Onze Eeuw. Jaargang 12

[p. 360]

Uitbreidingsplan en bouwverbod.
Beschouwingen over inhoud en toepassing van de betrekkelijke en aanverwante bepalingen der woningwet van Mr. H.J. Smidt.
Door Mr. S. van Houten.

Een merkwaardig boek van een merkwaardig schrijver. Allereerst een woord over den schrijver. De uitgave van dit boek valt ongeveer samen met de viering van zijn zestigjarig doctoraat in de rechten. Achtereenvolgens was hij Griffier der Staten van Drenthe, Lid van de Tweede Kamer, Minister van Justitie, Gouverneur van Suriname, lid van den Raad van State en weder Minister van Justitie in het Ministerie-van Tienhoven. In den strijd over Tak's kiesrecht-ontwerp koos hij de zijde van Tak. Hij werkte mede tot de kamerontbinding naar aanleiding van de aanneming van het amendement-de Meyier, en deelde in de gevolgen van de nederlaag. Dermate zelfs, dat hij voor goed van het staatstooneel verwijderd bleef, waar hij, zonder veel op den voorgrond te treden, jarenlang een eerste rol had gespeeld. 't Is geenszins onmogelijk, dat de veel zwaardere straf, die hem wegens deze politieke wandaad trof, dan zijn medeonderteekenaren van het ontbindingsrapport, in verhouding staat tot de mate van verant-

[p. 361]

woordelijkheid, die hij er voor de geschiedenis voor zal hebben te dragen, als alle bijzonderheden van deze periode bekend zullen zijn.

Tot op dien tijd heb ik den geest van zijn werken gekend, zooals hij dien zelf schetst op p. XII der inleiding in deze woorden: ‘van mijne jeugd af zweefde mij als ideaal voor den geest, dat er in stad en land een eerlijke, rechtvaardige liberale regeering zij, alle maatschappelijke belangen behartigend en bevorderend, maar daarnevens, als zijnde een algemeen belang, ook waardeerend en waar mogelijk steunend, althans niet verlammend en vernietigend de individueele krachten, wier vrije werking grondslag en voorwaarde is van gemeen welzijn en gezonden vooruitgang. Dat ideaal heeft mijn grijs hoofd niet laten varen’.

Mijnerzijds slechts de opmerking, dat hij voor de bereiking van dat ideaal zijn vrienden in 1894 slecht koos. Dat was geenszins een ideaal, dat Tak, Lely, Kerdijk, Veegens e.a. met hem gemeen hadden en tot grondslag kon liggen aan het toen door de groep, bij welke hij zich aansloot, gevormde stembus-bondgenootschap met Kuyper. Ik zou ook uit eigen polemische geschriften en redevoeringen uit die periode bewijzen te over kunnen bijbrengen, niet alleen dat reeds toen dat ideaal door die vrienden was vaarwel gezegd, maar ook dat het verschil over de te maken kieswet samenhing met het verschil, of in de toekomstige sociale wetgeving de vrijheid geëerbiedigd zou worden, dan wel staatsdwang overheerschend zou zijn.

De Schrijver vaart thans hevig uit tegen zijn toenmalige vrienden. De feiten dwingen hem daartoe. 't Heeft hem om die reden blijkbaar moeite gekost, zich tot den strijd tegen dwang en willekeur aan te gorden. Behalve de moeielijkheid al het materiaal bijeen te garen en te ziften voor een beoordeeling der praktijk van de woningwet weerhield hem ook van het aanvaarden van die taak iets ‘dat het werk minder aangenaam zou maken’. ‘Indien ik gevolg gaf aan mijn voornemen’ zegt hij op p. VI der Inleiding, ‘kon ik de noodzaak niet ontgaan, om op te komen tegen een bij de toepassing der woningwet

[p. 362]

blijkens woord en daad gebleken streven en richting, vooral door politieke en maatschappelijke vrienden voorgestaan, die mij voorkomen met wil en bedoeling des wetgevers niet overeen te stemmen, op het algemeen zedelijkheidsgevoel en rechtsbesef een verderfelijken invloed te oefenen en daardoor nadeelig te zijn voor het maatschappelijk belang.’

Als eenig restje van dien invloed der oude vriendschap vindt men in het lijvige boek alleen nog den aanhef van de volgende uiting der voorrede, waarmede ik een bloemlezing aanvang van de resultaten, waartoe des schrijvers breedvoerig en nauwkeurig onderzoek van de praktijk der woningwet hem heeft geleid. De daar gebrachte hulde aan haar maker kan alleen diens ijver en succes gelden, niet het werkstuk zelf. Immers werden bij de behandeling der woningwet haar treurige gevolgen in vollen omvang voorzien. De overheidsinmenging, die noodig was, kon met de gemeentewet bereikt worden, en wat ontbrak, nl. een werkelijk goede regeling der onteigening, werd er niet in gevonden. Aan dit laatste is trouwens ook Smidt medeplichtig als lid van het kabinet, dat mijn beter ontwerp niet wilde steunen.

De oordeelvellingen, die de schrijver thans over de woningwet zelf en haar toepassing ten beste geeft, zijn uitermate hard. Ik citeer de volgende:

(p. V der Inleiding). ‘Is het eene blijvende eer voor den Minister Goeman Borgesius, dat hij dat onderwerp aangevat, doorgezet en in 1901 tot een goed einde gebracht heeft, bij volle erkenning daarvan en ook bij de meeste ingenomenheid met het beoogde doel, kan niet ontkend worden, dat aan de beweging door de woningwet veroorzaakt de vruchten niet evenredig zijn geweest. Dit is te wijten aan gebrekkigheid van de wet en hare naleving, maar anderzijds ook aan overdrijving van bouwvoorschriften, aan minder beleidvolle onbewoonbaarverklaringen, in 't bijzonder aan willekeurige, onbillijke en inhalige maatregelen betrekkelijk de “uitbreiding van bebouwde kommen”,

[p. 363]

waardoor niet zonder reden in vele kringen ontstemming, ontevredenheid en ergernis is gewekt’.

(p. VIII) ‘Het is goede politiek en wezenlijke humaniteit, de bewoners met rust te laten zoolang voor hen geen betere verblijven beschikbaar zijn. Aan goede bedoelingen op papier heeft de maatschappij niets.’

(p. X-XI) ‘Zonder controle en gelegenheid tot voorziening door hooger gezag en zelfstandigen rechter, ontaardt de vèr strekkende macht, voor de uitvoering der woningwet vereischt, bij de gemeente in een bevelend, bestellend en beschikkend oppergezag, dat voor de maatschappij een plaag en een ramp dreigt te worden.’

Met tallooze voorbeelden uit het geheele land wijst de schrijver aan, dat elke bevoegdheid, aan de gemeentebesturen verleend, wordt misbruikt, om den aanvragers in andere opzichten den wil van het gemeentebestuur, vertegenwoordigd niet meer door een college, maar door een enkelen wethouder, dikwijls slechts werktuig in de handen van lagere ambtenaren, op te dringen, meestal om hem iets af te persen, waarop de gemeente geen recht heeft. ‘Publiekrechtelijke bevoegdheid is geen privaatrechtelijk dwangrecht’ (p. 354). ‘Publiekrechtelijke bevoegdheid brengt de verplichting mede, haar aan te wenden tot het einde waartoe zij verleend werd. Anders is er plichtverzaking. Eene bouwvergunning, de vaststelling van een stratenplan, het leggen van een bouwverbod zijn evenmin gunsten als de concessie voor een fabriek of eene andere dergelijke beschikking, die de wet aan een gemeentebestuur opdraagt. Dit alles is overheidsplicht die niet nagekomen wordt, indien uit hebzucht of machtsvertoon geweigerd of niet beschikt wordt. De overmacht moge er zijn om bouwplannen onmogelijk te maken, het recht daartoe bestaat niet. Integendeel. Wanneer van die macht gebruik wordt gemaakt, om te dreigen (wat dikwijls voorkomt) of om te dwingen, dan zijn dit geen rechtmatige handelingen, maar uitvloeisels van eene gewelds- of inhaalpolitiek, die het karakter dragen van daden, die, door een

[p. 364]

individu bedreven, strafrechtelijk een eigen benaming hebben’ (p. 362).

Vooral het gemeentebestuur van 's Gravenhage, sedert de invoering der woningwet voornamelijk gestuurd in de richting van des schrijvers ‘vrienden’ uit de Takkiaansche periode, levert hem de stuitendste voorbeelden van dit machtsmisbruik. De Haagsche kiezers, aan wie zij die bevoegdheid ontleenen, hebben door hun de macht in handen te geven een groot gevaar voor de welvaart der gemeente doen geboren worden. ‘Het is onnoodig’ zegt de schrijver, ‘het waardige, moreele, of eerlijke der door dit gemeentebestuur gevolgde methode in aanmerking te brengen, want ook het materieel resultaat kan, afgescheiden van eenig tijdelijk kasvoordeel, voor de gemeente niet schitterend zijn... Als voorbeeld moge dienen de bouwgrondmaatschappij “Groot Hasebroek”. Een aanleg zoo ruim, zelfs vorstelijk, zou eene gemeente niet ondernomen hebben. De maatschappij heeft, niet gedwarsboomd, in de vier jaren van haar bestaan ongestoord werkzaam kunnen zijn aan hare exploitatie, zonder genoodzaakt te worden, haar geld aan vruchtelooze uitgaven voor interest op te offeren. De uitkomsten zijn, dat het eene krachtige maatschappij is gebleven, zelfs krachtiger geworden door de vruchten van haar werken, door vermeerderd kapitaal en crediet, waardoor zij in staat is, voor haar en het algemeen belang opofferingen te doen, waartoe eene gemeente niet mocht overgaan. Voorts dat eene nieuwe welvarende wijk is ontstaan, die eene bron van inkomst voor de gemeentebelasting belooft te zijn. Eindelijk dat gedurende tal van jaren ruime en gezegende gelegenheid is gegeven en ontstaan voor werk.’

‘Die maatschappij had het voorrecht, dat hare terreinen onder de gemeente Wassenaar zijn gelegen. Had het ongeluk gewild, dat zij onder het grondgebied van het naburige 's Gravenhage vielen, dan is er geen reden te verwachten, dat de toestand anders zou zijn, dan die van dezelfde soort maatschappijen in laatstgenoemde gemeente. Dan zou niets hebben kunnen worden uitgevoerd

[p. 365]

van hetgeen nu op uitnemende wijze werd tot stand gebracht. Dan zou de maatschappij tot niets-doen gedoemd zijn geweest. Dan zou zij haar kapitaalskracht hebben moeten besteden aan uitgaven van administratie en interessen, in plaats van aan arbeidsloonen en bouwkosten. In één woord, dan zou zij aan de tering geleden hebben, gelijk nu het lot is van de Haagsche maatschappijen, die in plaats van te kunnen werken, ettelijke jaren verhinderd werden de hand aan de ploeg te slaan, en wier moed, kracht en kapitaal intusschen wordt uitgemergeld’ (p. 340-341).

Ieder die in eenige betrekking of door deelneming aan het beheer eener onderneming met dit of ander door gelijken geest beheerscht gemeentebestuur in aanraking kwam, kent dezen fatalen staat van zaken. Wie ze niet kent verschaffe zich het boek van Smidt en daardoor de gegevens voor eigen oordeel en vestige zich aan diens hand een zelfstandige overtuiging. Deze leidsman is zeker ook voor unie-liberalen en vrijzinnig-democraten in dezen een onbevooroordeelde gids wegens de persoonlijke verhouding, waarin hij in de laatste tientallen jaren tot hen stond.

Hier moet verandering komen. Langzaam kan zij komen door de ervaring, door afval van vrienden en door verandering in de partijkeus bij verkiezingen. Zoo bereikt men op den duur veranderingen van den geest der besturen en van de wetten en verordeningen, die zij te willekeurig en inhalig toepassen. Wellicht ook eindelijk een goede regeling der administratieve rechtspraak. De schrijver geeft over de richting, waarin de wetgeving kan en moet worden verbeterd, behartigenswaardige wenken. Hij wijst op de mogelijkheid, om de uitvoering der wet over de uitbreiding van bebouwingen aan een eigen orgaan op te dragen. ‘Het is niet gebleken dat daarvoor het gemeentebestuur altijd een betrouwbare macht is. Stellig is het dat niet, indien de gemeente tevens grondspeculant en bouwgrondondernemer is. Dat is niet compatibel met eene behoorlijke vervulling der overheidstaak’ (p. 368). De ge-

[p. 366]

meentewet eischt toch wijziging, omdat de beslissingen van Burgemeester en Wethouders feitelijk hebben opgehouden in de groote steden collegiale beslissingen te zijn. ‘De degelijke en democratische organisatie van 1851 is ontwricht, de waarborg, in het besluit van een college vervat, vervallen en vervangen door de wilsbepaling van één persoon’ (p. 368). Een algemeen administratief beroep van alle beschikkingen op een onpartijdig college is noodig, ook van de afwijzende, zonder uitzondering, terwijl in geval van nalatigheid dat college de bevoegdheid moet hebben om zelf te beslissen (ibid.). Ter zake van het onrechtmatig nalaten of handelen van de administratie op het gebied van stedenuitbreiding en huizenbouw zal ook de toegang tot den burgerlijken rechter moeten openstaan. Thans komen de gevolgen van willekeur, misbruik en hebzucht der gemeenten ten laste van den privaat persoon. Dat is niet rechtvaardig en niet billijk (p. 369). De bevoegdheid tot het voeren van processen door gemeentebesturen moet aan ernstiger toezicht worden onderworpen, nu die besturen er al heel licht toe overgaan, zoo niet met het doel, dan toch met het gevolg, dat zij als een middel van intimidatie werkt (ibid.). Nieuwe wettelijke regeling moet publiek- en privaatrechtelijk de banen openen, langs welke in werkelijkheid harmonie kan worden verkregen of hersteld. Een eerste voorwaarde om daartoe te geraken, zal zijn, voor de uitvoering en toepassing der wet geen overwegenden invloed te blijven toekennen aan eenzijdige specialiteiten, aan gezondheidsinstellingen, bouw- en woningtoezicht, aan hygiènisten en architecten. Aan dien overheerschenden invloed is voor een groot deel te wijten de overlading en overdrijving in het stellen en toepassen van allerlei eischen. Voor een ander deel draagt zekere geniepigheid, heerschlust en inhaligheid van gemeentebesturen, niet beteugeld door een werkzaam en krachtig toezicht en niet verantwoordelijk voor hun handelingen en verzuimen, de schuld, dat gegronde ontstemming gewekt, tegenspraak en verzet wordt uitgelokt.... De toepassing der wet zal moeten berusten bij daarvoor berekende organen; niet bij de zoo-

[p. 367]

danige die een schrikbewind kunnen voeren of in laatste instantie door willekeurig of bekrompen inzicht en fiscale uitrekeningen zich kunnen laten leiden (p. 372).

En persoonlijke sympathieën en antipathieën, politieke en andere, zou ik hier durven bijvoegen.

Overweging van de rijke stof, die het werk van den schrijver biedt, leidt mij er toe nog iets anders voor te slaan. Dit alles werkt mij te veel op tijd, door ervaring bekend als ik ben met de bezwaren, die bij ons aan het tot stand brengen van wetten van eenigen omvang verbonden zijn en die in de laatste jaren waarlijk niet geringer geworden zijn. Het kwaad is van meer algemeenen aard dan het terrein der woningwet; het ligt in de te groote ongecontroleerde macht van de gemeentebesturen, waarvan deze misbruik maken. Het bouw- en woningtoezicht vormt daarvan een belangrijk deel, maar de behoefte van elken bewoner van eenige localiteit aan aansluiting bij riolen, gebruik van gemeentegrond of gemeente-inrichtingen (gasfabriek, electrische fabriek, waterleiding, telefoon, abattoir) is er ook nog. En voor allerlei bijzondere bedrijven en werkzaamheden zijn er nog wetten, verordeningen en concessiën, die òf vergunning òf dispensatie van eenigen gestelden regel aan het gemeentebestuur opdragen. Al die bevoegdheden zijn voor de overheidspersonen plichten, die zij hebben te vervullen enkel met het oog op de speciale zaak waarbij hun bemoeiing te pas komt. Een algemeen misbruik nu is in alle bureaux doorgedrongen en gewoon, dat van de gelegenheid, dat een aanvrager een vergunning, voor wat ook, van het gemeentebestuur noodig heeft, gebruik wordt gemaakt om iets, buiten het onderwerp der vergunning liggende, van hem te eischen. Als dit bij een korte, bondige wetsbepaling verboden werd, zou het kwaad algemeen en in zijn wortel aangetast zijn. Bij de formuleering van dit verbod zou men er op bedacht moeten wezen, dat de wil des wetgevers niet door enkele niet-beschikking of vertraging van beschikking of door spitsvondige motiveering zou kunnen worden verijdeld. Waar, voor ieder zichtbaar, de

[p. 368]

bron van het kwaad ligt in te groot vertrouwen op de staatkundige ontwikkeling en eerlijkheid van uit volkskeus geboren en niet aan ontslag bloot staande colleges, is het aangewezen middel van redres, dat de wetgever dit erkent en de bevoegdheid, waarvan misbruik wordt gemaakt, inkort.

Een minister, die het kwaad kent en erkent, zou, gesteund door de openbare meening, zoodanigen in omvang geringen wetgevenden arbeid in korten tijd kunnen tot stand brengen. De verbeteringen, in betere samenstelling en regeling van den werkking der colleges zelf en in een administratief beroep gelegen, blijven natuurlijk noodig als waarborg voor de deugdelijkheid der ter zake betrekkelijke motieven, maar de uitsluiting van aan de zaak vreemde overwegingen zou reeds op zich zelf ook hierin tot verbetering leiden.