Onze Eeuw. Jaargang 21

[p. 199]

Langs losse lijnen
Door Jhr. Mr. H. Smissaert.

De indiening van twee wetsontwerpen nopens arbeidersverzekering biedt stof voor nieuwe overweging aan hen, die belang stellen in de vraag: aan welke organen de uitvoering van zoodanige verzekering behoort te worden opgedragen en langs welke lijnen een antwoord op die vraag ten onzent wordt vastgesteld.

De lijn, die thans reeds meer dan twintig jaar geleden door minister Lely bij het ontwerpen van de wettelijke ongevallenverzekering werd gevolgd, is algemeen bekend en in dit tijdschrift is herhaaldelijk door mij de aandacht daarop gevestigd¹⁾. Deze verzekering moest een publiekrechtelijk karakter dragen; met hare uitvoering werd belast een nieuw te scheppen overheidsorgaan, de ‘Rijksverzekeringsbank’, welke optrad èn als verzekeraar (door vaststelling van gevarencijfer en premie en door aanvaarding van het risico der ondernemingen tegen premie-ontvangst) èn als schaderegelaar (vaststelling van schadeloosstellingen aan getroffenen). Door de verwerping van zijn aanvankelijk ontwerp door de Eerste Kamer daartoe gedreven, bracht minister Lely in dit stelsel deze wijziging aan: dat

1) Laatstelijk in het December-nummer van Onze Eeuw 1920: ‘In eigen hand’, blz. 281 v.v.

[p. 200]

werkgevers op hun verzoek door de Kroon konden worden toegelaten hetzij tot het zelf dragen hetzij tot het overdragen aan een vennootschap of onderlinge organisatie van hun wettelijk risico. Bij de laatste ‘technische’ herziening van de Ongevallenwet-1901 (waarbij deze voortaan het jaartal 1921 verkreeg), werd deze toelating afhankelijk gesteld van goedkeuring door het bestuur der Rijksverzekeringsbank. - De mogelijkheid van zoodanige toelating, door welk orgaan dan ook, doet natuurlijk geen afbreuk aan het publiekrechtelijk karakter der regeling, doch slechts, ten deele, aan het monopolie van de Rijksverzekeringsbank. In hoofdzaak bleef in den loop der jaren ook de streng-centralistische aard der regeling gehandhaafd, met uitzicht evenwel in den laatsten tijd op decentralisatie.

Dit uitzicht werd geopend door de inwerkingtreding van Minister Talma's Radenwet. Men herinnert zich, dat deze bewindsman van antirevolutionnairen huize zijn krachten wijdde aan wat heet ‘organisatie van den arbeid’ en hoe hij aan de daartoe te scheppen organen een werkzaam aandeel ook in de zorg der uitvoering van arbeidersverzekeringswetten toekende. In de lijn van dezen gedachtengang werd de Invaliditeits- en Ouderdoms-verzekering geregeld en haar uitvoering opgedragen in eersten aanleg aan de Raden van Arbeid, in hooger instantie aan de Verzekeringsraden en eindelijk aan de Rijksverzekeringsbank. Bekend is, dat deze, aldus gedecentraliseerde, verzekering een uitsluitend publiekrechtelijk karakter draagt. De genoemde organen beheerschen feitelijk deze verzekering op monopolistischen voet, doordat van de door de wet toegestane risico-overdracht feitelijk en practisch niets is te rechtgekomen wegens de elke redelijke toepassing belemmerende regeling in een bestuursmaatregel.

Het was de bedoeling dat aan de ‘organen van den arbeid’ ook een aandeel zou worden toegekend in de alsdan te decentraliseeren uitvoering van de wettelijke ongevallenverzekering. De mogelijkheid daartoe vindt

[p. 201]

men geopend in het laatste artikel (111) der Ongevallenwet-1921, hetwelk, gelijk men zien zal, de zorg voor deze aangelegenheid aan een bestuursmaatregel opdraagt. Het eerste lid toch van dit artikel luidt: ‘Bij algemeenen maatregel van bestuur kunnen werkzaamheden, betrekking hebbende op de uitvoering dezer wet, worden aangewezen, welke door de Raden van Arbeid zullen worden verricht’. Meer dan een mogelijkheid wordt hier dus metterdaad niet geopend. Wordt daarvan gebruik gemaakt, dan zal het niet noodig zijn daartoe formeele wijzigingen aan te brengen hetzij in de Ongevallenwet zelve hetzij in eenige andere, want de wetgever heeft (in het 2de lid van art. 111) met een voor hem zeer ongewone lichtvaardigheid eens en voor al gedecreteerd, dat alsdan die wetten geacht moeten worden op de gewijzigde regeling van de uitvoering toepasselijk te zijn: ‘de bepalingen dezer wet, der Beroepswet en van de ter uitvoering dier wetten genomen besluiten zijn, ingeval van de in het voorgaande lid bedoelde bevoegdheid wordt gebruik gemaakt, van toepassing, met inachtneming van die wijzigingen, die de aard van het onderwerp vordert.’ En nadat volgende leden van dit artikel nog enkele vingerwijzigingen omtrent eventueele toepassing gegeven hebben, wordt ten slotte verklaard: ‘hetgeen ter uitvoering van het bepaalde in het eerste lid verder noodig is, wordt, voor zoover dit artikel daaromtrent geen bepalingen inhoudt, bij algemeenen maatregel van bestuur geregeld’. - De Regeering, dat is wel duidelijk, heeft het dus volkomen in hare hand met deze decentralisatie in de uitvoering zoover te gaan, als zij nuttig en noodig zal oordeelen.

De zaak staat dus, wat de twee thans in werking zijnde arbeidersverzekerings-wetten betreft, aldus: het stelsel der Ongevallenwet verleent haar een publiekrechtelijk karakter; met de uitvoering is een staatsorgaan belast; zij kent risico-overdracht (waarvan ruim gebruik wordt gemaakt); de uitoefening van

[p. 202]

deze verzekering is in hoofdzaak sterk gecentraliseerd; de mogelijkheid voor ver doorgevoerde decentralisatie is geopend. (Naar luid van een vrij recent pers-bericht overweegt de Regeering toepassing in aanvankelijk beperkte mate van de haar verleende bevoegdheid). De Invaliditeits- en Ouderdoms-verzekering wordt, langs de lijnen eener publiekrechtelijke regeling, door de ‘organen van den arbeid’ en de Rijksbank uitgeoefend. Practisch is hier geen risico-overdracht. Heel de uitvoering is het werk der Raden van Arbeid en der hoogere colleges.

Wat ontworpen wetten betreft, behoef ik over de regeling der ziekteverzekering niet te spreken na mijne daaraan vroeger gewijde beschouwingen (zie t.a.p.). Deze wettelijke regeling is, men weet het, ‘op de helling’: de Minister overweegt of hij overeenkomstig het advies, door de (belangrijke) meerderheid van den Hoogen Raad van Arbeid hem gegeven, het zoogenaamde ‘plan-Posthuma’ zal aanvaarden. Geschiedt dit (en het tegendeel is nauwelijks aannemelijk), dan buigt zich hier de strakke lijn, die Lely trok en Talma volgde, sterk om in de richting van een regeling, waarbij de wetgever normen stelt, doch de uitoefening van de verzekering onder zekere voorwaarden overlaat aan wat Dr. Kuyper noemde ‘de zelfwerkzaamheid van de organen des maatschappelijken levens’.

Ombuiging van de lijn nemen wij ook bij twee andere ontwerpen waar.

In Augustus l.l. is door de Regeering bij de Tweede Kamer ingediend een ontwerp ‘Land- en Tuinbouw-Ongevallenwet’. Het is wel de moeite waard, hier aan de voorgeschiedenis dezer regeling te herinneren. De Ongevallenwet-1901 sloot de land- en tuinbouwbedrijven uit van den verzekeringsplicht, vooreerst omdat men zich rekenschap gaf van de verschillen in de risico's van deze en van industrieele bedrijven en voorts ook, omdat men zeer wel begreep dat de uitvoering van de wettelijke ongevallenverzekering zelfs met bovenbedoelde

[p. 203]

beperking toch reeds buitengewone eischen zou stellen aan de daarmee belaste organen en personen. Een afzonderlijke regeling van de verzekering der ‘agrarische’ risico's (als ik ze zoo mag aanduiden) lag dus in de bedoeling en werd dan ook door minister Kuyper ontworpen (voorjaar 1905). Dit ontwerp is, in de zestien jaren na de indiening verloopen, feitelijk blijven rusten; het wijkt thans voor de nieuwe wetsvoordracht. Behoudens enkele niet ter zake doende afwijkingen (mogelijkheid van verzekering ook van werkgevers en instelling van ‘Commissies van Aanslag’ welke het jaarloon zouden schatten), geleek dit ontwerp-Kuyper volkomen op de ‘industrieele’ Ongevallenwet-1901 van minister Lely. Minister Veegens bracht daarin eenige wijzigingen van niet veel beteekenis aan, welke zijn opvolger, Talma, weer terugnam, zoodat de Kuyper-tekst hersteld werd. Voor behandeling in het Parlement werd echter geen tijd gevonden: de Invaliditeits- en Ouderdoms-, de Radenen de Ziektewet gingen voor. Het Kabinet-Cort van der Linden (het ‘oorlogs-ministerie’) wijdde zijn aandacht aan andere aangelegenheden.

Welke overwegingen hebben den Minister van Arbeid er toe geleid dit ontwerp-1905 in te trekken en - met een hoogst merkwaardige ombuiging van de lijn- een geheel andere regeling voor te stellen? In de Memorie van Toelichting zegt de Minister dit volkomen duidelijk: ‘Zijn bezwaar tegen het thans ingetrokken wetsontwerp betreft in hoofdzaak de daarbij geregelde organisatie der verzekering, welke organisatie nagenoeg gelijk was aan die der bij de Ongevallenwet-1901 geregelde verzekering. De verzekering zou worden uitgevoerd door de Rijksverzekeringsbank, met gelegenheid voor den werkgever om het risico van de verzekering zijner arbeiders hetzij zelf te dragen, hetzij over te dragen aan eene bijzondere verzekeringsinstelling. Sinds de laatste 10 jaren zijn echter verschillende onderlinge organisaties van landbouwers tot stand gekomen, welke de ongevallenverzekering der land- en tuin-

[p. 204]

bouwarbeiders hebben ter hand genomen en welke aan de arbeiders, in dienst der bij haar aangesloten werkgevers, ingeval van bedrijfsongeval geldelijke uitkeeringen verleenen, welke in aard en omvang overeenkomen met die, waarop de Ongevallenwet 1921 den door een ongeval getroffen arbeiders aanspraak geeft. Van de zijde dier organisaties is de wensch naar voren gebracht, dat de komende wettelijke regeling haar in de gelegenheid zal stellen haar bedrijf te blijven uitoefenen. In het algemeen genomen hebben deze organisaties...... het bewijs geleverd met ernst te streven naar eene zoo goed mogelijke vervulling van de vrijwillig op zich genomen taak, terwijl ondergeteekende heeft kunnen bevinden, dat in het bijzonder over de uitvoering der verzekering door de (drie bovengenoemde) organisaties ook in werknemerskringen waardeering bestaat. Aangezien ondergeteekende op het standpunt staat, dat, waar de overheid haar bemoeiing uitstrekt tot een nieuw gebied, bij de organisatie dezer overheidsbemoeiing zooveel mogelijk rekening moet worden gehouden met hetgeen op dat gebied in het vrije maatschappelijk verkeer zich heeft ontwikkeld en bewijzen van levensvatbaarheid heeft gegeven, heeft hij gemeend aan den vorenbedoelden wensch voldoening te moeten geven’.

De minister verklaart voorts dat hij niet alleen door deze meer principieele, doch ook door practische overwegingen tot dit besluit is geleid. ‘Bij de uitvoering der Invaliditeitswet is gebleken, dat deze op het platteland belangrijk grooteren administratieven last medebrengt dan de uitvoering dier wet in de stedelijke districten. In het algemeen vertoont zich bij de landelijke bevolking tegenzin tegen ambtelijke bemoeiing; voor een deel zal deze tegenzin wellicht moeten worden toegeschreven aan zekere behoudzucht, maar voor een ander deel toch zeker aan voorliefde voor zelf doen’.

Hoewel de inkleeding van deze ‘practische over-

[p. 205]

wegingen’ wel tot commentaar verlokt, wil ik mij daarvan onthouden, doch liever nu dadelijk het stelsel weergeven, dat bij de regeling der uitvoering van deze verzekering is gevolgd. Ik wil dit doen door aanhalingen van zinsneden uit de Memorie van Toelichting, waarin ik een en ander cursiveer.

‘Het wetsontwerp draagt derhalve de uitvoering der verzekering op aan openbare organen (Rijksverzekeringsbank, Verzekeringsraden en Raden van Arbeid) en aan bijzondere instellingen (Bedrijfsvereenigingen). Beide soorten van organen staan als gelijkberechtigde naast elkander, en de werkgever heeft de onbelemmerde keuze of hij zich wil aansluiten bij eene Bedrijfsvereeniging, dan wel het risico van de verzekering zijner arbeiders wil zien gedragen door het openbaar orgaan’. Kiest de werkgever den eerst genoemden weg, dan zijn de arbeiders zijner onderneming verzekerd bij de Bedrijfsvereeniging. De wet geeft aan, op welke schadeloosstellingen bij een ongeval aanspraak bestaat. De Bedrijfsvereeniging is gehouden aan de bij haar verzekerde arbeiders ten minste dezelfde schadeloosstellingen te verleenen, als waartoe de Rijksverzekeringsbank volgens de wet verplicht is. De staat is aansprakelijk voor alle schadeloosstellingen, ook voor die welke ten laste eener Bedrijfsvereeniging komen. De wet stelt verschillende eischen, waaraan zulk eene vereeniging, wil zij erkend worden, moet voldoen o.a. deze, dat haar bestuur voor de helft bestaat uit arbeiders in verzekeringsplichtige bedrijven, welke arbeiders-bestuurders door den Minister benoemd worden uit eene voordracht, opgemaakt door werknemers-vereenigingen, die de Minister daartoe aanwijst. De Bedrijfsvereeniging moet bij het Bestuur der Rijksverzekeringsbank een algemeen pand storten (tenzij de leden zich onderling aansprakelijk stellen) en een bijzonder pand telkens als een blijvende rente wordt toegekend. Beslissingen omtrent des arbeiders recht op schadeloosstelling worden door het bestuur der Bedrijfsvereeniging genomen. De bij zulk een vereeniging

[p. 206]

aangesloten werkgever ‘staat buiten verhouding tot de Rijksverzekeringsbank’. Wel moet hij aan het bestuur dier Bank aangifte doen van zijn bedrijf en van staking daarvan, ook van voorkomende ongevallen, zulks ‘voor de contrôle op de gestie der Bedrijfsvereenigingen’, maar ‘het ontwerp laat overigens de Bedrijfsvereeniging vrij in de wijze, waarop zij haar bedrijf wenscht in te richten. Het onderzoek der voor haar rekening komende ongevallen, de toekenning en uitbetaling der door haar verschuldigde schadeloosstellingen, het berekenen der door de aangesloten werkgevers verschuldigde bijdragen, geschieden overeenkomstig het eigen inzicht der Bedrijfsvereeniging. Deze is intusschen gehouden een reglement samen te stellen, waarop de goedkeuring van den met de uitvoering der wet belasten Minister wordt vereischt, zoodat op de inrichting van het bedrijf der Bedrijfsvereeniging preventieve contrôle bestaat’.

Bovenstaande aanhalingen zijn, dunkt mij, voldoende om den geest der regeling en ook haar wezen te leeren kennen¹⁾, ook om te doen zien hoever deze lijn afwijkt van die, welke in het ontwerp van dr. Kuyper werd gevolgd. Habent sua fata...... onze wetsvoordrachten. De feitelijke uitvoering van deze ongevallenverzekering, voordat de wetgever die had ingevoerd, door particuliere organisaties, stelde thans den wetgever voor de keus òf met ruwe hand door heel dit werk een streep te halen òf het te eerbiedigen en te erkennen. Was hier eigenlijk wel sprake van een keus? Men kan zich toch niet denken dat hij tot het eerste vrijheid zou hebben gevonden. Maar indien daarom deze opdracht van verzekering

1) Het zal den lezer niet ontgaan zijn dat, naast de Rijksverzekeringsbank, alleen een ‘bedrijfsvereeniging’, dus een onderlinge organisatie van werkgevers als risico-draagster kan optreden en dat premie-maatschappijen zijn uitgesloten. Over die uitsluiting en haar motiveering door den Minister ware wel een en ander te zeggen, doch ik laat dit na, omdat dit punt valt buiten het kader van mijn betoog, daar immers deze uitsluiting niet van beteekenis is voor de richting van de hier gevolgde lijn.

[p. 207]

(ook) aan particuliere organisaties niet verrassend mag worden genoemd, wel past die term voor de wijze, waarop en de mate waarin de ontwerper die opdracht verleent. Gebroken is hier met het beginsel der Ongevallenwet 1901 (en 1921) dat primair, van rechtswege, des werkgevers risico verzekerd is bij de Rijksbank en dat hij slechts op zijn verzoek door de overheid of haar orgaan kan worden toegelaten tot overdracht van zijn risico. Hier kiest de werkgever in volle vrijheid. Plaatst hij zijn voorkeur bij de onderlinge organisatie, dan zijn de arbeiders in zijn dienst niet bij de Rijksbank doch bij die organisatie verzekerd. Zijn bedrijfsvereeniging staat als verzekerings-instelling naast de Rijksbank en heeft als zoodanig niets anders met deze te maken dan dat zij haar mededeelingen moet doen omtrent de ledenlijst, omtrent ongevallen en toekenning van renten en in handen van het Bankbestuur panden ten beloope van de contante waarde der blijvende renten storten moet. Doch ‘indien het risico der verzekering van een getroffene ten laste van eene Bedrijfsvereniging is, wordt de schadeloosstelling vastgesteld en toegekend door het bestuur der betrokken Bedrijfsvereeniging, op de wijze door het reglement der Bedrijfsvereeniging te bepalen’ (art. 67) en ‘de middelen tot dekking der voor rekening eener Bedrijfsvereeniging komende schadeloosstellingen, administratiekosten en alle verdere onkosten worden opgebracht door hare leden volgens regelen vast te stellen in hare statuten’ (art. 78). Men ziet het: als verzekerings-instelling is de Bedrijfsvereeniging autonoom.

De hier ontworpen wettelijke regeling opent de mogelijkheid, dat deze wettelijke verzekering voor het overgroote deel wordt onttrokken aan de bemoeiingen van het overheids-orgaan en getrokken wordt binnen de werkings-sfeer van particuliere lichamen, welke (met inachtneming van wettelijke regelen) omtrent al of niet toekenning van schadeloosstellingen zullen beslissen en van de bij die lichamen aangesloten werkgevers de

[p. 208]

daartoe benoodigde gelden zullen invorderen. Zóó ver wijkt de lijn van 1921 af van de in 1901 en 1905 gevolgde.

Op het stuk der uitvoering van arbeiders-verzekeringswetten is dus nu de toestand ten onzent deze: dat wij hebben een ongevallenverzekering, waarbij de Rijksbank optreedt als verzekerings-instelling en als schaderegelaarster en waarbij risico-overdracht op verzoek toegestaan kan worden; dat wij voorts hebben een invaliditeits- en ouderdoms-verzekering, die, in veel sterker mate gedecentraliseerd, op denzelfden grondslag is opgebouwd met theoretische toelating doch feitelijke uitsluiting van risico-overdracht; en dat wij krijgen zullen een land- en tuinbouw-ongevallenverzekering, uit te oefenen door naast de Rijksbank staande particuliere organisaties, welke wel aan het overheids-orgaan zekerheidsstelling voor de nakoming van haar verplichtingen zullen moeten geven, doch overigens als verzekerings- en schaderegelings-instituten zelfstandig zullen zijn en welker werkzaamheid die van het staats-orgaan op dit gebied binnen de enge perken van aanvulling kan en waarschijnlijk ook zal terugbrengen.

De merkwaardige ombuiging in de lijn der regeling van de land- en tuinbouwverzekering tusschen 1905 en 1921 is, zeiden wij, hieraan te danken, dat in dien tusschentijd vrijwillige bijzondere organisaties deze verzekering hebben ter hand genomen en dus nu gereed waren om de uitvoering ook van een wettelijke verzekering te bezorgen. Aldus verklaarde en motiveerde ook de minister deze wijziging van stelsel. In denzelfden gedachtengang zou men kunnen zeggen: de ontwerper der Ongevallenwet-1901 kon bezwaarlijk een ander stelsel kiezen dan hij deed, omdat op het terrein der industrieele ongevallenverzekering geen bijzondere organisaties bestonden, die reeds met de uitoefening van zoodanige verzekering zich hadden belast. Doch deze verklaring is slechts ten deele juist. In hun strijd tegen wat zij noemden het ‘centralistische, monopolistische en bureaucratische stelsel’ der Ongevallenwet-1901

[p. 209]

vroegen de werkgevers vrijheid om, onder de noodige waarborgen, zoodanige organisaties te scheppen en wezen daarbij ook op regelingen en voorzieningen die, schoon niet algemeen werkend, ongevallenverzekering beoogden. Intusschen is het natuurlijk iets anders of men de uitvoering van een wettelijke verzekering zal opdragen aan daartoe te stichten instellingen, dan wel of men die kan overlaten aan reeds bestaande organisaties, welke, gelijk minister Aalberse zegt, haar levensvatbaarheid reeds hebben bewezen. Toch was het niet dit verschil, was het niet dit gemis aan reeds aanwezige instituten, dat Regeering en Parlement afkeerig maakte van medezeggenschap der bij de verzekering betrokken werkgevers en arbeiders in de uitoefening daarvan. Dit bleek ook uit het verzet van den Minister en in de Volksvertegenwoordiging tegen het zoogenaamd ‘groot amendement’ van Dr. Kuyper bij de behandeling van de Ongevallenwet-1901, hetwelk eene wettelijke instelling en erkenning (onder voorwaarden) verlangde van organisaties (waarvan de voorsteller den thans herlevenden naam van ‘bedrijfsvereeniging’ wilde geven), welke in de feitelijke uitoefening van de verzekering een belangrijke rol zouden vervullen.

Grond van het verzet tegen verwezenlijking van al zoodanige verlangens was niet, dat hier geen lichamen bestonden om dit werk te doen, doch nog geschapen moesten worden; die grond was, gelijk ik reeds meer dan eens in het licht stelde, de bij de Regeering en een groot deel der Tweede Kamer levende vrees, dat langs die lijn de aanspraken der arbeiders niet veilig gesteld zouden worden. Uitdrukkelijk werd gezegd, dat den werkgever geenerlei invloed op de toekenning of weigering van schadevergoedingen mocht worden toegekend, omdat hij daarbij met zijn eigen belang zou te rade gaan en omdat van de zijde der arbeiders geen voldoende weerstand daartegen te wachten was, zoodat bevredigende waarborging van aanspraken der getroffenen slechts bereikbaar was, indien de onpartijdige

[p. 210]

ambtenaar stond tusschen hen en hun patroons. De beduchtheid, die zich kond deed in de volksvertegenwoordiging, leefde destijds ook in arbeiderskringen. Zij was het ook, die zich verzette (en verzetten bleef) zelfs tegen de povere concessie, die in de mogelijkheid van risico-overdracht werd gedaan en waartoe de Regeering niet te vinden was dan nadat de Eerste Kamer haar aanvankelijke wetsvoordracht had verworpen. En het was die zelfde geest van wantrouwen, die in de hand over hand wassende toepassing van de afgedwongen risico-overdracht groot bezwaar en vele gevaren bleef zien, gelijk bleek uit de campagne, die in en buiten de Kamer tegen de praktijk van deze instelling werd gevoerd, een campagne, die haar wapenen eerst opstak, toen een door minister Talma ingestelde commissie een onderzoek naar de werking dier overdracht had ingesteld en tot de meest geruststellende, ja bevredigende uitkomsten was geraakt. Daarmede werd althans aan het verzet tegen zoo geringe bevoegdheid als in risico-overdracht aan werkgevers is verleend, elke feitelijke grond ontnomen.

Doch ook overigens is - ook daarop heb ik vroeger reeds gewezen - sedert dien veel veranderd. Meer dan voorheen hebben in de latere jaren werkgevers- en werknemers-organisaties elkander ontmoet, zijn met elkaar in nauwere aanraking gekomen, hebben wederzijds ‘kennis gemaakt’ en het door elk hunner ingenomen standpunt beter leeren begrijpen. De veelvuldige collectieve contracten, hier en daar reeds uitgegroeid of uitgroeiende in economische bedrijfsorganisaties, zijn van deze toenadering niet alleen de vrucht, doch bevorderen bovendien door het feit zelf hunner werking, die voortdurend onderling overleg noodig maakt, deze toenadering in hooge mate. In de sfeer, in de atmosfeer tusschen werkgevers en werknemers is eene wijziging gekomen, die eene mentaliteit, gelijk bij de arbeiders ten jare 1901 nog heerschte, voor goed uitsluit.

Meer dan het gemis aan reeds paraat staande instel-

[p. 211]

lingen was het deze mentaliteit, die bij de tot standkoming van de Ongevallenwet-1901 leidde tot afwijzing van uitoefening der verzekering door bedrijfsvereenigingen. Dat dit waarlijk zoo is, bewijst wel de jongste geschiedenis van de uitvoering der Ziektewet, waarop ik reeds vroeger de aandacht vestigde. Wat ik toen niet in het licht stelde, doch te merkwaardig is om nu in dit verband niet te doen uitkomen, is het feit dat de voorstanders van ‘zelf doen’, van ‘verzekering in eigen hand’ niet betoogen dat deze (ziekte-)verzekering behoort te worden opgedragen aan de velerlei bestaande kassen en fondsen, doch de oprichting van heel een nieuwe (aan de spits gecentraliseerde en verder gedecentraliseerde) instelling daarvoor noodig achten. De werkgevers- en arbeiders-organisaties, die het zoogenaamde ‘plan-Posthuma’ propageeren, zijn het over de wijze, waarop die nieuwe instelling werken en de belangen beider groepen behartigen moet, eens geworden en ijveren voor opdracht van de ziekteverzekering aan dit instituut. Deze opdracht der uitvoering van een wettelijke arbeiders-verzekering aan een nieuw daartoe te scheppen instituut is een novum. Wat vroeger betoogd werd, was hetgeen thans ook Minister Aalberse betoogt: dat men bestaande organisaties niet onder den voet moest loopen, doch in stand houden en eerbiedigen. In het ontwerp-Ziektewet van Minister Talma werd aan de bestaande ziekenkassen en -fondsen niet een vooraanstaande plaats in de regeling der uitvoering, eigenlijk zelfs nauwelijks een redelijke kans op voortbestaan gegund en bij de verdediging van zijn amendement kwam het toenmalige Kamerlid, thans Minister de Visser daartegen op, het goed recht vindiceerend van instellingen, die reeds sedert jaar en dag op dit gebied waren werkzaam geweest. Het denkbeeld van dr. Posthuma c.s. om zoodanige werkzaamheid aan een nieuwe, daartoe te scheppen organisatie op te dragen, vond dan ook verzet en wekte luid protest in de kringen der bestuurders van reeds sedert lang bestaande kassen

[p. 212]

en fondsen: wij, zoo zeggen zij, hadden over deze zaak moeten zijn gehoord en wij zijn de eerst-geroepenen om met deze taak te worden belast......

Hoe dit zij, zooveel blijkt wel duidelijk uit deze allerjongste geschiedenis: bij de gewijzigde mentaliteit zoo in regeerings- en parlementaire als in arbeiders-kringen wordt niet van de vraag of organisaties, die men met de uitvoering van verzekering zou kunnen belasten, reeds aanwezig zijn, afhankelijk gesteld deze vraag: of men tot opdracht van die uitvoering aan bijzondere organen zal overgaan. Ook in regeeringskringen klaarblijkelijk niet; men heeft immers niet vernomen, dat Minister Aalberse, nog beraadslagend over de van hem verlangde omwerking van de Ziektewet-Talma, daartegen een bezwaar ontleende aan de overweging, dat de opdracht der uitvoering aan een nieuwe organisatie zou moeten worden verstrekt. De zaak is deze: bij de behandeling van die ziektewet onder het Talma-bewind heeft wel, gelijk wij herinnerden, het Kamerlid de Visser voor opdracht van die verzekering aan de (bestaande) fondsen en kassen geijverd, maar van de zijde dezer instellingen ging toen niet een krachtige beweging uit om dit streven te ondersteunen. Men was in de jaren 1912 en 1913 ook nog niet zoo er op uit, het ‘zelf doen’ te propageeren als thans het geval is. Vooraanstaande bonden en vereenigingen zoo van werkgevers als van arbeiders hebben bij de wederopvatting van deze ziektewet door Minister Aalberse hun cry van ‘zelf doen’ luide doen klinken en stevig gepropageerd, waarmede zij het succes bereikten, dat zij, over de hoofden der bestuurders van bestaande kassen heen, de opdracht van de uitvoering der verzekering aan hun nieuw instituut zullen verkrijgen. Tegenstand openbaart zich alleen nog - en dit is wel merkwaardig - in de parlementaire vertegenwoordiging der sociaal-democratische arbeiders, die door hun vakverbond het plan-Posthuma krachtig hebben gesteund: de ‘partij’ stond in deze niet aan de zijde der ‘vakbeweging’, maakte althans ten congresse

[p. 213]

menig voorbehoud. Het is eigenaardig, op te merken dat de politieke organisatie dezer arbeiders nog blijft in de oude lijn, welker richting niet meer gevolgd wordt door de leiders van het N.V.V. In dezen parlementairen kring schijnt de zuurdeesem der vroegere mentaliteit nog niet geheel uitgewerkt te zijn of wel de tot dien kring behoorenden komen minder dan de vakbondbestuurders in aanraking met de Raden van Arbeid en andere heel- of half-ambtelijke colleges en zien niet zoo groot bezwaar in uitbreiding van functionarisme en bureaucratie. Maar het komt mij niet waarschijnlijk voor, dat tegenstand van deze zijde tegen een zoo nadrukkelijk verlangen van georganiseerde arbeiders duurzaam aan de verwezenlijking van dien wensch zou in den weg staan. Practisch schijnt mij de doorvoering van het ‘plan-Posthuma’ en daarmede de opdracht der uitvoering van ziekteverzekering aan een nieuw instituut nu reeds een beklonken zaak.

Is dit zoo en zal straks voor land- en tuinbouw de autonome ‘Bedrijfsvereniging’ het leeuwendeel der ongevallenverzekering op dit gebied als zelfstandige organisatie van vakgenooten voor zich opeischen, dan mag de vraag worden gesteld of de (industrieele) Ongevallenwet-1901 op den duur ongewijzigd zal kunnen worden gehandhaafd. Zij toch staat nog op een standpunt, dat thans als verouderd en door den huidigen wetgever verlaten mag worden aangemerkt, evenals trouwens de uit het jaar 1913 dagteekenende Invaliditeits- en Ouderdomswet, die bovendien de risico-overdracht feitelijk uitsluit. Het zal belangwekkend zijn, na te gaan welk perspectief in komende jaren op dit terrein zich zal openen, hoeveel practische propaganda voor het ‘zelf doen’ ten aanzien der uitvoering van arbeidersverzekeringswetten zal uitgaan van de werking der gewijzigde Ziektewet en van de Land- en Tuinbouw-Ongevallenwet 1921. Zal van die werking de zuigkracht zoo sterk zijn, dat zij het stelsel der Ongevallenwet 1921 doet wankelen en dat de toekomstige wetgever, dit

[p. 214]

stelsel omverwerpend, het vervangen zal door een, waarbij ook van deze verzekering de uitvoering wordt opgedragen aan bedrijfsvereenigingen of andere bijzondere organisaties? Ik wees er reeds op, dat het argument, door minister Aalberse aangevoerd bij de land- en tuinbouw-ongevallenverzekering: men kan bestaande instellingen niet voorbijgaan, niet gelden kan voor afwijzing van nieuwe bedrijfs-vereenigingen, die de industrieele ongevallenverzekering zouden uitoefenen, omdat hij ook bij de ziekteverzekering een nieuw instituut erkent. Zijn practische overweging, dat met name ten plattenlande zekere afkeer tegen ambtelijke bemoeiing bestaat, zal zeker aan kracht verliezen naar gelang sterker blijkt wat nu reeds door de actie in zake de Ziektewet openbaar wordt, n.l. dat ook in groote steden de arbeiders aan ‘zelf-doen’ de voorkeur geven.

Doch van practische overwegingen gesproken, er zijn er eenige, die zeer sterk zullen pleiten voor een omwerking, waardoor de industrieele ongevallenverzekering op dezelfde leest zal worden geschoeid als die in land- en tuinbouw en als de ziekteverzekering. Practisch is het zeer zeker niet, wanneer deze laatste verzekering feitelijk in handen is van een daartoe geschapen instelling en de industrieele ongevallenverzekering opgedragen blijft aan de Rijksbank; practisch in hooge mate zou zijn een regeling, die eenheid van beheer en bestuur, van behandeling der schadegevallen en van opbrenging der middelen waarborgde. Op het nauw verband tusschen ziekte en invaliditeit behoef ik hier slechts te wijzen, om te doen zien hoezeer ook hier ‘Einheitlichkeit’ van stelsel, voor de uitvoering te volgen, verkieslijk is. Kan te zijner tijd op het stuk der uitvoering van arbeiders-verzekeringswetten ten onzent eenheid bereikt worden in dezen vorm, dat de uitvoering van al deze wetten in beginsel wordt opgedragen aan groepeeringen van de bij die verzekering betrokkenen, dan zoude - daaraan valt wel niet te twijfelen - daarmee zeer veel worden gewonnen. Dat die eenheid niet

[p. 215]

zal verkregen worden door heel dit werk te doen verrichten door de Rijksverzekeringsbank (al of niet bijgestaan door Verzekeringsraden en Raden van Arbeid), is wel volkomen duidelijk, omdat een terugkeer van de nu gevolgde lijn tot die van 1901 uitgesloten moet worden geacht. Is het te stoutmoedig, te hopen, dat de losse lijnen, die wij thans nog in het geheel waarnemen, zullen worden omgebogen en saamgetrokken tot één vaste, welke wijzen zal in de richting van het ‘zelf doen’?

In dit verband verdient, ten slotte, ook nog een tweede, door de Regeering voorgestelde wijziging van een reeds sedert lang aanhangige wetsvoordracht onze aandacht.

Voor ongevallenverzekering bij zeevaart (en zeevisscherij) zijn achtereenvolgens door minister Kuyper in 1904, door minister Veegens in 1907 en door minister Talma in 1912 wettelijke regelingen ontworpen. De eerste overwoog oprichting van een ‘bedrijfsvereeniging’, doch zag daarvan af en droeg de verzekering aan de Rijksbank op; de laatste kwam op het aanvankelijk denkbeeld des eersten terug, omdat bij opdracht aan de Rijksbank risico-overdracht niet uitgesloten kon worden en een (te voorzien) ruim gebruik daarvan, aan de Rijksbank te weinig verzekerings-materie zou hebben overgelaten. Talma's ‘publiekrechtelijke’ regeling droeg dus ‘de uitvoering der verzekering aan de belanghebbenden zelven’ op. Hierbij werden door den minister onder ‘belanghebbenden’ verstaan de werkgevers: dezen alleen zouden de bedrijfsvereeniging vormen en wel zij allen. Art. 39 van het ontwerp bepaalde: ‘De werkgevers......... worden vereenigd tot eene bedrijfsvereeniging.........’, welker werkzaamheid (gelijk de M.v.T. verklaarde, ‘ten aanzien van de uitvoering der verzekering, binnen de grenzen der wet, onbeperkt’ was. Haar bestuur beslist omtrent den verzekeringsplicht van ondernemingen, kan een gevarentarief vaststellen en alsdan naar dat tarief de ondernemingen

[p. 216]

indeelen; het onderzoek van het ongeval geschiedt door de agenten en andere ambtenaren der Zeebedrijfsvereeniging, door de Koningin daartoe aangewezen; het bestuur der vereeniging (of, bij decentralisatie, van eenige afdeeling) stelt de door de vereeniging verschuldigde schadeloosstellingen vast. Tegen bepaalde beslissingen van dit bestuur kan de betrokkene beroep instellen bij de Raden van Beroep en in hoogste ressort bij den Centralen Raad.

Dit ontwerp is blijven rusten, ook toen de oorlogsomstandigheden in de eerste maanden van 1915 het spoedig treffen van eene voorziening noodig maakten. Op 20 Februari van dat jaar werd het ontwerp der ‘Oorlogszeeongevallenwet’ ingediend, hetwelk van een andere gedachte uitging en - spoedshalve - eene privaatrechtelijke regeling bevatte. Een Nederlandsch zeevaartuig zou niet buitengaats mogen gaan, tenzij ten genoegen des Ministers vaststond dat schipper en schepelingen c.s. voldoende tegen (oorlogs-zee-)ongevallen verzekerd waren. De wet stelt minimum-eischen voor de verschuldigde uitkeeringen. De Minister zal waarborgen verlangen voor de zekerheid dier uitkeeringen. - De vraag: bij welk orgaan de werkgever deze verzekering moet of mag sluiten, die vraag liet de wetgever onbeantwoord. De Regeering onderstelde, blijkens haar M.v.T., dat er voldoende gelegenheid zou zijn om zoodanige verzekeringen tegen redelijke premiën bij particuliere maatschappijen te sluiten of wel op onderlingen grondslag; zoo niet, dan zou de Staat der Nederlanden als verzekeraar optreden.

In de Juni- en Juli-afleveringen der jaargang 1915 van dit tijdschrift heb ik de totstandkoming van deze wet vrij uitvoerig geteekend; ik moge thans daarheen verwijzen en slechts dit nog in herinnering brengen. In de Tweede Kamer rees bij ‘zeer vele’ leden groot bezwaar tegen dit stelsel en tegen het huns inziens lichtvaardige van de onderstelling omtrent verzekeringsgelegenheid; men drong aan op staatsverzekering als

[p. 217]

het eenige, dat vastheid gaf. Ook toen bleek, dat, nog vóór de verschijning van het V.V., eene onderlinge verzekerings-organisatie (‘Zee-Risico’) den wissel, door de Regeering op het particulier initiatief getrokken, zou honoreeren, bleef het verzet zich doen gelden en wel van verschillende zijden: de H.H. Spiekman, prof. Visser van IJzendoorn, mr. dr. Koolen, mrs. Roodenburg en van Raalte voorzagen allerlei moeilijkheden van deze privaatrechtelijke regeling of stelden zich op principieele gronden daartegenover. Van de Regeeringstafel pleitte minister Treub voor den gevolgden weg wegens het spoedeischend karakter dezer immers incidenteele regeling, die dan ook geen precedent zou scheppen: de geheele Regeering, zoo zeide hij, geeft, gelijk vanzelf spreekt, voor een normale, blijvende regeling de voorkeur aan den publiekrechtelijken opzet. ‘Er is niemand, noch aan de regeeringstafel, noch in de Kamer, die voor de algemeene regeling van de sociale verzekering terug zou willen komen van de publiekrechtelijke regeling en over zou willen gaan naar de privaatrechtelijke’, maar de eerste doet tal van principieele vragen rijzen en er is haast bij de zaak. Neen, een precedent zou dit niet zijn, zoodat men nooit zich daarop voor privaatrechtelijke regeling zou kunnen beroepen.........

Deze Oorlogszeeongevallenwet 1915 is vervangen geworden door de Zeeongevallenwet 1919. Ook van deze wet kan het stelsel aldus worden samengevat: de door de wet bepaalde uitkeeringen worden beschouwd als een deel der gagiën en komen ten laste van de betrokken reederij. Echter moet de toekenning van deze uitkeeringen gewaarborgd zijn, hetzij doordat daarvoor door den werkgever zakelijke zekerheid is gesteld, hetzij doordat een verzekeraar - ook de Staat kan als verzekeraar overeenkomsten van dien aard aangaan - contractueel met den werkgever tot het doen der verschuldigde uitkeeringen mede is verbonden. Practisch komt de eerste wijze van verwaarborging niet voor en practisch treedt in de groote meerderheid der gevallen

[p. 218]

de reeds genoemde vereeniging ‘Zee-Risico’ als verzekeraarster op. - Eene privaatrechtelijke regeling dus, geheel op den voet der wet van '15.

Nu is echter in September '20 door de Regeering ingediend een ‘nota van wijzigingen’ in......... Talma's ontwerp van 1912!

Welke redenen hebben de Regeering hiertoe bewogen?

Ten aanzien der wet van '19 merkt zij op, dat deze niet geeft ‘eene eigenlijke verzekering’ (bedoeld is: niet eene publiekrechtelijke) ‘als bij de Ongevallenwet-1901’. ‘De wettelijke regeling’, zoo vervolgt zij, ‘is van privaatrechtelijken aard, zoodat voor den schepeling geen volstrekte zekerheid bestaat dat hij het hem toekomende inderdaad zal ontvangen’. Dit klemt, zegt zij, te meer, omdat weliswaar geen zeevaartuig mag worden uitgeklaard, tenzij ten genoegen der overheid voldoende waarborg voor de wettelijke uitkeeringen vaststaat, maar de ervaring heeft aangetoond dat schepen meermalen buitengaats gebracht worden zonder dat die waarborg gesteld is; blijkt dan na een ongeval de werkgever onvermogend, dan blijven de getroffenen zonder voldoende schadeloosstelling. Dus moest een ander stelsel worden gezocht.

Mij komt het treffend voor, dat dit de eenige grief is, welke tegen de ‘privaatrechtelijke’ regeling van 1915 en 1919 wordt aangevoerd. Deze grief betreft niet het stelsel, maar een onderdeel der uitvoering en zij richt zich tegen het onvermogen der overheid, welker organen niet bij machte zijn het wettelijk gebod te doen eerbiedigen. Kon slechts bereikt worden dat geen schip buitengaats kwam zonder dat aan den wettelijken eisch was voldaan of kon slechts een regeling worden bedacht, waardoor de getroffene niet het slachtoffer werd van des werkgevers overtreding, dan zou klaarblijkelijk elke ernstige grief tegen de ‘privaatrechtelijke’ regeling wegvallen.

De M.v.T. tot deze wijzigings-nota verklaart verder, dat die overwegingen de Regeering hebben geleid bij

[p. 219]

het zoeken naar een betere oplossing. Vooreerst moeten ook de hier bedoelde arbeiders evenals de industrieele ‘van rechtswege, derhalve onafhankelijk van eenige daad van hun werkgever’ verzekerd zijn en voor een uitkeering niet aangewezen op dien werkgever, maar op eenig openbaar orgaan, dat zelfstandig, behoudens beroep, op hun aanspraak beslist. Ten tweede kan deze verzekering voor weinig omvangrijke bedrijven slechts dan goed werken als de verzekerings-instelling alle werkgevers en arbeiders omvat. Eindelijk: de aard dezer bedrijven vordert voor een gunstige uitvoering der verzekering de medewerking der werkgevers. Welnu, het ontwerp-Talma voldoet aan deze drie desiderata. Doch (behoudens andere wijzigingen, die het stelsel niet raken) is aan de wetsvoordracht van 1912 een artikel toegevoegd, krachtens hetwelk het ‘openbaar orgaan’ (de Zeebedrijfsvereeniging), bevoegd is ‘de uitoefening van de hem toekomende bevoegdheden of van bepaalde bevoegdheden in zijn naam te doen geschieden door een administrateur, natuurlijk persoon of rechtspersoon zijnde’, die daarvoor bezoldigd zal worden. Hierbij dacht de Regeering aan ‘Zee-Risico’, welker ‘uitvoerings-apparaat’ dan in dienst te stellen ware voor de uitvoering der wettelijke verzekering, ‘zoodat de Zeebedrijfsvereeniging onmiddellijk de beschikking zoude hebben over met de uitvoering der verzekering vertrouwde krachten’.

Ziedaar dus het ‘stelsel’ dezer wetsvoordracht. Het schijnt mij tamelijk ijdel te twisten over de vraag, of en in hoeverre deze regeling mag worden geacht te zijn van ‘publiekrechtelijken’ aard. Zeker, zij stelt de vraag of de schepeling metterdaad verzekerd is niet afhankelijk van deze: of de werkgever zijn risico heeft gedekt, want zij lijft dien werkgever in bij eene bedrijfsvereeniging. Maar is deze vereeniging als ‘openbaar orgaan’ een ‘publiekrechtelijke’ organisatie? Ja, want zij ontleent haar bestaan aan de wet; zij bestaat niet krachtens een wilsverklaring van particuliere personen, doch

[p. 220]

uit hoofde van een bindende bepaling des wetgevers. Is echter daarmede gezegd, dat deze verzekering ‘publiekrechtelijk’ is? In strikten zin kan dit niet worden ontkend, maar iedereen gevoelt toch, dat er een groot verschil is tusschen het stelsel der Ongevallenwet 1921, welke als regel stelt verzekering bij de Rijksbank en aan dit ambtelijk lichaam de beslissing omtrent schadeloosstellingen opdraagt, en dezer wetsvoordracht, die de gezamenlijke werkgevers in eene organisatie bijeendrijft en, uitgaande van het beginsel dat ‘de medewerking der werkgevers voor eene goede uitvoering der verzekering noodzakelijk’ is, aan die werkgeversorganisatie de toekenning van schadevergoedingen wegens ongevallen opdraagt. Waarbij dan nog komt dat, naar des wetgevers bedoeling, die werkgevers-organisatie de particuliere vereeniging ‘Zee-Risico’ zal verzoeken al datgene te verrichten wat niet krachtens de wet door de algemeene vergadering der Zeebedrijfsvereeniging verricht moet worden. Inderdaad zijn wij hier ver af van wat in het stelsel der wet van 1901 toelaatbaar werd geacht.

Zoo zien wij hier dan weer een nieuwe ‘lijn’, die van de starre, in 1901 getrokkene, zich buigt in de richting, welke bij het ontwerpen van de wettelijke landbouw-ongevallenverzekering werd gevolgd. De waarneming van dit feit versterkt mij in de hierboven uitgesproken verwachting, dat de losse lijnen, waarlangs onze sociale verzekeringswetten zich thans bewegen, samengetrokken zullen worden tot ééne vaste, die in de richting van het ‘zelf doen’ wijzen zal.