|
| |
| |
| |
De zelfbesturende landschappen in Nederlandsch-Indië
Door Prof. Mr. J.C. Kielstra.
I.
Van de inrichting en organisatie van het bestuur over ‘die gedeelten van Nederlandsch-Indië, alwaar het regt van zelfbestuur aan inlandsche vorsten en volken is gelaten’, zooals het Regeeringsreglement dat uitdrukt, is betrekkelijk weinig hier te lande bekend. Onder de opperheerschappij van Nederland liggen daar, zoo weet men, allerlei inlandsche rijken en staatjes met uitheemsche bestuurders onder verschillende Oostersche titels, maar veel dieper gaat de kennis van onze koloniën op dit punt in het algemeen niet.
Dit zelfbesturend gebied trekt dan ook als zoodanig weinig de aandacht. Wel hoorde men een tiental jaren geleden de namen van verscheidene landschappen herhaaldelijk noemen, toen onder de landvoogdij van den Gouverneur-Generaal van Heutsz het schijngezag in de Buitenbezittingen plaats maakte voor daadwerkelijke bestuursuitoefening, maar in latere jaren, toen die gezagsbevestiging was afgeloopen en andere onderwerpen de aandacht trokken, werden die landschappen minder genoemd. Verschijnselen op binnenlandsch politiek ge- | |
| |
bied als de krachtige inlandsche vereenigingen met haar streven, traden op den voorgrond; kwesties van onderwijsorganisatie vroegen de aandacht, en zelfs de in de laatste jaren van sommige zijden uitgeoefende kritiek op het bestuursbeleid in de Buitenbezittingen sloeg niet speciaal op het zelfbesturend gebied. De opstand in Djambi, de voorboden van onrust in Tapanoeli, die aanleiding tot bijzondere onderzoekingen gaven, deden zich trouwens voor in rechtstreeks van Gouvernementswege bestuurde landschappen.
Toch zou het verkeerd zijn hieruit af te leiden, dat in het zelfbesturend gebied na de gezagsbevestiging stilstand is ingetreden. Het tegendeel is waar, doch het werk, dat daar in de jongste jaren is verricht, bestond voor een goed deel in consolidatie van de daarvóór verkregen resultaten en trok door zijn aard minder de aandacht dan de uiterlijk meer schitterende gezagsbevestiging zelve. En zoo viel het minder op dan verschijnselen als zoo even werden genoemd.
Het is trouwens niet gemakkelijk hiervan op de noogte te komen. Behalve hetgeen in de van Regeeringswege uitgegeven officieele verslagen dienaangaande werd openbaar gemaakt, is over het zelfbesturend gebied niet veel verschenen. De toch reeds schaarsche literatuur heeft daarenboven voor een goed deel betrekking op incidenteele gevallen zooals de pacificatie van Atjeh en de reis van den vorigen sultan van Asahan naar Nederland in 1909, toen die zelfbestuurder aldaar bezwaren meende te berde te kunnen brengen tegen het nieuwe politieke contract, dat de verhouding van zijn landschap tegenover het Gouvernement regelde en dat niet zonder sterken aandrang van de Regeering van Nederlandsch-Indië was tot stand gekomen.
Ook de studie van het wettelijke koloniale staatsrecht geeft weinig houvast met betrekking tot het zelfbesturend gebied. Artikel 27 van het Reglement op het beleid der Regeering van Nederlandsch-Indië beperkt de algemeene verordeningen in hare werking binnen de
| |
| |
landschappen tot voorzoover zij met het gelaten recht van zelfbestuur vereenigbaar zijn, en artikel 44 dier beginselenwet doet de formeele bevoegdheid van den Gouverneur-Generaal kennen tot het verklaren van oorlog en het sluiten van vrede en andere verdragen met Indische ‘vorsten en volken’, een en ander met inachtneming van de bevelen des Konings. Verder blijkt de Indische mijnwet en eene enkele ordonnantie als die op de parelvisscherij eenige rechten van zelfbesturend gebied te kennen, en sedert 1914 regelt de intusschen nog niet in werking getreden ‘zelfbestuursordonnantie’ eenige onderwerpen betreffende de landschappen, wier verhouding tot het Gouvernement beheerscht wordt door de ‘Korte Verklaring’ of een daarmede in hoofdtrekken overeenkomstig stuk.
Kon men nu uit de talrijke politieke contracten en verklaringen, die in den loop der jaren aan de Staten-Generaal werden medegedeeld wel opmaken, dat dit zelfbesturend gebied toch nog al groot moet zijn, de beteekenis daarvan, het gebruik, dat van allerleibevoegdheden is gemaakt, en daarmede de politiek der jongere jaren en hare resultaten laten zich hieruit toch niet afleiden. Daarvoor is voor het minst nog noodig de kennis van allerlei circulaires en aanschrijvingen van de Indische Regeering, welke voor een deel in het Bijblad op het Staatsblad van Ned.-Indië zijn opgenomen, voor een ander gedeelte ook weer niet, en die in elk geval niet overzichtelijk geordend zijn.
In het ondervolgende is daarom getracht een beeld te geven van hetgeen in het zelfbesturend gebied, dat ruw geschat ongeveer een tiende van Java en twee derden der Buitenbezittingen omvat, in den loop der tijden, voornamelijk evenwel in de jongste jaren is tot stand gebracht. Hoewel veel daar nog in wording is, teekenen er zich reeds vaste lijnen af. En men zal kunnen zien, hoe van stilstand stellig geen sprake is, maar dat voortdurend op den gelegden grondslag is voortgebouwd en
| |
| |
werk is verricht, waarop Nederland met recht trotsch mag zijn.
Toen onze voorouders op hunne eerste reizen in den Indischen Archipel aankwamen, troffen zij daar inlandsche politieke lichamen van verschillenden aard aan. Sommige stonden niet hooger dan kleine plaatselijke stamverbanden; de thans nog als inlandsche gemeenten voortbestaande negorijen in de Molukken zijn voorbeelden hiervan. Andere als Bantam, Ternate en dergelijke waren min of meer krachtige sultanaten.
Met de bestuurders van die lichamen zijn al dadelijk aanrakingen ontstaan; naast de gewoonten dier tijden, toen het aanknoopen van handelsbetrekkingen in veel nauwer verband met de politiek stond dan tegenwoordig, brachten zoowel de wijze, waarop de scheepvaart met de primitieve hulpmiddelen van dien tijd werd uitgeoefend als de toestand, dien men aantrof, de noodzakelijkheid van aanrakingen op staatkundig gebied mede. Na een lange gevaarvolle reis, onder moeilijke omstandigheden, hadden schip en bemanning een geruimen tijd noodig om weer in staat te geraken de reis naar het moederland te ondernemen. Men had aan land dus een gelegenheid tot vestiging, logies en opslag van goederen, tot herstel van het schip noodig, wat al niet buiten de autoriteiten ter plaatse kan worden verkregen. Doch daarenboven hadden Spanjaarden en Portugeezen, die zich vóór ors in den Archipel vertoonden, zich daar reeds op verschillende plaatsen weten te vestigen. Wilde men tegenover hen niet in het nadeel blijven, dan moest men hen wel op dien weg volgen en eveneens naar Nederlandsche vestigingen streven.
Landsbestuur en particuliere handelsbelangen werkten samen bij het uitzenden van de eerste vloten. Hadden de reeders, die de schepen verzorgden, uiteraard handelsbelang, het behalen van winsten op het oog, door vrijdom van tollen, door afgifte van geschut en munitie deed de overheid van hare belangstelling blijken, terwijl de stad- | |
| |
houder, prins Maurits, den bevelhebbers der vloten brieven medegaf voor de inlandsche vorsten in den Archipel. En zoo was de vaart geen zuivere koopmansonderneming, maar zij droeg ook wel degelijk te gelijker tijd een politiek karakter.
Van verschillende omstandigheden hing het af hoe de eerste betrekkingen, waarin men tot de inlanders trad, uitvielen. De Bantamsche rijksbestuurder beantwoordde de overreiking van de brieven van Prins Maurits den 1en Juli 1596 met eene verklaring, dat hij tevreden was ‘eene gestadige ligue van vruntschap ende verbontenis met den Doorluchtigen Prince voorschreven en met ‘UEd. te maecken’...... En den 3en werd tusschen Houtman en dien inlandschen waardigheidsbekleeder ‘verdragen, dat zij malkander over en weer vast en getrouw sullen blijven ende soo imandt den eenen sollde overvallen, dat sy dien als haren gemeynen vijant gesamenderhandt zouden wederstaan en helpen verdrijven.’
Hier had men te doen met een voor inlandsche verhoudingen krachtig sultanaat. Dit verklaart de houding, die de rijksbestuurder aanneemt, waarin hij de hem aangeboden vriendschap aanvaardt, en zich tot een verbond bereid verklaart. In de tweede afspraak plaatst de rijksbestuurder zich op een dergelijk standpunt. Hij acht de Hollanders blijkbaar geschikte bondgenooten tegen zijn vijanden, en wil met hen wel de afspraak maken, dat men elkander tegen vijanden zal bijstaan. Van eenigen prijs, dien hij zijnerzijds op het verbond stelt, doet niets in dit contract blijken, behalve dan de wederkeerigheid, die er in is uitgedrukt.
En als de ‘gestadige ligue van vruntschap ende verbontenis’, onder den invloed van de Portugeezen aan het wankelen geraakt, na eenige vijandschap den 11en October 1596 vernieuwd wordt, bevat het dan gesloten tractaat van ‘eeuwige vriendschap’ wel weer het beding van bondgenootschap tegen elkanders vijanden, met genot van vrijheid van handel en verkeer voor de Hollanders, doch ook de bepaling, dat andere
| |
| |
kooplieden, Chineezen, Javanen en Portugeezen van de Hollanders geen overlast bij hunnen handel mogen ondervinden.
In het Oosten van den Archipel waren de verhoudingen wel dadelijk eenigszins anders. Daar hadden zich reeds eene eeuw lang Spanjaarden en Portugeezen gevestigd en eigen nederzettingen gesticht, maar in een groot deel der Molukken stond men ook niet tegenover krachtige sultanaten, doch tegenover kleinere volksgemeenschappen. Streefden dus de Hollanders van hun kant onmiddellijk naar de inrichting van blijvende vestigingen tegenover de concurrenten, de inlandsche bevolking van haar kant had er eenerzijds wel belang bij eenig tegenwicht tegenover de Portugeezen en Spanjaarden te zien ontstaan, en was anderzijds ook in een te weinig krachtig verband georganiseerd om zich tegen Westersche macht van eenige beteekenis te verzetten.
Zoo draagt dan ook de eerste overeenkomst aldaar een geheel ander karakter. De admiraal Steven van der Haagen trad in September 1600 met de Amboneezen in verbond ‘om de Portugesen gelijckelijk tegenstandt te doen. Tot welcken eynde op Hitoe een casteell zoude geleyt worden, aan het welke de inwoonders gehouden ‘souden syn te arbeyden. En de Hollanders zoude t'zelve met volck, geschut, kruyd en lood, victualie versorgen omme de ingeseetenen daermede tegens den overlast der Portugesen te beschermen.’
Maar hiermede is niet, gelijk in Bantam, het contract afgeloopen. De inwoners van Hitoe en andere negorijen namen hunnerzijds ook verplichtingen op zich. ‘Dies zouden,’ zoo luidt het contract verder ‘de inwoonderen alle nagelen, die sy teellden, aen de Hollanders tot seeckeren gestelden prijs verbonden wesen te leveren, zonder die aan eenige andere natiën te mogen vercopen.’ Het monopolie is dus de prijs voor de hulp en de vestiging.
En al moest men de zwakke vestiging, 27 man en 5 stukjes geschut, in het volgende jaar weer opheffen, in 1605 kwam men terug, verjoeg de Portugeezen uit
| |
| |
hunne sterkte en stichtte het fort Nieuw-Victoria, waaromheen de stad Ambon thans nog ligt, en dat het centrale punt is geweest, waaruit het Nederlandsche gezag in het Oosten van den Archipel zich heeft ontwikkeld.
Zoo is het ook op andere plaatsen gegaan. Vooral in de Molukken ontstonden van 1600 af, verscheidene Nederlandsche vestigingen en loges. Maar toch is die vestiging in deze periode als het ware nog het gevolg van den loop der omstandigheden, zij heeft incidenteel plaats. Men beoogt nog niet het vestigen van het Nederlandsch gezag op zich zelf, al heeft natuurlijk een bezetting als die de Hitoe feitelijk alleen onder het gezag van haar hoofd gestaan en al ontstond te Ambon wel eene stad, welker bestuur naar vaderlandsch model geregeld werd. Maar op zulke plaatsen was dan ook geen ander gezag; te Hitoe verrees een Hollandsche sterkte, te Ambon waren de anderen, die er bestuurden, verjaagd.
Dit verandert, wanneer de Vereenigde Oost-Indische Compagnie is opgericht en uitdrukkelijk van volmachten wordt voorzien om ‘op ten naem van de Staten-Generael en den Prince van Oranjen als de Hooge Overigheid der Vereenigde Nederlanden met inlandsche princen ende potentaten’ traktaten te sluiten. Principieel is de ommekeer te constateeren, als de ‘Edele Maatschappije’ aan den eersten Gouverneur-Generaal, Pieter Both, dien zij in 1609 uitzendt, de instructie medegeeft om van den ‘Koninck’ van Jacatra machtiging te krijgen tot het vestigen van een Hollandsch emplacement, waarbinnen, onafhankelijk van dien inlandschen vorst, Nederlandsch gezag zou worden gevoerd. Was men te voren dien weg door de omstandigheden opgeleid, de gouverneur-generaal heeft de plaats te kiezen met het oog op eene goede reede, behoorlijke gelegenheid tot waterverversching, enz. Men zocht dus in eigen belang, met het oog op eigen doel, vestigingen binnen inlandsche landschappen. Men wenschte zich te stellen dus naast
| |
| |
de inlandsche potentaatjes als zelfstandige macht, binnen eigen terrein. En al wordt in de evenbedoelde instructie alleen gesproken van één plaats ‘als rendezvous voor de vloot’ enz. de politiek in den aanvang der zeventiende eeuw is toch geheel daarmede in overeenstemming. In dien tijd verrijzen alom in den archipel Hollandsche nederzettingen, eerst alleen forten of sterkten, waarbij meermalen niet onbelangrijke steden zich vormden. De Compagnie ontwikkelde zich tot een krachtig lichaam, dat overal haar eigen gebied verwierf, daarover bestuur voerde, en al bleef haar hoofdrol het behalen van handelswinsten, nochtans geheel het karakter van bestuursorganisatie daarnaast bezat.
Doch het was een bestuursorganisatie binnen eigen gebied. Had men van de inlandsche bestuurders al eenig grondgebied verkregen of het op hen veroverd, hunne landschappen bleven zelfstandig naast de compagnie bestaan. Zij liet zich met de inwendige aangelegenheden daarvan in beginsel niet in.
In dien toestand kon evenwel de compagnie op den duur niet blijven. In de Molukken bracht het handelsbelang, de handhaving van het monopolie, mede, dat zij zich deed gelden binnen de inlandsche gemeenschappen. En deze zwakke lichamen, zonder eenig inlandsch centraal gezag boven zich, konden niet anders dan in haar, wier bevelen zij geregeld ontvingen en wel moesten nakomen op straffe van vernietiging, het boven hen staande oppergezag zien, dat, ook als gevolg van de kerstening, waaraan het zich gelegen liet liggen, steeds meer invloed kreeg. Hier was de bodem gunstig voor uitbreiding van het terrein, waar daadwerkelijk direct Nederlandsch gezag gold.
Doch ook in de andere landschappen kon de compagnie zich niet afzijdig houden. Zij was een machtig lichaam en in de inlandsche staatjes met hun eeuwig geïntrigeer was er haast altijd wel een partij, die er haar voordeel in zag, zich van den steun der maatschappij te verzekeren. En de ‘Ed. Maatschappij’ zelve was
| |
| |
niet afkeerig van het ingaan op dergelijke verzoeken om steun. Die werd toch geenszins om niet verleend; onmiddellijk geldelijk voordeel of handelsvoorrechten, monopolie, verwijdering van concurreerende vreemdelingen, was allicht de prijs, die voor den steun werd betaald. En ook het belang van hare vestigingen zelf bracht soms al bemoeienis met de politieke verhoudingen in de inlandsche wereld mede.
Zoo ging het met Mataram, het grootste Javaansche rijk tijdens onze komst op Java, ons nooit welgezind, doch door onderlinge twisten in zulk een toestand geraakt, dat in 1749 de Soesoehoenan zijn geheele rijk aan de Compagnie overdroeg. die het onder verschillende pretendenten op den troon verdeelde, sedert welken tijd het van het welmeenen en de gunst der compagnie afhankelijk was, wie daar het bestuur zou voeren. Zoo was ook de loop van zaken in Riouw, waar omstreeks het midden van de 18e eeuw de tusschenkomst in den strijd om het gezag tusschen het Maleische en het Boegineesche vorstenhuis de compagnie niet onbelangrijke handelsvoordeelen opbracht. Zoo verkreeg de Maatschappij tegen het einde der 18e eeuw zelfs het sultanaat Bandjermasin, waar het nog geen Westersche macht gelukt was zich te handhaven, en kon zij ook dit rijk als leen uitgeven.
Op de betrekkingen met Bantam heeft de veiligheid van Batavia stellig invloed gehad. De pogingen van Mataram om zijn gezag ook in het westen van Java uit te breiden, leidden omstreeks het midden van de 17e eeuw tot toenadering tot Bantam. Voorkomen van samengaan tusschen dit rijk en Mataram deed tegenover het eerstgenoemde landschap een meer te gemoet komende houding aannemen inzake zijn handel dan anders bij de zware mededinging, die zijn hoofdplaats aan Batavia aandeed, te verwachten ware geweest. Eerst later, toen Mataram's invloed was verzwakt, en ook Bantam door inwendige twisten werd geteisterd, kon de compagnie zich ook ten zijnen koste voordeelen verwerven. In 1682,
| |
| |
toen de wettige opvolger als sultan het slechts met onze hulp tegen den rijksbestuurder had kunnen volhouden, werd hem een schuld opgelegd van 100.000 Rds. als vergoeding der gemaakte kosten, met beding, dat hij nochtans daarvoor nooit zou worden aangesproken, zoolang hij de verleende monopolies van uitvoer van peper en invoer van manufacturen handhaafde; het compagniesgebied bij Batavia werd om redenen van velligheid tevens afgerond tot de rivier van Tangerang.
Nog verder kwam het in 1752, toen het sultanaat, nadat een opstand met Compagnieshulp was gedempt, tot leenrijk van de compagnie werd gemaakt, en in 1777 werd een nieuwe sultan, die reden tot dankbaarheid had aan de Compagnie, door haar bij eenzijdige ‘akte van investituur’ aangesteld, terwijl de maatschappij zijne aanspraken op sommige landschappen op Borneo zich kon laten afstaan. Wel waren de verhoudingen sinds 1596 veranderd!
Vat men in het kort de ontwikkeling van de verhouding tusschen de compagnie en de politieke eenheden die zij aantrof, samen, dan zijn er dus drie periodes te onderscheiden.
| 1e. | De Compagnie heeft uitsluitend het oog op handelsvoordeelen, hare aanrakingen met de ‘Princen ende potentaten’ in den archipel hebben allen hierop het oog; zij is de nieuwe macht, geringer dan velen van dezen. |
| 2e. | Zij plaatst zich naast de machthebbers, verwerft met het oog op eigen belangen haar eigen gebied, neemt een positie in, op voet van gelijkheid met de inlandsche bestuurders. |
| 3e. | Zij wordt de machtigste partij, zet de inlandsche autoriteiten naar hare hand, maakt hunne landschappen tot leenrijk, oefent invloed uit ook binnen de landschappen, voor zoover zij dit noodig acht. |
Op den ingeslagen weg ging men, als van zelf verder, nadat de Nederlandsche Staat de erfenis der Compagnie
| |
| |
aanvaard had. Daendels zette den sultan van Bantam over het noordelijk deel van dit rijk af; wist van wat eens Mataram was, belangrijke gedeelten onder compagniesbestuur te brengen. En ook onder het Engelsche tusschenbestuur is zoowel op Java als in de Buitenbezittingen wel een en ander tot bevestiging van het Europeesche gezag gedaan. Ook Zuid-Bantam werd ingelijfd; met verzwakking van de Javasche vorstenlanden werd doorgegaan. Veel is overigens niet geschied; de verhoudingen in Europa hebben belangrijke krachtsinspanning in het Oosten in dien tijd verhinderd.
Toen dan ook de Nederlandsche Regeering weder optrad, zag zij zich in vrijwel dezelfde verhouding tegenover de verschillende landschappen geplaatst als de Compagnie die bij het eind van haar gezag had achtergelaten. Veel verandering kwam daarin voorloopig niet. Die regeering miste de kracht om meer te doen dan zich staande te houden; van flink optreden kon voorloopig geen sprake zijn. Gebrek aan personeele en materiale hulpmiddelen verhinderde alle uitbreiding van haar gezag.
Toch vertoonen zich in den loop der negentiende eeuw een paar verschijnselen, die voorheen niet te constateeren zijn en die geleidelijk grooter invloed zouden krijgen. Het eerste hangt samen met de internationale positie, die Nederland inneemt, en met de bij meerdere Europeesche mogendheden ontstaande neiging om zich in Oost-Azië koloniaal gebied te verwerven. Hierdoor wordt nauwkeuriger begrenzing van het koloniaal gebied vereischt, stelselmatige erkenning van het Nederlandsch oppergezag tot in de meest afgelegen gebiedsdeelen van de Buitenbezittingen wordt noodig geacht, verplichtingen, door den Nederlandschen Staat op handelsgebied tegenover andere mogendheden aangegaan, leiden tot bepalingen betreffende de mogelijkheid van handelsverkeer door vreemdelingen ook in de zelfbesturende landschappen. Het tractaat van Londen van 1824 en de handelsverdragen (clausule van behandeling op den voet van meest begunstigde natie) vooral zijn
| |
| |
in deze van gewicht. Het tweede verschijnsel is van anderen aard. Het was het geleidelijk inNederland aangroeiende besef van verantwoordelijkheid van de Nederlandsche Regeering voor de toestanden ook in zelfbesturend gebied, dat onder Haar oppergezag stond. Eene verantwoordelijkheid, in de eerste plaats in dezen zin, dat men tegenover andere mogendheden zich steeds aansprakelijk behoorde te kunnen stellen voor hetgeen in de landschappen voorviel, maar ook in dezen geest, dat men begon te beseffen, dat aan de Regeering eene gewichtige roeping en taak waren aangewezen, namelijk, dat steeds het streven behoorde voor te zitten om van de inheemsche bevolking de voordeelen van onze ontwikkeling, beschaving en kennis meer en meer deelachtig te doen worden.
Daar evenwel de kracht en de wil om zich te laten gelden, vooralsnog ontbraken, leidden deze twee factoren voorloopig alleen tot het verkrijgen van een zekere eenvormigheid in de z.g. politieke contracten, die de verhouding tot de zelfbesturende landschappen beheerschten. Vooral in de tweede helft der negentiende eeuw, toen bij de beide evenbedoelde oorzaken nog de eisch van het Regeeringsreglement kwam tot mededeeling van alle dergelijke stukken aan de Staten-Generaal, ontstond er een stelselmatig streven naar het verkrijgen van eenheid, voorzoover mogelijk, in de verhouding van het zelfbesturend gebied tegenover het Gouvernement en van de eischen, aan het zelfbestuur gesteld betreffende de toestanden binnen zijne grenzen. Sindsdien bevat het politieke contract in hoofdzaken het volgende:
| a. | de verklaring, dat het landschap, welks grenzen worden omschreven, behoort tot Ned.-Indië en onder het oppergezag van Nederland staat, dat het als leen van het Gouvernement wordt ontvangen, met de belofte van den bestuurder om een goed leenman te zullen zijn, en een uitdrukkelijk verbod, om aanrakingen met andere mogendheden te zoeken, |
| b. | de belofte om een rechtvaardig bestuur te zullen
|
| |
| |
| voeren, het welzijn des volks te zullen bevorderen, vrede met de naburen te zullen handhaven, zeeroof en slavenhandel te beletten, handel, nijverheid en scheepvaart te beschermen, rust en orde te handhaven, |
| c. | geen vreemdelingen, Oostersche noch Westersche, zich in het landschap te doen vestigen dan met toestemming van het Nederlandsch gezag, behalve v.z.v. betreft handelaars in de havens van het landschap, van welke laatste een staat het contract vergezelt, |
| d. | het recht van het Gouvernement om versterkingen en etablissementen in het landschap op te richten, en daarvoor over grond te beschikken, soms ook het recht om ambtenaren binnen het landschap te plaatsen, |
| e. | het verbod van belastingheffing zonder toestemming van het Gouvernement en eene regeling van het concessiewezen in overleg met de Regeering, |
| f. | de geldigheid van enkele wettelijke bepalingen voor de categorieën van direct aan Gouvernementsgezag onderworpen ingezetenen van het landschap, |
| g. | de regeling van de rechtspraak, in het bijzonder de afschaffing van wreede en verminkende straffen, |
| h. | de belofte tot bevordering van volksonderwijs en vaccine. |
Er zijn variaties; in het eene contract staat iets meer dan in het andere, doch in hoofdzaken komt het op het bovenstaande neer.
Hiermede - zoo zou men oppervlakkig zeggen - was nu de zaak wel bevredigend geregeld. Toch leerde de praktijk anders. Zij bracht in de eerste plaats op zeer onbevredigend ruime schaal de les, dat men met inlandsche zelfbestuurders wel van alles overeenkomen kon, maar dat de nakoming van het bepaalde van hen daarom nog niet mocht worden verwacht. Handhaving van vrede met de buren, van orde en rust binnen de eigen grenzen, bestuur in het belang der bevolking, bevordering van handel en nijverheid, wering van zeeroof bleven maar al te dikwijls tot de vrome wenschen behooren. De zelf- | |
| |
besturen bezaten, zoo leerde de ondervinding in het algemeen, noch den wil, noch de macht om de contractueel gemaakte bepalingen na te komen. Verantwoordelijkheidsgevoel tegenover hunne onderhoorigen, een streven naar bevordering van hun welvaart, het ontbrak hun volkomen. De zelfbestuurders beschouwden maar al te dikwijls de zaak juist andersom; zij achtten land en volk te hunnen behoeve daar. En het Gouvernement van zijn kant moest juist steeds sterker op nakoming van al die eischen staan, al ware het reeds alleen omdat de Nederlandsch-Indische archipel, veel meer dan voorheen in het wereldverkeer betrokken, overal zoodanig moest worden bestuurd, dat de verantwoordelijkheid daarvoor ten volle kon worden aanvaard. Maar afgescheiden daarvan, ook het verantwoordelijkheidsgevoel tegenover alle geregeerden kwam er steeds krachtiger tegen in opstand, dat in sommige streken van onze koloniën aan de uitoefening van het bestuur zoo niet uitsluitend dan toch in hoofdzaak het belang van een bestuurder met een hem omringende groep ten grondslag zou liggen. De wil om zich te laten gelden, werd wakker, de kracht daartoe bleek aanwezig.
Van nog vollediger en scherper omschrijving van de verplichtingen ten deze was geen heil te verwachten. Het bleek in de praktijk, dat de zelfbestuurders aan den inhoud van het contract weinig of geen waarde hechtten, voorzoover het niet handelde over de hun gelaten of toegekende inkomsten. Voor het overige zag men er niet veel anders in dan een betuiging van ondergeschiktheid aan het Gouvernement, de ‘Compenie’, het oude machtige lichaam. En hoever nu die ondergeschiktheid precies ging, wat men krachtens haar moest doen of laten, was van den kant van de zelfbestuurders praktisch geen vraag naar den inhoud van het contract, maar alleen van het besef van noodzakelijkheid om zich te schikken naar den uitdrukkelijken wil van dien machtigen medecontractant, die echter meestentijds de zaken op haar
| |
| |
beloop had gelaten en zich met den uiterlijken schijn tevreden had gesteld.
Toen men dan ook hiermede geen genoegen meer nam en werkelijk wilde hebben nagekomen, wat in het contract stond, bleek dat meer en meer alleen te bereiken door een voortdurend en scherp toezicht van de zijde van het Gouvernement, door steeds te doen blijken van den uitdrukkelijken wil, dat al wat overeengekomen was, ook behoorlijk nagekomen zou worden. Hier en daar was krachtig optreden vereischt om dit te bereiken, aan verschillende zelfbesturen heeft dit hun bestaan gekost. In andere, meer meegaande waren ambtenaren van het Gouvernement ten slotte degenen, die - dikwijls op kosten der Regeering - deden, wat er moest geschieden en wat volgens het contract de taak van het zelfbestuur was.
Zoo werd evenwel geen contract nageleefd. De zelfbestuurders schikten zich eenvoudig naar onzen voortdurend blijkenden wil om de toestanden in het rechte spoor te brengen en te houden, omdat ook zij wel wisten, dat, eenmaal diens uitdrukkelijken wil gebleken zijnde, ook de kracht aanwezig was om dien door te zetten.
Onder deze omstandigheden was evenwel het politiek contract met zijn langen inhoud veroordeeld. Van de zijde van het Gouvernement, zoo kan men zeggen, zou er iets onwaardigs in zijn geweest om nog langer genoegen te nemen met de schijnvertooning van een aangegaan contract, terwijl toch, in werkelijkheid, het den bestuurders der landschappen, zijn wil eenvoudig oplegde; voor de zelfbestuurders, die ook den waren feitelijken toestand wel zagen, had de eene of de andere wijze van betuiging der ondergeschiktheidweinigvoorkeur. En zoo is langzamerhand, eerst in die landschappen, waar onze wil met krachtige hand moest worden doorgezet, zonder dat dit tot inlijving leidde, maar later ook in andere, waar de werkelijke verhoudingen waren zooals zooeven gezegd, het politieke contract vervangen
| |
| |
door de ‘Korte Verklaring’, een stuk, slechts uit drie artikelen bestaande, waarvan het eerste en tweede betrekking hebben op de ondergeschiktheid van de landschappen aan Nederland en het Indische Gouvernement en op het verbod om met andere mogendheden aanraking te zoeken, terwijl het derde niet anders inhoudt dan de algemeene verplichting om: ‘na te komen en te handhaven alle regelingen, die met betrekking tot het landschap door de Regeering of namens Haar door het Hoofd van Gewestelijk Bestuur zijn of zullen worden getroffen en om in het algemeen alle bevelen op te volgen, die door of namens het Hoofd van Gewestelijk Bestuur zullen worden of zijn gegeven.’ -
Slechts enkele landschappen, als de voornaamste te beschouwen, b.v. de grootere ter Oostkust van Sumatra, en in de Westerafdeeling van Borneo, Koetei (Z. en O. afd. van Borneo) en de Javasche vorstenlanden bevinden zich nog tot het Gouvernement in de verhouding op den voet van het lange politieke contract. De bestuurders der overige hebben de Korte Verklaring, of een stuk, dat daarmede vrijwel overeenkomt (de z.g. Timorverklaring of de Korte Verklaring, aangevuld met erkenning van mogelijkheid van onmiddellijke inlijving) afgelegd.
Nu zou men de vraag kunnen stellen, wat, na de aflegging van zulk eene verklaring, nog de werkelijke beteekenis van een zelfbesturend landschap kan zijn en of men niet nog consequenter en beter zou doen door bij elke geschikte gelegenheid een landschap in te lijven bij het rechtstreeks bestuurd gebied. Die vraag rijst met te meer klem omdat vroeger krachtiger ingrijpen door het Gouvernement inderdaad herhaaldelijk tot inlijving van zelfbesturen heeft geleid.
Het valt niet te ontkennen, dat de Korte Verklaring de Regeering de gelegenheid geeft om de zelfbestuurders geheel tot figuranten te maken en feitelijk elk gezag door of krachtens bevel van Hare organen te doen uit- | |
| |
oefenen. Dit deed zij tot heden zeer stellig niet. Integendeel, actieve medewerking door de zelfbestuurders, bestuur in den verlangden, noodzakelijken geest, doch dóór hen, onder het noodige en onvermijdelijke toezicht, dat was het doel, waarnaar zij blijkbaar streefde. Menige circulaire of aanschrijving aan Hare ambtenaren legt daarvan getuigenis af. Is het nu waarschijnlijk, dat de Regeering in deze ooit hare gedragslijn zal veranderen; zou het in het algemeen verstandige politiek zijn?
Tegen de waarschijnlijkheid van zoodanige wijziging zou in de eerste plaats pleiten, dat bij de bespreking van de beginselen der koloniale politiek ter gelegenheid van de jaarlijksche begrootingsbehandeling zoowel van de Regeeringstafel als uit de Staten-Generaal is vernomen, dat men geen opheffing van de zelfbesturen beoogde, doch onder onze onontbeerlijke en krachtige leiding, op hunne ontwikkeling tot goede bestuurders en behoorlijke georganiseerde eenheden wenschte aan te sturen. Maar een beginsel kan ten slotte, ondanks de beste bedoelingen, waarmede men het heeft aanvaard, als het op doorvoering in de praktijk aankomt, blijken daarvoor ongeschikt te zijn en de behandeling van dit onderwerp schijnt dan ook vruchtbaarder aan de hand van de tweede vraag, in hoever verandering van gedragslijn in deze verstandige politiek zou zijn.
Een staatsgeheel van de grootte van Nederlandsch-Indië, samengesteld uit zulke heterogene elementen, laat zich bij een intensief bestuur uitermate bezwaarlijk regeeren uit de centrale bureaux, door ambtelijke organen alleen. Het bestuur kan slechts dan in elk opzicht en overal tot zijn recht komen, wanneer plaatselijke organen, één met de door hen bestuurde gebieden, op zoo ruim mogelijke schaal worden belast met de locaal te behandelen aangelegenheden. Bij de groote verschillen, die in toestanden en verhoudingen bestaan, is dit de eenige weg, om de plaatselijke belangen ten volle te doen behartigen en aanpassing van aanvaarde beginselen
| |
| |
van regeeringsbeleid aan de feitelijke toestanden te verkrijgen.
Welnu, zie daar de feitelijke groote beteekenis, die de zelfbesturende landschappen ook in de toekomst kunnen hebben. Historisch en traditioneel vervulden de zelfbesturen, hoe onvoldoende naar onze begrippen ook, in hun gebied de geheele regeeringstaak; in de toekomst, nu in het belang van land en volk met betrekking tot de wijze van opvatting dier taak onze wil zich doet gevoelen, kunnen zij nochtans, zij het onder de onontbeerlijke leiding en het noodige toezicht, het best die taak blijven vervullen. Zij zijn voor groote gebiedsdeelen in de Buitenbezittingen vooral, doch ook op Java, de organen die traditioneel, van oudsher, het bestuur voeren; uit hunne handen zal de bevolking ook in de toekomst gemakkelijker bevelen en aanwijzingen blijven aannemen. Zij kunnen zich dan, onder leiding, ontwikkelen tot plaatselijke besturende eenheden van groote beteekenis, te grooter in menig geval, omdat hunne bevoegdheden, dank zij hunne geschiedenis, zoo weinig beperkt zijn. Al is de meer algemeen in de praktijk gehuldigde onderstelling van absolute macht, berustend bij den zelfbestuurder, eene fictie, al was die in werkelijkheid in de landschappen door allerlei beperkt, groot was zij in ieder geval toch wel.
Zoo moet dan de conclusie zijn, dat een algemeen koloniaal belang de handhaving door de zelfbesturen, voorzoover die mogelijk is, medebrengt. Afwijking van de boven bedoelde beginselen schijnt dan ook wel zeer onwaarschijnlijk als zijnde ondoelmatig, afgezien van hetgeen men er verder tegen zou kunnen aanvoeren, niet opheffing, doch ontwikkeling van het zelfbesturend orgaan tot actieve medewerking van de bestuurstaak, opgevat in onzen geest, schijnt mij de richting, die onze politiek in Indië moet blijven volgen, wil zij de belangen der bestuurden zoo goed mogelijk behartigen.
Nu moet men hierbij eene restrictie maken. Men had in de Buitenbezittingen verschillende streken, waar
| |
| |
het Nederlandsch gezag zich daadwerkelijk niet of zeer weinig deed gelden, doch waar de inlandsche samenleving zich op gemeenschapsgebied niet hooger had ontwikkeld dan het stamverband, dat hier en daar zich geterritorialiseerd had. In Timor, in Midden-Celebes waren verschillende voorbeelden van zulke verhoudingen; gezag boven die kleine volksgemeenschappen had men daar nog niet. Nu zijn vroeger dergelijke kleine gemeenschappen onwillekeurig onder direct bestuur van het Gouvernement gekomen; in de Molukken, in de Minahassa zijn negorijen en districten van gelijk belang als de thans bedoelde lichamen; de regentschappen in Zuid-Celebes zijn al van hetzelfde gehalte. Maar in die gebiedsdeelen, die eerst in de latere decennia onder meer dadelijken Nederlandschen invloed zijn gekomen, heeft men al dergelijke kleine lichamen als zelfbesturen beschouwd en erkend; men heeft hunne hoofden de Korte Verklaring laten afleggen. Misschien kon men aanvankelijk formeel moeilijk eene andere beschouwing huldigen, daar artikel 63 van het Regeeringsreglement Koninklijke machtiging vereischt voor hunne inlijving bij het direct bestuurd gebied, terwijl in vroegere tijden zich dit laatste eigenlijk geleidelijk en zonder uitdrukkelijke in bezit neming als zoodanig vormde. Maar op den duur schijnt toch handhaving van deze gemeenschappen als zelfbestuur te bezwaarlijk. Zij zijn uiteraard klein, meer dan de marga op Zuid-Sumatra of het regentschap op Zuid-Celebes beteekenen ze niet. Evenals deze hebben zij als plaatselijke inlandsche rechtsgemeenschap, behartigende de locale inheemsche belangen, wel toekomst, maar verder reikt hun kunnen niet. De fictie van machtsvolkomenheid is hier een bespotting van de feitelijke verhoudingen. Ten aanzien van deze landschappen erkenne men de feiten, zooals zij zijn; men lijve ze in en beschouwe ze verder als inlandsche gemeenten. Dan heeft men een zuiveren toestand.
Zoo loopt men dan ook geen kans om te vervallen in een bepaalde fout, die men naar mijne meening in
| |
| |
de laatste jaren heeft begaan, door dergelijke kleine gemeenschappen te vereenigen tot één landschap onder den meest machtigen bestuurder van een hunner, en het zoo verkregen geheel als zelfbestuur te beschouwen. Dit is geen zelfbestuur, en zulk een bestuurder geen zelfbestuurder; hier ontbreken traditie en historische wording; hier is de macht van den bestuurder alleen ontleend aan het Gouvernement, dat hem in die positie plaatste. Dan lijve men liever in; zoo verkrijgt men slechts den uiterlijken schijn van zelfbestuur, niet het wezen van de zaak. Wat men zoo vormt, wordt nimmer een gemeenschap in den waren zin des woords.
Telkens was boven sprake van een bestuur over de landschappen in onzen geest, volgens onze regeeringsbeginselen.
In de eerste plaats rees nu ten aanzien van de landschappen, welker hoofden de Korte Verklaring hadden afgelegd, de vraag, van waar en hoe verder zou blijken, in welke richting het bestuur moest worden gevoerd. Voorheen was dit vastgelegd in de politieke contracten; men kan zeggen, dat daaromtrent geacht kon worden overeenstemming tusschen de Regeering en het zelfbestuur te bestaan, al was die dan ook meestal niet meer dan formeel aanwezig. Het beginsel, waarvan de Korte Verklaring uitging, bracht evenwel mede, dat die richting eenzijdig door of vanwege de Regeering zou worden aangegeven. Nu heeft men zich ten deze eerst tevreden gesteld met eene algemeene verwijzing naar politieke contracten, die voorheen met de landschappen gesloten waren of, waar ook dit niet het geval was, met naburige landschappen. Op den duur bleek dit evenwel ongenoegzaam; er deden zich ook nieuwe eischen voor, die in de oude contracten niet voorzien waren. En zoo hebben de omstandigheden er toe geleid, dat in 1914 bij ordonnantie de regelen zijn aangegeven, volgens welke het bestuur in de landschappen zal worden gevoerd; dit is de ‘zelfbestuursordonnantie.’
| |
| |
Deze verordening bevat allerlei regelen omtrent de positie der landschappen en hunne bestuurders binnen het Nederlandsch Indische staatsverband, zij regelt verscheidene onderwerpen, die vroeger in de lange contracten waren voorzien, als de geldigheid van sommige gedeelten der Gouvernementswetgeving en dergelijke, en geeft eindelijk de hoofdlijnen aan voor de inwendige organisatie van de landschappen.
Over den inhoud van deze ordonnantie thans reeds veel te zeggen, zou voorbarig zijn; zij is nog niet in werking getreden, Nog steeds wordt de oude boven aangegeven gedragslijn gevolgd, maar steeds talrijker zijn de instructies geworden, die de Indische Regeering, naar aanleiding van allerlei in de praktijk rijzende vragen, gaf. Vele daarvan zullen uiteraard hare waarde ook later houden. Ook wanneer deze algemeene verordening geldt, zal de Gouverneur-Generaal voor hare uitvoering de noodige instructies moeten geven aan de ambtenaren en daarmede den geest van hare toepassing aangeven. Maar het feit zelf, dat deze materie in eene algemeene verordening wordt geregeld, is toch niet zonder beteekenis. De plaats van de zelfbesturen in de Nederlandsch-Indische staatsorganisatie, hunne positie tegenover het Nederlandsch-Indische Gouvernement, de hoofdtrekken van hun inwendige inrichting worden daardoor aan de administratie onttrokken en vastgelegd in een product van wetgeving. Zij worden daarmede verheven, van de behandeling op de verschillende Indische bureaux van het Ministerie van Koloniën, tot in de sfeer van het recht!
(Slot volgt). |
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd