OSO. Tijdschrift voor Surinaamse taalkunde, letterkunde en geschiedenis. Jaargang 20

[p. 23]

John Schuster
‘De komst van nog meer rijksgenoten vervult mij zorg’; De Nederlandse overheid en de naoorlogse immigratie van Surinamers^1.

In dit artikel staat de problematisering van de Surinaamse naoorlogse immigratie centraal. Ik bespreek hierin hoe de toename van de immigratie uit Suriname en de beeldvorming daarover voor de Nederlandse overheid aanleiding werden voor onderzoek naar de mogelijkheden om deze immigratie te reguleren. De relatie daartussen is echter niet eenduidig. Via beeldvorming worden verschillende visies op de werkelijkheid (van de immigratie) gecreëerd, die tot uiting komen in de verschillende manieren waarop binnen de Nederlandse overheid is gesproken, geschreven en geargumenteerd over de migratie. Ik ga er daarbij vanuit dat de betekenissen die door de verschillende instituties die tezamen de overheid vormen, zijn toegekend en uitgewisseld over de immigratie van invloed zijn geweest op het onderzoek naar de mogelijkheden om de komst van Rijksgenoten af te remmen. Tegelijkertijd worden ook de dilemma's van het immigratiebeleid met betrekking tot de komst van deze migranten duidelijk. Zoals zal blijken kenmerkten de discussies zich door een diversiteit aan opvattingen over de Surinaamse immigratie, waarbij steeds rekening is gehouden met historische (koloniale) verplichtingen, met de opvattingen van collega ministers en ambtenaren, normatieve argumenten van anderen en internationale overeenkomsten, met de publieke opinie en het imago van Nederland. In het eerste deel van dit artikel laat ik zien hoe de criminalisering van Surinaamse migranten de discussies over een toelatingsregeling bepaalden. In het tweede deel bespreek ik de rol die de sterke toename van de immigratie in de jaren zestig speelt bij de pogingen om zo een regeling te treffen. In het derde deel komen de discussies over toelatingsregelingen vóór en na de onafhankelijkheid van Suriname aan de orde.

1. Dit artikel is onder andere gebaseerd op onderzoerk in de archieven van de Ministeries van Algemene Zaken, Justitie, Maatschappelijk Werk, Uniezaken en Overzeese Rijksdelen 1946-1959, alle in het Algemeen Rijksarchief (ARA), en de departementale archieven van de Ministeries van Binnenlandse Zaken. Sociale Zaken en Werkgelegeneheid (SOZA) en van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (VWS). Voor een verslag van dit onderzoek, zie Schuster 1999.

Inleiding

Het waren hartelijke woorden die wijlen Tweede Kamer-voorzitter Vondeling op 23 oktober 1975, aan het eind van het meerdaagse debat over de onafhankelijkheid van Suriname, wijdde aan de gevoelens van Nederland ten opzichte van Suriname. Vondeling sprak van een sterke gevoelsband als gevolg van een gemeenschappelijk taal en over een natie die vele Nederlanders zouden liefhebben. Wat hij in alle hoffelijkheid buiten beschouwing liet, was dat de relatie tussen de twee landen in de twintig jaar daarvoor danig op de proef was gesteld door onder andere de sterke toename van het aantal Surinamers in Nederland. En wel zodanig dat in die twintig jaar verschillende commissies zich hadden gebogen over het probleem van de immigratie, en dat aan het begin van de jaren zeventig verschillende ministers (Lardinois en Van Agt) en politieke partijen (ARP, KVP, PvdA, D'66 en PPR) zich openlijk hadden uitgesproken voor de onafhankelijkheid van Suriname. Maar gelukkig had de nieuwe Surinaamse regering de eer aan haarzelf gehouden en op 15 februari 1974, bij monde van haar premier Henck Arron, aange-

[p. 24]

kondigd dat Suriname op geen later tijdstip dan uiterlijk 1975 onafhankelijk zou worden. Dat heeft bij Nederlandse ambtenaren en politici waarschijnlijk tot een diepe zucht van opluchting geleid: de goede relaties tussen de beide landen waren gered, het wetsontwerp Toelating Rijksgenoten (1973) kon (voorlopig) in de ijskast en Nederland hoefde niet te vrezen voor zijn internationale reputatie van voorvechter tegen rassendiscriminatie.

Nederland is voor Surinamers altijd hét land geweest waar zij naar toe gingen voor het volgen van onderwijs, het doorbrengen van verlof, het ontvluchten van armoede, relatieproblemen en generatieconflicten, een beter leven, verbreding van hun horizon et cetera. Met hun gang naar Nederland maakten Surinamers gebruik van rechten die verbonden waren aan hun Nederlandse nationaliteit: het recht op een onbelemmerde immigratie en vestiging in Nederland. Anders dan vreemdelingen hadden zij geen toestemming van de overheid nodig om er te immigreren. Deze rechten waren waarschijnlijk nooit als problematisch ervaren door de Nederlandse overheid als de Surinamers in hun geboorteland waren gebleven. Echter, vanaf het moment dat zij de geografische afstand tussen de twee landen in steeds grote aantallen overbrugden, werden de banden daartussen door de Nederlandse overheid als knellend ervaren. De politiek-juridische status van rijksgenoten en Nederlandse staatsburgers, die de verbondenheid tussen moederland en kolonie had moeten uitdrukken, werd als een probleem ervaren.

Criminalisering van de immigratie

Vraag Surinamse mannen (of beter gezegd Surinaams-Creoolse mannen) die vóór of kort na de Tweede Wereldoorlog in Nederland zijn geïmmigreerd naar hun belevenissen en onvermijdelijk komt het gesprek op de tolerantie van Nederlanders in die jaren. De meesten wisten weliswaar weinig tot niets over Suriname, waren verbaasd dat Surinamers Nederlands spraken, maar ze waren bovenal vriendelijk. Zo herinnert Frits Blijd, die in 1928 als verstekeling naar Nederland kwam, zich dat hij drie nachten in een Amsterdamse portiek had geslapen. Toen de bewoners van het huis hem zagen liggen moest hij meteen boven komen. Hij kreeg stamppot te eten en mocht er blijven slapen totdat hij een kamer had gevonden. Hij ontmoette uitsluitend hartelijke mensen (NRC, 7/1/1989).

Ruud Lindeboom die in 1966 immigreerde, weet nog goed dat Nederlanders er trots op waren als ze een Surinamer tot hun vriendenkring mochten rekenen: ‘De dames lagen aan je voeten. De bakker en de melkboer groetten je op straat. De spreekwoordelijke gastvrijheid was toen een realiteit’ (Intermediair, 21/8/1987).

Surinamers stonden toen nog bekend als hardwerkende mensen die goed werk afleverden. Voor de Amsterdamse Droogdok Maatschappij (ADM) was dat de belangrijkste reden om in september 1957 een advertentie in enkele Surinaamse kranten te plaatsen waarin jongemannen werden gevraagd ter aanvulling van de dokploegen en ploegen van handlangers. Het voorbeeld van de ADM werd gevolgd door de scheepswerven van Verolme, door de Hollandse Metallurgische Industrie Billiton en door de machinefabriek NV Du Croo en Brauns, die een particulier arbeidsbureau in Suriname inschakelde (zie o.a. Bayer 1965: 65-71).

De werving maakte veel los in Suriname. Voor Surinaamse arbeiders moet het een signaal zijn geweest dat emigratie naar Nederland niet langer alleen voor de middenklasse was weggelegd. Er bleek werk genoeg in Nederland voor arbeiders en Nederlandse bedrijven

[p. 25]

leken bovendien bereid de overtocht en het eerste verblijf voor hun rekening te nemen. Enthousiaste verhalen over het leven in Nederland deden de rest (zie Bayer 1965; Oostindie 1986).

Uit een rapport van het Kabinet van de gevolmachtigd minister van Suriname blijkt dat sommigen van die immigranten geen idee hadden van wat hun in Nederland te wachten stond. Zo stonden in november 1963 twee groepen mannen (twintig respectievelijk tachtig) op het Amsterdamse Centraal Station te wachten op een ronselaar die hen niet was komen afhalen. Een paar maanden daarvoor zou een vijftigtal Surinamers op dezelfde plek ‘verloren (staan) wachten op hun ronselaar’.^2.

Hoeveel Surinamers in die periode naar Nederland zijn gekomen is niet bekend. Volgens een schatting van de gevolmachtigd minister van Suriname woonden in 1958 ongeveer 5.000 tot 6.000 Surinamers in Nederland, onder wie 2.000 tot 2.500 ‘oude Surinamers’.^3. Maar hoe klein deze toename ook was (in 1946 waren het er ongeveer 3.000), ze was groot genoeg om de aandacht van de Nederlandse overheid en media op te wekken.

Wanneer de omslag in de publieke beeldvorming is gekomen is niet duidelijk. Volgens Albert Helman vond eerst iedereen in Nederland elke neger machtig interessant en buitenissig. Een paar jaar later hadden ze opeens de reputatie van messentrekkers, souteneurs en drugshandelaren (geciteerd in Kagie 1989: 28-29).^4. Sommigen wijten de omslag aan de trek van Surinaamse jongemannen uit de lagere sociale klasse naar Nederland en de berichtgeving in de jaren zestig in Nederlandse kranten over de criminaliteit waaraan deze mannen zich schuldig zouden maken. Als bewijs daarvoor voeren zij krantenkoppen aan als: ‘officier wil Surinamer buiten ons land houden’, ‘declarerende Surinamer voor rechter’ en ‘acht maanden geëist voor vrouwenhandel - Surinamer “ontfermde” zich over jonge Brabantse’ (zie Blom 1969).

Feit is echter dat ambtenaren en ministers zich vanaf 1958 al bezorgd toonden over de komst van Surinamers naar Nederland. Zo werd de personeelschef van de ADM in november van dat jaar uitgenodigd op het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorzieningen (ARBVO) van het Ministerie van Sociale Zaken en Volksgezondheid om verslag te komen doen van de wervingscampagne in Suriname. Het ARBVO was het op dat moment te doen om herstel van zijn gezag. De ADM had de werving zonder zijn toestemming ondernomen en dat zinde de dienst niet omdat deze verantwoordelijk was voor het aanbod van vreemde arbeidskrachten op de Nederlandse arbeidsmarkt. De ADM had echter geen toestemming nodig om in Suriname te werven. Het ging om arbeiders met de Nederlandse nationaliteit voor wie een werk- noch verblijfsvergunning nodig was.

Het ARBVO is nadien nauwlettend blijven toezien op de immigratie uit Suriname. Zo werd in 1958 op verzoek van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Volksgezondheid onderzoek verricht naar de ‘eventuele problemen’ met in Amsterdam als Rotterdam wonende Surinamers. Uit de rapporten blijkt dat in Amsterdam 85 Surinamers als werkzoekenden stonden ingeschreven bij het Gewestelijk Arbeidsbureau (GAB). De verborgen werkloosheid zou echter groter zijn.^5. Bij het Rotterdamse arbeidsbureau stonden 50 personen afkomstig uit Suriname als werkloos geregistreerd, van wie 35 bij de scheepsliedenbeurs.^6. Maar ondanks deze rapporten bleven de mannen ongrijpbaar. Men wist bijvoorbeeld niet hoe zij hun vrije tijd doorbrachten en hoe ze aan geld kwamen. En dus werden een paar berichten over Surinaamse mannen die waren veroordeeld voor handel in marihuana aanwijzingen voor de geestesgesteldheid en de bezig-

2. Nota van de directeur van de afdeling Amsterdam van het Kabinet van de gevolmachtigd minister van Suriname, 11 november 1963, CRM 1965-1969, 1068.

3. ARA 2.10.41, 1024. Met ‘oude Surinamers’ werd bedoeld Surinamers die al lange tijd in Nederland woonden.

4. Voor meer verhalen van Surinaamse mannen over de beeldvorming, zie Kagie, ibid.: 22-42; Oostindie: 1986.

5. Nota van de directeur van het GAB te Amsterdam, 4 maart 1958, SOZA, ARBVO, inv. nr. 396.114.

6. Verslag van de Rijksconsulent, 20 maart 1958, SOZA, ARBVO, inv. nr. 396.114.

[p. 26]

heden van alle werkloze Surinamers. Zo waren volgens de directeur van het Amsterdamse arbeidsbureau: ‘Ingeval van tegenslagen velen vrij spoedig geneigd zich in te laten met o.a. het drijven van handel in narcotica (reeds enkele strafvervolgingen met veroordelingen hebben plaatsgevonden), onoirbare betrekkingen met vrouwen, terwijl ze zich spoedig gaan ophouden in bepaalde dansgelegenheden (waar zij graag geziene gasten blijken te zijn) met alle gevolgen van dien enz. enz. Hun labiele mentaliteit kan blijkbaar weinig weerstand bieden aan het afglijden in deze ongewenste richtingen.’^7.

Uit Rotterdam kwam het bericht dat negentig procent van de 40 à 45 Surinamers die op Katendrecht woonden, souteneur was of in drugs handelde. Zij zouden zich schuldig maken aan vechtpartijen, messentrekkerij en diefstal bij klanten van de prostituees. De politie meldde geen vat te hebben op rijkere Surinamers die vrij regelmatig met de auto naar Frankrijk reden en zich misschien schuldig maakten aan grootschalige handel in drugs en aan blanke slavinnenhandel.^8.

De rapporten en nota's waarin deze ken-nis is neergelegd, waren alleen aan ambtenaren bekend. In grotere kring werden Surinamers bekend door de berichtgeving in dagbladen over de werving en de problemen bij de opvang en op het werk, over de discriminatie die zij ondervonden tijdens het zoeken naar huisvesting (Kagie 1989: 64-68) en over hun criminaliteit. Ze werden gefotografeerd, openlijk kijkend naar en dansend met blanke vrouwen.^9.

Uit de discussies in de ministerraad blijkt hoezeer de rapporten en berichtgeving de visie van sommige ministers op de immigratie uit Suriname hebben bepaald. In maart 1958 deelde Minister Klompé van Maatschappelijk Werk haar collega's mee dat volgens berichten uit Amsterdam behalve de door de ADM geworven arbeiders ook ‘een niet gering aantal’ Surinamers op eigen gelegenheid naar Amsterdam zou zijn gekomen. Onder hen zouden zich ‘sociaal zwakke elementen’ bevinden die vrouw en kinderen in Suriname hadden achtergelaten. Naar aanleiding hiervan vroeg minister-president Drees zich af of Nederland eenzijdig een regeling zou kunnen treffen waarmee de toelating van ingezetenen uit de overzeese rijksdelen kon worden beperkt. Hij verwees daarbij naar de toelatingsregeling voor ‘Europese Nederlanders’ van Suriname en de Nederlandse Antillen. Volgens minister Samkalden van Justitie was dat niet mogelijk. De beperking kon alleen met een rijkswet worden afgedwongen en daarvoor was medewerking van de rijksdelen nodig.^10.

Hoewel de ministerraad in dat jaar nog twee keer het probleem van de immigratie besprak, koos men niet voor het treffen van een eenzijdige toelatingsregeling. In plaats daarvan wilde de raad via onderhandelingen bereiken dat de Surinaamse overheid de afgifte van paspoorten zou beperken en vertrek uit Suriname zou verhinderen als niet voldoende zeker was dat de emigrant werk zou vinden in Nederland.^11. De regering koos bewust hiervoor omdat zij vreesde dat een regeling die alleen op Surinamers van toepassing was, zou leiden tot verwijten van discriminatie en verslechtering van de relaties met Suriname. Daar komt bij dat, om elke schijn van willekeur te vermijden, een beperking van de immigratie ook voor Antillianen zou moeten gelden. Dit zou echter ook de relaties met de Antilliaanse regering nadelig beïnvloeden, omdat niet haar onderdanen als veroorzakers van problemen werden beschouwd.

Opmerkelijk is dat niemand over precieze gegevens beschikte over de aard en omvang van de criminaliteit. Het minst vaag was de beschuldiging van handel in cocaïne en (blanke) vrouwen, maar het ontbrak de ambtenaren aan ieder bewijs. Desondanks werd de

7. Nota van de directeur van het GAB te Amsterdam, 4 maart 1958, SOZA, ARBVO, inv. nr. 396.114.

8. Verslag van de Rijksconsulent, 20 maart 1958, SOZA, ARBVO, inv. nr. 396.114.

9. De foto op de omslag van het fotoboek van Ed van der Elsken (1979) is daar een goed voorbeeld van.

10. Notulen van de Ministerraad, 7 maart 1958, ARA, MR/REA, 407.

11. Notulen van de Ministerraad, 10 oktober 1958, ARA, MR/REA, 408.

[p. 27]

criminaliteit als belangrijkste reden aangemerkt om de immigratie te beperken, terwijl uit een rapport van de Amsterdamse politie duidelijk was komen vast te staan dat Surinamers niet crimineler waren dan andere bevolkinggroepen.^12. Hieruit blijkt liet karakter van de criminalisering van de immigratie: de berichtgeving over de criminaliteit van een onbekend aantal personen van Surinaamse afkomst heeft zowel binnen de overheid als bij het publiek het beeld doen post vatten dat alle Surinamers zich overgaven aan criminele activiteiten. In dat proces van criminalisering spelen de (seksuele) relaties tussen Surinaamse (lees zwarte) mannen en Nederlandse (lees blanke) vrouwen een belangrijke rol. Niet alleen de pers maar ook ambtenaren besteedden daar nogal wat aandacht aan, waarbij opvalt dat de kennis daarover afkomstig is uit het westerse repertoire van fantasieën over de seksueel ongeremde koloniale mannelijke ‘Ander’. Zo was volgens de ‘kerkelijke en ambtelijke autoriteiten’ die de antropoloog Tholenaar-Van Raalte interviewde voor haar onderzoek onder Surinamers in Amsterdam, de Surinamer ‘sterk sexueel.’ De Surinaamse man zou minder geremd zijn dan de Nederlandse bij het benaderen van ‘het object van zijn sexuele interesse’ (1963: 53). Dat object was de blanke vrouw. Want, zo wisten ambtenaren van het Rotterdamse arbeidsbureau, Surinamers be-schouwden het als een prestatie wanneer zij afgebeeld werden met een blanke vrouw. Het maakte dat zij, zelfs wanneer ze werkloos waren, niet teruggingen, omdat het in Suriname niet gemakkelijk was om in contact te komen met blanke vrouwen. Hier (in de buurt van de scheepvaartbeurs) konden zij veel gemakkelijker contact leggen met meisjes van middelbare scholen en de scheepvaartkantoren.^13.

Ook in de jaren zestig was de berichtgeving over de criminaliteit aanleiding voor sommige ministers om aan te dringen op beperking van de immigratie. Zo schreef minister Beerman van Justitie aan vice-premier Korthals: ‘... reeds enkele malen heb ik in de ministerraad de aandacht erop gevestigd, dat de huidige situatie inzake de toelating van Surinamers leidt tot ongewenste gevolgen. Een groot aantal dezer Surinamers maakt zich schuldig aan criminele handelingen. (...) daar ernstige rekening moet worden gehouden met de omstandigheden, dat - tenzij er een wijziging komt - de onbeperkte toelatingsmogelijkheid het aantal Surinamers hier te lande zal doen toenemen, vraag ik mij af, of het niet tijd wordt een zekere controle op de toelating in leven te roepen, zo mogelijk in overleg met de Surinaamse regering.’^14.

Waar de minister zijn kennis vandaan had is niet duidelijk. De Nederlandse media hadden al vaker bericht over problemen met Surinamers. Zo kopte De Telegraaf van 9 maart 1963 in kapitalen, met de middelste regel vet gedrukt: ‘Tot schade van de reputatie van het overgrote deel van de (zich beschaafd gedragende) Surinamers in Nederland. Nederland is te voorzichtig met Surinaamse lastposten. Voorzitter Surinaams Verbond: ‘Voor mijn part zetten ze hen allemaal op de boot...’

Enkele jaren later schreef de rechtbankverslaggever van dit dagblad dat zeventig procent van de in Amsterdam wonende Surinamers jaarlijks in aanraking kwam met de strafrechter (De Telegraaf, 15/2/1966). Uit een onderzoek van het CBS naar de criminaliteit van vreemdelingen in Nederland bleek echter dat van alle onherroepelijke veroordelingen en sepots in 1965 vier procent respectievelijk vijf procent voor rekening kwam van buitenlanders, zowel buiten als in Nederland geboren (onder wie dus ook personen afkomstig uit Indonesië, Suriname en de Nederlandse Antillen) (zie Blom 1969: 55-56; Van Amersfoort & Biervliet 1975).

Zulke aandacht heeft sterk bijgedragen aan de associatie van Surinamers met ‘ongebrei-

12. Brief van 27 januari 1959, ARA, inv. nr. 2.10.41, 1024.

13. Verslag van de Rijksconsulent, 20 maart 1958, SOZA, ARBVO, inv. nr. 396. Er waren ook mannen die hun komst naar Nederland motiveerden met een verwijzing naar de ‘gewilligheid’ van Nederlandse vrouwen (zie daarvoor de interviewprotocollen in Bayer 1965).

14. Brief van minister Beerman aan minister Korthals, 1 mei 1963, ARA, inv. nr. 2.10.41, 1012. Deze minister was in het kabinet-De Quay belast met de coördinatie van Surinaamse en Antilliaanse Zaken.

[p. 28]

delde toestroom’, werkloosheid en criminaliteit. De Surinaamse immigratie in Nederland werd daardoor als een juridisch en sociaal probleem gedefinieerd, dat slechts kon worden opgelost door het treffen van een toelatingsregeling. Let wel: ik beweer niet dat Surinaamse immigranten zich niet schuldig maakten aan strafbare feiten, zoals diefstal, handel in verdovende middelen of seksuele misdrijven. Uit een rapport uit 1959 van de Amsterdamse politie blijkt dat Surinamers wel degelijk dergelijke delicten pleegden.^15. Ik wil evenwel stellen dat het uitvergroten van het gedrag van een minderheid onder deze immigranten de ideologische en politieke context creëerde waarin beperking van de totale immigratie de meest voor de hand liggende oplossing leek. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de hierboven geciteerde passage uit de brief van minister Beerman. Het enige dat deze minister op dat moment kon bereiken, was de instelling van een werkgroep die moest nagaan in hoeverre een toelatingsregeling niet alsnog mogelijk was.

Ook deze werkgroep constateerde evenwel in haar rapport dat een toelatingsregeling vrijwel onmogelijk was.^16. Het was de vraag of Nederland wel voldoende argumenten vóór een regeling had kunnen aandragen. Het aantal concrete gevallen van criminaliteit was, vergeleken met het totale aantal Surinamers in Nederland, niet zo hoog. Gelet op de demografische structuur van de Surinaamse bevolkingsgroep (voornamelijk jonge mannen), hadden Surinamers geen hoger criminaliteitscijfer dan overige Nederlanders. Bovendien zou een Nederlandse toelatingsregeling niet in overeenstemming zijn met het beginsel van non-discriminatie. Het ontwerp daartoe zou, zelfs als de koninkrijkspartners er geen bezwaar tegen hadden, op tegenstand stuiten van de Staten-Generaal. Begrippen als ‘Surinamer’, ‘Antilliaan’ en ‘Surinaamse herkomst’ waren te onbepaald om in een wettelijke regeling op te nemen en het gebruik van raciale kenmerken als wettelijk criterium zou bezwaarlijk zijn en geboorteplaats een te grof criterium. De enige mogelijkheid was het weigeren of intrekken van een paspoort bij ‘onverantwoorde’ emigratie (zonder werk, in geval van misdrijven) naar Nederland. Wie, zoals de werkgroep schreef, prijs stelde op het behoud van de bestaande banden met de West-Indische rijksdelen, moest ook de consequenties daarvan aanvaarden: het Nederlanderschap in al zijn facetten.^17. En dat werd de basis voor het niet buitensluiten van Surinamers, maar voor opvang en maatschappelijke begeleiding van diegenen die zulks nodig zouden hebben. Daartoe werden twee welzijnsstichtingen opgericht: de Stichting Sociale Belangen (Rotterdam 1965) en Welzijn Surinamers en Antillianen (Amsterdam 1967).

De onbeperkte toelating werd nog aan de orde gesteld tijdens de behandeling van de begroting in 1964 van het Kabinet voor Aangelegenheden betreffende Suriname en de Nederlandse Antillen (KABSNA). De kamerleden verbaasden zich er toen nog steeds over dat de Nederlandse Antillen en Suriname wel een toegangsregeling voor Europese Nederlanders kenden, terwijl dat omgekeerd niet het geval was.^18. In de jaren daarna was de immigratie geen onderwerp meer van discussie binnen de overheid. Pas aan het einde van de jaren zestig kwam dit onderwerp weer volop in de belangstelling te staan. Vooral het aantal immigranten ging toen een belangrijke rol spelen in de beeldvorming daarover.

15. ARA, inv. nr. 2.10.41, 1013.

16. De werkgroep bestond uit ambtenaren van het Kabinet voor Aangelegenheden betreffende Suriname en de Nederlandse Antillen (KABSNA) en van de ministeries van Justitie en van Buitenlandse Zaken.

17. Interim-rapport van de werkgroep toelating Surinamers en Antillianen, 7 maart 1963, ARA, inv. nr. 2.10.41, 1012.

18. TK, 1963-1964, 1391-1398.

Het spel met de aantallen

De aanduiding van een continue immigratie met het begrip ‘stroom’ is van alle tijden. Maar wie in 1970 (zeventien jaar na de watersnoodramp) de Surinaamse immigratie aanduidt als een ‘wassende stroom’ geeft deze analogie een nogal sinister effect mee: de immigratie krijgt

[p. 29]

namelijk dezelfde betekenis als een overweldigende en allesvernietigende natuurramp. Het voortijdig treffen van maatregelen wordt dringend noodzakelijk. Nederland mag zich niet nog eens laten verrassen. Er moeten dammen worden gebouwd en dijken verstevigd, omdat de gevolgen van de immigratie anders even desastreus zouden zijn als die van het wassende water.

Het PvdA-Kamerlid Van Lier was zich hier misschien niet van bewust toen hij in een motie aandrong op de instelling van een commissie van Antilliaanse, Nederlandse en Surinaamse deskundigen die op zo kort mogelijke termijn diende te rapporteren over de aard en omvang van de problemen bij de migratie en over mogelijke maatregelen op dit gebied.^19.

Deze motie (op 8 december 1970 aangenomen door de Tweede Kamer) vormt het beginpunt van een verschuiving in het denken over de immigratie, zowel naar vorm als naar inhoud. In het vervolg zouden Kamerleden en ministers niet langer in bedekte termen de onbeperkte toegang van Surinamers en een mogelijke toelatingsregeling aan de orde stellen. Voortaan zouden ministers in het openbaar stellen dat het tijd werd voor een toelatingsregeling. De toon daartoe werd in 1972 gezet met de verklaring van minister Engels van CRM dat de regering zich beraadde over een visumplicht voor rijksgenoten.^20. Ook het motief voor een wettelijke beperking van de immigratie veranderde. In plaats van de criminaliteit van een klein deel van de Surinamers werd het aantal immigranten per jaar uit Suriname de belangrijkste grond, zonder dat werd aangegeven om hoeveel personen per jaar het precies ging.

Uit het rapport van de Adviescommissie inzake migratie van Surinamers en Antillianen (de commissie die als gevolg van de motie-Van Lier was ingesteld) blijkt dat in 1964 5.690 Surinamers naar Nederland migreerden. Tussen 1965 en 1968 ging het om ruim 7.000 per jaar, in 1969 om 9.448, in 1970 om 11.116 en in 1971 om 12.813 personen. Volgens een voorzichtige schatting van de commissie woonden medio 1972 ruim 55.000 Surinamers in Nederland.^21.

In de beeldvorming werd door het gebruik van bepaalde termen dit kleine aantal immigranten (op een Nederlandse bevolking van ruim elf miljoen personen) zo groot, dat minister van Agt van Justitie zijn voorstel om de Grondwet zo te wijzigen dat Surinamers het Nederlanderschap zouden verliezen, en daarmee de vrije toegang tot Nederland, daarmee rechtvaardigde. Volgens de minister konden de grote steden de ‘toevloed’ van Surinamers niet verwerken, zo was hem duidelijk geworden uit de vel brieven waarin bij hem werd aangedrongen op verwijdering van het ‘bruine tuig.’^22.

De immigratie leverde in de praktijk ook wel problemen op. De nieuwkomers trokken vooral naar de randstad, waar zij veelal terecht kwamen in slechte woningen of overvolle pensions. Als gevolg van de dalende conjunctuur, discriminatie en hun lage opleidingsniveau kwamen zij minder snel aan werk dan de migranten uit de jaren vijftig en zestig. Verder was de publieke weerstand tegen de immigratie toegenomen. Zo leidde een conflict tussen een Turkse huiseigenaar en zijn Nederlandse huurders in augustus 1972 tot rellen in de Rotterdamse Afrikaanderwijk, waarbij Turkse wijkbewoners werden gemolesteerd. Naar aanleiding daarvan nam de Rotterdamse ge-meenteraad een motie aan waarin het college van Burgemeester en Wethouders werd verzocht er bij de regering op aan te dringen de werving van arbeidsmigranten stop te zetten en de sociaal-economische situatie in Suriname en de Antillen te verbeteren.

Het ‘klimaat’ aan het begin van de jaren zeventig leek rijp voor een toelatingsregeling in welke vorm dan ook. De immigratie stond in

19. TK, 1970-1971, 11 900, motie Van Lier.

20. Minister Engels van CRM tijdens het mondelinge overleg met de Vaste Commissie voor CRM op 13 april 1972 (TK, 1971-1972, 11 500).

21. Rapport van de Adviescommissie inzake migratie van Surinamers en Antillianen, oktober 1972. Den Haag.

22. De minister deed zijn uitspraken in een interview in Het Parool van 20 december 1972 onder de kop: ‘Minister van Agt: Surinaamse stroom moet worden ingedamd.’

[p. 30]

de politieke belangstelling en binnen verschillende contexten werd uitvoerig van gedachten gewisseld over het probleem van de toenemende immigratie en de mogelijke beperking ervan. In deze periode verschenen brochures van de politieke partijen waarin werd gesteld dat Suriname niet later dan 1975 onafhankelijk moest worden. In deze periode ook kwam de discussie in de ministerraad over een voorstel om de zin - ‘Alle Nederlanders worden in Nederland toegelaten; zij kunnen niet worden uitgezet’ - in een wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet op te nemen nadrukkelijk in het teken van de (on)beheersbaarheid van de immigratie te staan. Wat in een andere sociale en politieke context een formeel-juridische discussie zou zijn geweest, spitste zich nu toe op vragen of sommige ministers er al of niet op uit waren om kleurlingen te weren, of Nederland wel het eigen land was voor Surinamers en Antillianen en of deze niet alleen maar kwamen om te profiteren van de betere sociale voorzieningen.^23.

De pogingen van de overheid om de immigratie daadwerkelijk te beperken kregen een vervolg in de voorstellen van de Nederlandse delegatie tijdens vergaderingen van de Koninkrijkscommissie in 1972 en 1973. Nederland stelde voor om het staatsverband tussen de drie landen te handhaven. Daarnaast wilde zij een onderscheid invoeren tussen een Nederlanderschap en een landsburgerschap. Het Nederlanderschap zou voor iedereen in de landen gelden. Het landsburgerschap had als uitgangspunt dat iedere Nederlander ook landsburger zou zijn van het land van geboorte (of van de ouders) en alleen toegang zou hebben tot het land waarvan hij of zij landsburger was. In een uitzonderingsbepaling hierop werd een optierecht op het landsburgerschap toegekend aan degenen die op 1 januari 1973 in een ander land dan hun geboorteland (of het geboorteland van de vader of moeder) woonden. Aanvaarding van dit voorstel zou ertoe leiden Surinamers en Antillianen het recht op vrije toegang tot Nederland verloren.

Het is duidelijk dat dit onderscheid tot doel had de immigratie te beperken. In een toelichting schreef de auteur van het voorstel: ‘Dit kan een zekere rem op de migratie met zich meebrengen.’^24. Hij had daar nog aan kunnen toevoegen dat het volgens de bedenker van het construct landsburgerschap nooit de bedoeling is geweest dat een Nederlander zich zonder meer zou kunnen vestigen in een land waarvan hij het landsburgerschap niet had.^25.

De Surinaamse delegatie betitelde het onderscheid als een inbreuk op het Statuut en op de (Grondwet)regeling dat alle Nederlanders - ook zij die niet in Nederland zijn geboren - in Nederland worden toegelaten en niet worden uitgezet. Volgens de Surinaamse minister Essed was dit voorstel ingegeven door racistische motieven.

Het is niet verbazingwekkend dat Suriname (en de Nederlandse Antillen) de Nederlandse nationaliteitsregeling afwezen en haar kwalificeerden als een toelatingsregeling. Zij plaatsten het onderscheid naar twee nationaliteiten tegen een achtergrond die Nederlandse kranten, Kamerleden en ministers zelf hadden gecreëerd door te schermen met aantallen immigranten en aan te dringen op beëindiging van de onbeperkte toelating. Terwijl de besprekingen nog gaande waren, voorspelde minister Van Agt in een interview in Het Parool (20 december 1972) dat de onderhandelingen nog lang zouden duren en verklaarde hij dat de Surinaamse stroom moest worden ingedamd door een wijziging van de Grondwet. Binnen deze context werd ieder voorstel voor een Nederlandse nationaliteit zonder het recht op toegang tot Nederland, met wantrouwen bezien en afgewezen.

Niet lang na deze afwijzing kreeg een volgende werkgroep de opdracht om een toela-

23. De discussie betrof de opname van het volgende artikel in het rijkswetsvoorstel tot wijziging in de Grondwet van bepalingen over de toelating, uitzetting en uitlevering, het Nederlanderschap en het ingezetenschap. Voor een analyse van de discussie, zie Schuster, 1999.

24. Concept-Statuut en toelichting, ARA, inv. nr. 2.10.41, 81.

25. Notulen van de bespreking van de voorstellen voor de nieuwe nationaliteit in de voltallige Nederlandse sectie op 22, 27 en 30 januari 1973, ARA, inv. nr. 2.10.41, 82.

[p. 31]

tingsregeling voor Surinamers en Antillianen op te stellen, en daarbij vooral aandacht te schenken aan de juridische aspecten.^26.

26. Rapport van de Werkgroep Toelating Rijksgenoten, 1973, ARA, inv. nr. 2.10.41, 1013.

Toelatingsregelingen en onafhankelijkheid

De vraag blijft wat er zou zijn geworden van de werkstukken van de Interdepartementale Werkgroep Toelatingsregeling Rijksgenoten wanneer de Surinaamse regering in 1974 niet had aangekondigd onafhankelijkheid na te streven. En zelfs als deze aankondiging, die een toelatingsregeling voor Surinamers overbodig maakte, er niet was geweest, is het nog maar de vraag of haar voorstel het wel had gehaald binnen de ministerraad en in de Staten-Generaal. Geheel onomstreden was dit wetsontwerp namelijk niet.

Het basisbeginsel van de voorgestelde toelatingsregeling was dat Surinamers en Antillianen slechts onder bepaalde voorwaarden tot Nederland zouden worden toegelaten.^27. Voor een kort verblijf van zes maanden zouden zij geen machtiging tot verblijf nodig hebben, onder de voorwaarde dal zij in hun levensonderhoud konden voorzien en over geld voor de terugreis beschikten. Voor een langer verblijf of vestiging zouden zij van tevoren (het liefst nog voor hun vertrek) een machtiging moeten aanvragen. Deze kon worden geweigerd als de aanvrager onvoldoende of valse gegevens had verstrekt of als hij niet zelf in zijn onderhoud zou kunnen voorzien. De machtiging tot verblijf kon worden ingetrokken wanneer de aanvrager door de rechter was veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van ten minste zes maanden. Wie zonder machtiging al langer dan zes maanden in Nederland verbleef, zou als illegaal worden aangemerkt en teruggestuurd. Het was de bedoeling dat de wet op 1 januari 1974 van kracht zou worden. De werkgroep had deze datum gekozen om te voorkomen dat na de indiening van het wetsontwerp een ‘run’ van Surinamers en Antillianen zou ontstaan.

In hoeverre de keuze voor een toelatingsregeling met beperkingen, in plaats van een algehele immigratiestop met uitzonderingen, werd bepaald door wat de werkgroep haalbaar achtte, is niet duidelijk. Het is zeer wel denkbaar dat een algehele immigratiestop op veel meer juridische tegenstand en beschuldigingen van discriminatie en racisme zou zijn gestuit. Volgens de directeur van het KABSNA was hier zeker rekening mee gehouden.^28. Hoewel het wetsontwerp geen enkele verwijzing naar de huidkleur van de immigranten bevatte, moet die toch wel als een schaduw boven het werk van de werkgroep hebben gehangen. Iets daarvan blijkt uit de beschouwing over de definitie van ‘Surinamer’ en ‘Antilliaan’, vooral waar de werkgroep met nadruk stelde dat zij een aantal alternatieven had verworpen, onder andere ‘... omdat zij in strijd zouden komen met het uitgangspunt dat elke discriminerende of racistische indruk moet worden vermeden.’^29.

Binnen de overheid is dit wetsontwerp vooral bekritiseerd door ambtenaren van het KABSNA en het Ministerie van CRM. Volgens de directeur van het KABSNA ‘zal al gauw het verwijt worden gehoord dal deze regeling gehanteerd wordt om kleurlingen te weren.’^30. Een ambtenaar van CRM sprak van bezwaren van zowel historische, morele als van politieke aard tegen de voorgestelde regeling. De historische, culturele en economische verbondenheid met Suriname zou voor Nederland morele verplichtingen scheppen. Ook toonde hij zich bevreesd dat een ieder die in het openbaar pleitte voor beperking van de toelating van rijksgenoten het odium op zich zou laden dit te doen vanwege hun huidkleur.

De werkgroep volbracht haar taak in december 1973. De ingangsdatum waarnaar ze

27. Ik baseer mij op het wetsontwerp, de Memorie van Toelichting en het rapport van de werkgroep. ARA, inv. nr. 2.10.41, 1013.

28. Nota van de directeur van het Kabinet aan de Vice-Minister-President De Gaay Fortman, 25 januari 1974. ARA, inv. nr. 2.10.41, 1015.

29. Rapport van de Werkgroep Toelating Rijksgenoten, p. 4, ARA, inv. nr. 2.10.41, 1015.

30. Brief van mr. Adam aan minister De Gaay Fortman, 25 januari 1974, ARA, inv. nr. 2.10.41, 1013.

[p. 32]

had gestreefd (1 januari 1974) was toen al niet meer haalbaar. Maar misschien had het wetsontwerp de discussies in het kabinet-Den Uyl niet overleefd. Twee maanden later, in februari 1974 bleek het wetsontwerp overbodig door de aankondiging van Suriname's streven naar onafhankelijkheid. De werkelijkheid van de Surinaamse politieke verhoudingen had het wetsontwerp ingehaald.

Het afscheid van de rijksgenoten

In een land als Suriname, met een eeuwenlange migratietraditie en economische en politieke afhankelijkheid van Nederland vormde de aankondiging van het streven naar staatkundige onafhankelijkheid een nieuwe katalysator voor vertrek (Bovenkerk 1983; Schuster 1988). Duizenden verlieten het land, opgejaagd door de vrees voor een Nederlandse toelatingsregeling, het politieke getouwtrek in Suriname over de onafhankelijkheid, vechtpartijen en brandstichtingen en de angst voor creoolse overheersing. Aan de vooravond van Suriname's onafhankelijkheid hadden reeds meer dan 65.000 personen met hun voeten te kennen gegeven hoe zij dachten over het streven naar onafhankelijkheid.

Over de toescheiding van de nationaliteiten waren beide regeringen het van meet af aan eens: Surinamers in Suriname verwierven op het moment van de onafhankelijkheid de Surinaamse nationaliteit en Surinamers in Nederland de Nederlandse (woonland-criterium). Veel moeilijker lag het punt van de vestiging en het verblijf van Surinamers na de onafhankelijkheid.

Het liefst had de Surinaamse delegatie gezien dat het personenverkeer tussen de beide landen niet zou worden belemmerd. Volgens Den Uyl echter, zou een vrije toegang tot Nederland de essentie van de Surinaamse onafhankelijkheid aantasten. Suriname en Nederland zouden communicerende vaten blijven, omdat elke Surinamer die het niet naar de zin had in Suriname naar Nederland zou kunnen vertrekken. Het zou elk idealisme om het land op te bouwen frustreren en een behoorlijke integratie van de verschillende Surinaamse bevolkingsgroepen afremmen. Maar, gegeven de bijzondere band tussen de twee landen, mochten Surinamers niet gelijk worden gesteld met willekeurige vreemdelingen. Daarom was Nederland bereid voor één jaar af te zien van een visumplicht. De vereiste van een machtiging tot voorlopig verblijf zou gelden bij een verblijf van langer dan drie maanden in geval van arbeid in loondienst, wetenschappelijke studie en gezins- en familie-her-eniging. Surinamers die in Nederland wilden werken, zouden een arbeidsvergunning krijgen als zij vóór binnenkomst al over werk en huisvesting beschikten. Na een jaar zouden zij een permanente verblijfsvergunning krijgen (voor andere vreemdelingen gold een termijn van vijf jaar). Wie over huisvesting beschikte, mocht zijn/haar gezin onmiddellijk laten overkomen.

De Surinaamse delegatie heeft nog geprobeerd om het voorstel voor een onbelemmerd personenverkeer er door heen te krijgen, maar uiteindelijk stelde zij om de periode van een jaar te vervangen door een periode van vijf jaar. Eén jaar vond zij veel te kort om de negatieve psychologische effecten van de onafhankelijkheid te verwerken. Ook wilde zij voorkomen dat de Surinaamse bevolking in een paniekreactie Nederland zou proberen binnen te komen vóór de deur in het slot viel.^31.

Uiteindelijk is de Nederlandse delegatie hiermee akkoord gegaan. Het is zeer waarschijnlijk dat zij daarmee de Surinaamse regering het gezichtsverlies van een beperkte toelatingsregeling heeft willen besparen. Zo had minister Pronk in de ministerraad betoogd

31. ARA, inv. nr. 2.10.41, 97, 99, 100. Zie voor de tekst van de overeenkomst, Tractatenblad 1975, 132. Voor een uitgebreide bespreking van deze nationaliteitenregeling, zie Ahmad Ali 1979.

[p. 33]

dat de oppositie in Suriname het de regering heel moeilijk zou maken als er geen soepel toelatingsbeleid kwam.^32.

Op 25 november 1975 verwierven ongeveer 400.000 mensen de Surinaamse nationaliteit. In de eerste jaren na de onafhankelijkheid was het aantal immigranten afkomstig uit Suriname vrij klein, om vervolgens in 1979 en 1980 flink toe te nemen. Tussen 1975 en 1980 maakten ruim 40.000 personen alsnog gebruik van de mogelijkheid in de vestigingsovereenkomst om zich in Nederland te vestigen (zie Harmsen et al. 1991; Monsels-Thompson 1981).

In de tweede helft van 1980 ontstond druk overleg tussen verschillende ministeries over het beleid na afloop van de vestigingsovereenkomst op 25 november 1980. In september adviseerde een interdepartementale werkgroep tegen het sluiten van een nieuwe overeenkomst op dezelfde voorwaarden. Na 25 november 1980 zou ook voor Surinaamse onderdanen de Vreemdelingenwet van toepassing moeten zijn. Ook adviseerde zij zo weinig mogelijk ruchtbaarheid te geven aan het aflopen van de overeenkomst uit vrees voor de overkomst van grote aantallen Surinamers.

De migratie vanuit Suriname is na 1980 duidelijk afgenomen. Dat is eerder te danken aan de strikte toepassing van de toelatingsregeling dan aan het verdwijnen van het verlangen van de Surinaamse bevolking naar Nederland. De mili-taire staatsgreep van 1980, de moord in 1982 op vijftien tegenstanders van het militaire regime en de economische en politieke destabilisatie hebben ervoor gezorgd dat Surinamers Nederland meer dan ooit zijn gaan beschouwen als ‘vluchthaven’.

Maar ook achtereenvolgende Nederlandse regeringen hebben geen afstand kunnen nemen van de vroegere kolonie. Enkele jaren geleden leek het alsof de Nederlandse regering wilde aankoersen op de vorming van een gemenebest met Suriname. De visumplicht zou worden afgeschaft en Surinamers in Nederland zouden, ter bevordering van de remigratie, een dubbele nationaliteit krijgen (NRC Handelsblad, 12/2/1991; de Volkskrant, 13/2/ 1991). Het gemenebestplan stuitte echter op groot verzet binnen het kabinet en het parlement waardoor het binnen een dag weer van tafel was.

Of ook de visumplicht was afgeschaft wanneer het plan was doorgegaan, valt te betwijfelen. Want, hoewel Nederlandse politici bij elke suggestie in die richting steeds verontwaardigd hebben gereageerd, waren zij in 1975 veel te blij dat zij op termijn verlost zouden zijn van de Surinaamse immigratie.^33. Een Surinaams-Nederlandse nationaliteit - inclusief het recht op toelating tot Nederland - zou de immigratie alleen maar weer op gang brengen. En geen Nederlandse politicus die dat tegenwoordig op zijn conto wil hebben, nog afgezien van de desastreuze gevolgen van zo'n dubbele nationaliteit voor Suriname. Bovendien, waarom het recht op vrije toelating teruggeven aan mensen die weliswaar staatsburgers waren, maar die, zoals de discussies over de immigratie laten zien, nooit als wezenlijk deel van een Nederlandse Rijksbevolking zijn beschouwd, ondanks de eeuwenoude banden tussen de beide landen.

32. Notulen van de MICOS-vergadering, 1 mei 1975, ARA, inv. nr. 2.10.41, 100.

33. Zie bijvoorbeeld de discussie tussen het Surinaamse Statenlid Adhin en de Tweede-Kamerleden Van Zeil (KVP), Coppes (PPR) en Van Mierlo (D'66) in TK, 22 oktober 1975, pp. 562-563.

[p. 35]

Literatuur

Amersfoort, H. van, & W. Biervliet, 1975 ‘Criminaliteit van minderheden’. Intermediair 11 (36): 1-7.

Bayer, A.E., 1965 Surinaamse arbeiders in Nederland. Assen: Van Gorcum.

Blom, F., 1969 ‘Ontsporing en reciosalisatie van Antillianen en Surinamers in Nederland’. Maandblad voor Berechting en Reclassering 48 (3): 54-60.

Bovenkerk, F., 1975 Emigratie uit Suriname. Amsterdam: Antropologisch-Sociologisch Centrum, Universiteit van Amsterdam.

Elsken, E., 1979 Amsterdam! Oude foto's 1947-1970. Bussum: Van Holkema & Warendorf.

Harmsen, C., et al, 1991 ‘In Nederland woonachtige personen van Surinaamse en Antilliaanse origine, 1 januari 1990’. Maandstatistiek van de Bevolking 4: 17-26.

Kagie, R., 1989 De eerste neger. Herinneringen aan de komst van een nieuwe bevolkingsgroep. Houten: Het Wereldvenster.

Monsels-Thompson, L., 1981 ‘The Demographic Consequences of International Migration in Suriname’. Sociaal-Economisch Tijdschrift Suriname 3: 9-21.

Oostindie, G., 1986 ‘Kondreman in Bakrakondre. Surinamers in Nederland 1667-1954’. In: G. Oostindie & E. Maduro, In het land van de overheersers H. Antillianen en Surinamers in Nederland 1634/1667-1954, 3-131. Dordrecht: Floris Publications.

Schuster, J., 1988 Waar ik gelukkig ben, daar wil ik wonen. Amsterdam: Wetenschapswinkel Universiteit van Amsterdam.

Schuster, J., 1999 Poortwachters over Immigranten: het debat over immigratie in het naoorlogse Groot-Brittannië en Nederland. Amsterdam: Het Spinhuis.

Tholenaar-Van Raalte, J., 1963 Migratie en integratie van Surinamers in Nederland. Amsterdam (ongepubliceerde docturaal-scriptie).

Dr. J. Schuster is antropoloog. In 1999 promoveerde hij op het proefschrift Poortwachters over Immigranten: het debat over immigratie in het naoorlogse Groot-Brittannië en Nederland. Hij is momenteel als post-doc verbonden aan de Amsterdam School voor Sociaal Wetenschappelijk Onderzoek (ASSR) van de Universiteit van Amsterdam, alwaar hij onderzoek doet naar politiekbestuurlijke elitevorming bij allochtonen.