter regter tijd geoogst en vervoerd wordt’. Europese bestuursambtenaren werden met andere woorden vooral geacht op te treden als opzieners van de gigantische plantage genaamd Java, die door middel van het cultuurstelsel het moederland een voortdurende stroom van tropische produkten zou moeten gaan opleveren.37 Zij werden hierbij door het gouvernement gestimuleerd door zogeheten ‘cultuurprocenten’, toeslagen op hun salaris, waarvan de hoogte werd bepaald door geleverde hoeveelheid suiker, koffie of indigo. Verschillende residenten konden hierdoor hun inkomen meer dan verdubbelen, maar ook assistent-residenten, regenten en controleurs ontvingen een deel van hun salaris in de vorm van cultuurprocenten. Schadelijk voor de ambtelijke verhoudingen was echter dat er zeer grote onderlinge verschillen ontstonden, afhankelijk van standplaats en rang. Zo zou aan het einde van de jaren vijftig de resident van Pasoeroean ruim f 25.000 bovenop zijn reguliere salaris van f 15.000 per jaar verdienen, tegen zijn collega van Bantam slechts f 1.300. Ook onder de regenten waren er grote verschillen in cultuurprocenten: de regenten van de Preanger Regentschappen verdienden hiermee bijvoorbeeld gemiddeld f90.000 per jaar,

die in Bantam gemiddeld f2.500.38 Van den Bosch besefte, dat er met dit alles weinig overbleef van de hooggestemde en verlichte bestuurlijke idealen die door Raffles of Van der Capellen waren geformuleerd, dat met andere woorden de Europese ambtenaren zich tevreden moesten stellen met een plaats in een (zeker op papier) heel wat minder volmaakt bestuur. De gouverneur-generaal werd echter door dit besef verre van gekweld, aangezien volgens hem het streven naar ‘eene denkbeeldige volmaaktheid in staatsinrigtingen’ toch enkel maar kon leiden tot de ‘grootste onvolmaaktheid [...] inzonderheid in een land, waar alles neigt tot rust en eentoonigheid’.39

Refeodalisering van het inheemse bestuur en de invoering van het cultuurstelsel op Java en Madoera, dat was wat Van den Bosch voor ogen stond en dat was wat hij uitvoerde, ondanks het verzet van bijvoorbeeld zijn grote tegenstrever P. Merkus, lid van de Raad van Indië, die in een nota de stelling verdedigde dat juist een willekeurig bestuur door autocratische regenten de rust op Java zou bedreigen. ‘Slechts oppervlakkig behoeft men [...] met de geschiedenis van Java bekend te zijn’, om volgens Merkus te weten, dat ‘de tooneelen van oorlog, oproer en verwoesting zijn verminderd en verdwenen, naarmate de Europeesche invloed en de gematigde beginselen van Europeesch bestuur, de overhand hebben genomen’. Wat kon de bevolking immers meer tot opstandigheid voeren, dan het eigenmachtige en onrechtvaardige bestuur van de eigen hoofden? Dat de gemiddelde Javaan ‘het knevelen als een wettig regt van zijne hoofden zou aanmerken’, ontkende hij ten stelligste. Waar kwamen anders alle klachten over het optreden van de regenten vandaan? Volgens Merkus was het ronduit gevaarlijk de klok terug te draaien en de inheemse samenleving te refeodaliseren. Veel meer moest het gouvernement door een intensief Europees bestuur de bevolking voor zich trachten te winnen.40

Van den Bosch dreef niettemin zijn zin door. In februari 1831 werden de barisan opgericht, terwijl in augustus 1832 bepaald werd dat iedere regent die dat wenste, voortaan deels in land bezoldigd zou worden.41 Deze maatregelen misten hun uitwerking niet. Onmiddellijk nadat Van den Bosch in 1834 naar Nederland was vertrokken, constateerde gouverneur-generaal ad interim Baud tijdens een drieëneenhalve maand durende inspectiereis over Java ‘bij alle inlandsche vorsten

en hoofden [...] tevredenheid met hun tegenwoordig, en gerustheid omtrent hun toekomstig lot’. Deze stemming werd er uiteraard niet slechter op, toen Baud tijdens zijn tournee in ieder regentschap de regenten plechtig de erfelijke rechten op hun ambt bevestigde en Europese bestuursambtenaren die hen ‘onverdiend hadden beleedigd of gegriefd’ openlijk berispte en bestrafte.42

In het door Baud ontworpen nieuwe regeringsreglement van 1836 werd overigens met geen woord gerept over het erfelijke regentenambt. In artikel 60 viel wel voor de eerste maal de befaamde bepaling te lezen dat overal het beginsel zou worden nageleefd, ‘om voor zoo veel de omstandigheden dit gedoogen, de inlandsche bevolking te laten onder de leiding en het onmiddellijk bestuur van hare eigen hoofden’.43 Baud had deze zinsnede aan het reglement toegevoegd, omdat zij volgens zijn zeggen geheel in lijn was met de ideeën van Van den Bosch en omdat zodoende de regenten nogmaals werd verzekerd dat zij ook in de toekomst een ‘zeer wezenlijk deel in het bestuur’ zouden bezitten.44 Vijftien jaar later zou de conservatieve minister van Koloniën Ch.F. Pahud alsnog trachten de erfelijke positie van de regenten vast te leggen. Aanleiding hiertoe gaf de grondwet van 1848, die een nieuw en bij wet vastgesteld regeringsreglement noodzakelijk had gemaakt.

In 1851 werd overigens het koloniale beleid nog steeds door conservatieven bepaald, ondanks dat het liberale ministerie-Thorbecke aan het bewind was. Minister Pahud was namelijk vooral een keuze van de koning geweest en werd daarenboven sterk beïnvloed door Baud. De minister bood op 29 oktober 1851 het ontwerp-regeringsreglement aan de Tweede Kamer aan, waarin als uitgangspunt voor het koloniaal bestuur stond genoemd dat de inheemse bevolking door haar eigen hoofden bestuurd moest worden ‘overeenkomstig hare voorouderlijke instellingen en gewoonten’. Verder wenste de door Baud gesouffleerde Pahud in het regeringsreglement vast te leggen dat, ‘behoudens de voorwaarden van bekwaamheid, ijver, eerlijkheid en trouw’, ten aanzien van de regenten ‘het beginsel van erfelijkheid in de mannelijke linie’ gehandhaafd werd. In de memorie van toelichting beklemtoonde hij dat hier geen sprake was van een nieuw principe: ‘Het opnemen in het regerings-reglement van het beginsel der voorwaardelijke erfelijkheid, is slechts de bevestiging van hetgeen bestaat; die bevestiging bij gelegenheid dat voor het eerst de algemeene regelen voor het bestuur van Nederlandsch Indië door de wet zullen worden vastgesteld, zal aan

de invloedrijke klasse waarvan hier sprake is, een waarborg geven, die thans van dubbele waarde zal zijn’.45

In de Tweede Kamer was echter niet iedereen gelukkig met het ontwerpregeringsreglement. Uit het voorlopig verslag van 12 maart 1853 bleek bijvoorbeeld dat sommige liberale kamerleden Indië volstrekt niet als ‘wingewest’ zagen, maar daarentegen de ‘bevordering van de verstandelijke en zedelijke ontwikkeling der inlandsche bevolking’ als het belangrijkste doel van het koloniale bestuur wilden zien. Het regeringsbeleid moest in hun ogen niet zo zeer gericht zijn op het onderhouden van goede betrekkingen met regenten, maar op het overtuigen van de gehele autochtone bevolking van de zegeningen van het Nederlandse bestuur door haar tegen ‘knevelarij en onderdrukking’ te beschermen. Het was geen verrassing dat bij deze liberale kamerleden het erfelijk regentenambt op onoverkomelijke bezwaren stuitte. Regenten dienden niets meer te zijn dan zij altijd waren geweest: ambtenaren in dienst van het gouvernement. ‘Men kan de regenten niet anders beschouwen dan als tusschenpersonen’, zo stond er in het voorlopig verslag, ‘aan welke het gouvernement nog altijd behoefte heeft, maar wier belangen in strijd zijn met die van de massa des volks, en die derhalve, zoo men het wezenlijk heil der bevolking en de trapsgewijze ontwikkeling daarvan beoogt, niet meer moeten worden verheven dan volstrekt noodig is’.46

Deze opvattingen konden in het voorlopig verslag gelezen worden, in een tijd van groeiende kritiek op het gedrag van de regenten tegenover de eigen bevolking. In 1851 noemde oud-inspecteur der cultures, L. Vitalis, het bestaan van een machtige groep regenten bijvoorbeeld de ‘hijdra der verdrukking, welke de Javasche bevolking onder de zwaarste slavernij doet gebukt gaan’.47 Elders viel te lezen dat de bevolking van Java bestond uit ‘een paar millioen landbouwers en eenige duizenden hoofden; welke laatsten [...] in hunne handelingen bewaakt en gecontroleerd worden door een geheel onbeduidend getal Europesche ambtenaren. Dezen zijn steeds door het gouvernement als ongeschikt beschouwd om met den inlander om te gaan, wanneer door hen niet oogluikend wierd toegelaten, dat de inlandsche hoofden zich, zoo als men het noemt, overeenkomstig de adat, aan oneindige knevelarij en kwelling schuldig maakten’.48

Minister Pahud wist echter dat hij de meerderheid van de in hoofdzaak conservatieve Tweede Kamer achter zich had staan. In een reactie kon hij dan

ook gerust schrijven dat het juist na alle kritiek op de regenten nodig was hun positie opnieuw te bevestigen. Pahud meende zelfs dat indien dit niet gebeurde ‘de reeds gestrooide zaden van wantrouwen niet zouden nalaten diepe wortelen te schieten’.49 Hij kwam de tegenstanders van het erfelijke regentenambt enigszins tegemoet door in het definitieve wetsvoorstel de keuzevrijheid van het gouvernement bij het aanwijzen van een nieuwe regent te verruimen. ‘Bij het openvallen der betrekking van regent op het eiland Java wordt’, zo luidde de formulering nu, ‘behoudens voorwaarden van bekwaamheid, ijver, eerlijkheid, en trouw, zoveel doenlijk tot opvolger gekozen een der zonen of nabestaanden van den laatsten regent’. Een fundamenteel andere regeling was dit natuurlijk niet. Het Nederlandse gezag werd nog altijd geacht de kolonie te besturen met behulp van regenten, die een vrijwel erfelijk ambt bekleedden.

De kous was hiermee echter nog niet af. Tijdens de openbare beraadslagingen over het ontwerp-regeringsreglement in juli en augustus 1854 wenste allereerst Thorbecke opgehelderd te zien wat nu precies bedoeld werd met de frase dat ‘zoveel de omstandigheden het toelieten’ de inheemse bevolking werd gelaten ‘onder de onmiddellijke leiding van hare eigene hoofden’. Betekende dit nu dat er enerzijds ‘ambtenaren’ waren, die gezag hadden op basis van de positie die zij van het gouvernement hadden gekregen, en anderzijds ‘hoofden’, die hun gezag aan inheemse instellingen ontleenden? Een relevante vraag! Was met andere woorden de refeodalisering reeds zo ver gegaan dat de regenten zelfs geen ambtenaren meer waren, maar ‘volkshoofden’ met eigen gezag? Minister Pahud vond Thorbecke's vraag muggezifterij. Volgens hem betekende ‘eigene hoofden’ niets anders dan ‘inheemse hoofden’ en ontleende iedere bestuurder zijn gezag aan het feit dat hij door het gouvernement benoemd of erkend was, hoe hij ook in officiële bepalingen werd aangeduid. Baud was nog duidelijker, toen hij zei dat ook de inheemse hoofden ‘ambtenaren in de volle beteekenis van het woord’ waren. Hij stelde daarom voor in het vervolg te spreken van het laten van de inheemse bevolking onder ‘de onmiddellijke leiding van hare van regeeringswege aangestelde of erkende hoofden’, een formulering die uiteindelijk in het definitieve regeringsreglement zou worden opgenomen.50

Ook de regenten werden dus, ondanks de refeodalisering, door de Nederlandse regering officieel nog steeds gezien als niets meer dan ambtenaren in dienst van het gouvernement. Men kon zich dan ook afvragen of zij in dat geval wel erfelijke rechten op hun ambt moesten krijgen. De kamerleden P.P. van Bosse en W.R. baron van Hoëvell vonden van niet. De laatste noemde het erfelijke regentenambt zelfs ‘hoogst schadelijk’, vooral voor het gezag van de residenten op Java. De regenten zouden immers in het geval de erfelijkheid in het

regeringsreglement zou worden opgenomen een nog sterkere positie ten opzichte van het Europese bestuur krijgen. Dit terwijl de verhouding tussen residenten en regenten toch al vaak bijzonder moeizaam was. Een resident had volgens Van Hoëvell dikwijls te kampen met ‘veel onwilligheid, traagheid, tegenwerking, zoo niet erger, van de zijde dier inlandsche ambtenaren’. Baud verdedigde echter met verve het principe de regentenfamilies erfelijke rechten te geven. ‘In het aan ons verbinden der regenten zie ik meer dan het bekrompene denkbeeld om een tijdelijk tegenwigt te zoeken tegen de inlandsche vorsten’, zo sprak hij in reactie op Van Hoëvell: ‘Ik zie daarin eene blijvende staatkunde’. Het idee dat het koloniale gouvernement zich vestigen moest ‘in de harten der Javanen’, klonk ‘welluidend en fraai’, maar was uit een praktisch politiek oogpunt ‘hol en zonder beteekenis’. Het was, aldus Baud, voor het Nederlandse bestuur nu eenmaal onmogelijk ‘bij het bestaande verschil in herkomst, godsdienst, taal en zeden, hechten steun te vinden in de gehechtheid van de volksmassa’, een opvatting die door de meerderheid van de conservatieve Tweede Kamer werd gedeeld. Het nieuwe regeringsreglement zou dan ook bepalen dat het regentenambt, zij het onder bepaalde voorwaarden, erfelijk bleef.51

Van Hoëvell kon hierbij niet gerustgesteld worden door het in het regeringsreglement opnemen van de uit de Bataafse tijd stammende bepaling, dat de bescherming van de inheemse bevolking tegen willekeur, ‘een der gewigtigste pligten’ van de gouverneur-generaal was. Volgens hem was dit slechts een fraai klinkende frase zonder al te veel inhoud: hoeveel onrecht was er immers niet reeds op Java geschied, in tijden dat deze bepaling van kracht was? Om de inheemse bevolking werkelijk te kunnen beschermen was volgens Van Hoëvell meer nodig dan een bepaling in een reglement. Vooral het aantal Europese bestuursambtenaren diende hiervoor te worden uitgebreid, teneinde de inheemse hoofden werkelijk te controleren. Verder moesten uiteraard de cultuurprocenten verdwijnen en de regenten niet meer in land worden bezoldigd. Deze laatste praktijk leidde er namelijk toe dat zij de beste rijstvelden in handen kregen en de gewone bevolking genoegen moest nemen met steeds slechtere landbouwgrond. Ten slotte moesten de herendiensten, die de inheemse hoofden voor zich lieten verrichten, onmiddellijk worden afgeschaft. ‘Schaft men die niet af’, zo waarschuwde Van Hoëvell, ‘worden die niet finaal verboden, dan is het onmogelijk om de Javaansche bevolking te beschermen tegen willekeur’. Nergens was immers bepaald hoever de inheemse hoofden met het vorderen van herendiensten mochten gaan. Duidelijk was dat Van Hoëvell een moderner en vooral een meer volgens westerse principes georganiseerd bestuur op Java wenste zonder feodale voorrechten voor regenten. Zijn betoog maakte evenwel op de

meerderheid van de Tweede Kamer weinig indruk. Zo verklaarde oud-gouverneur-generaal J.J. Rochussen (niet bepaald Van Hoëvells beste vriend) niets in het uitbreiden van het aantal Europese bestuursambtenaren in het binnenland te zien. ‘Ik geloof niet dat dit gunstig zou werken’, zo herhaalde de voormalige landvoogd het maxime van het koloniale beleid: ‘Weinig maar goed toezigt acht ik in dezen beter, vooral ook omdat, hoe meer Europeesche ambtenaren er komen, hoe meer ondermijnd wordt die dagelijksche aanraking van de inlanders met hun hoofd en het gezag van dezen’. Herendiensten en het bezoldigen in land waren verder zaken die de regenten krachtens de adat toekwamen en die het gouvernement hen niet moest afnemen. Baud viel Rochussen uiteraard bij: de meeste regenten waren volgens hem verre van knevelaars, maar betrouwbare en goede ambtenaren. Het was dan ook uiterst onverstandig naast iedere regent te plaatsen ‘een spion, een voogd, dikwijls een jeugdig ambtenaar, ver beneden hen staande in wereldwijsheid, in zaakkennis, in ondervinding; een jeugdig ambtenaar, vatbaar voor uitspattingen en driften’.52

Het Regeringsreglement van 1854, zoals dat met ingang van 1 januari 1855 van kracht werd,53 bevestigde met betrekking tot het Binnenlands Bestuur de bestaande en vooral door Van den Bosch en Baud gecreëerde praktijk. In artikel 67 van het reglement stond bijvoorbeeld te lezen dat de inheemse bevolking gelaten zou worden onder de onmiddellijke leiding van de eigen hoofden, terwijl artikel 69 de erfelijke opvolging van de regenten regelde.54 De regent had hierdoor definitief een bijzonder merkwaardige positie in het koloniale bestuur gekregen. Zijn gezag kon hij enerzijds ontlenen aan de bureaucratische positie die het gouvernement hem had gegeven en anderzijds aan zijn ‘traditionele’ positie in een feodale maatschappij. Dat die positie wellicht wat minder traditioneel was dan sommigen wilden doen geloven, is hierboven reeds duidelijk geworden. Ook in Nederlands-Indië was er - om met Hobsbawm en Ranger te spreken - sprake van een invention of tradition. In ieder geval konden de regenten zeer verschillend worden beoordeeld. Werden zij als feodale hoofden beschouwd, dan was hun bezoldiging in land, het gebruik van pajongs (witte voor de regenten met de titel Adipati, groen-witte voor diegenen met de titel Toemenggoeng) en het feit dat zij allerlei diensten voor zich konden laten verrichten, niet meer dan normaal. Werden hun activiteiten echter aan westerse, bureaucratische maatstaven afgemeten, dan werden persoonlijke en herendiensten al snel ‘knevelarijen’ genoemd. In de woorden van een regent, die natuurlijk graag van heren- en andere diensten gebruik maakte: ‘Wat in de desa-

klachten “knevelarij” en “uitzuigerij” wordt genoemd [...] is vaak een daad die in de ogen van de inlander niet slecht is. Maar de Europese ambtenaren met hun westerse begrippen hebben geleerd zoiets als een zwaar vergrijp te beschouwen’.55 Enerzijds feodale hoofden, anderzijds door het gouvernement nadrukkelijk als ambtenaren beschouwd, bekleedden de regenten in ieder geval een uiterst ambivalente positie, die vroeg of laat tot conflicten moest leiden.56

De zaak-Lebak

Duidelijk is geworden dat het conflict in Lebak tussen Douwes Dekker en Karta Natanegara een vrijwel onafwendbare consequentie was van de bestuurlijke ontwikkelingen sedert de komst van Daendels op Java. Indien er geen zaak-Lebak was geweest, dan was er wel elders een in de verlichte traditie van onder anderen Van Hogendorp, Daendels, Raffles en Van Hoëvell staande Nederlandse bestuursambtenaar in conflict gekomen met een regent die door Van de Bosch en Baud een volstrekt dubbelzinnige, want quasi-feodale en tevens ambtelijke positie in het bestuur was gegeven. Van der Capellens oplossing de regent de jongere broeder van de resident te laten zijn, was in deze niet afdoende. Goed beschouwd is het zeer eenvoudig de zaak-Lebak te beoordelen: iedere hoofdrolspeler heeft niets anders gedaan dan de hem door de loop van de geschiedenis toegedachte rol te spelen. Douwes Dekker stond hierbij in een lange traditie van verlichte en liberale bestuurders die het binnenlands bestuur op Java en Madoera voor een niet onbelangrijk deel vorm hadden gegeven. Hij was ook bepaald niet de eerste die wantrouwende tegenover de regenten stond. Hierboven is reeds verhaald van Nicolaas Engelhard, die ‘der Regenten overgedrevene zugt tot [...] jagtparthijen’ tegenging, van Dirk van Hogendorp, die ze ‘onkundige, onwerkzame en evenwel zeer hoogmoedige menschen’ noemde, van F.J. Rothenbühler, die vond dat ze in ‘onkunde, luiheid en weelde opgevoed’ waren, en van al die andere Nederlandse ambtenaren die vonden dat ‘de regenten als overtollige raderen van het bestuur konden aangemerkt worden’. Douwes Dekker kon zich verder met recht op allerlei voorschriften beroepen: hoe vaak was het beschermen van de bevolking tegen knevelarijen van inheemse hoofden niet een van de balangrijkste taken van de Europese bestuursambtenaren genoemd? Zelfs Van den Bosch had de residenten opgedragen ‘alle onwettig en onredelijk gebruik van gezag’ van de zijde van regenten te voorkomen. Weliswaar was het in de zaak-Lebak wellicht beter geweest indien Douwes Dekker de regent op Baudiaanse

wijze zijn gang had laten gaan, maar het was zeer wel te verdedigen ook Karta Natanegara te be-schouwen als een ambtenaar in dienst van het koloniale gouvernement en hem als zodanig te beoordelen. En was het gouvernement niet uiteindelijk verantwoordelijk voor het optreden van al zijn ambtenaren, inclusief de regenten? Een beroep op de adat lijkt in dit verband wel wat al te gemakkelijk. Over welke adat wordt hier immers gesproken? Degene die mede door het Nederlandse gouvernement was vormgegeven? Zo traditioneel was de feodale positie van de regenten in ieder geval nu ook weer niet. En had Dekker de verschillende misstanden die ook door de inheemse bevolking als zodanig werden ervaren (waarom zou ze anders bij hem komen klagen? Uitsluitend dankzij de manipulaties van een djaksa?) maar met de mantel der regentenliefde moeten bedekken? Had hij zich moeten neerleggen bij het feit dat andere delen van de bevolking zich liever de onderdrukking door hun hoofden lieten welgevallen omdat de enkele Europese bestuursambtenaar, die vaak ook nog eens na korte tijd weer uit het gewest zou verdwijnen, hiertegen in werkelijkheid weinig bescherming kon bieden? Zijn optreden kan hooguit overhaast genoemd worden. Een meer bedachtzaam optreden had echter ongetwijfeld hetzelfde resultaat gehad. Het is tussen twee haakjes opvallend dat, zowel toen als vandaag, vooral conservatieven een beroep op adat, op ‘oosterse’ waarden en normen, doen, vaak met het doel allerlei misstanden te rechtvaardigen. Zo zou later in Nederlands-Indië gepoogd worden met de adat in de hand de invoering van westerse, democratische bestuurlijke instellingen tegen te houden en wordt thans door het bewind-Soeharto de schending van de mensenrechten in Indonesië verdedigd met een beroep op geheel eigen rechtsnormen. Het liberale Tweede Kamerlid B.W.A.E. baron Sloet tot Oldhuis sprak in 1854 tijdens de beraadslagingen over het Regeringsreglement dan ook een waar woord, toen hij zei dat adat een begrip was ‘dat men altijd bezigt, wanneer het geldt om oude misbruiken te verdedigen of te vergoêlijken, terwijl men de groote adat, welke ook werkelijk op Java adat is, voorbijziet, dat het namelijk als adat wordt beschouwd al wat in het belang van den Javaan zelf is’.57

Niet alleen Douwes Dekker, maar ook Karta Natanegara en Duymaer van Twist speelden evenwel de rol die hen was toegedacht. Onder Van den Bosch en Baud hadden de regenten immers een sterke en met recht feodaal te noemen positie binnen de bestuursstructuur gekregen. Nog nimmer was hun positie zo sterk geweest als na 1830. Als vertegenwoordigers van de sultan van Mataram hadden zij bijvoorbeeld geen erfelijk recht op hun positie gehad en waren zij regelmatig op willekeurige wijze van hun functie ontheven. Nu was er een regering die hen vrijwel onvoorwaardelijk steunde en hen nadrukkelijk beschouwde als feodale hoofden, wellicht zelfs ‘volkshoofden’. Het kan Karta Natanegara moeilijk worden aangerekend dat hij veronderstelde dat allerlei ambtelijke voor-

schriften niet op hem van toepassing waren en het Europese bestuur zich niet met zijn doen en laten zou bemoeien. Het optreden van Duymaer van Twist getuigde hiervan: uiteraard kreeg Douwes Dekker ongelijk. Had Van der Capellen immers niet geschreven dat het gezag uitsluitend effectief kon zijn indien er sprake was van ‘eene volmaakte overeenkomst van taal, godsdienst, kleur, zeden en gewoonten’? De Javaanse regenten moesten dan ook zoveel mogelijk de hand boven het hoofd gehouden worden. Geen enkele gouverneur-generaal vóór Duymaer van Twist zou op een andere wijze tegenover Douwes Dekker hebben opgetreden.

Speelden in de zaak-Lebak regent Karta Natanegara, assistent-resident Douwes Dekker en gouverneur-generaal Duymaer van Twist hun respectievelijke rollen in overeenstemming met de historische ontwikkeling van het koloniale bestuur, Max Havelaar overtuigde velen van het gelijk van de door het gouvernement verguisde assistent-resident. Het boek sprak de Nederlandse lezers overigens mede aan omdat het een bij uitstek koloniaal werk was, waaruit een ieder kon leren dat inheemse hoofden doorgaans onbetrouwbare en knevelende potentaten waren en dat in Indië uitsluitend Europese bestuursambtenaren konden zorgen voor een goed en rechtvaardig bestuur. Men leze er de befaamde toespraak tot de hoofden van Lebak op na, waarin Max Havelaar zichzelf als een verlicht bestuurder naar voren schuift. Voor Douwes Dekker was de Europese bestuursambtenaar de brenger van recht, welvaart en beschaving, hetgeen weliswaar wat anders was dan Baud en Van den Bosch voor ogen had gestaan, maar geheel in lijn met de ideeën van Raffles en Van der Capellen. Voor ambitieuze bestuursambtenaren en voor de Delftse en Leidse studenten die zich op een bestuurlijke carrière voorbereidden, werd Multatuli hierdoor weinig minder dan een idool. Zij gingen het met hem als hun roeping zien in Indië ‘de millioenen menschen die gebukt gaan onder uitzuiging, afpersing, knevelarij, roof en moord, daarvan te verlossen’.58 Toen Douwes Dekker in 1875 ter gelegenheid van de uitvoering van zijn Vorstenschool Delft bezocht, werd hij door de studenten van de Indische Instelling als een ware held ingehaald.59 Ook stonden bestuursambtenaren in de rij om in Lebak geplaatst te worden, ten einde alsnog datgene voor de bevolking te doen waartoe Douwes Dekker niet in staat was geweest. Nergens zouden in de laatste decennia van de negentiende eeuw meer straffen aan inheemse ambtenaren worden uitgedeeld dan in Lebak! De nieuwe, door Multatuli geïnspireerde lichting ambtenaren zou bovenal de Javaanse bevolking langzamerhand veel directer gaan besturen. Zij zouden daarbij vooral de regenten en districtshoofden steeds meer passeren en vaak op hen gaan neerzien. Het gevolg hiervan zou onder andere een verslechtering van de positie en een

vermindering van het aanzien van de inheemse ambtenaren zijn, een ontwikkeling die vooral na 1900 het gouvernement ernstige zorgen zou gaan baren.

Dat de bestuursambtenaren zich hiermee plus royaliste que le roi zouden betonen, ontging velen van hen. Multatuli wenste immers in het geheel niet te tornen aan de positie van de inheemse hoofden; hij had uitsluitend een einde willen maken aan de misstanden binnen het bestaande bestuurlijke systeem, misstanden ontstaan wanneer ‘lamme, luije, pensioenjagende residenten’ en ‘vrome, kuische, rustlievende, gewetenlooze Gouverneurs-Generaal’ de voorschriften niet wensten te handhaven.60 ‘Daar komt een man aan, gevolgd door andere mannen, die allen wat dragen’, zo beschreef hij in 1862 een typerend Indisch tafereel in zijn Over vrijen arbeid in Nederlandsch Indië: ‘De een, 'n beteldoos; de tweede, een zonnescherm; de derde, een lans; de vierde... 't doet er niet toe. Genoeg, ze gaan, allen iets dragende, achter den man, die niets draagt. En zie uw Javaan, die niet antwoordde, die naar de lucht keek, die z'n sirie omwentelde en zichzelf... rigt zich op. Neen, oprigten is 't woord niet, maar hij ligt niet meer, dat 's waar. Hij hurkt en buigt en vouwt zich, slaat de handen tegenelkaêr en houdt die laag... laat z'n hoofd neêrzakken op die hande...’61 Dat het koloniale bestuur niet kon zonder ‘den man, die niets draagt’, in casu de regent, stond voor Multatuli als een paal boven water. Hij diende uitsluitend beter door de Europese bestuursambtenaar gecontroleerd te worden.62

Deze laatste gedachte werd door de Nederlandse regering overgenomen nadat liberalen het koloniale heft in handen hadden genomen. De belangrijkste stappen hiertoe werden in 1866 door minister I.D. Fransen van de Putte gezet, die in dat jaar de organisatie van het binnenlands bestuur drastisch wijzigde. Hieraan vooraf ging het vaststellen van nieuwe instructies voor de residenten, regenten en districtshoofden. De residenten werd hierbij nogmaals op het hart gedrukt de inheemse bevolking enerzijds zoveel mogelijk te besturen door ‘tussenkomst van hare van regeringswege aangestelde of erkende hoofden’ en anderzijds te beschermen ‘tegen willekeur’, zowel van de zijde van de Europeanen, als van diezelfde ‘eigene hoofden’.63 In de nieuwe instructie voor de regenten was de term ‘jongere broeder’ geschrapt. Dat zij werden geacht ‘de vertrouwde raadsman’ van de resident te zijn, werd klaarblijkelijk door de opstellers van de verschillende instructies, de residenten H.D. Potter en O. van Rees (de latere gouverneur-generaal en minister van Koloniën), voldoende duidelijk

gevonden en passender bij een modern, bureaucratisch bestuur.64 Ingrijpender dan het vaststellen van de ambtsinstructies was echter de hervorming van 1866. Zo werden de regenten feodale voorrechten als de bezoldiging in grond en het beschikken over herendiensten langzaam maar zeker afgeschaft en kregen zij vaste salarissen. Verder werd het Europese BB uitgebreid en versterkt. Geleidelijk werd in ieder regentschap en afdeling één assistent-resident geplaatst, waardoor ook de inheemse bevolking beter beschermd kon worden. Uitsluitend door het uitbreiden van het Europese bestuurlijke toezicht was het volgens de liberale minister mogelijk ‘de vele misbruiken tegen te gaan, waarvan de inlander thans veelal het slagtoffer is’.65

In de ogen van Fransen van de Putte was er met al deze maatregelen voor Nederlands-Indië een nieuw tijdperk aangebroken. Er was - in de woorden van de semi-officiele Gids voor de kontroleurs - een periode aangebroken waarin een BB-er die zijn plicht deed, ‘de bevolking zijner afdeeling tot zegen’ strekte, aangezien het nu eenmaal zijn en niemand anders zorg was, ‘dat elkeen binnen de perken zijner rechten en verplichtingen blijft; dat de algemeene bepalingen worden nageleefd, de bizondere aanschrijvingen en voorschriften worden begrepen en opgevolgd; dat de ambtenaren en hoofden in het algemeen, hun taak met juistheid opvatten en volbrengen en het den regent en het bestuur mogelijk en gemakkelijk wordt gemaakt om hunnerzijds, met vrucht werkzaam te zijn en te blijven’.66 De bestuursambtenaren werden hierbij weliswaar geïnspireerd door Max Havelaar, maar sloten tegelijkertijd aan bij een veel langere traditie, een traditie vorm gegeven door vele van hun voorgangers en door verlichte personen als Van Hogendorp, Raffles, Van der Capellen en Van Hoëvell.


Vorige Volgende

Over het gehele werk

auteurs


Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


landen