Onze Eeuw. Jaargang 17

[p. 229]

De crisis van het volkenrecht
Door Prof. J. de Louter.

Het Volkenrecht verkeert in eene niet minder bedenkelijke crisis op het gebied der wetenschap dan het Europeesch statenstelsel op dat der politiek. Hoe men over den oorlog in het algemeen of over den tegenwoordigen oorlog in het bizonder denke, aan welke zijde men zijne sympathieën en antipathieën plaatse, hoe men zich ook den afloop voorstelle - over één punt worden allen het oogenschijnlijk meer en meer eens. Het jaar 1914 sluit een belangrijk tijdperk der wereldgeschiedenis af en bepaalt den aanvang eener nieuwe staten-groepeering en staten-verhouding. Het is een mijlpaal op den heirweg der volkeren-samenleving.

De staatkundige indeeling van Europa hangt af van het verdere verloop van den krijg en moet het rechtstreeksch gevolg zijn van den eenmaal te sluiten vrede: mitsdien het werk van strategen en diplomaten, wellicht met medewerking van de volken en hunne vertegenwoordigers. Het is niet mijn voornemen, hierover een voorbarig en ijdel woord te reppen. Elke beschouwing over oorzaak en aanleiding, over doeleinden en resultaten van dezen oorlog, is vreemd aan dit opstel. De statenverhouding echter is slechts een indirect gevolg van den krijg en veeleer afhankelijk van de wijziging in de voorstellingen en gezindheden van de volken en hunne regeeringen, nadat de

[p. 230]

oorlog geëindigd en de vrede hersteld is. Zulk eene wijziging kan niet uitblijven. De oorlog kweekt eene zoo onuitsprekelijke ellende in stoffelijken en zedelijken zin en grijpt zoo diep in de ziel der gansche menschheid, dat de ervaringen en aandoeningen thans gewekt wel een sterken invloed moeten uitoefenen op het denken en willen van millioenen. Zij dwingen als het ware tot nadenken en oordeelen over bestaande toestanden, doch gelukkig tevens tot den vasten wil om daarin verbetering te brengen en dergelijke buitensporigheden voortaan onmogelijk te maken. Het stellig volkenrecht is machteloos gebleken tegen het ontketend geweld: het kon dit noch voorkomen, noch zelfs beteugelen. Het heeft zijn aanhangers en beoefenaars beschaamd, zijne tegenstanders en belagers met spot en hoon gewapend. Herinneringen aan den smaad van vroeger eeuwen doemen op in het geheugen van den deskundige; den armzalige, die er van gewaagt of het verkondigt, wordt op zijn best een medelijdende glimlach gegund. De oppervlakkige voorliefde van het begin dezer eeuw heeft plotseling plaats gemaakt voor onverholen minachting. Hoe ver staat de beoefenaar van een gewaarborgd privaatof strafrecht boven hem, die worstelt met de onvolkomenheden van een weerloos volkenrecht, dat in tijden van gevaar ruimte biedt voor grof onrecht en teugelloos geweld!

Men mag de overdrijving bejammeren, waarvan deze en dergelijke beweringen getuigen, de grond van waarheid waaruit zij ontspruiten moet worden erkend. Het volkenrecht is inderdaad te kort geschoten in de vervulling der meest bescheiden eischen daaraan gesteld. Is het daarom veroordeeld en ten doode opgeschreven? Velen antwoorden zonder aarzelen bevestigend, weinigen na rijp beraad ontkennend. Naar mijne overtuiging is het volkenrecht een ontwikkelingsstadium ingetreden, dat nauw verwant is aan een pathologisch proces. Het behoeft eene doortastende zuivering, liever nog eene hervorming, welke zich niet bepaalt tot enkele regelen en instellingen, doch de grondslagen aandurft en niet aarzelt het mes van den heelmeester diep in de wonde plekken te steken. Evenals

[p. 231]

het ideaal der pacifisten onder onze oogen eene merkwaardige gedaanteverandering ondergaat, welke het intusschen slechts schijnbaar verzaakt, zoo moet ook het volkenrecht zich aan eene verjongingskuur onderwerpen, welke daaraan een nieuw en rijker leven belooft. Het is mijn voornemen deze bewering nader toe te lichten en achtereenvolgens aan te toonen: vooreerst dat het volkenrecht zich in een ontwikkelingsstadium bevindt, hetwelk door zijn acuten vorm aan een crisis doet denken; vervolgens dat de hervorming zich langs andere hoofdlijnen dan de tot dusver gevolgde moet bewegen, indien zij niet langs zijwegen wil afdwalen en hopeloos mislukken.

Is zulk een onderzoek voorbarig? Dit wordt van vele zijden beweerd, naar het mij voorkomt ten onrechte. Is men eenmaal overtuigd van de noodzakelijkheid eener hervorming, dan kan men niet te vroeg aanvangen met de voorbereiding. Waarschuwt men tegen een vooruitloopen op den onbekenden inhoud van het aanstaand vredesverdrag, dan erken ik volmondig dit bezwaar, maar vind ik daarin alleen aanleiding om beschouwingen en gevolgtrekkingen over de internationale rechtsorde zorgvuldig los te maken van elke bizondere statengroepeering en uitsluitend vast te knoopen aan de algemeen gevoelde en erkende behoefte aan een rechtstoestand, welke nieuwe uitbarstingen van geweld voorkomt en beheerscht. Voert men tegen dit voornemen aan, dat het een privaat persoon, allerminst den burger van een klein en thans onzijdig land, niet voegt om denkbeelden te opperen en voorstellen te ontwerpen, welke grootendeels de belangen en daden der groote mogendheden raken; dan beroep ik mij niet alleen op de klaarblijkelijke belangeloosheid van zulk een persoon, welke met zijne machteloosheid gelijken tred houdt, maar ook op de onmiskenbare verdiensten van vroegere schrijvers uit kleine en zwakke staten - met name uit mijn vaderland - wier medewerking niet weinig heeft bijgedragen tot den opbouw van het tegenwoordig volkenrecht. Eindelijk komt het mij voor, dat de lange duur van dezen oorlog, de steeds dringender zucht naar vrede,

[p. 232]

de stappen door belligerenten en neutralen aangewend om den weg tot dien vrede te banen, de toenemende overvloed van geschriften en redevoeringen, zoowel officieele als bizondere, welke hervormingsplannen bepleiten, een opzettelijk onderzoek naar de grondslagen eener nieuwe internationale rechtsorde reeds thans rechtvaardigen, zoo al niet vorderen.

I.

Het eerste deel mijner taak: te bewijzen, dat het volkenrecht aan een acute maar geenszins doodelijke ziekte lijdt, is betrekkelijk eenvoudig en gemakkelijk. Men mag zich beroepen op wijsgeerige, historische, actueele gronden.

De Montesquieu was geenszins de eerste, die de aloude waarheid, dat geen maatschappij zonder recht kan bestaan, op de samenleving der volken toepaste en mitsdien zelfs bij de Indianen der ternauwernood bekende binnenlanden van Noord-Amerika een wel is waar gebrekkig volkenrecht ontdekte. Alleen een toestand van volstrekt isolement of van onafgebroken strijd kan een recht ontberen. Zoodra een en ander onmogelijk wordt en derhalve vreedzame betrekkingen ontstaan, doet de behoefte aan een band of rechtsverhouding zich met onweerstaanbare kracht gevoelen. In een tijd, waarin de internationale betrekkingen onophoudelijk toenemen in aantal en invloed, zijn derhalve rechtsbanden onmisbaar om ze te regelen en te beschermen. Het samenstel hiervan vormt het volkenrecht. Zoolang de maatschappij niet is vervallen tot volstrekte versnippering of tot onophoudelijken strijd, m.a.w. tot ondenkbare toestanden, is derhalve een volkenrecht onuitroeibaar en onvergankelijk.

Naast deze uit de natuur van mensch en maatschappij afgeleide stelling voegt zich niet minder duidelijk het empirisch bewijs uit de geschiedenis. Deze toch leert, dat de eerste kiemen van een volkenrecht zich vertoonen, zoodra vreedzame betrekkingen, hoe schaarsch en primitief ook, worden aangeknoopt tusschen naburige volken; dat

[p. 233]

het zich uitbreidt of inkrimpt naar gelang deze betrekkingen toe- of afnemen; dat zijn opbloei na eeuwenlang verval zich openbaart ten tijde dat de regelmatige internationale betrekkingen talrijker en inniger worden en dat het den hoogsten ontwikkelingsgraad bereikt, nadat deze betrekkingen een ongekenden omvang en verscheidenheid hebben ontplooid. Inzonderheid is leerzaam het langdurig oorlogstijdperk in het begin der 19de eeuw, dat men samenvat onder den naam van de Napoleontische oorlogen, omdat het eveneens eene algemeene inzinking van het toenmalig volkenrecht vertoont en zijne aanhangers als het ware met stomheid sloeg, totdat het na Napoleons val uit de asch herrees en eerlang eene nieuwe periode van snellen wasdom te gemoet ging.

Een derde en krachtig bewijs levert het heden. De oorlogvoerenden beroepen zich niet minder stellig en veelvuldig op de voorschriften van het volkenrecht dan de neutralen, die zich tegen onrecht en willekeur trachten te verdedigen; ja de eersten gaan somtijds zoo ver openlijk hun onrecht te erkennen, doch verzachtende omstandigheden aan te voeren, welke eene schending moeten verontschuldigen. Blijkt dan later dit beroep ontoereikend om de schennis in het oog van onpartijdigen te rechtvaardigen, dan worden redenen van beter gehalte opgespoord om het gepleegde onrecht in recht te herscheppen. Al falen zulke pogingen doorgaans, zij blijven een merkwaardig teeken van het diep geworteld besef van een onderscheid tusschen recht en onrecht, dat zelfs in de gewetens van vorsten en machthebbenden en in de kabinetten der diplomaten doordringt en niet rust, voordat men anderen en zichzelven heeft diets gemaakt, dat men het recht heeft gehuldigd of althans op vergefelijke wijze daarvan is afgeweken. Deze onwillekeurige hulde van het onrecht aan het recht is een der lichtstralen in dezen donkeren tijd. Zij toont, hoe stevig het rechtsbewustzijn zelfs hier heeft post gevat. Des te meer is daarom te betreuren, dat de meeste persorganen hieraan weinig aandacht schenken en alleen de ware of vermeende belangen van partijen aanvoeren en in hunne

[p. 234]

beschouwingen opnemen. Wel is waar gaat het recht schuil, doch het ontbreekt geenszins. Juist daarom is het zoo gelukkig, dat de neutrale regeeringen niet ophouden het op den voorgrond te plaatsen en zich daarop te beroepen bij haar steeds meer klemmend verweer tegen de buitensporigheden waaraan zij blootstaan. Natuurlijk wist de machtige republiek der Vereenigde Staten, reeds vóór hare oorlogsverklaring, aan dit verweer een nadruk en invloed te verschaffen, welke de macht der kleine neutrale staten verre te boven gaat.

Kennis, ziedaar de slotsom, zelfs elementaire kennis van de maatschappij, van de geschiedenis, van de teekenen des tijds, predikt met luide stem, dat het volkenrecht niet dood maar ziek is en dringend behoefte heeft aan genezing en verpleging.

De grieven tegen het stellig volkenrecht, zooals het zich tot 1914 had ontwikkeld, zijn talrijk en gewichtig. Zij betreffen niet alleen de voorschriften en leemten der onderdeelen, maar ook den aard en omvang van de stof, de daaruit voortvloeiende indeeling, de grondslagen waarop het rust en de waarborgen die het biedt. Het is niet mijn voornemen de gebreken en leemten der onderdeelen hier te bespreken. Een gelukkig voorbeeld hiervan gaf reeds Mr. W.H. de Beaufort in October 1914, toen hij o.a. wees op de voortdurende neutraliteit, op verovering en afstand van grondgebied, op de vreedzame oplossing van geschillen en de rechten en plichten der oorlogvoerenden¹⁾. Overigens behoort dit onderwerp meer te huis in een rechtsgeleerd of vaktijdschrift. Anders is het gelegen met de bezwaren, welke men aanvoert tegen inhoud, grondslagen en waarborgen, kortom tegen het bestaan en de bestaanbaarheid van het volkenrecht zelf. Een ieder kan daarin belangstellen. Deze belangstelling ontbreekt ook niet, zoodra men inziet, dat deze bezwaren voor het meerendeel voortvloeien uit één en dezelfde oorzaak: teleurstelling en ergernis, dat het volkenrecht niet in staat bleek te zijn

1) De Oorlog en het Volkenrecht. Gids 1914, No. 10.

[p. 235]

om een algemeenen oorlog te voorkomen, gepaard met den eisch, dat het daartoe moet dienen Wie zulke voorstellingen en verwachtingen koestert kan niet onverschillig de oogenblikkelijke inzinking van het volkenrecht gadeslaan, noch onaandoenlijk blijven voor de maatregelen tot herstel. Het is daarom geen ijdel werk een poging te wagen om zich en anderen rekenschap te geven van de van alle zijden aanstormende klachten en van de middelen om daaraan tegemoet te komen.

Inhoud en omvang van het volkenrecht zijn ontoereikend. Tot dusver verstond men hieronder algemeen de onderlinge rechtsverhouding van onafhankelijke staten. Dit nu is veel te eng. Daartoe behooren alle betrekkingen niet alleen tusschen staten onderling maar ook tusschen een staat en vreemde onderdanen of wel eigen onderdanen op vreemd gebied, ja zelfs tusschen onderdanen van verschillende staten onderling. Aldus lost het historische volkenrecht zich op in een modern internationaal recht en blijft voor het nationaal recht alleen over de rechtsverhouding tusschen een staat en zijne onderdanen en tusschen zijne onderdanen onderling, voor zoo ver zij zich op zijn eigen gebied bevinden. Voorzeker is dit eene kolossale uitbreiding, welke de traditioneele grenzen tusschen nationaal en internationaal, tusschen staats- en volkenrecht, geheel uitwischt. Zij kent aan het internationaal recht zeer heterogene stof toe, waarvan de onderdeelen veel nauwer met andere takken des rechts dan onderling samenhangen. Intusschen heeft deze opvatting enkel theoretische of methodologische waarde en kan zij bezwaarlijk rechtstreekschen invloed uitoefenen op de beteekenis van het volkenrecht als waarborg voor den vrede.

Inmiddels breidt de volkenrechtelijke stof zich ook binnen de beproefde grenzen der oorspronkelijke opvatting van internationaal publiekrecht onophoudelijk uit. Men geve slechts acht op den inhoud der verdragen, die tot diep in de 19e eeuw schier uitsluitend politieke belangen betroffen, daarna echter met groote snelheid een aanzienlijk deel van het maatschappelijk leven uit het nationaal

[p. 236]

naar het internationaal publiekrecht hebben overgebracht. Velen gaan verder en verlangen, dat ook zuiver interne vraagstukken van staatkundigen aard binnen het bereik van het volkenrecht zullen worden gebracht, zooals de eerbiediging der nationaliteiten, het bestuur der koloniën, de vrijheid van godsdienst en andere persoonlijke staatkundige rechten. Natuurlijk nopen dergelijke wenschen tot een onderzoek naar de juiste grenzen tusschen nationaal en internationaal recht en wekken zij luide klachten over onvoldoende afbakening van recht en rechtspleging.

Van geheel anderen aard is het verwijt, dat het volkenrecht binnen te vaste en te enge grenzen besloten is, omdat het zich niet dan schoorvoetend buiten het Christendom en buiten Europa heeft uitgebreid en ook thans nog de plooibaarheid mist, welke de werkelijkheid vordert. Immers Amerika is een nieuwe wereld en heeft eigenaardige behoeften en belangen, waarvoor het stellig recht geen of onvoldoende ruimte biedt. Daarom wordt een afzonderlijk Amerikaansch volkenrecht verlangd of wel eene schakeering binnen het een en algemeen volkenrecht noodig geacht, welke aan de Amerikaansche, wellicht eerlang ook aan Aziatische, Afrikaansche en Australische problemen, eene voldoende ruimte en ontwikkelingsvatbaarheid verzekert. Dit verlangen klinkt telkens luider over den Oceaan en leidt zelfs tot de bewering, dat er een universeel, een continentaal en een nationaal volkenrecht bestaat, waarvan het laatste alsdan de opvatting van een enkelen staat of van een enkele school aanduidt¹⁾.

Eindelijk wordt beweerd, dat het volkenrecht niet voldoende rekening houdt met de politiek, die wel eens wordt voorgesteld als een tweede regulator der internationale betrekkingen, noch met de verrassende vorderingen der techniek; m.a.w. dat het de noodzakelijke bestaansvoorwaarden en levensbelangen der volken, zooals de toeneming der bevolking, de uitbreiding van verkeer, de behoefte aan levensmiddelen, grond- of hulpstoffen,

1) Alejandro Alvarez: Le Droit Int. de l'avenir, Washington, 1916.

[p. 237]

uit het oog verliest en door nieuwe uitvindingen en toepassingen wordt achterhaald en op zijde gedrongen. Zonder twijfel is dit laatste bezwaar ontsproten aan de ervaring in den tegenwoordigen oorlog, waarin juist politiek en techniek talrijke rechtsvoorschriften hebben ontwricht. Hier toch ontbreekt het middel tot aanpassing van bestaande regelen aan nieuwe behoeften, dat in menig nationaal recht den rechter is toevertrouwd en van overwegend belang voor het leven en den groei van het recht wordt geacht. Deze aanpassing geschiedt alsdan veelal door eene uitlegging van regelen of aanvulling van leemten, welke in de nieuwe behoeften voorziet, doch is in het volkenrecht, hoe noodig of wenschelijk ook, uit den aard der zaak uitgesloten.

De verdeeling der stof wordt bepaald door haren aard. Breidt de inhoud zich uit, dan moet de verdeeling daarvan den weêrslag ondervinden. Doch ook zonder met de nieuwe stof rekening te houden verzet men zich tegen de classieke verdeeling in het recht van Oorlog en Vrede, omdat men den oorlog als onrecht beschouwt en de pogingen om hem te regelen als mislukt. De oorlog maakt een eind aan normale rechtsbetrekkingen en al wat men beproefd heeft om het geweld te breidelen is ijdele tijdsen krachtsverspilling. Een hoofddeel, eeuwen lang het leeuwendeel, van het volkenrecht te bestemmen voor een toestand in strijd met alle recht gaat niet aan. Voortaan moet eene indeeling postvatten, die aan den normalen rechtstoestand en eene volledige organisatie daarvan is ontleend en waarin de oorlog met zijn nasleep van geweld en willekeur als rechtsschennis wordt gebrandmerkt en onderdrukt.

Want - en ziehier de hoofdgrief - de grondslagen deugen niet. Tot dusver ging het volkenrecht uit van de souvereiniteit der staten en wijdde het nauwlettende zorg aan hunne fundamenteele rechten, alsof deze alle internationale plichten konden bemantelen en desnoods ter zijde stellen. Slechts vrijwillige overeenkomsten onder den naam van verdragen konden hunne vrijheid beperken, doch niet

[p. 238]

langer dan zij zelf daaraan verbindende kracht toekenden. De souvereiniteit nu moet plaats maken voor solidariteit, independentie voor interdependentie, anarchie voor eene organisatie der statengemeenschap, welke aller zelfstandigheid op voet van gelijkheid waarborgt doch onrecht en willekeur uitsluit. Daartoe is onmisbaar een gezag boven de staten, toegerust met de noodige organen om zijn wil vast te stellen en te handhaven, m.a.w. bekleed met wetgevende, uitvoerende en rechtelijke macht, physiek en moreel sterk genoeg om zijn wil aan weêrspannigen op te leggen.

Wat eindelijk de waarborgen betreft, deze laten alles te wenschen. Niet alleen ontbreekt de wetgever, die het recht vaststelt, uitlegt, wijzigt en aanvult, maar ook de rechter, die geschillen beslecht en aan zijn uitspraken kracht bijzet. Wel is waar zijn verschillende middelen tot oplossing van geschillen aangewend en hebben goede diensten of bemiddeling van derden, scheidsgerechten en permanente hoven inderdaad nuttig werk verricht, is zelfs door de tweede vredesconferentie van 1907 in beginsel een duurzaam gerechtshof van arbitrale rechtspraak gesticht; maar wie of wat verzekert de naleving der aangegane verplichtingen en de uitvoering der eenmaal geslagen vonnissen? Bovendien is zulk een oplossing onzeker, wisselvallig, vaak tegenstrijdig, kortom onvoldoende. Alleen een supernationaal en volledig uitgerust gezag kan naar het voorbeeld van het staatsgezag in elken beschaafden staat de rechtsorde met klem handhaven, buitensporigheden voorkomen of straffen, aldus de meest schreiende leemten van het volkenrecht aanvullen en daaraan eene sanctie verleenen, welke spot en hoon tart en aan de zuchtende menschheid vrede en rust verzekert. Ziedaar het onfeilbaar middel, dat het nageslacht zal vrijwaren voor de rampen onzer tijdgenooten, de sanctie van een herboren volkenrecht, dat voortaan niet meer behoeft onder te doen voor de andere takken des rechts, die aan hunne bestemming beantwoorden en zich daarom in de algemeene achting verheugen.

Men meene niet, dat al deze grieven nieuw, gelijktijdig en gelijkluidend zijn. Het volkenrecht is altijd een stief-

[p. 239]

kind geweest, dat in den kring der rechtswetenschappen ternauwernood werd geduld en tusschen moraal en politiek als een speelbal werd heen en weder geslingerd. Nog in het midden der 19^de eeuw wijdde een scherpzinnig Duitsch schrijver een afzonderlijk hoofdstuk aan ‘die Leugner des Völkerrechts.’¹⁾ Wel heeft de snelle ontwikkeling van het verdragsrecht in de tweede helft der 19^de eeuw vele tegenstanders ontwapend en vele twijfelaars bekeerd, maar desniettemin werd aan een recht zonder wetgever en rechter veelal het rechtskarakter ontzegd. Hierop volgde een periode van ingenomenheid en voorliefde, ten deele doordien het pacifisme daarin het middel zag om zijn vredesideaal te verwezenlijken. Het is dus niet te verwonderen, dat toen deze waan plotseling wreed werd verstoord, het volkenrecht van den troon werd gestooten en met smaad overladen. Klachten en bezwaren herleefden en vermenigvuldigden zich. Van verschillende zijden en met verschillende strekking werden zij verkondigd. De middelen tot herstel liepen wijd uiteen. Aldus is een chaos van oordeelvellingen en adviezen ontstaan, die volstrekt niet uitsluitend uit den tegenwoordigen oorlog voortvloeien, maar toch zich daaromheen groepeeren en daarmede in min of meer nauw verband staan. Laat ons beproeven eenige orde te brengen in de verwarring, den weg tot hervorming en vooruitgang op te sporen en tegen afdwalingen te waarschuwen, die wel verre van de toekomst van het volkenrecht te verzekeren, het veeleer met algeheelen ondergang bedreigen. Niet woorden en theoretische strijdvragen, doch denkbeelden in den vorm van doeltreffende en tevens bereikbare hervormingen kunnen daartoe bijdragen.

Het eerst genoemd verschil van opvatting over inhoud en omvang van het volkenrecht zou als van zuiver theoretischen aard hier geheel buiten aanmerking kunnen blijven, indien daaruit niet bedenkelijke gevolgtrekkingen werden afgeleid. Het is namelijk practisch onverschillig, of men het internationaal privaat- en strafrecht al dan niet

1) Bn. Kaltenborn von Stachau: Kritik des Völkerrechts. Kap. VI.

[p. 240]

bij het volkenrecht inlijft; de stof zelve zal steeds eene sterke overeenkomst met het internationaal privaat- en strafrecht behouden en van zelf eene toenadering te weeg brengen tusschen de beoefenaars en de overheden, die zich met de theorie of de practijk daarvan bezighouden. Overigens schijnt het tamelijk onverschillig, of men het begrip van internationaal recht meer of minder wijd uit breidt, mits men hieruit niet afleidt, dat de subjecten van het volkenrecht niet uitsluitend souvereine staten, maar ook privaatpersonen zijn, die daaraan rechtstreeks hunne rechten en plichten ontleenen. Deze dwaling behoort echter tot de straks te bespreken grondslagen.

Inmiddels heeft het volkenrecht geen behoefte aan kunstmatigen toevoer van vreemde stof. De uitbreiding van zijn werkkring op publiekrechtelijk gebied is van dien aard, dat zijn omvang schier jaarlijks toeneemt en zijn invloed aanhoudend dieper in het maatschappelijk leven doordringt. Het verkeer in zijn talrijke onderdeelen van personen en goederen, van brieven en berichten, de ruilmiddelen, de openbare gezondheid, de overheidszorg voor economische, intellectueele, straks ook moreele belangen, overschrijdt meer en meer het vermogen van een enkelen staat en neemt geleidelijk een internationaal karakter aan, dat slechts door internationale samenwerking behoorlijk kan worden behartigd. Wie den inhoud van de verdragen der laatste vijftig jaren vergelijkt met dien der tractaten van de voorafgaande halve eeuw staat verbaasd over de merkwaardige gedaanteverandering en gebiedsuitbreiding, welke het volkenrecht kenmerken¹⁾. Voorwaar de oogst is rijk, maar de arbeiders zijn weinigen. Wel verre van te worden miskend en verwaarloosd verdient het volkenrecht steeds grooter aandacht en meer nauwlettende zorg, inz. in een klein land, dat bij behoud en handhaving daarvan meer belang heeft dan eenige groote mogendheid. De langdurige geringschatting van het volkenrecht bij het Hooger Onder-

1) Ten bewijze raadplege men het onlangs verschenen werk van Professor v. Eysinga: Ontwikkeling en inhoud der Ned. tractaten sedert 1813, Mart. Nijhoff 1916.

[p. 241]

wijs in Nederland is niet alleen een wetenschappelijk verzuim, maar ook een staatkundige fout. Tot de uitbreiding en volmaking in laatst bedoelde richting moeten de kleine staten juist het meeste bijdragen.

Daarentegen moet ernstig worden gewaarschuwd tegen opzettelijke of onwillekeurige uitbreiding van het volkenrecht tot zuiver inwendige staatkundige vraagstukken. Het bestuur van den staat over eigen onderdanen, onderdeelen en koloniën, is een onderwerp van inwendig staatsrecht en geheel buiten het bereik van het volkenrecht gelegen, zoolang niet een internationaal verdrag daaraan toegang verleent. In den regel is het gemeenschappelijk belang, dat tot volkenrechtelijke bemoeiing aanleiding geeft, hierbij uitgesloten: wel te verstaan in den engen en alleen juisten zin, dat het gemeenschappelijk belang overwegend is en door den eigen staat niet of onvoldoende wordt behartigd. Zelf hebben souvereine staten te beoordeelen, hoe zij hun binnenlandsch en koloniaal bestuur willen inrichten en uitoefenen, zoolang het niet in directe botsing komt met de rechten van andere staten. Een inmenging van dezen is met uitzondering van het laatste geval eene onrechtmatige daad, welke de bijl legt aan de wortels van het volkenrecht, gegronden argwaan wekt en van samenwerking afschrikt.

Even bedenkelijk is het streven om de algemeenheid van het volkenrecht aan te randen door het te splitsen in een Europeesch en Amerikaansch, in een universeel, continentaal en nationaal volkenrecht. Een nationaal internationaal recht is een innerlijke tegenstrijdigheid en derhalve een voorbeeld van begripsverwarring. Het volkenrecht bleef langen tijd beperkt in territorialen omvang, doch heeft zijne aanvankelijke grenzen reeds lang overschreden en nagenoeg de gansche bewoonde wereld veroverd. Nu is het zeer wel mogelijk, dat sommige werelddeelen of kleinere territoriale gebieden eigenaardige internationale behoeften en belangen hebben, welke aldaar bizondere aandacht trekken en bevrediging verlangen; doch met volledige erkenning en eerbiediging hiervan houde men vast aan de identiteit der rechtsbeginselen, ook waar ver-

[p. 242]

schil van omstandigheden verschil van toepassing eischt. Zeker kan hierover twijfel ontstaan, doch deze kan nooit eene territoriale splitsing rechtvaardigen, veel min eene nationale opvatting dulden, welke noodwendig het internationaal standpunt uit het oog verliest en mitsdien het volkenrecht in beginsel verzaakt.

Wordt eindelijk beweerd, dat het volkenrecht niet genoeg rekening houdt met de politiek en de techniek van onzen tijd, dan onderscheide men in deze bewering zorgvuldig de kern van waarheid, die zij behelst, van de gevaarlijke dwalingen, welke daarin besloten liggen. Eene staatkunde, welke de levensbelangen der volken leidt en behartigt, oefent natuurlijk grooten invloed uit op hunne internationale verhoudingen; eene verwaarloozing daarvan zou eene onverschoonbare, gelukkig schier ondenkbare fout zijn. Doch hieruit af te leiden, dat deze belangen onder de leus van noodzakelijkheid, noodweer of nooddwang, de erkende rechtsregelen ontzenuwen en van hunne verbindende kracht berooven, is eene principieele vergissing en een doodelijke aanslag op het volkenrecht zelf. De politiek heeft te waken, dat gewoonte en verdrag angstvallig met deze levensbelangen rekening houden, dat niet voorbarig en lichtvaardig verdragen worden gesloten die deze belangen aanranden; doch eenmaal tot stand gekomen verbinden zij contractanten en kunnen alleen volgens uitdrukkelijk of stilzwijgend erkende regelen worden ontbonden. De verhouding tusschen recht en politiek bestaat niet hierin, dat zij naast elkander de internationale betrekkingen regelen, doch hierin, dat de politiek medewerkt tot vaststelling van het recht en zelve zich daaraan onderwerpt: eenmaal gesteld en erkend bindt het recht de politiek.

Hetzelfde geldt van de techniek. De beide vredesconferentiën behelzen verscheidene bewijzen, dat men slechts aarzelend is overgegaan tot beperkingen in de techniek der wapenen te land en ter zee en slechts voor korten tijd verplichtingen heeft aanvaard, welke onvereenigbaar konden blijken met waarschijnlijke uitvindingen of ver-

[p. 243]

beteringen. Zijn zij echter eenmaal aanvaard, dan mogen zij niet eenvoudig op grond van latere technische vorderingen worden overboord geworpen, doch moeten zij eerst door nieuwe internationale overeenkomst daarmede in overeenstemming worden gebracht.

Uit een en ander blijkt, dat de inhoud van het volkenrecht zich voortdurend en onweerstaanbaar uitbreidt zonder eene aanvulling met daaraan vreemde stof te behoeven of te dulden.

De bezwaren tegen de gebruikelijke hoofdverdeeling van het volkenrecht in een recht van vrede en van oorlog, ofschoon historisch gerechtvaardigd, acht ik volkomen juist. Zij is onstaan in een tijd, waarin bijna geen andere internationale betrekkingen bestonden dan die, welke uit en tijdens een oorlog ontstonden; natuurlijk moest dus het oorlogsrecht een overwegende plaats bekleeden. Thans, nu de oorlog ondanks den langen duur en den geweldigen omvang van den tegenwoordigen krijg als eene uitzondering op den normalen rechtstoestand wordt beschouwd, is deze verdeeling verouderd en verwerpelijk: immers zij voedt onwillekeurig den waan, alsof de oorlog een wettige toestand was, vatbaar voor rechtsregelen en waard daarop aanspraak te maken. Deze opvatting bleek meer en meer eene dwaling. De overtuiging wint veld bij den dag, dat regeling van onrecht ijdel spel is en het eenmaal ontketend geweld weldra met alle teugels den spot drijft. Eene verdeeling, welke zich nauw aansluit bij de erkende verdeelingen van andere takken des rechts, in materieel en formeel recht, waarvan elk weder gesplitst wordt overeenkomstig de bekende indeeling van het privaatrecht, moet onder voorbehoud van toepassing en wijziging naar den eigen aard van het volkenrecht voorgoed de vroegere verdeeling vervangen en voor den oorlog en zijne gevolgen slechts eene bescheiden plaats open laten als eene langzaam verdwijnende antinomie, die zich oplost in het formeel of procesrecht.

Van oneindig meer belang zijn de grieven van de pacifisten en hunne vrienden tegen de grondslagen van het

[p. 244]

volkenrecht. De souvereiniteit of onafhankelijkheid der staten is hun een doorn in het oog, de wortel van alle kwaad; zij rusten niet, voordat zij deze souvereiniteit hebben besnoeid, zooal niet vernietigd. Daarom wordt zelfs het woord zooveel mogelijk vermeden of bemanteld. Het is alsof souvereiniteit een vloekwaardig begrip, van onheil zwanger, aanduidt. Zulk een opvatting nu kan slechts uit misverstand voortspruiten. Zij miskent den historischen oorsprong en het onberekenbaar nut, dat de souvereiniteit heeft uitgeoefend. In de Middeleeuwen, toen schier allerwege in Europa een teugellooze anarchie heerschte en de onmacht van den staat tot een stelsel van eigenrichting voerde, dat met recht de vloek van Europa is genoemd, ontstond langzamerhand het besef, dat alleen versterking van het staatsgezag onrecht en willekeur kon beteugelen en dit derhalve boven elk ander gezag moest worden verheven en gehandhaafd. In Frankrijk werd het eerst de theorie der souvereine macht verkondigd, die in de practijk bijna zonder uitzondering neerkwam op het alvermogen van den vorst in de absolute monarchie. Eerst langzaam en doorgaans veel later ging dit gezag van den persoon des monarchen over op den onpersoonlijken staat en dientengevolge op het staatshoofd, hoe ook genoemd en ingericht, dat met de taak der vertegenwoordiging van den staat naar buiten was belast. Aldus is de souvereiniteit van den staat het product eener eeuwen lange ontwikkeling, eenmaal gezegend, thans verfoeid. Immers men bespeurt daarin een struikelblok tegen de ontwikkeling van het internationaal recht.

Verdient zij dien afkeer? In geenen deele. Verstaat men onder souvereiniteit het oppergezag, m.a.w. het gezag aan geen andere aardsche macht onderworpen, over een volk door nationale of politieke banden vereenigd, dan mag geen oogenblik worden vergeten, dat dit oppergezag door eene overheid wordt uitgeoefend, die evenzeer plichten als rechten heeft en gebonden is door beginselen van moraal, recht en godsdienst. De meening dat zij uitsluitend de belangen van den eigen staat heeft te behartigen en

[p. 245]

met die van anderen niets heeft te maken, ja deze zonder schroom aan eigen belang mag dienstbaar maken, is even dwaas als die van den privaatpersoon, die slechts bedacht is op de belangen van zijn gezin, desnoods met verwaarloozing ja verkrachting van die zijner naburen. Zeker is elke staat, even als ieder individu, verplicht allereerst de belangen van eigen kring voor te staan, maar de zedelijke krachten, die individu en gemeenschap beheerschen, dwingen beiden tot eerbiediging van de belangen en aanspraken van anderen. Daarom is niet de souvereiniteit de schuld van overmoed en willekeur, maar de onjuiste opvatting en verkeerde gezindheid van degenen die haar uitoefenen. Bij juister opvatting en humaner gezindheid zullen zij inzien, dat hun gezag zich ver uitstrekt buiten den engen kring hunner eigen belangen en dat hunne plichten jegens anderen niet minder zwaar wegen dan hunne rechten.

De souvereiniteit van den staat is niet eene belemmering voor de rechtsontwikkeling maar het onmisbaar middel daartoe. Verwerpt men dit middel, dan blijft slechts over een hooger gezag over de souvereine staten, m.a.w. een oplossing van allen in een alomvattenden wereldstaat of wereldbond, die zijn wil aan allen oplegt en oppermachtig over aller welzijn, desnoods over hun bestaan, beschikt. Wie de staatssouvereiniteit aanrandt of afkeurt wegens het misbruik daarvan gemaakt verkondigt tegelijkertijd een supernationaal gezag en vergeet het veel schromelijker misbruik, waaraan dit laatste blootstaat: schromelijker, omdat er niemand of niets overblijft om het te weerstaan en eene slaafsche onderwerping met inbegrip van leven en dood daaruit moet voortkomen. Met verklaarbare maar desniettemin oppervlakkige vergelijking verwijst men naar de anarchie der middeleeuwsche samenleving, waaraan een sterk staatsgezag een eind heeft gemaakt, of liever nog naar een vereeniging van verwante eerst gescheiden en later verbonden publiekrechtelijke lichamen, zooals provinciën, kantons, koloniën, ook wel staten genoemd, die door eigen verwantschap en den drang der omstandigheden in eene hoogere eenheid onder den naam van statenbond of bond-

[p. 246]

staat zijn verbonden en mitsdien een enkele internationale plaats bekleeden en gemeenschappelijk hunne taak vervullen. Doch men ziet over het hoofd, dat de vereeniging van personen of groepen onder een enkel staatsgezag plaats had, hetzij onder den invloed of de heerschappij van nationale krachten, hetzij door gewelddadige of kunstmatige bemoeiïngen, en dat zij alleen in het eerste geval met goeden uitslag werd bekroond; men vergeet, dat de bedoelde samengestelde staten eveneens hetzij door innerlijke ontwikkeling òf door uitwendig geweld werden gesticht en dat zij slechts in het eerste geval tot geleidelijk toenemende aaneensluiting hebben geleid, in het tweede geval eerlang met geweld zijn uiteengespat. Zulk een uiteenspatting zou het onvermijdelijk gevolg zijn van eene poging om de bonte reeks van talrijke staten van den meest verschillenden oorsprong en aard, van vaak tegenstrijdige behoeften en belangen, onder één oppergezag te vereenigen, dat over hun wel en wee beschikte en waartegen geen enkele bestand zou wezen.

Met opzet zweeg ik over de theoretische eischen van een volkenrecht, dat immers geen zelfstandig bestaansrecht heeft, maar zijn waarde ontleent aan de realiteit der staatkundige toestanden, welke het beheerscht. Ondergaan deze eene verandering, welke voor een volkenrecht geen ruimte meer overlaat, dan moge dit laatste zwijgend te gronde gaan. Immers het is klaar, dat in een wereld, waarin alle bestaande staten waren vereenigd in een enkelen staat of bond, die toegerust was met organen voor de uitoefening van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht, het aldus georganiseerd gezag zich langzaam maar zeker zou verheffen en uitbreiden, totdat de samenstellende deelen waren afgedaald tot autonome of zelfbesturende corporatiën, onderworpen aan een onbegrensd en niet te beperken toezicht van het staats- of bondsgezag. De bijna standvastige ontwikkelingsgeschiedenis van den statenbond tot den bondstaat toont dit ondubbelzinnig aan. Het volkenrecht onderscheidt zich van het staatsrecht niet alleen door de stof maar ook door den oorsprong: namelijk hierdoor, dat het niet ontstaat

[p. 247]

uit den wil van een oppergezag, waaraan de subjecten onderworpen zijn, maar uit den overeenstemmenden wil van onderling onafhankelijke eenheden. Onderwerp deze laatsten aan een oppergezag en het volkenrecht stort ineen: een der pijlers, waarop het rust, wordt verbrijzeld en het volkenrecht lost zich op in het staatsrecht.

Vooral in Amerika zijn er velen, die dit over het hoofd zien. Onder de bekoring van het schitterend voorbeeld van hun eigen voorspoedigen en machtigen bondstaat vergeten of verkleinen zij de bizonder gunstige omstandigheden, welke dezen hielpen stichten, te weten: de gemeenschappelijke oorsprong en lotgevallen, de zeldzaam gunstige bestaans- en ontwikkelings-voorwaarden, de gelijkof gelijkvormigheid van belangen en behoeften, en zooveel meer. Zij stellen hunne constitutie tot voorbeeld voor een bond van eeuwenoude staten van totaal verschillenden oorsprong, aanleg en ontwikkeling, met gansch andere lotgevallen en wijd uiteenloopende zeden, gewoonten en godsdiensten, met geheel andere en vaak tegenstrijdige neigingen en idealen. De Unie der Vereenigde Staten berust eveneens, wellicht met gradueel verschil, op denzelfden grondslag als de eenheid van het Koninkrijk Italië en van het Duitsche Keizerrijk. Geen opoffering der staten-souvereiniteit ten behoeve van een supernationaal gezag, doch eene krachtige vooruitgang der internationale rechtsgemeenschap door middel van de souvereiniteit der onafhankelijke staten wijst de richting aan van de toekomstige rechtsontwikkeling.

Dit laatste voert ten slotte tot de vierde hoofdzaak: de waarborgen. Reeds werd erkend, dat deze veel te wenschen overlaten. Op de souvereiniteit der staten moet derhalve een luid klinkend en onweerstaanbaar beroep worden gedaan om deze te versterken en te vermeerderen. Het gemis eener wetgevende macht worde als tot dusver vergoed door eene gestadige uitbreiding van het verdragsrecht in de richting eener codificatie van de erkende regelen van het gewoonterecht, eene aanvulling der leemten en eene oplossing van controversen. Bij ontstentenis van

[p. 248]

een nationalen rechter, vaak geroepen tot beslissing van internationale rechtsvragen, stelle men zich niet tevreden met een arbitrage, welke zich op beperkt terrein beweegt en onzuivere elementen onvoldoende uitsluit; noch met een internationaal prijzenhof, dat moet oordeelen over vragen van een ten doode opgeschreven onderdeel des rechts; noch zelfs met een hof van arbitrale rechtspraak, dat wel ontworpen maar niet samengesteld is en daarenboven reeds in zijn naam een kiem van bederf bevat; maar stichte men vastberaden een internationaal gerechtshof, belast met de beslissing van alle geschillen over stellig recht, welke niet tot de bevoegdheid van den nationalen rechter behooren, en daarnaast een adviseerenden raad van onderzoek en verzoening, welke kennis neemt van alle niet-juridische geschillen. Voorts moeten de administratieve uniën worden vermeerderd en dientengevolge eveneens de administratieve colleges onder den naam van internationale bureaux, commissiën, e.d.m. met de uitvoering harer besluiten belast. Daarentegen is een dwang-apparaat onder den naam van internationale politie theoretisch onmogelijk en practisch onnoodig. Dwanguitoefening tegen souvereine staten strijdt tegen alle logica en gerechtigheid. Zelfs bij onvolledige internationale organisatie maken eigenbelang en openbare meening haar volkomen overbodig. Geen staat zal het wagen zich te verzetten tegen de uitvoering van internationale vonnissen, noch lichtvaardig in den wind te slaan de adviezen van internationale raden. Dit laatste blijft echter te zijner beslissing. Alleen geweld is uitgesloten als gemeen gevaar en worde daarom, zoodra het wordt beproefd of aangewend, met vereende krachten afgeweerd of onderdrukt. Dit laatste is niet een nieuw instituut, doch het eenvoudig en noodwendig gevolg van een rechtsorde, welke allen samen vrijwillig hebben gesticht en natuurlijk alleen gemeenschappelijk kunnen handhaven.

(Slot volgt.)