Onze Eeuw. Jaargang 16

[p. 181]

Decentralisatie van bestuur in Ned. Indie
Door Mr. J.C. Kielstra.

Mr. P.F. Woesthoff. De Indische decentralisatiewetgeving. Leiden, v/h E.J. Brill. 1915.

Het over 't geheel voortreffelijk boek van Mr. Woesthoff behandelt in hoofdzaak het organieke in de decentralisatie wetgeving, en laat de voorschriften betreffende geldmiddelen en rekenplichtigheid ter zijde. Door dezen opzet is het bijzonder geschikt om den lezer inzicht te doen krijgen in en een oordeel te doen vormen over de inrichting, de werking en de toekomst van de bestuurslichamen en hunne organen, welke voor de tot dusver beoogde decentralisatie in Indië in het leven geroepen zijn.

Met de verschijning van dit boek schijnt de eerste periode in de geschiedenis der decentralisatie min of meer afgesloten. Het beschouwt de geheele wetgeving, voor zoover die op het onderwerp betrekking heeft, uit één gezichtspunt; het wijst de plaats aan, van het behandelde onderdeel, in het algemeen staatsrecht van Ned. Indië; het behandelt, voor het eerst, op wetenschappelijke wijze de sedert de wijziging van het Reg. Regl. in 1903 verkregen

[p. 182]

staatsrechtelijke resultaten. Het vat deze taak niet slechts interpretatief op, maar slaat ook nu en dan het oog op de toekomst; geeft uiting aan verwachtingen en wenschen, wijst soms op idealen.

Het werk van Mr. Woesthoff geeft mij aanleiding, den blik eens twaalf jaar terug te werpen, teneinde na te gaan wat in dien tijd werd bereikt, en dan te overwegen of men, op den ingeslagen weg voortgaande, wel veel verder komen zal; of het niet wenschelijk wezen zal, ook andere middelen te zoeken tot betere behartiging van plaatselijke belangen en tot vermindering van den, ook thans nog, veel te zwaren last die op de schouders van het centraal bestuur drukt. Onze zich snel ontwikkelende koloniën eischen de mogelijkheid dat met de nieuw zich vormende toestanden dadelijk rekening kan worden gehouden; en voor eene centrale regeling loopen die toestanden plaatselijk veel te veel uiteen. Daargelaten in welken vorm men dat wenscht te doen, - men zal steeds meer tot ‘decentralisatie’ de toevlucht moeten nemen. Toen de Rijkswetgever in 1903 den weg opende om bepaalde gebiedsdeelen van Ned. Indië eigen geldmiddelen te verschaffen ter behartiging van zekere belangen, schoot hij een bres in een haast tot het uiterste opgedreven ‘stelsel’ van bestuurscentralisatie. Men kent de uitdrukking van Valentijn, nog in 1872 door den aftredenden gouverneurgeneraal Mr. P. Meijer met een zucht herhaald: ‘zijn adem’ - die des opperlandvoogds - ‘gaat over alle en zelfs de minste zaken’. En nog omstreeks het jaar 1900 kon een Amerikaansch reiziger, Aleyne Ireland, spreken van ‘the extreme centralisation of the government’, al voegde hij daaraan, tot onzen troost, toe dat hij nergens een ‘more perfect method of working’ in de regeeringsbureelen der verschillende door hem bezochte landen had gezien dan ter Algemeene Secretarie te Buitenzorg. Behalve dan voor onbeduidende politiekeuren (waarover echter vooraf overleg met den Directeur van Justitie moest plaats hebben) was er geen lagere wetgever dan de Gouverneur-Generaal in samenwerking met den Raad van Ned. Indië;

[p. 183]

geen andere uitvoerder dan de landvoogd en de aan dezen ondergeschikte ambtenaren.

Dat die toestand meer en meer onhoudbaar werd naarmate de bemoeiïngen der overheid zich in alle richtingen moesten uitbreiden, ligt voor de hand.

Wel bestond - al schijnt dit bij de behandeling der decentralisatiewet voorbij gezien - een krachtig, inheemsch gemeentewezen onder de inlandsche bevolking, doch dit was wettelijk vrijwel zonder leiding gelaten en was zeker niet in staat, aan hoogere en Westersche eischen naar behooren te voldoen; de inlandsche gemeente sluit zich geheel aan bij de bestaande maatschappij, en kan daarom, al wordt zij toegerust of beschermd met hoogere regelingen, aan geen andere eischen voldoen dan die, welke die maatschappij stelt¹⁾. Tijdens de aanvaarding van het beginsel der decentralisatie dacht de inlandsche samenleving niet veel verder dan het dorp of de stam aangaf; een enkele maal tot eene iets grootere, door stamverband gevormde later geterritorialiseerde plaatselijke rechtsgemeenschap. Doch al zijn er enkele teekenen van ontwikkeling aan te wijzen, het is niet te denken dat die zoodanigen omvang verkrijgen, dat binnen afzienbaren tijd uit bedoeld gemeente wezen iets kan groeien dat voor den tegenwoordigen tijd in Indië overal bruikbaar is. Voor de hoofdplaatsen, voor grootere gebiedsdeelen dan de inlandsche samenleving aanwijst, was geen orgaan aan te wijzen dat iets van de centrale regeering kon overnemen.

De landschappen, die onder het bestuur van eigen vorsten of hoofden stonden, kunnen hier buiten beschouwing blijven; zij verkeeren in gansch anderen rechtstoestand, en bovendien, - men had, in 1903, nauwelijks den eersten stap gezet op den weg van organisatie der verschillende landschappen en van hun financiewezen. Stelselmatig geschiedde dit eerst eenige jaren later.

1) Dat zij onvermogend was welvaart te brengen, kan men haar m.i. niet met Mr. Woesthoff verwijten. Een openbaar autonoom lichaam als de Javaansche dessa zou slechts in den socialistischen heilstaat in de eerste plaats op dit criterium mogen worden beoordeeld.

[p. 184]

Het was dus iets geheel nieuws, dat met de decentralisatiewet zijn intrede deed. De vraag rijst nu, of dat nieuwe levensvatbaar is gebleken, of het een toekomst heeft, of het voldoende is.

De ontwerper van de regeeringsmaatregelen, welke de door genoemde wet geopende mogelijkheid tot werkelijkheid zouden maken, vond niets waarop hij kon voortbouwen; hij moest de noodige organen vormen en deze toerusten met de noodige bevoegdheden en machtsmiddelen. Zijn werk werd niet gemakkelijker door het feit dat de centrale regeering zich hier en daar reeds enkele, door hun aard zich meer tot plaatselijke behartiging leenende belangen had aangetrokken; op de eene plaats nu kon men die wèl uitschakelen uit het centrale verband, elders echter waar geen locale raad werd ingesteld, was het niet mogelijk. En dan, de nieuwe regelingen moesten worden getroffen in verband met zeer eigenaardige toestanden, b.v. het samenleven van verschillende bevolkingsgroepen van zeer ongelijke ontwikkeling, met verschillende eigenschappen, met meermalen uiteenloopende belangen.

Dit alles in aanmerking nemende, ook het gemis aan practische bekendheid met het onderwerp, kan men niet anders zeggen dan dat met voortvarendheid is gewerkt: reeds in 1905 kreeg de wet van 1903 een begin van uitvoering, werden de drie gemeenten Batavia, Meester Cornelis en Buitenzorg in het leven geroepen. Het volgende jaar, 1906, volgde de instelling van 12 gemeenten (met hare raden natuurlijk), waarvan 9 op Java en 3 op de Buitenbezittingen. In 1907 en 1908 worden alle gewesten van Java en Madoera in het bezit van eigen geldmiddelen en raden gesteld; in 1909 volgt nog één gemeenteraad en een raad voor het ‘cultuur-gebied’ op Oost-Sumatra,.... maar dan houdt alles op; de instelling van twee gemeenteraden op minder belangrijke plaatsen op Java (Malang en Soekaboemi) in 1914, is de niet veel beteekenende uitzondering.

Wat kan de reden zijn geweest van dat plotseling stoppen op den aanvankelijk met zooveel ijver en voort-

[p. 185]

varendheid ingeslagen weg; waarom kon - hoewel een afzonderlijk bureau voor de ‘decentralisatie’ bleef bestaan - na 1909 niet worden gewezen op eenige uitbreiding van beteekenis in 6 jaren tijds?

Het is niet aan te nemen, dat de Indische regeering van meening veranderd zou zijn omtrent de wenschelijkheid, of de doelmatigheid der decentralisatie. Niets is er, wat daarop wijst; wel blijkt daarentegen dat de regeering het instituut der zelfstandige locale lichamen doorgaand goed gezind is geweest, al kon zij niet alle wenschen bevredigen. Evenmin is te veronderstellen, dat een geest van tegenwerking zou zijn gevaren in ambtelijke kringen of in de centrale bureaux, waar men bevreesd zou zijn geworden voor vermindering van eigen macht of aanzien; het is wel eens, in algemeene bewoordingen, beweerd, maar och, de centrale administratie vermag ten slotte weinig tegen de leidende denkbeelden. En dan, - zou eenige tegenwerking niet veeleer te duchten zijn geweest in de eerste jaren, toen de theorie nog aan het woord was, dan later, toen ook de practijk had meegesproken en men reeds een deel der zoo aangeprezen hervorming had uitgevoerd?

Er zou nog een derde mogelijkheid kunnen zijn ter verklaring van den in 1909 ingetreden stilstand: dat de regeering, ondanks hare welwillende gezindheid, met de bestaande locale lichamen de ondervinding had opgedaan dat het algemeen belang verbood, op den ingeslagen weg voort te gaan. Maar zoodanige veronderstelling kan niet juist zijn; al is de werking der gewestelijke en locale raden niet steeds onberispelijk geweest - wie zou dat, bij eene geheel nieuwe organisatie, dadelijk hebben verwacht? - in het algemeen was zij zeker te prijzen.

Ter beantwoording van de bovengestelde vraag rest ons dan slechts deze meening: men is vastgeloopen; men kon moeilijk verder komen, hoewel men dat gaarne had gewild. Deze conclusie dient nader te worden toegelicht; kan zij met goede redenen worden gestaafd, dan moet worden nagegaan hoe men zou kunnen komen uit de

[p. 186]

impasse. Het werk van Mr. Woesthoff kan ons daarbij in groote mate van dienst zijn.

Volgens de tegenwoordige regelingen worden gewesten, of gedeelten van gewesten, in Ned.-Indië door den wetgever geproclameerd tot zelfstandige lichamen, met eigen rechtsleven, eigen bezittingen, eigen wetgevend en besturend orgaan; dit orgaan is in hoofdzaak de raad, wien ook de gouvernementsambtenaren, voor zoover ze in de locale organisatie zijn ingeschakeld, verantwoording verschuldigd zijn ter zake van hunne werkzaamheden voor gewest of gemeente. Op dien raad, op de mogelijkheid zijner samenstelling, is ten slotte de geheele decentralisatie gegrond.

Nu is het wel waar, dat de wetgever kan voorschrijven wat hij het beste acht; maar de feitelijke macht blijkt in de practijk heel wat minder dan de formeele. Hij kan aan een bestaanden drang gevolg geven, door de mogelijkheid te scheppen om dien in de meeste gewenschte vormen te openbaren. Doch leven scheppen waar het niet is, valt buiten zijn macht; evenmin kan hij de feitelijke toestanden zoo wijzigen, dat een stelsel, op algemeene gronden wellicht het verkieslijkst, op die toestanden past.

Dit nu schijnt mij bij de bestaande regelingen min of meer uit het oog verloren; zij passen niet op de toestanden, en geven onvoldoende gelegenheid tot verwezenlijking der wenschen in de richting van zelfbestuur, - en vandaar dan ook de betrekkelijk geringe resultaten die bereikt werden.

Wat die toestanden betreft, moge het volgende worden opgemerkt. De gewesten in Ned.-Indië zijn, en waren steeds, ambtelijke bestuurskringen; hun gebied is in den loop der jaren veelvuldig gewijzigd; er is afgegaan of bijgevoegd; zij zijn vereenigd of gesplitst, al naar dat wenschelijk werd geacht, dat zij voor het behoorlijk besturen door den daarvoor aangewezen ambtenaar, het zij om redenen van bezuiniging. De gewesten zijn geen historisch gevormde eenheden, binnen welke men zich gevoelt als behoorende tot één gemeenschap. Al is nu, natuurlijk, de

[p. 187]

indeeling niet willekeurig, de gewesten zijn geen zelfstandige lichamen met eigen levenskracht, geen eenheden, slechts ambtelijke gebieden.

Maar, zal men zeggen, de decentralisatie-wetgeving kan ook worden toegepast op ‘gedeelten van gewesten’; ook aan kleinere gebiedsdeelen, waar de bevolking zich meer eene eenheid voelt, kan dus een zelfstandig rechtsleven worden geschonken. Inderdaad, - doch hiermede komt men niet veel verder. Daargelaten de boven reeds aangeduide inlandsche rechtsgemeenschappen (dessa's, marga's, negorijen, enz.) voor welke de decentralisatiewet niet bestemd en ook onnoodig is, vindt men wel enkele ‘gedeelten van gewesten’, die aan de eischen, welke men aan een locale gemeenschap met eigen rechtsleven moet stellen, voldoen. Grootere, hoofdzakelijk door Europeanen bewoonde plaatsen, omringd door inlandsche nederzettingen (of deze insluitende) in welke het karakter eener inlandsche gemeente vrijwel is teloor geraakt, hebben zich tot steden gevormd, waar het gevoel van saamhoorigheid ontstond, waar zich geleidelijk eene plaatselijke openbare meening vormde en de gezamenlijke ingezetenen gemeenschappelijke belangen hadden.

Wanneer nu echter de wetgever door deze eischen van aanwezige levenskracht te stellen zich tot dergelijke plaatsen had beperkt, dan had hij tevens al dadelijk de toepassing van de wet in veel sterkere mate begrensd dan de geestdriftige voorstanders der decentralisatie wenschten. Want steden als bovenbedoeld, zijn er in Indië niet veel; met de 18 plaatsen, die nu een gemeenteraad bezitten, is het aantal vrijwel uitgeput.

Ook de toepassing der decentralisatie-wetgeving op andere ‘deelen van gewesten’, zooals op het ‘cultuurgebied’ ter Oostkust van Sumatra heeft plaats gehad, is niet op groote schaal mogelijk, wanneer men wil vasthouden aan het beginsel dat eenig gevoel van saamhoorigheid aanwezig moet zijn. Ter Oostkust was dit vereischte aanwezig; het ‘cultuurgebied’ aldaar is in vele opzichten een geheel, welks ingezetenen gelijke belangen hebben. Doch

[p. 188]

wie kan een tweede landstreek aanwijzen dat aan dezelfde voorwaarde voldoet? Alleen de Minahassa zou eenigszins in aanmerking kunnen komen, maar binnen afzienbaren tijd heeft men daar, om de belangen der gemeenschap te behartigen, volkomen genoeg aan de bestaande, krachtige inlandsche rechtsgemeenschappen.

In de hier aangeduide richting kan men alzoo niet voortgaan; als men het deed, zou men komen tot nog meer gekunstelde organisatiën dan de tot eenheden geproclameerde gewesten reeds zijn.

Het is ook de voorgeschreven organisatie der locale lichamen die, in verband met de bestaande toestanden, de toepassing op groote schaal van het beginsel der decentralisatie in den weg staat. Het bestuur dier lichamen wordt, als gezegd, gevoerd door een raad, gevormd uit Europeanen, inlanders en, waar zij in voldoenden getale aanwezig zijn, vreemde oosterlingen; eene vaste verhouding van de raadsleden naar de landaarden is niet voorgeschreven en bestaat ook niet in de practijk, - men heeft blijkbaar de raden samengesteld naar de stof die plaatselijk beschikbaar was, en feitelijk bestaan zij dus overal voor de overgroote meerderheid uit Europeanen, doordien voorshands bijna uitsluitend bij dezen mag worden gerekend op voldoende ontwikkeling en belangstelling in de openbare zaak, welke voor de vereischte medewerking noodig zijn. Evenwel, deze toestand brengt alle gevaren eener oligarchie mede; de kleinste categorie der ingezetenen heeft in onevenredig groote mate te beslissen over de belangen van het ook door vele anderen bewoond gebied, en die toestand is te bedenkelijker nu de verschillende groepen der bevolking in beschaving en kennis, in voelen en denken, - dus in hunne behoeften - zoover van elkander staan als in onze koloniën het geval is. Aldus wordt de uitbreiding van de decentralisatie in hooge mate belemmerd; de kring der belangen, waarvan de behartiging aan een dergelijk, eenzijdig samengesteld college kan worden toevertrouwd, of waaraan het uit eigen beweging zijne aandacht kan wijden, is noodwendig beperkt; het eerste

[p. 189]

met het oog op de andere inwoners, het tweede door het gemis aan voldoende uitwisseling van gedachten, of aan kennis van toestanden en verhoudingen.

Voor de gewestelijke raden blijkt voorts gebrek te bestaan aan geschikte en beschikbare personen. Anders zouden die raden toch zeker niet, zooals nu het geval is, voor het meerendeel zijn samengesteld uit regeeringsambtenaren, meest ambtenaren van het binnenlandsch bestuur. Vooral deze laatste, rechtstreeksche vertegenwoordigers van het centraal gezag, behooren eigenlijk in de gewestelijke raden niet thuis; hoe voortreffelijk hunne persoonlijke eigenschappen ook mogen wezen, - als gouvernementsambtenaren kunnen zij niet bij voorkeur in aanmerking komen om een, zelfstandige, locale eenheid te vertegenwoordigen.

Zal men nu, om dit bezwaar te ontgaan moeten besluiten tot het doen verkiezen van alle Europeesche leden, ook van de gewestelijke raden? Het denkbeeld lacht mij niet toe, omdat er geen basis is voor zulke verkiezingen, geen eenheid van belang. In de gewesten met groote steden zouden de ingezetenen van deze een onevenredig grooten invloed krijgen op de samenstelling van den raad, - stedelijke belangen, in plaats van gewestelijke, zouden allicht den doorslag geven. En, in het algemeen, de kiezers zouden de belangen van hun gewest niet voldoende overzien, omdat het gebied van zoodanigen bestuurskring, als gezegd, geen natuurlijk geheel is, waarvoor men reeds door zijn ingezetenschap iets voelt.

Het is niet te ontkennen, dat onder de Europeesche bevolking in Indië een drang naar plaatselijk zelfbestuur bestaat; hier en daar werd, reeds voordat dit wettelijk was geregeld, uit eigen kracht het een en ander tot stand gebracht om te doen wat de centrale regeering achterwege liet. Veel was in dat opzicht te danken aan de plaatselijk aanwezige bestuursambtenaren, die het initiatief namen om te verkrijgen wat noodig bleek; met hen werkten in den regel eenige notabele ingezetenen samen, zoodat er commissiën ontstonden waarin de bestuursambtenaar veelal

[p. 190]

de leiding had. Maar.... men moge niet uit het oog verliezen, dat het hier plaatselijke belangen gold waarin het centraal gezag niet kon of wilde voorzien; de drang naar zelfbestuur ging niet uit van het verlangen om zelf baas te zijn. Wanneer het centraal gezag alle plaatselijke belangen behoorlijk had kunnen verzorgen, dan zouden de inwoners dit over het algemeen gaarne aan dat gezag hebben overgelaten. Intusschen, de plaatselijke belangen werden niet goed verzorgd, en algemeen was de ontevredenheid over eene centralisatie die onvermijdelijk in vele opzichten plaatselijken vooruitgang moest belemmeren.

De decentralisatiewet nu heeft, wanneer men het oog gevestigd houdt op geheel Indië, dien toestand vrij wel onveranderd gelaten; alleen is dan op Java in elk gewest, verder in het geheel op achttien gemeenten en één ander deel van een gewest een locale raad ingesteld die de behartiging der plaatselijke belangen aan zich trekken kon en die taak vooral o.z.v. de gemeenteraden betreft met ijver vervulde. Misschien blijkt het mogelijk, hun aantal nog met enkele te vermeerderen; hoe gering is dat ten slotte dan toch!

Zooals de zaken nu staan, kan men gerust zeggen, dat van een eenigszins algemeene toepassing van het beginsel der decentralisatie, ondanks alle goede bedoeling, toch weinig is terecht gekomen. Men zal een anderen weg moeten zoeken, die beter tot het doel voert. Hierover thans enkele beschouwingen.

Het is eene verdienste van het in hoofde dezes genoemde boek van Mr. Woesthoff, dat het zich niet strikt beperkt tot eene bespreking en uitlegging der decentralisatie-wetgeving; de schrijver slaat ook wel eens een zijpad in, b.v. als hij de waterschappen in de Vorstenlanden, de landschapskassen, de Bataviaasche gezondheidscommissie behandelt. Hij had echter m.i. nog wat verder kunnen gaan. Immers, op tal van plaatsen zijn fondsen bijeengebracht ter voorziening in de eene of andere behoefte: straatverlichting; verzorging van begraafplaatsen voor de

[p. 191]

verschillende landaarden; bouw en onderhoud van markten; volksonderwijs; voorziening in drinkwater; bestrijding van plaatselijke plagen. Die fondsen worden gevormd, deels uit vrijwillige bijdragen, deels uit den verhuur van standplaatsen in de marktloodsen, den verkoop van graven, opbrengst van de met hunne middelen opgezette plaatselijke bedrijven¹⁾. Dikwijls worden er ook de inkomsten in gestort, welke het plaatselijk adatrecht toekent aan de inlandsche rechtsgemeenschappen; dit punt kan echter beter worden aangeroerd bij het bespreken van het rechtskarakter dezer instellingen.

In de gevallen, waarin men de beschikking over geld heeft gekregen door de plaatselijke inlandsche rechtsgemeenschappen, of althans hunne kassen geleidelijk tot ontwikkeling te brengen, schijnt de rechtspositie duidelijk.

Zeker, er is wel eens uit het oog verloren, wie de eigenlijke beheerders waren van de, aan die inlandsche lichamen behoorende gelden; ambtenaren matigden zich op het beheer van deze wel eens te grooten invloed aan, er zullen wel eens gelden besteed zijn voor doeleinden, die eigenlijk buiten de bestemming van een dergelijk fonds vielen, - dit alles veranderde niet het staatsrechtelijk karakter der fondsen; zij zijn en blijven inlandsche gemeentebezittingen. En ten aanzien van de zooeven vermelde afwijkingen van juiste beginselen moge hier terloops worden opgemerkt, dat de invloed der Europeesche ambtenaren dikwijls ten goede heeft gewerkt; regelmatigheid, normaliseering van adatheffingen werden er door bevorderd; de heffingen in natura konden meermalen overgaan in heffingen in geld; de inkomsten van de bestuurders der inlandsche lichamen werden beter verzekerd. Met het hier opgemerkte is eenigszins toegelicht wat boven werd gezegd over de in meer ontwikkelde inlandsche samenlevingen,

1) Een overzicht der plaatselijke fondsen in het rechtstreeksch bestuurd gebied der Buitenbezittingen geven de Mededeelingen van het ‘bureau voor de bestuurszaken’ dier eilanden, IV (1914).

[p. 192]

zooals de Minahassa, waar krachtige inlandsche rechtsgemeenschappen in staat zijn in de plaatselijke behoeften te voorzien; onder behoorlijke leiding toch maken deze den ontwikkelingsgang der maatschappij mede.

Moeilijker is het, de andere soort van plaatselijke fondsen - die, waarvan het bestaan niet aan eene inlandsche rechtsgemeenschap gekoppeld is - uit een juridisch oogpunt te definieeren; zoomin het Nederlandsch als het Ned.-Indisch staatsrecht kent dergelijke constructiën of geeft daarvoor algemeene regelen. Er moge voor een bepaald doel eens een afzonderlijk fonds worden gesticht, - daarbij is van een zelfstandig lichaam met eigen beheer, eigen macht tot het heffen van inkomsten en tot het doen van uitgaven geen sprake. Het staatsrecht denkt zich, in beginsel, de niet aan het rijk of de kolonie toebehoorende gelden als eigendommen van territoriale gedeelten daarvan, zij het dan ook dat verschillende territoriale verdeelingen als het ware over elkander kunnen liggen, zooals met onze waterschappen ten aanzien van provinciën en gemeenten het geval is.

De straks bedoelde plaatselijke fondsen hebben nu wel een zelfstandig rechtsleven; zij voldoen aan de eischen, voor stichtingen gesteld, maar hiermede is geen staatsrechtelijke omschrijving gegeven. Hoewel zij in den regel openbare belangen behartigen, staan zij tegenover publiekrechtelijke organen of tegenover de ingezetenen, die door hunne werkzaamheid gediend worden, in geen andere verhouding dan elk particulier lichaam; zij kunnen geen bindende regelen vaststellen, geen heffingen doen. De mogelijkheid van de geregelde uitoefening hunner functiën, hun heele bestaan is afhankelijk van de welwillende medewerking van de kringen waarvoor zij zijn opgericht; en in die medewerking speelt, vooral op kleinere plaatsen, het persoonlijk element maar al te dikwijls een groote rol, - en alzoo is de behartiging van de belangen, waartoe de fondsen moesten dienen, in geenen deele bij voortduring verzekerd.

Er is ongetwijfeld alle reden om te wenschen dat dit

[p. 193]

anders ware. De beteekenis der hier bedoelde organisatiën toch moet niet worden onderschat; zij dienen tot voorziening in allerlei wel is waar uit een algemeen oogpunt kleinere doch voor het dagelijksch leven der ingezetenen beteekenisvolle behoeften, welke niet zonder groot bezwaar aan de vertegenwoordigers der centrale regeering kunnen worden overgelaten. Niet alleen omdat hierbij groote kennis van locale toestanden en verhoudingen gevorderd wordt, maar ook omdat onmogelijk de billijkheid kan worden betracht wanneer de algemeene kas voor de plaatselijke behoeften wordt opengesteld. Om slechts een voorbeeld te noemen: jarenlang werd de straatverlichting van Batavia en voorsteden uit de algemeene kas betaald, maar in alle verdere plaatsen van het ‘rijk van Insulinde’ mochten de bewoners haar zelven betalen, of het zonder haar doen. En de onbillijkheid werd er niets minder om, toen het Indisch bestuur nog een paar plaatsen op dezelfde wijze boven de andere bevoordeelde.

De Regeering is dan ook, na het tot standkomen der decentralisatiewet, zoodanigen weg niet meer opgegaan; wat zij ten bate van enkele gemeenten had gedaan, werd aan de besturen van deze overgedragen. Daarnaast gaf zij echter ook enkele malen haar wensch te kennen dat men tot de oprichting van plaatselijke fondsen overgaan of sommige inkomsten daarin storten zou; zij wenschte dus instellingen die, in werkelijkheid, met de van ouds bestaande plaatselijke commissiën niet veel verschillen. En zij deed dit zelfs in een gebied, waar de decentralisatiewet toepassing gevonden had, - in de residentie Batavia. Naast eene commissie, die de havenwerken van Tandjong Priok beheert, riep zij daar eene gezondheidscommissie in het leven die de hygiënische toestanden bestudeeren, daarover adviseeren, de haar ter verbetering dier toestanden opgedragen werken uitvoeren en in 't algemeen de gezondheidsvoorwaarden verbeteren moet. Die commissie heeft haar eigen begrooting, waarvan de middelen deels uit de algemeene, deels uit de gemeentelijke kas van Batavia worden verschaft.

De positie van deze commissie is zeker wel wat eigen-

[p. 194]

aardig. Men moge er niet dadelijk eene verklaring van geestelijk onvermogen, ten nadeele van den raad, in zien, - wanneer de bestaande raden van gewest en daarin gelegen gemeenten bedoeld belang naar behooren konden behartigen, was toch geen zelfstandig lichaam daarvoor noodig geweest. Men moet wel aannemen dat men aan het nog weinige jaren in werking zijnde mechanisme der door de decentralisatie in het leven geroepen organen dat belang nog niet ten volle durfde overlaten; dat de raden met hun personeel enz. daarvoor nog niet rijp werden geacht.

Hoe het zij, nu ingrijpende voorziening noodig bleek, riep men daartoe een afzonderlijk college in het leven, dat echter, staatsrechtelijk, geen zelfstandige positie heeft, en bij de tegenwoordige wetgeving ook niet zou kunnen hebben.

De vraag rijst nu, of het niet mogelijk ware verder te decentraliseeren dan tot nu toe geschiedde, in aansluiting met hetgeen in de practijk werd tot stand gebracht. Daartoe zou de bestaande wet op ingrijpende wijze dienen te worden uitgebreid, en ons staatsrecht zich op nieuwe wegen moeten begeven; hiertegen is m.i., nu de practijk de richting aanwees, geen bezwaar, en ik geloof dat men dan heel wat verder zal kunnen komen dan tot nu toe.

Mr. Woesthoff spreekt in zijn boek een paar maal van het Duitsch Zweckverbond, met het oog op de pogingen tot oprichting van waterschappen. Wellicht kan op dat gebied reeds iets bereikt worden; maar zou men ook niet kunnen voortbouwen op het bestaande en aan de plaatselijke commissiën voor markten, kerkhoven, straatverlichting enz. gelijk men die op zoovele plaatsen in Indië aantreft, bepaalde bevoegdheden kunnen toekennen? Zou men niet bij de wet kunnen bepalen dat de Regeering goedkeuring kan verleenen op de oprichting, samenstelling en reglementen van dergelijke, door de ingezetenen zelf in het leven geroepen commissiën, en dat aan deze daarbij de bevoegdheid wordt verleend, niet alleen tot de uitvaardiging van bindende regelen betreffende de onderwerpen waarvoor zij

[p. 195]

de zorg op zich hebben genomen, maar ook tot het doen van heffingen onder de belanghebbenden.

Tegenover de bevoegdheden, aan zulke commissiën te verleenen, dient natuurlijk zooveel mogelijk medezeggenschap van de kring der belanghebbenden in hare samenstelling te bestaan; dient openbaarheid van beheer gewaarborgd en repressief toezicht van regeeringswege, waarschijnlijk ook preventief toezicht (vooral ter zake der te heffen bijdragen) te worden gehouden. Hoe men dat alles nu regele, - men zou op zeer vele plaatsen aldus kunnen krijgen ‘autonome locale diensten in zeer eenvoudigen vorm’, naarmate onder de ingezetenen zelf de behoefte daaraan en het vermogen om daarin handelend op te treden bleek te bestaan.

Trouwens, in de richting van zulke ‘autonome’ commissies ligt, naar mij voorkomt, ook de oplossing van andere vraagstukken. In ons koloniale eilandenrijk is eene ambtelijke decentralisatie zeer noodig; men moet met allerlei zaken vlotter, coulanter kunnen handelen dan het aan een organisme, op de tegenwoordige wijze ingeschakeld in het koloniale regeeringsstelsel, mogelijk is. En nu zouden allerlei diensten, doch in de eerste plaats de Nederlandsch-Indische staatsbedrijven, de spoorwegen, de pandhuisdienst en dergelijke, kunnen worden beheerd door zulke door het Gouvernement aan te wijzen commissies. Hun ware de beschikking te geven over het geheele bedrijf, na berekening van het daarin gestoken kapitaal, op dezelfde wijze, als een particulier bedrijfsbestuur dit heeft, naar door de Regeering vast te stellen regelen. De bedrijfsbegrooting ware door die commissies zelf vast te stellen, hun de leiding der zaken, keuze van het personeel enz. geheel over te laten. In die commissies zou plaats zijn niet alleen voor ambtenaren, maar ook voor particulieren; zij zouden een weg openen om de in handels- en industrieele kringen omtrent bedrijfsleiding bestaande begrippen in de staatsbedrijven te doen doordringen. Klachten over het weinig

[p. 196]

coulante van staatsbedrijven, zoo dikwijls gehoord, zouden dan misschien verminderen.

Mr. Woesthoff bracht in zijn boek ook de voorgestelde reorganisatie van het bestuur even ter sprake en toont zich geen bewonderaar van het verband, dat daarbij werd gelegd tusschen de voorgenomen ambtelijke reorganisatie en decentralisatie op de voet van de tegenwoordige wet. Ook ik kan die samenkoppeling niet bijzonder gelukkig achten. Ambtelijke reorganisatie met belangrijke verbetering van de positie der bestuursambtenaren is dringend en spoedig noodzakelijk, maar al hetgeen boven wordt gezegd met betrekking tot het proclameeren van gebiedsdeelen, die van nature geen eenheid zijn, tot zelfstandige lichamen zou op de nieuwe, grootere gewesten nog veel meer van toepassing zijn en deze te maken tot ressorten van locale raden met eigen geldmiddelen zou mij dan ook eene te gekunstelde constructie schijnen om haar te kunnen toejuichen.

Wel schijnt mij na invoering van de ambtelijke reorganisatie, als hun ook op financieel gebied den gouverneurs meerdere bevoegdheden wenscht te geven, de vraag in overweging te moeten worden genomen, of men binnen zulk een gewest weer niet bepaalde belangen b.v. de irrigatie-zaken van een geheel stroomgebied, de verkeersmiddelen, onder beheer kan stellen van zelfstandige commissies, mede bestaande uit krachten, getrokken uit de belanghebbende ingezetenen, zonder nu dadelijk volledige zelfstandige territoriale ressorten te scheppen.

Men zal daarbij, wat de praktijk betreft, goed doen te bedenken dat het lidmaatschap van een college, dat zooveel mogelijk alle plaatselijke belangen heeft te behartigen, veel meer tijd vergt dan dat van eene commissie, die slechts voor een enkele aangelegenheid zorgt. Daarbij is het gemakkelijker één zaak te overzien dan vele en dus is de ontwikkeling, die het lidmaatschap van eene commissie als boven bedoeld eischt, minder groot

[p. 197]

dan die, welke noodzakelijk is voor het zitting nemen in een localen raad. Beide omstandigheden brengen mede, dat men voor commissies een ruimere personenkeuze zal hebben dan voor de locale raden, wat te meer klemt naarmate het raadsressort grooter is en dus de leden van het college tijd verliezen door reizen.

In dit verband moge ten slotte nog een enkel woord gewijd zijn aan het decentralisatie-bureau te Buitenzorg, dat door Mr. Woesthoff ook even besproken werd. Voor het verdwijnen van die instelling zou inderdaad veel te zeggen zijn, indien zij niet meer doet dan voorlichting geven aan regeeringsorganen of locale raden op het gebied van de bestaande decentralisatie. Zoomin als andere algemeene verordeningen schijnt mij de decentralisatiewet een afzonderlijk bureau noodig te hebben om haar toe te passen; integendeel, zou ik zeggen, juist omgekeerd is het gewenscht, dat de gewone Indische regeeringsorganen ten spoedigste volkomen met de decentralisatie vertrouwd raken.

Maar geheel anders zou het staan wanneer het bureau zijne kracht zocht in bestudeering van de feitelijke toestanden en naging, in hoever door wijziging van de wet, door opening van nieuwe mogelijkheden tot het scheppen van zelfstandige lichamen, een meer algemeen gedecentraliseerde organisatie in Nederlandsch-Indië ware te verkrijgen. Wordt de taak van het bureau zóó opgevat, dan kan het metterdaad een zeer nuttige instelling zijn. Of dit het geval is dan wel of men zich beperkt tot adviezen betreffende de toepassing van het bestaande, kan door mij niet worden uitgemaakt; praktische resultaten in eene richting, die naast territoriale locale eenheden ook andere zelfstandige lichamen kent, zag men echter tot nu toe niet.

Alles tezamen genomen, schijnt het mij toe, dat de ondervinding van twaalf jaar leert, dat men te eenzijdig is geweest bij de decentralisatie-wetgeving en dat onze koloniën aau meerdere ruimte op dit gebied behoefte hebben.

[p. 198]

De toestanden in Nederlandsch-Indië zijn anders dan in Nederland; het staatsrecht zal daarmede rekening moeten houden. Moge de toekomst ons, nu gebleken is, dat de eene, thans bestaande weg tot decentralisatie geen voldoende gelegenheid biedt om verder te komen, ons door wetswijziging nieuwe banen openen, waardoor op andere wijze zelfstandige behartiging van allerlei aangelegenheden, los van de centrale regeeringsorganen, mogelijk wordt.