OSO. Tijdschrift voor Surinaamse taalkunde, letterkunde en geschiedenis. Jaargang 28

[p. 86]

Marije Schaafsma
Suriname en de Hollandse ziekte
Economische ontwikkeling tussen 1975 en 2002

De afgelopen decennia is de gemiddelde Surinamer een hoop bauxiet armer geworden, maar geen dollar rijker. Terwijl Suriname in de afgelopen dertig jaar grote inkomsten heeft genoten uit de export van bauxiet en in mindere mate uit ontwikkelingshulp, is de economische groei teleurstellend. Het Bruto Binnenlands Product (BBP) ligt momenteel nauwelijks hoger dan in 1975, het reële BBP per capita is zelfs gedaald. Vreemd genoeg is deze beperkte economische groei kenmerkend voor landen die grotendeels afhankelijk zijn van natuurlijke hulpbronnen.

Suriname is een goed voorbeeld van een land met een kleine open economie en grote natuurlijke rijkdommen. Het heeft een omvangrijke centrale overheid (meer dan de helft van de beroepsbevolking werkt bij overheids- of semioverheidsbedrijven) en veel van de economische activiteit vindt plaats in de informele sector. De landbouw neemt af en veel overheidsbedrijven in deze sector moeten de hekken sluiten. Met uitzondering van rijst en fruit importeert Suriname dan ook zijn meeste levensmiddelen. Volgens het Algemeen Bureau voor de Statistiek bedroeg de Surinaamse import in 2001 in totaal ruim 456 miljoen US$, vergeleken met een export van iets meer dan 399 miljoen US$.¹ Veeteelt speelt geen rol van betekenis; de exportvisserij heeft te kampen met een gebrek aan kennis en dalende wereldprijzen. De meeste nutsvoorzieningen en infrastructurele bedrijven zijn in handen van de overheid.

Doordat de Surinaamse economie zo sterk afhankelijk is van het buitenland is zij zeer gevoelig voor internationale prijsfluctuaties. Zij is namelijk afhankelijk van de op één, soms twee goederen gebaseerde exportsector. De snelle prijsveranderingen voor natuurlijke hulpbronnen op de internationale markt, vooral van bauxiet, aluinaarde en aluminium, veroorzaken schommelingen in de overheidsontvangsten uit de bauxietsector.

Tussen 1975 en 2000 vormden de bauxietexporten zo'n 30 procent van het BBP, Nederlandse ontwikkelingshulp maakte daarvan 5 procent uit (Kruijt & Maks 2003: 12). De Surinaamse economie kampt hierdoor

1 Algemeen Bureau voor de Statistiek (ABS, 2009), ‘Jaarlijkse importen in US dollars per SITC afdeling 2000-2008’, www.statistics-suriname.org.

[p. 87]

met grote schommelingen in het Bruto Nationaal Product (BNP), de vaak gehanteerde indicator voor de economische ontwikkeling van een land. Bovendien zorgen de sterke schommelingen in de bauxietinkomsten voor macro-economische onzekerheid. Deze onzekerheid maakt gedegen economisch beleid en langetermijnplanning moeilijk. De schommelingen zwakken de economische groei af.

In Suriname wordt de volatiliteit in het BNP echter niet alleen veroorzaakt door schommelingen in wereldmarktprijzen voor grondstoffen. Naast bauxietinkomsten ontvangt Suriname veel ontwikkelingsgelden, waarbij die van Nederland veruit het omvangrijkst zijn (Van Dijck 2001: 26-28). Maar ook deze instroom van buitenlandse valuta kent fluctuaties, afhankelijk van de politieke verhoudingen tussen de twee landen.

In dit artikel staat de vraag centraal waarom in de periode 1975-2002 ondanks de hoge inkomsten uit de bauxietwinning en de Nederlandse ontwikkelingshulp economische groei in Suriname is uitgebleven. De stelling in het eerste deel² is dat de tegenvallende economische groei deels te wijten is aan de zogenoemde Hollandse ziekte. In landen die sterk afhankelijk zijn van natuurlijke huipbronnen (primaire sector) of van ontwikkelingshulp (tertiaire overheidssector) kan deze ‘ziekte’ leiden tot een daling van de economische groei op lange termijn, met name door de krimp van industrie, landbouw en handel. Vooral in ontwikkelingslanden, waar diversificatie van de economie erg belangrijk is, is dit een probleem.

Voor de periode 1975-2000 breng ik de ontwikkelingen in kaart in de bauxietmarkt en in de ontwikkelingshulp en vergelijk deze met de industriële en agrarische handelssectoren om te zien in hoeverre Suriname heeft geleden aan een Hollandse ziekte. Vervolgens bespreek ik de rol van de Surinaamse overheid in dit proces. Haar beleid kan bepalend zijn voor de effecten van een Hollandse ziekte. Tot slot ga ik dieper in op de manier waarop een land, door zijn inkomsten uit hulpbronnen strategisch te benutten, toch langdurig economisch voordeel kan behalen.

2 Een belangrijk deel van de data in dit artikel is ontleend aan de door de Stichting ter bevordering van de Studie van de Surinaamse Economie (Stuseco) ontwikkelde database met economische statistische gegevens. Deze database combineert gegevens uit verschillende bronnen, waaronder het ABS en het Internationaal Monetair Fonds (IMF). Zie www.stuseco.org.

Hollandse ziekte³

In de jaren zeventig van de twintigste eeuw kreeg de Nederlandse economie last van een kwaal. De symptomen van deze aandoening, die later bekend zou raken onder de naam Hollandse ziekte ofwel Dutch Disease, bestaan uit oplopende overheidsuitgaven en een harde munt. Het probleem was dat door de aardgasexport de vraag naar Nederlandse valuta

3 Zie hierover eveneens de bijdrage van Pitou van Nick in Oso 2009 (1): 30-34.

[p. 88]

steeg en de gulden duurder werd. Daardoor werden alle exportproducten duurder, versmalden de winstmarges van de industrie en daalde de industriële productie. Dit alles droeg bij aan de economische malaise in de jaren tachtig van de twintigste eeuw.

Later zou men zeggen dat het probleem voor Nederland wellicht niet zozeer de krimpende industrie was, maar het feit dat de tijdelijke inkomsten uit de aardgasopbrengsten werden aangewend voor het financieren van permanente stijgingen in de overheidsuitgaven. De aardgasopbrengsten werden vooral gebruikt om de uitgaven aan het sociale verzekeringsstelsel te financieren. Doordat steeds meer mensen gebruik gingen maken van overheidsvoorzieningen moest de lastendruk worden verhoogd om geld te verschaffen voor de stijgende overheidsuitgaven. Hierdoor nam de werkloosheid echter juist nog verder toe (Bus 2001).

De recente literatuur relateert de Hollandse ziekte niet alleen aan een economische hausse als gevolg van de exploitarie van natuurlijke hulpbronnen, maar ook aan andere ontwikkelingen die een grote instroom van buitenlandse valuta tot gevolg hebben, zoals directe buitenlandse investeringen en buitenlandse hulp (Ebrahim-zadeh 2003: 50). Voor ontwikkelingslanden kan een dergelijke instroom belangrijk zijn in het proces naar industrialisering. Empirisch onderzoek toont echter aan dat, net zoals een overvloed aan natuurlijke hulpbronnen niet per se leidt tot economische groei op de lange termijn, het effect van ontwikkelingshulp op economische groei evenmin altijd positief is. De Hollandse ziekte wordt genoemd als een van de oorzaken van dit negatieve verband.

Wat gebeurt er nu precies bij de Hollandse ziekte in Suriname? In eerste instantie stijgt de bauxietprijs op de wereldmarkt, het land voert de productie op, de inkomsten uit bauxiet gaan flink omhoog en er is sprake van een economische hausse. Door de grote bauxietexport stijgt de reële wisselkoers: de Surinaamse munt wordt duur ten opzichte van andere munteenheden. Dit betekent dat andere Surinaamse handelsproducten ook duurder worden, waardoor de export van handelssectoren zoals de landbouw en visserij afneemt. Per saldo zal de handelsbalans weliswaar verbeteren, maar het aandeel van de landbouw en visserij daalt verbaudingsgewijs sterk.

De overheid speelt een centrale rol in het proces van de Hollandse ziekte. Zij ontvangt hoge inkomsten uit de hausses vanuit belastingen. Deze worden vaak besteed aan consumptieve uitgaven, zoals ambtenarensalarissen. De overheid compenseert het verlies aan banen in de handelssector door pseudowerkgelegenheid te scheppen. De overheids- en dienstensector groeien snel, vooral in de vorm van werkgelegenheid bij de overheid. Helaas blijkt het vaak moeilijk om na afloop van een hausse deze uitgaven terug te draaien. Ook kan de groei van de overheidssector leiden tot een lagere arbeidsproductiviteit. Bij het ontvangen van ontwik-

[p. 89]

kelingsgeld gebeurt ongeveer hetzelfde: de handelssectoren krimpen en de handelsbalans verslechtert.

Er is sprake van een Hollandse ziekte wanneer de economische groei stagneert als gevolg van deze hausses in de ontvangsten van bauxietgelden of ontwikkelingshulp. De handelssectoren hebben learning-by-doing effecten die technologische ontwikkeling stimuleren, wat vervolgens leidt tot economische groei. Maar als de productie en de export van de industriële handelssector afnemen, loopt de economie deze learning-by-doing effecten mis en ontstaat stagnatie. Na afloop van de hausse in de bauxietmarkt - wanneer de bauxietprijzen weer dalen - krimpt de economie en krijgt het land te kampen met hoge inflatie.

Economische ontwikkeling in suriname, 1975-2002

Als startpunt van deze studie is gekozen voor 1975, het jaar waarin Suriname onafhankelijk werd. In de periode tot 1981 was er veel Nederlands ontwikkelingsgeld beschikbaar; daarbovenop kwamen de meeropbrengsren uit bauxietindustrie die toen een hausse beleefde. Sinds de aanleg, in 1965, van de smelter in Paranam is de bauxietsector van groot belang voor Suriname. Maar doordat de productie zeer kapitaalintensief is, heeft zij geen sterk positief effect op de werkgelegenheid: slechts vier procent van de beroepsbevolking werkt in de bauxietwinning, de fabrieken en de waterkrachtcentrale. De winstbelasting op deze industrie vormt zo'n dertig procent van de directe belastinginkomsten van de overheid. Suriname ontvangt daarnaast dertig procent van zijn directe opbrengsten uit importbelastingen, waarvan de bauxietindustrie ook een groot deel voor haar rekening neemt (Van Dijck et al. 2000: 9). De bauxiet zorgt voor de broodnodige dollars en draagt gemiddeld voor 33 procent bij aan de financiering van importen ten behoeve van de andere economische sectoren.

Figuur 1. Ontwikkeling bauxietexport en hulpontvangsten (index: 1975=100)
Bronnen: Thomas Kelly et at., Historical statistics for mineral commodities in the United States; U.S. Geological Survey Open. File Report 01-006, http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/off01-006, www.stuseco.org, World Bank (1998), IMF (2003), http://www.bauxietinstituut.com

Figuur 1 laat zien dat de bauxietexport steeg tussen 1975-1980, 1987-1989, in 1995 en in 1999. Daartegen is de ontvangst van ontwikkelingsgeld uitgezet. Van 1982 tot 1988 lag deze stil doordat Nederland

[p. 90]

de hulp stopzette na de Decembermoorden in 1982. In 1988 kwamen beiden bronnen weer op gang, maar dit duurde slechts tot 1990. Van 1992-1994 kon de stijging in ontwikkelingshulp enigszins de dalende bauxietinkomsten compenseren, die pas in 1995 weer groeiden. Van 1997-2000 daalden beide inkomstenbronnen echter weer.

Figuur 2. Relatieve bijdrage per sector aan het BBP
Bronnen: http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/off01-006, www.stuseco.org, World Bank (1998), IMF (2003), http://www.bauxietinstituut.com

Figuur 2 geeft een beeld van de mate waarin de schommelingen op de bauxietmarkt en in de ontwikkelingshulp van invloed zijn geweest op de andere economische sectoren. Uit cijfers van de Wereldbank blijkt dat in de periode 1975-2002 de dienstensector is toegenomen, gemeten aan de absolute omvang en de bijdrage aan het BBP. De landbouw is eveneens in absolute omvang gegroeid, maar in relatieve omvang gelijk gebleven. De industrie is afgenomen. In de export nam de bauxietsector een steeds groter deel op zich: van ongeveer 55 procent in 1975 tot meer dan 80 procent in 2002. Er lijkt dus geen sprake te zijn van diversificatie; landbouw en de secundaire industrie zijn geen belangrijker deel van de economie gaan vormen. De rijstsector kende in de jaren tachtig een opleving, maar is sindsdien flink gedaald; de bananenexport schommelt flink maar laat geen stijgende trend zien; alleen de visserij lijkt meer in opkomst.

In de periode 1975-2002 is het totale aantal arbeidsplaatsen gedaald met 27 procent. De overheid heeft een steeds groter aandeel in de economie gekregen en tijdens bauxiethausses het ambtenarenapparaat laten groeien. Het aantal arbeidsplaatsen bij de overheid nam in deze periode met een derde toe, terwijl dit aantal bij het bedrijfsleven met bijna de helft daalde.

[p. 91]

Bauxiet en ontwikkelingshulp: pieken en dalen

Vanaf 1970 zijn er gegevens beschikbaar over het volume en de waarde van de export van bauxiet en aanverwante producten. Figuur 3 geeft voor de periode 1970-2000 weer hoe de totale export in US$ en het exportvolume reageert op prijsveranderingen in bauxiet, aluinaarde en aluminium. Zo is in 1974 een duidelijke stijging te zien van de export. Daarna groeit de export snel tot 1980. De dan ingezette daling duurt tot 1987 en brengt de exportopbrengst in US$ weer terug tot het niveau van 1975. De prijsstijgingen van 1988 en 1989 luiden de tweede piek in. Daarna dalen de bauxietexporten weer tot 1994. Vervolgens is er van 1995 tot 1997 een nieuwe piek, gaan de exporten in 1998 en 1999 een nieuw dal in en is er in 2000 een opleving.⁴

Figuur 3. Wereldprijzen bauxietindustrie en bauxietexport Suriname 1970-2000
Bronnen: http://minerals.usgs.gov/minerals/pubs/off01-006, www.stuseco.org, World Bank (1998), IMF (2003), http://www.bauxietinstituut.com

De eerste hausse in de bauxietinkomsten, van 1976-1980, viel samen met de ontvangst van veel ontwikkelingshulp, gezamenlijk goed voor bijna de helft van de lopende overheidsinkomsten (Kruijt & Maks 2003: 22). De wisselkoers van de Surinaamse munt steeg en het ambtenarenapparaat dijde met 33 procent extra banen flink uit om het banenverlies in de landbouw en in de secundaire sector te ondervangen (Van Schaaijk & Van der Straaten 1984: 1043). Tegelijkertijd stagneerde de export van alle producten (behalve bauxiet), nam de industrie af en was er gren groei van de werkgelegenheid in de private sector: typische kenmerken van de

4 Het valt op dat de ontwikkeling van het volume van de export zich niet volledig aanpast aan de prijsontwikkeling. De vraag of dit betekent dat Suriname zo niet optimaal kan profiteren van prijsstijgingen in de wereldmarkt of dat er een andere oorzaak aan ten grondslag ligt, valt buiten het bereik van dit onderzoek.

[p. 92]

Hollandse ziekte. Overheidsinvesteringen leidden niet tot verbetering van de arbeids- of kapitaalproductiviteit en de particuliere investeringen namen sterk af. Deze ontwikkelingen beïnvloeden de economische groei meestal negatief. De overheidsinvesteringen werden gefinancierd vanuit de ontwikkelingshulp, wat leidde tot een grotere hulpafhankelijkheid (Van Schaaijk & Van der Straaten 1984: 1047). Tot 1986 daalde de bauxietexport met een derde terwijl de ontwikkelingshulp werd stopgezet. Desalniettemin verminderden de overheidsuitgaven niet; er werden zelfs meer ambtenaren aangenomen, wat resulteerde in een stijgend begrotingstekort van gemiddeld 11 procent.

De tweede hausse, van 1988-1990, was het gevolg van een sterke opleving van de bauxietprijs. Na de ‘Telefooncoup’ in 1990 stopte de Nederlandse hulp echter en met de prijsdaling in 1991 daalden de inkomsten uit de bauxiethandel. Door de politieke omstandigheden voelde de overheid zich genoodzaakt om toch meer lonen uit te keren. Door een instabiel macro-economisch overheidsbeleid konden de industrie en de landbouw amper profiteren van de goedkopere Surinaamse munt.

Met het aantreden van het kabinet-Venetiaan (1991-1996) werd de ontwikkelingshulp hervat, zij het op een lager niveau dan voorheen. Het reële BNP nam met ruim 10 procent per jaar toe en de inflatie was laag. De inkomsten uit bauxiet werden gebruikt voor meer import. Bijna de helft van de overheidsuitgaven bestond uit loonkosten, die met de bauxietboom weer stegen, terwijl de overheid nauwelijks investeringen deed. Voor de landbouw en de visserij was het een slechte periode met dalende exporten. Gemiddeld nam de werkgelegenheid af. Ondanks de hervatting van de ontwikkelingshulp in 1992 daalde de werkgelegenheid in alle sectoren van de economie en was de inflatie enorm hoog. De hulp werd met name besteed aan sociale voorzieningen en de rechtsstaat, niet aan diversificatie van de economie of aan het particuliere bedrijfsleven.

Bij de derde hausse in de bauxietsector, van 1995 tot en met 1997, steeg de export met 40 procent. De overheid liet de uitgaven en salarissen stijgen terwijl de reële lonen verdubbelden. Bovendien zorgde Surinames toetreding, in 1995, tot de Caribbean Community (CARICOM) - waarmee de importheffing werd afgeschaft - tot een verdere concurrentie met het buitenland. Toen de bauxietprijzen in 1998 weer daalden, verzuimde de overheid haar uitgaven te beperken: de uitgaven aan lonen stegen met bijna 80 procent en overige consumptieve bestedingen met bijna 70 procent (Van Dijck et al. 2000: 20). In 1999, met de sluiting van de smelter in Paranam, raakte Suriname pas werkelijk in een recessie: de secundaire industrie kromp, de munt devalueerde sterk, de inflatie liep op tot 113 procent. Alleen de landbouw vertoonde een groei van 12 procent door een combinatie van goede weersomstandigheden en investeringen in modernisering (Van Dijck et al. 2000: 22).

[p. 93]

Groei van de bauxietsector deed zich opnieuw voor van 2000-2001, maar kwam in 2002 alweer ten einde. De landbouw werd wederom benadeeld door de hausse in de bauxiethandel, waarbij de bananenexport zelfs volledig werd stilgelegd, maar zich weer herstelde in 2002. Daarna groeide het BBP de afgelopen jaren, ingegeven door hoge prijzen op de internationale markt voor delfstoffen, zoals natuurlijk aluminium, maar ook goud en olie. De kleine dip in de bauxiet- en aluminiumexport in 2004 en in 2005 werd gecompenseerd door de opening van een goudmijn door het Canadese mijnbouwconcern Cambior in 2004.

Opvallend genoeg zijn in deze periode tot 2006 ook de andere exportsectoren, zoals rijstbouw en visserij, gegroeid in volume. Het relatieve aandeel is echter voor alle overige exportsectoren afgenomen ten opzichte van de delfstoffen (IMF 2008). Ook de overheidsuitgaven zijn toegenomen. Ten opzichte van het BBP valt deze stijging echter zeer mee en zijn ook de uitgaven aan ambtenarensalarissen nauwelijks gestegen. Door het strakke monetaire beleid sinds de invoering van de nieuwe Surinaamse dollar is de wisselkoers vrij stabiel, ook al is de reële wisselkoers wel gestegen.⁵ Dit heeft echter niet kunnen voorkomen dat de inflatie nog jaarlijks rond de 10 procent ligt.

Uit deze analyse van de hausses en dalen in de bauxietexport en ontwikkelingshulp in de periode 1975-2000 kunnen we concluderen dat de Hollandse ziekte zich meermalen heeft voorgedaan in Suriname. Het effect daarvan wordt versterkt als de hausses in de bauxietexport en ontwikkelingshulp tegelijkertijd plaatsvinden. De omvang van de overheidsinkomsten uit de bauxietexport is echter dermate groter dan die uit de ontwikkelingsgelden dat niet kan worden vastgesteld of een hausse in de ontwikkelingshulp op zichzelf een typisch Hollandseziektefenomeen kan veroorzaken. Daarentegen vallen bij elke hausse in de bauxietsector vrijwel alle effecten van de Hollandse ziekte waar te nemen.

5 Economische voorlichtingsdienst (EVD, 2006), ‘Suriname, Economische ontwikkeling’, www.evd.nl.

Rol van de overheid

De overheid speelt een centrale rol in het proces van economische groei; haar belangrijkste taak is het wegnemen van marktimperfecties. Haar economisch en monetair beleid zijn essentieel om een krimp van de secundaire sector te voorkomen. Deze paragraaf belicht hoe de Surinaamse overheid heeft gereageerd op ontwikkelingen in de internationale markt van delfstoffen en hoe zij is omgegaan met de inkomsten uit ontwikkelingssamenwerking. Ook wordt een aantal voorbeelden gegeven van inadequaat economisch en vooral monetair beleid, veroorzaakt door de politieke instabiliteit, maar ook door de beperkte maatregelen waartoe de overheid toegang had om de effecten van de Nederlandse ziekte te keren.

[p. 94]

De overheid beïnvloedt het Hollandse ziekteproces en de economische groei direct via haar bestedingen van de inkomsten uit de hausses. In de eerste plaats behoort zij ervoor te zorgen dat het begrotingstekort beperkt blijft, dat er in tijden van hausses zelfs begrotingsoverschotten worden gerealiseerd en dat de binnenlandse geldhoeveelheid niet te veel stijgt (Auty 2001: 316). Als een land financiële reserves kan opbouwen, kan dat na de hausse voldoende zijn om de groei op hetzelfde niveau te houden (Van Wijnbergen 1984: 53).

Van grote invloed is daarnaast het karakter van de overheidsuitgaven die uit de inkomsten van een hausse gefinancierd worden. Om te voorkomen dat de Hollandse ziekte niet een echte ziekte wordt, moet de overheid ervoor zorgen dat permanente uitgaven niet worden betaald met kortlopende inkomsten en dat een groei van de overheidssector de productiviteit niet vermindert. Door het doen van consumptieve bestedingen en onrendabele investeringen versterkt de overheid de effecten van de Hollandse ziekte.

In Suriname heeft de overheid een dermate groot deel van de beroepsbevolking in dienst dat dit de ontwikkeling van de overige sectoren verhindert; zij legt immers beslag op een schaarse productiefactor. Van 1975 tot 1984 groeide de werkgelegenheid in de publieke sector jaarlijks (Van Schaaijk & Van der Straaren 1984: 1043). Maar ook daarna bleven de overheidsuitgaven stijgen door een verhoging van de ambtenarensalarissen. Opvallend is dat de Surinaamse overheidsconsumptie bijna een kwart van het HP vormt (IMF 2008). Sinds 1977 komen de overheidsinvesteringen echter niet meer boven de 10 procent van het BBP uit. Dit betekent dat er weinig is geïnvesteerd in langetermijnontwikkelingsprojecten. Veel overheidsgeld is juist gestoken in onrendabele megaprojecten, zoals het West-Surinameproject. Deze overheidsinvesteringen leidden niet tot groei van de arbeids- of kapitaalproductiviteit. Van 1996 tot 2003 leek de arbeidsproductiviteit wel toe te nemen - voor het eerst in twintig jaar (Stuseco 2004: 30).

Naast het karakter van de overheidsconsumptie is de snelheid waarmee het overheidsbeleid reageert op prijsveranderingen in de bauxietsector van groot belang. De Surinaamse regering heeft vaak vertraagd gereageerd op prijsdalingen en vervolgens haar begrotingstekort door geldschepping gefinancierd, met als gevolg een stijgende inflatie. Een voorbeeld van inadequaat beleid, ingesteld om de bevolking te steunen in tijden van inflatie en ervoor te zorgen dat men de meest essentiële producten kon blijven betalen, is het tussen 1985 en 1995 dwingen van overheidsbedrijven om hun producten onder de kostprijs te verkopen, waarna de overheid de verliezen compenseerde uit de staatskas.

Daarnaast ontbeert de Surinaamse overheid de mogelijkheid om haar begrotingstekort op de binnenlandse geldmarkt uit te zetten. Zij reageert vaak vertraagd en blijft hoge uitgaven doen terwijl de inkomsten uit

[p. 95]

de import- en exportheffingen dalen. Om die te financieren drukt zij vervolgens geld bij, terwijl er juist ook minder buitenlandse valuta binnenkomen. Hierdoor verergert de wisselkoersdaling en stijgt de inflatie in de periode na de hausse. De dalen na de hausses worden op deze manier dieper dan zonder een vertraagd beleid en het wordt moeilijk de effecten van de hausse om te keren. De term disease kan in zo'n geval letterlijk worden genomen: er is sprake van een ziekte omdat op de geldmarkt niet de juiste instituties aanwezig zijn.

Het ontbreken van een binnenlandse kapitaalmarkt en van toegang tot internationale geldmarkten heeft in de periode 1975-2002 verschillende malen tot problemen geleid en de effecten van de Hollandse ziekte versterkt. Het drukken van geld was voor de overheid vaak de enige mogelijkheid om de uitgaven te financieren: op deze wijze werd tussen 1980 en 1998 meer dan 80 procent van de schulden afbetaald, met een enorme inflatie tot gevolg. Door de uitgeputte deviezenvoorraad - die na de stopzetting van de ontwikkelingshulp en de crisis in de bauxietexport was verbruikt - kon Suriname zijn importen niet meer betalen. Om deze terug te brengen waren eigenlijk belastingverhogingen en bezuinigingen noodzakelijk. Daardoor zou echter niet alleen de import afnemen, maar zouden ook de binnenlandse productie, de werkgelegenheid en daarmee de koopkracht dalen. De overheid vreesde voor de sociale onrust die daarmee gepaard zou gaan. Daarom besloot zij een aantal strenge handelsbeperkingen in te stellen; van essentiële importproducten mocht nog maar een beperkte hoeveelheid worden ingevoerd. Dit had weer een toename van de smokkel en ruilhandel tot gevolg en het ontstaan van een zwarte geldmarkt. Zo leidde de monetaire financiering van het financiële tekort in combinatie met importbeperkingen tot een zwarte marktkoers voor de Surinaamse gulden (Van Schaaijk 1990: 4); in 1991 lag deze tienmaal hoger dan de officiële wisselkoers. Hierdoor stegen de kosten van de exporteurs, die hun grondstoffen moesten inkopen tegen de hoge parallelmarktprijzen. Hun inkomsten moesten zij echter deels aan de overheid afstaan tegen de lage officiële koers. Dit was zeer slecht voor hun winstgevendheid en de export nam af.

Vanaf 1991 steeg de inflatie pas echt toen het kabinet-Venetiaan (1991-1996) een andere weg insloeg. De overheid creëerde een systeem van acht parallelle wisselkoersen. De ‘officiële’ dollarkoers bleef gehandhaafd. De vier belangrijkste exportproducten kregen een eigen, vrij arbitraire, wisselkoers. Dit systeem was echter oncontroleerbaar en leidde tot enorme inflatie, smokkel, ruilhandel en afnemende export. Het maakte handel tussen de officiële en parallelmarkten mogelijk en werkte corruptie in de hand (Van Schaaijk 1990: 4). In 1994 werden de koersen daarom weer gelijkgesteld.

Met alle fluctuaties in de inkomsten lukte het de overheid lange tijd niet om haar uitgaven op tijd bij te stellen. Pas tijdens de crisis in de jaren

[p. 96]

negentig zag zij zich genoodzaakt de consumptieve uitgaven te verminderen. Zij begon meer rekening te houden met de schommelingen in de bauxietinkomsten, verbeterde het belastingsysteem en liep achterstallige belastinginningen in. In combinatie met de aluminiumhausse rond 1995 en de hervatte Nederlandse ontwikkelingshulp in 1993 leidde dit aan het eind van 1995 tot stabiliteit.

Eind 1996 nam de economische groei echter weer af en in 1999 was er zelfs sprake van een productiedaling (SPS 2001: 4). De overheid investeerde veel, met name in de infrastructuur, door in te teren op de goudvoorraad van de Centrale Bank. De binnenlandse schuld liep op tot meer dan 300 miljard Sf.

Het kabinet-Wijdenbosch (1996-2000) stortte Suriname vervolgens in de grootste economische crisis in de geschiedenis van het land. Het begrotingstekort werd volledig monetair gefinancierd met onder meer als gevolg stagnatie van de economische groei en een forse toename van het financieringstekort. Over het beleid van dit kabinet stelde A.E. Telting, directeur van de Centrale Bank van Suriname:

de overheid was met haar financieel beleid totaal buiten de normen van wet en recht getreden, absoluut, en alle plafonds die bestonden [waren] overschreden; niet een klein beetje overschreden, heel ver overschreden. Als je achterom zou kijken, zou je geen spoor meer van zo een plafond zien. Het was totaal onder de horizon verzonken.⁶

De nieuwe regering (het kabinet-Venetiaan II, 2000-2005) herstelde deze situatie in 2001 door de Surinaamse gulden met -47 procent te devalueren, importbelastingen en prijzen van publieke goederen te verhogen en subsidies op voedsel en petroleum te verlagen (Martin 2002: 1). In januari 2004 werd de nieuwe munt ingevoerd, de Surinaamse dollar, die het vertrouwen in de economie moest doen toenemen.

Samenvattend zijn er verschillende effecten van de Hollandse ziekte te herkennen in de Surinaamse economie. De overheid speelt daarin een belangrijke rol, niet alleen door haar beleid maar ook door haar enorme aandeel in de economie. Per saldo is door de consumptieve aanwending van buitenlandse valuta de inflatie sterker geworden en heeft de overheid de negatieve effecten van de Hollandse ziekte versterkt.

6 A.E. Telting, ‘Vervanging van de munteenheid.’ Lezing voor de Vereniging van Economisten, http://www.cbvs.sr/dutch/dollar-lezing-1.htm.

Alternatief beleid ter bevordering van economische groei

In de afgelopen dertig jaar is het reële inkomen per hoofd van de bevolking in Suriname niet gestegen. De hoge inkomsten uit ontwikkelingshulp en bauxietwinning hebben niet geleid tot economische groei op de lange

[p. 97]

termijn. Door de effecten van de Hollandse ziekte hebben Surinamers niet optimaal kunnen profiteren van de inkomsten uit de bauxiethandel. Deze industrie creëert bovendien weinig extra werkgelegenheid. Daarbij komt dat de sector vooralsnog volledig in handen is van buitenlandse ondernemingen. De verwerking van bauxiet tot aluinaarde en aluminium vindt voor een groot deel buiten Suriname plaats, terwijl juist in die productiefase grote winsten gemaakt kunnen worden.⁷ Ook de inkomsten uit de ontwikkelingshulp, waarvan de hoogte en timing door het politieke proces worden bepaald, zijn geen onverdeelde zegen geweest voor de Surinaamse economie. Onrendabele investeringsprojecten en consumptieve uitgaven aan met name ambtenarensalarissen hebben niet tot economische groei geleid.

Een adequaat economisch overheidsbeleid kan een belangrijk deel van de problemen voorkomen. Helaas betekent dit niet direct dat de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen of van ontwikkelingshulp ook zal leiden tot economische groei. Deze is immers van vele factoren afhankelijk. Politieke onrust heeft de onzekerheid in het economische klimaat zeer versterkt. Na de Decembermoorden in 1982 zijn veel Surinamers geëmigreerd, wat een groot verlies aan kennis betekende. Desalniettemin wordt gesteld dat met een goed beleid de bauxietexport wel degelijk kan bijdragen aan economische groei. Hiervoor zijn niet alleen maatregelen noodzakelijk die de effecten van de Hollandse ziekte tegengaan, maar ook beleid op breder sociaal, institutioneel, economisch en milieugebied. Suriname kan de ontwikkeling van de aluminiumprijs niet beïnvloeden. Het inschatten van deze inkomsten zal dus een kwestie van adequaat monitoren zijn. De effecten van de Hollandse ziekte moeten daarom worden tegengegaan door snel te reageren op veranderingen. De ontwikkelingsgelden vanuit Nederland kunnen echter wél worden beïnvloed en constanter worden als duidelijke afspraken worden gemaakt en het politieke klimaat stabiel blijft.

De eerste optie om de effecten van een Hollandse ziekte te elimineren is het tegengaan van de krimp van de landbouw en van de secundaire industrie door deze sectoren te subsidiëren ten tijde van een hausse in de bauxietsector, gefinancierd met overheidsinkomsten uit de bauxiet. Hierbij is het van belang dat de gesubsidieerde sectoren wel degelijk bijdragen aan economische groei op de lange termijn en dat zij op den duur ook zonder subsidie internationaal competitief kunnen zijn. Er moet dus sprake zijn van learning-by-doing effecten en van technologische ontwikkeling. Hiervoor zijn in Suriname wellicht meer investeringen nodig in de particuliere sector, naast meer aandacht voor het klein- en microbedrijfsleven en het ondernemersklimaat, om innovatie en ondernemerschap te stimuleren. Nu zijn zowel de binnenlandse als de buiten-

7 De Surinaamse bauxietsector; Double trouble (2004), www.jetinvestments.com.

[p. 98]

landse investeringen gebonden aan veel ondoorzichtige regelgeving. Sinds de jaren tachtig zijn de netto buitenlandse investeringen in Suriname vrijwel constant negatief geweest, hetgeen niet leidt tot diversificatie van de nationale productie en export. De industriële sector is in het verleden amper gegroeid, waardoor positieve effecten van learning-by-doing niet hebben kunnen optreden.

Het krimpen van de industriële sector kan ook worden tegengegaan door het opheffen van allerlei exportbeperkende regelingen en heffingen, en het vormen van betere handelsvoorwaarden en regulering. De Surinaamse overheid heeft lange tijd geen open handelspolitiek gevoerd, maar juist een complex wisselkoersbeleid en importcontingenteringen ingesteld. Dit heeft ook corruptie tot gevolg gehad. Daarnaast bestaat er nog steeds een aanzienlijk verschil tussen de officiële geldkoers en die van de parallelle markt.

De tweede mogelijkheid om de effecten van de Dutch Disease te voorkomen betreft het beperken van de appreciatie van de wisselkoers, hoewel we dit moeren zien als een second best optie (Corden 1984: 375). De overheid kan hiertoe tijdens de hausse een begrotingsoverschot ophouwen, waarmee vervolgens de economische groei op peil kan worden gehouden. Ook investeringen in de publieke sector of leningen aan de private sector kunnen de groei stimuleren, hoewel die weer appreciatie van de munt tot gevolg hebben. Om de inflatie te beperken, moet de regering zich ook na de hausse houden aan de afspraken met de Centrale Bank van Suriname en de monetaire financiering van overheidstekorten (geld drukken) zo veel mogelijk tegengaan. De overheid zou bovendien toegang tot internationale geldmarkten moeten bevorderen en de binnenlandse geldmarkt moeten ontwikkelen, zodat zij snel kan reageren op schommelingen in de bauxietinkomsten. Op politiek niveau kan nog meer integratie worden gezocht met internationale samenwerkingsverbanden zoals de Europese Unie, de North American Free Trade Agreement (NAFTA) en CARICOM. Het wegnemen van handelsrestricties kan een grote kans vormen op economische groei door het verbeteren van de export.

Het derde belangrijke effect van de Hollandse ziekte is de groei van de overheidssector. De overheid moet haar begroting op orde krijgen, haar consumptieve uitgaven beperken en haar productieve investeringen vergroten. De Surinaamse overheid heeft te veel werknemers in dienst, wat de economische groei beperkt omdat arbeid voor andere sectoren hierdoor schaars is. Hoewel politiek gezien uitermate gevoelig, is deze maatregel essentieel voor een goede ontwikkeling. De publieke sector is te groot en heeft een takenpakket dat veel meer omvat dan de belangrijkste overheidstaken. Veel bedrijven in landbouw, toerisme, de financiële sector, communicatie, energie en transport zijn in handen van de over-

[p. 99]

heid. Zij moet haar activiteiten eerder afstoten en zo marktwerking, eerlijke concurrentie en private investeringen mogelijk maken.

Naast deze specifieke beleidsopties om de effecten van de Hollandse ziekte tegen te gaan, zijn er verschillende mogelijkheden die een gunstige invloed hebben op economische factoren van groei op de lange termijn. Om duurzame groei te realiseren zijn sociale ontwikkeling en milieueconomische factoren eveneens zeer belangrijk. Hierbij gaat het om het voorkomen van armoede, het bewerkstelligen van een evenwichtigere inkomensverdeling en het opbouwen van sociale zekerheid; belangrijk zijn investeringen in educatie, gezondheidszorg en pensioenvoorzieningen, ook om de inkrimping van het ambtenarenapparaat te versoepelen. Daarnaast zijn er investeringen nodig in de infrastructuur. Die is nu redelijk, maar voldoet in veel gevallen niet aan internationale standaarden en is dringend toe aan onderhoud. Goede instituties, niet alleen financiële maar ook wetgevende, zijn belangrijk en corruptie moet zo veel mogelijk worden voorkomen.

Ter bevordering van de economische groei dienen de opbrengsten van de bauxietsector te worden geïnvesteerd in andere vormen van productiekapitaal, zodat de totale kapitaalvoorraad van Suriname in ieder geval niet afneemt. Dit kan onder meer door te investeren in onderwijs, onderzoek en technologische ontwikkeling. Hierbij is ook een andere focus op de exploitatie van Surinames enorme natuurlijke hulpbronnen mogelijk, door het stimuleren van ecotoerisme, onderzoek, duurzame bosbouw en het aantrekken van internationale fondsen ten behoeve van natuurbescherming.

Conclusie en vooruitblik

Het is moeilijk te zeggen of op Suriname de vloek van de hulpbronnen rust. Wel is zeker dat de economische groei van het land sinds 1975 zeer beperkt is gebleven. Er waren veel factoren die deze groei op lange termijn hebben beperkt, waaronder de effecten van de Hollandse ziekte vanuit de bauxiethandel en in mindere mate uit de ontwikkelingshulp. Als gevolg daarvan bleef de groei van de landbouwsector en van de secundaire industrie marginaal, terwijl de dienstensector een alsmaar groter deel van het BNP ging vormen. De totale export is niet gegroeid. Het land is momenteel sterk afhankelijk van delfstoffen en, in mindere mate, van hulpgelden.

Zou het Suriname beter zijn vergaan zonder bauxietgelden en ontwikkelingshulp? Misschien dat zonder deze inkomsten de ontwikkeling van de private sector, die van 1954-1963 steeds productiever werd, was voortgezet. Maar in het instabiele politieke en economische klimaat raakten verschillende initiatieven vanuit het midden- en kleinbedrijf op de achtergrond. Het is waarschijnlijk dat zonder de ontvangsten uit de

[p. 100]

bauxiet en de ontwikkelingshulp meer diversificatie was opgetreden. De secundaire industrie en de landbouw hadden zich dan beter kunnen ontwikkelen, waardoor ook meer technische vooruitgang mogelijk zou zijn geweest. Als de overheid een beter monetair beleid had gevoerd en haar omvang had beperkt, had de economie wellicht sneller kunnen reageren op dalingen in de deviezeninkomsten. Als de hulp gebonden was geweest aan strengere voorwaarden, had zij wellicht meer economische groei kunnen stimuleren.

Zou Suriname in de toekomst dan beter kunnen afzien van hulp en van de exploitatie van natuurlijke hulpbronnen? Het vergroten van de secundaire industrie en van de landbouwsector zou waarschijnlijk gunstiger zijn voor economische groei. Het belang van overheidsondersteuning in de opbouw van deze sectoren is groot. Waarschijnlijk liggen Surinames internationale schaalvoordelen nu inderdaad nog in de primaire sector. Er is een aantal beleidsopties voorhanden om de negatieve effecten van deviezeninkomsten om te zetten in stimuli voor economische groei, zoals hiervoor beschreven. Om ervoor te zorgen dat de Dutch Disease geen echte ziekte wordt, is de rol van de Surinaamse overheid cruciaal.

Dit artikel beslaat de periode tot 2002. De dominantie van de bauxietindustrie is inmiddels overgenomen door olie en goud. Staatsolie droeg in 2008 260 miljoen US$ af aan de Surinaamse overheid, tegen 57 miljoen US$ aan bauxietinkomsten in hetzelfde jaar.⁸ He goudindustrie biedt werk aan meer dan duizend werknemers en droeg in 2008 bijna 50 miljoen US$ bij aan het BBP. Helaas laat de mondiale financiële crisis ook Suriname niet ongemoeid. De bauxiet-, aluinaarde- en aluminiumprijzen zijn inmiddels gekelderd en Billiton - naast Suralco de tweede bauxietonderneming - verlaat Suriname in 2010.

Niettemin is de Surinaamse regering voornemens een geïntegreerde bauxietindustrie in West-Suriname op te zetten. Het is echter maar de vraag of het West-Surinameproject, nieuwe hulpfondsen en de toenemende goud- en oliesector tot economische groei op de lange termijn zullen leiden. Dit zijn uitputbare hulpbronnen. Er zullen daartoe veel hervormingen in de publieke sector en investeringen in de particuliere sector moeten plaatsvinden. Zonder investeringen in nieuwe sectoren, in technologie en in kennis, zal de exploitatie van deze bronnen zeker niet leiden tot duurzame ontwikkeling maar juist tot een drastische verslechtering van het milieu. Een andere manier van exploitatie van Surinames omvangrijke hulpbronnen zou wellicht veel gunstiger kunnen zijn voor de welvaart van het land.

8 De Ware Tijd, 13 januari 2009, ‘Staatsinkomsten bauxiet fors omlaag; Aardoliesector leven behoorlijke duit.’

[p. 101]

Literatuur

Auty, R.M., 2001 Resource abundance and economic development. Oxford: Oxford University Press.

Bus, J., 2001 ‘Lans Bovenberg over economische voor- en tegenspoed.’ SER bulletin 4: geen pp.

Corden, W.M., 1984 ‘Booming sector and Dutch Disease economics; Survey and consolidation.’ Oxford Economic Papers 36(3): 359-380.

Dijck, P. van, 2009 ‘Mythen van welvaart en dynamiek.’ Oso, Tijdschrift voor Surinamistiek en het Caraïbisch gebied 28(1): 28-42.

Dijck, P. van (ed.), 2001 Suriname: the economy; Prospects for sustainable development. Kingston: Ian Randle Publishers.

Dijck, P. van, G. Dijkstra, N. de Jong, D. Martin & R. Vos, 2000 ‘The Suriname economy; Experiences of the 1990s and challenges ahead.’ www.cedla.uva.nl. [Seminar paper.]

Ebrahim-zadeh, C., 2003 ‘Dutch Disease; Too much wealth managed unwisely.’ Finance and Development 40(1): 50-51.

IMF, 2003 Suriname; Selected issues and statistical appendix. Washington: International Monetary Fund. [IMF Country Report No. 03/357.]

IMF, 2008 Suriname; Statistical appendix. Washington: International Monetary Fund. [IMF Country Report No. 08/294.]

Kruijt, D. & M. Maks, 2003 Een belaste relatie; 25 jaar ontwikkelingssamenwerking Nederland-Suriname, 1978-2000. Den Haag / Ministerie van Buitenlandse Zaken / Paramaribo: Ministerie van Planning en Ontwikkelingssamenwerking.

Martin, D., 2002 ‘Suriname; Economic situation and prospects.’ Washington: International Development Bank.

Schaaijk, M. van, 1990 Monetaire problematiek in macro-economisch perspectief. www.stuseco. org. [Paper voor lezing op minicongres van Progress, Studiname en Tenasu, Rotterdam.]

Schaaijk, M. van & J. van der Straaten, 1984 ‘Suriname's economie en de ontwikkelingssamenwerking tussen Nederland en Suriname.’ Economisch Statistische Berichten 69(3480): 1040-1047.

[p. 102]

Stichting Planbureau Suriname (SPS), 2001 Productie in Suriname; Ontwikkeling van de productieve sectoren in de periode 1996-2000. Paramaribo: Stichting Planbureau Suriname.

Stuseco, 2004 ‘Suriname, macro-model training in 25 stappen. Jaarverslag Stuseco 2004.’ www.stuseco.org.

Wijnbergen, S. van, 1984 ‘The “Dutch Disease”; A disease after all?’ The Economic Journal 94(373): 41-55.

World Bank, 1998 Suriname; A strategy for sustainable growth and poverty reduction. Washington: World Bank. [Country Economic Memorandum, Report No. 16673 SR (Draft Confidential).]

Marije Schaafsma is junior onderzoeker bij het Instituut voor Milieuvraagstukken aan de Vrije Universiteit Amsterdam. Dit artikel is gebaseerd op haar afstudeerscriptie voor de studie Economie. In haar huidige functie houdt zij zich bezig met de economische waardering van de waterkwaliteit in Nederland, waarop zij hoopt te promoveren.