Onze Eeuw. Jaargang 11

[p. 108]

Economische kroniek.

Wetgeving door het uitvoerend gezag. - De beslissing van den ambtenaar. - De nader gewijzigde Bakkerswet. - De wijziging der Arbeidswet. - Het karakter der arbeidsinspectie. - Het ontwerp-Stuwadoorswet. - Welvaartspolitiek en ongerustheid in industrieele kringen. - Is het nog raadzaam industrieel te worden? - C.F. Stork's advies. - D.W. Stork over de positie en de taak van werkgevers. - Wantrouwen tegen werkgevers.

Reeds vóór jaren hebben wij te dezer zelfde plaatse in een artikel over ‘Wetgeving door het uitvoerend Gezag’¹⁾ de aandacht gevestigd op de toen reeds in sterke mate merkbare neiging des wetgevers om allerlei belangrijke uitvoeringsbepalingen eener in hoofdlijnen door Regeering en Parlement vastgestelde regeling niet in die regeling, niet in de wet zelve op te nemen, doch de samenstelling daarvan op te dragen, over te laten aan het uitvoerend gezag, door in de wet te verklaren dat een bestuursmaatregel al datgene zou statueeren wat de wet onbepaald liet. Wij wezen er toen op dat dit ‘delegatie-stelsel’ van den aanvang af in onze arbeidswetgeving was aanvaard geworden, dat als beweegreden daarvoor werd aangevoerd de moeilijkheid, onmogelijkheid zelfs vaak, om de regeling van een nieuwe, nog vrijwel onbekende materie aanstonds reeds te binden in het keurslijf der wet, de wenschelijkheid dus om bij wijze van proef nieuwe voorschriften in bestuursmaatregelen te geven, ten einde ze dan later - blijkt de proef geslaagd - in een wet over te brengen. Wij wezen er ook op dat de wetgever zelf erkent een gemakkelijk middel tot redres van ‘onvolledigheid of van dwaling’ te zien in de hem toegekende bevoegdheid de regels te doen geven in een vorm, die zonder veel omslag wijziging toelaat. En wij wezen toen ook op de bezwaren van dit ruim toegepast delegatie-stelsel: de gemakkelijkheid der

1) Onze Eeuw, 1904, II, 351 v.v.

[p. 109]

herstelling van begane fouten leidt allicht tot mindere zorgvuldigheid bij het ontwerpen der regeling; aan het uitvoerend gezag wordt overgelaten de uitvaardiging van voorschriften, omtrent welker gewenschte strekking of draagwijdte de Regeering zelve bij het indienen der wettelijke regeling verklaart nog geen klaar denkbeeld te hebben; bij het vaststellen van zoodanige voorschriften ontbreekt de medewerking, dus het toezicht van de Staten-Generaal; de bestuursmaatregel verschijnt in het Staatsblad zonder dat ook belanghebbenden de gelegenheid hebben gehad hunne bezwaren tegen de voorgenomen regeling kenbaar te maken, terwijl voor hen de gemakkelijkheid der wijziging beduidt voortdurende onzekerheid ten aanzien der toekomst. Bedenkingen tegen het stelsel, die te meer klemmen, naarmate het op breeder schaal toegepast wordt en belangrijker aangelegenheden in den bestuursmaatregel worden gecodificeerd.

Aanleiding tot een herinnering aan dit betoog is gelegen in het feit... dat de invloed daarvan op Regeerings- en wetgevingskringen klaarblijkelijk uiterst gering is geweest. Sedert dien toch zijn er geen sporen van minder ruime delegatie aan te wijzen. De geschiedenis onzer jongste arbeids- en sociale wetgeving toont aan dat thans nog evenzeer als destijds de wetgever er op uit is de oplossing van netelige vraagpunten, de uitvoering der wet betreffende, aan zichzelf, d i. aan de wet, te onttrekken (of te besparen!) om die aan het uitvoerend gezag op te dragen. Maar sterker nog: naast de reeds gebleken neiging om den uitvaardiger van bestuursmaatregelen te belasten met de zorg voor al datgene, waarmee voor 't oogenblik de wetgever zich niet kan of wil bezighouden, is thans merkbaar eene neiging om in de wet neer te schrijven dat de beslissing op nog moeilijker geachte punten toekomt aan den ambtenaar, die onder de bevelen van den met de uitvoering der wet belasten minister op de naleving van de wet heeft toe te zien. Er zijn weinig woorden noodig om aan te toonen van hoeveel verder strekking dit tweede ‘stelsel’ is: hier worden door de wet, dus onder de bij wettelijke regeling bestaande waarborgen maar enkele hoofdlijnen getrokken, welke des ambtenaars bevoegdheid slechts ten deele afpalen; overigens worden al of niet bij bestuursmaatregel verdere voorschriften gegeven, doch wordt in elk geval het aan het persoonlijk inzicht van den ambtenaar overgelaten uit te maken aan welke door hem te stellen regelen bij de toepassing van de wet zal moeten worden voldaan.

Het loont de moeite uit de jongste proeven van arbeids- en sociale wetgeving na te gaan in hoever beide ‘stelsels’ daarin

[p. 110]

dienst doen om de leemten der wettelijke regeling aan te vullen. Daarbij doet zich dan tevens de gelegenheid voor, ook buiten dit bijzondere punt om, iets over de hierbedoelde ontwerpen te zeggen.

Hoe het met ‘De Bakkerswet in de Tweede Kamer’ gegaan was, daarover handelden wij in onze vorige kroniek¹⁾. Minister Talma zou overwegen of hij een arbeidsduurregeling voor bakkersgezellen daarin kon opnemen. Nadat de Minister de overweging van dit punt had toegezegd, is met buitengewonen spoed vanwege de Arbeids-inspectie een onderzoek naar ‘de bedrijfstoestanden’ (doch hoofdzakelijk naar de arbeidsregelingen en de arbeidstijden) in de bakkerijen ingesteld; het verslag van dat onderzoek is in Februari l.l. openbaar gemaakt. Volkomen juist schijnt ons de opmerking der Nieuwe Courant dat deze enquête veel te laat is gehouden, dat zij had behooren vooraf te gaan aan de samenstelling van het vóór-ontwerp, opdat de minister toen reeds beschikt hadde over de gegevens omtrent de bedrijfstoestanden, die door zijne wet zullen worden geregeld. Wij treden overigens hier niet in een beschouwing van dit verslag, noch ook van de vraag in hoever thans al of niet blijkt dat de Minister een juisten kijk op de bedrijfstoestanden had, toen hij zonder deze gegevens zijn Memories van Toelichting en van Antwoord opstelde, - hoewel daarover wel iets te zeggen zou zijn. Ook laten wij, als voorshands te speculatief, eene andere vraag rusten: of de in het thans ‘nader gewijzigd ontwerp’ ingevlochten arbeidsduurregeling instemming van vele (kleine) bakkerijen met de aanvankelijk voorgestelde regeling, die voor het kleine bedrijf profijtelijk scheen wegens de benadeeling van de grootere ondernemingen, zal blijken te hebben doen verkeeren in ontstemming over de ook aan kleine bakkerijen opgelegde arbeidsduurbeperking. Punten als deze - en andere - gaan wij voorbij om alleen in het licht te stellen hoe in dit ontwerp, gelijk het thans luidt, het ‘stelsel’ van den ambtenaar, die voorschriften geeft omtrent de naleving van de wet, is toegepast.

Bij zijn arbeidsduurregeling gaat de Minister uit van de meening dat de werkzaamheden in een kleinere bakkerij minder intensief zijn dan in een broodfabriek, dat in de eerste telkenmale onregelmatige rustpoozen den arbeid onderbreken, terwijl in de laatste aanhoudend en hard wordt gewerkt. In die meening - welker juistheid betwistbaar schijnt - verkeerende, neemt de Minister aan dat een diensttijd van 12 uur in een kleinere bakkerij wel niet

1) Onze Eeuw, 1911, I, 122 v.v.

[p. 111]

meer dan 10 uur eigenlijken arbeid bevat. Wordt dus als diensttijd door den patroon 12 uur opgegeven, dan is de Minister, die een 10-urigen arbeidsdag voor alle bakkerijen wil invoeren, daarmede tevreden. Geeft men een diensttijd van meer dan 12 uur op, dan vordert de wet dat die diensttijd worde onderbroken door een voortdurenden rusttijd van zooveel uur, als het opgegeven aantal meer is dan 11 uur; aldus blijft een diensttijd van 11 uur over en - tweede fictie - in die 11 uur dienst zal dan wel weer niet meer dan 10 uur arbeid begrepen zijn. Deze twee regelingen zijn dus bestemd te gelden, waar de fictie geldt dat 12 uur dienst = 10 uur arbeid of dat 14 uur dienst minus een schafttijd van 3 uur ook op 10 uur arbeid neerkomt, - dus alleen in kleinere ondernemingen. Voor broodfabrieken zal een derde wettelijke regeling gelden. Doch hierbij doet zich dit eigenaardige voor dat niet de wet zelve aangeeft voor welke soorten van ondernemingen de eene of de andere regeling van kracht zal zijn. Dit punt zal in elk gegeven geval door de arbeidsinspectie worden uitgemaakt. Art. 13 der wetsvoordracht zegt in den aanhef: ‘Indien het districtshoofd der arbeidsinspectie van oordeel is, dat de werkzaamheden in eene bepaalde broodbakkerij niet door voldoende rusttijden worden afgewisseld...’ Het is dus niet de wet, die een onderscheiding tusschen verschillende soorten van ondernemingen zal maken; neen. zij geeft in een artikel (art. 12) den hoofdregel aan, die in de meerderheid der gevallen zal kunnen gelden om dan in een volgend artikel (art. 13) de arbeidsinspectie bevoegd te verklaren [behoudens beroep op den minister] in uitzonderings-gevallen - ter beoordeeling dier inspectie - uitzonderings-voorschriften te geven omtrent de door de wet genoemde punten, waarbij dan de wet nog vaststelt dat in zoodanige gevallen de arbeider niet meer dan 10 uur per dag zal mogen werken¹⁾. En waartoe is nu de inspectie in zulke te harer beoordeeling staande gevallen bevoegd? Tot voorschrijven ‘dat op één of meer bepaalde dagen der week in die broodbakkerij één of meer bepaalde rusttijden aan de aldaar werkzame bakkersgezellen moeten worden toegekend; dat alle of sommige der aldus voorgeschreven rusttijden op of tusschen bepaalde uren vallen; en dat alle of sommige dier rusttijden hetzij steeds hetzij onder bepaalde omstandigheden worden doorgebracht buiten de inrichting, waarin de broodbakkerij is gevestigd.’

1) Want in het groote bedrijf - zoo redeneert de Minister - tellen de enkele rustpoozen niet mee en moet dus stellig de arbeidstijd door de wet tot 10 uur worden beperkt.

[p. 112]

Men ziet dat dit vrijwel alles omvat wat te bedenken valt. De ‘delegatie’ is volkomen. Heeft het districtshoofd een bakkerij onder dit art. 13 gerangschikt, dan geldt krachtens de wet voor haar de regel dat daar niet meer dan 10 uur per dag mag worden gearbeid, doch overigens is de regeling aan de inspectie overgelaten. Deze zal kunnen bepalen dat aldaar op een of meer dagen een of meer bepaalde rusttijden op of tusschen bepaalde uren moeten worden gegeven.... Wat wil men meer? Wie aldus de rusttijden regelt, regelt den arbeidstijd.

Er is beroep op den minister. Zeker! Maar bij een ingesteld beroep zal het Departementshoofd ongetwijfeld zijn licht opsteken bij den Directeur-Generaal van den Arbeid als chef der arbeidsinspectie en zal hij diens advies volgen, wanneer niet gansch buitengewone omstandigheden tot afwijking aanleiding geven. Doch waaruit zullen de buitengewone omstandigheden aan Zijne Excelcentie blijken?

Het eenige wat hier vaststaat, is: dat niets vaststaat. Het hoofd eener grootere bakkerij-onderneming kan met de wet in de hand niet weten wat de wet met hem voor heeft. Zal art. 12 voor hem gelden? of art. 13? Mysterie! Het antwoord op die vraag zal straks, als de wet in werking treedt, het betrokken districtshoofd der arbeidsinspectie geven. Op het oogenblik is dit districtshoofd ter plaatse waar de onderneming gevestigd is, zekere mijnheer A. Hoe zal hij over de zaak oordeelen! Mysterie alweer! Maar zal hij nog wel districtshoofd ter plaatse zijn als het oogenblik voor beslissing is gekomen? Zoo niet, wie zal hem hebben opgevolgd? Of - zoo hij nog de man is, die art. 13 toepast - hoe lang zal nog zijn uitspraak blijven gelden? Sterft hij, wordt hij verplaatst, hoe zal zijn opvolger over de regeling denken? En hoe diens opvolger? Is eenmaal in de bakkerij de arbeid dan zoo georganiseerd dat het nu aanwezend districtshoofd daarmee vrede heeft, is eenmaal de gansche voortbrenging, heel de gang van het bedrijf, dit uiterst samengesteld verband van elkaar opvolgende en in elkaar grijpende werkzaamheden met het bewuste voorschrift in overeenstemming gebracht, - welke revolutie en welke desorganisatie staat elk oogenblik voor de deur, wanneer straks een ander ambtenaar een ander voorschrift komt geven? Is het dan niet waar wat wij zeiden: dat alleen de voortdurende onzekerheid zeker is in dit stelsel? En beseft men, beseft b.v. de Minister, die zulk een wet ontwerpt, wat dergelijke onzekerheid in het bedrijfsleven beduidt?

Onzekerheid op het belangrijke punt der noodige rusttijden is

[p. 113]

het ook wat de aanhangige wijziging der Arbeidswet oplevert. Wellicht is bij het verschijnen dezer beschouwingen de openbare beraadslaging in de Tweede Kamer over die wijziging reeds geëindigd. Doch mocht dit al het geval zijn, dan nog verdient dit voorbeeld eener tweede toepassing van het nieuwste delegatiestelsel vermelding in het kader dezer kroniek.

Onder de artikelen der Arbeidswet, welke de Minister bij deze gelegenheid wilde veranderen, behoorde ook art. 6, regelend de aan beschermde personen toe te kennen rusttijden. Tot nog toe werd in dit artikel gezegd dat de arbeid van personen beneden 16 jaar en van vrouwen in fabrieken en werkplaatsen tenminste moet worden afgewisseld door één rusttijd van 1 uur tusschen 11 uren des voormiddags en 3 uren des namiddags; voor bepaalde fabrieken en werkplaatsen kan de minister onder de noodig blijkende voorwaarden wijziging of vermindering van dien rusttijd (binnen zekere door de wet gestelde perken) toestaan. Om redenen, die wij hier in het midden laten, werd de verplichting tot het toekennen van meer rusttijd door den Minister wenschelijk geacht en hij stelde daarom dit voor: 1^o na een arbeidsttijd van 4½ uur moet aan de beschermde personen een rusttijd van tenminste ½ uur worden gegeven; 2^o wanneer jeugdige personen op een dag meer dan 6 uur arbeiden, dan moet die arbeidstijd worden afgewisseld door een rusttijd van tenminste 1 of 1½ uur (al naar gelang de arbeidstijd eindigt vroeger dan 6 uur 's middags dan wel te of na 6 uur 's middags). Hier werd dus de eene stellige, wettelijke regel door een anderen even stelligen en wettelijken regel vervangen. Intusschen rezen van verschillende zijden tegen de aldus ontworpen wijziging gewichtige, practische bedenkingen, welker wezenlijk belang den Minister niet ontgaan kon en ook niet ontgaan is. In hoofdzaak kwamen die bezwaren hierop neer: een uniforme regeling voor allen, zwaren en minder zwaren, arbeid zou niet goed zijn; het maximum van 4½ uur moet in 4 uur worden veranderd; de verplichte rusttijd van ½ uur brengt veelal gedwongen verlenging mede van den tijd tusschen begin en einde van den arbeidsdag. Zoo althans vat de Minister in zijn Memorie van Antwoord de in het Voorloopig Verslag geopperde bedenkingen samen. En welke oplossing vindt hij nu daarvoor? De delegatie! Naast een enkelen wettelijken regel wordt gesteld de bevoegdheid der arbeidsinspectie om binnen zekere wettelijke grenzen in elk afzonderlijk geval een bindend voorschrift te geven. In het gewijzigd ontwerp van wet luidt nu het nieuwe art. 6 aldus dat er volgens de wet bij meer dan

[p. 114]

6-urigen arbeid een rusttijd moet zijn van 1 of van 1½ uur (alweer naar gelang de arbeid vóór of te (na) 6 uur 's middags eindigt), doch dat bovendien moet worden nageleefd wat door het districtshoofd der arbeidsinspectie is voorgeschreven omtrent: a. het verleenen van een rusttijd van ten hoogste ½ uur buiten den bovenbedoelden schafttijd; b. de uren van den dag, waartusschen die schafttijd of de rusttijd van ten hoogste ½ uur worden gegeven. [Ook hier: beroep op den minister].

De motiveering? De Minister gevoelt vooral veel voor het bezwaar dat door inschuiving van rusttijden de diensttijd wordt verlengd. ‘Bij nadere overweging is het daarom den ondergeteekende wenschelijk voorgekomen, in de wet zelve geen bindend voorschrift te dezer zake op te nemen, maar dit punt in concrete gevallen te laten beoordeelen door de districtshoofden der arbeidsinspectie¹⁾... In ieder geval op zichzelf kan dan worden beoordeeld, wat het belang der arbeiders medebrengt, terwijl ook met de eigenaardige eischen van het bedrijf en den aard van den arbeid kan worden rekening gehouden.’

Hier wordt, gelijk men ziet, de aantrekkelijke zijde van het delegatie-stelsel op den voorgrond geschoven: de wet kan slechts den starren, uniformen regel geven, kan niet onderscheiden waar toch verscheidenheid van toestanden ook verscheidenheid van regeling vordert; de ambtenaar kan in ieder geval op zichzelf beoordeelen.... ‘wat het belang der arbeiders medebrengt’ en hij kan daarbij ‘ook’ rekening houden met de eigenaardige eischen van het bedrijf en den aard van den arbeid.

Doch indien het waar is - en het is waar - dat de wet slechts den starren, voor allen gelijkvormigen regel geven kan, moet dan niet daarin een grond zijn gelegen om dien regel zóó ruim te stellen dat hij in geen geval te bindend is? Aan dien eisch voldeed de tot nog toe geldende wettelijke regel. En wat heeft nu deze wijzigings-geschiedenis geleerd? Dit: men wil niet meer den ruimen wettelijken regel behouden, omdat hij ruim is; omdat hij nog eenige vrijheid van beweging laat en omdat nu eenmaal elke vrijheid van beweging kan leiden - practisch nu en dan, hier en daar ook leidt - tot een regeling, die niet beantwoordt aan wat ‘men’ (d.i. de minister of de arbeidsinspectie) voor een bevredigende regeling houdt. Dus wil men de vrijheid inperken, opdat nergens en nimmer meer de rusttijden blijven beneden de norm, die de overheid daaraan meent te moeten stellen. Die inper-

1) Cursiveering van mij. H.S.

[p. 115]

king tot wering van wat men misbruiken acht, beproeft men dan door den wettelijken regel meer bindend te maken. Doch daarbij ziet men dat men vast loopt. Men moet wel tot de erkenning komen dat de meer bindende wets-regel practisch bezwaarlijk wordt. En nu grijpt men naar de delegatie als redster in den nood. De wettelijke eisch stelle een minimum en in elk concreet geval bepale dan de arbeidsinspectie of en hoever boven dat minimum zal moeten worden gegaan. Is dit niet schoon? De arbeidsinspectie zal nu kunnen doen wat immers die logge, starre wet niet doen kan: elk geval beoordeelen, voor elke fabriek rekening houden met het belang der arbeiders, ‘ook’ met de eigenaardige eischen van het bedrijf en met den aard van den arbeid.... Ja, schoon is het wel, dit individualiseerend te werk gaan. Maar het beduidt: inperking van de vrijheid; uit zucht tot zoodanige inperking vloeit deze nieuwe soort van ‘wetgeving’ voort; en haar specialiseerend karakter dient slechts tot aanprijzing van een stelsel, dat beoogt den ruimen, wettelijken regel te vervangen door eene regeling, waarbij in elke fabriek en in elke werkplaats de rusttijden naar den eisch der arbeidsinspectie zullen te bepalen zijn. Dàt is de bedoeling, dàt het oogmerk, dàt het ware karakter dezer nieuwste ‘wetgevingskunst’!

Onzekerheid ook hier. Geen beheerder eener onderneming weet waar hij straks aan toe zal zijn, - met een bepaling als deze - straks als dit nieuwe art. 6 voor 't eerst op zijn fabriek of werkplaats zal worden toegepast, en voor het vervolg, wanneer wisseling van het inzicht der inspectie of wisseling van haar personeel ook wisseling van voorschriften meebrengt.

Het is volkomen duidelijk dat de invoering van het nieuwste delegatie-stelsel het karakter der arbeidsinspectie wijzigt. Deze feitelijke wijziging is reeds door den wetgever erkend en bekrachtigd. In de ten jare 1909 tot stand gekomen verandering der Arbeidswet heeft een nieuwe tekst van art. 12 den vroegeren vervangen. Tot 1 Juli 1909 bepaalde dit art. 12 dat ‘onder de bevelen van Onzen Minister, met de uitvoering van deze wet belast’ ‘het toezicht op die uitvoering’ opgedragen werd ‘aan door Ons te benoemen inspecteurs’..... enz. Thans leest men: ‘De ambtenaren der arbeidsinspectie zijn, behalve met de taak, hun bij andere wetten opgedragen, belast met de handhaving van deze wet en met de medewerking aan de uitvoering ervan.’ In het verschil tusschen de door ons gecursiveerde woorden vindt men terug het feitelijk verschil

[p. 116]

tusschen de vroegere en de tegenwoordige positie. Zeker, ook vóór 1909 was de beslissing op ondergeschikte punten van regeling reeds aan de inspectie opgedragen en was haar taak dus ook niet louter ‘toeziend’ in den meest stricten zin. Doch nu een nieuwe koers wordt gevolgd, nu de districtshoofden omtrent gewichtige aangelegenheden voorschriften gaan geven, nu wordt terecht hun taak niet meer omschreven als een enkel toezicht op, doch ook als medewerking aan de uitvoering.

Maar evenzeer duidelijk is dan ook, dat deze nieuwe taak in hen, die zich daarmee belast zien, andere eigenschappen vordert dan waarmede vroeger de ‘inspecteur’ kon volstaan. ‘Toezicht’ is: nagaan of de door de wet (of bestuursmaatregel) vastgestelde bepalingen worden nageleefd. ‘medewerking aan de uitvoering’ beduidt: zelf bindende voorschriften geven op het stuk van belangrijke onderdeelen der in de wet min of meer summier of in ' geheel niet geregelde materie. Bij de vervulling van deze laatste opdracht wordt van den ambtenaar meer geëischt dan voorheen. Wij hoorden immers den Minister reeds zeggen dat de districtshoofden bij de uitoefening hunner bevoegdheid ex art. 6 Arbeidswet zouden kunnen beoordeelen ‘wat het belang der arbeiders medebrengt, terwijl ook met de eigenaardige eischen van het bedrijf en den aard van den arbeid kan worden rekening gehouden’. Onberispelijk geformuleerd schijnt deze zinsnede ons niet. Der inspectie toekomstige taak zal o.i. zijn de harmonische oplossing te vinden tusschen het door de wet beschermd belang der arbeiders en de belangen van het bedrijf, wanneer beide soorten van belangen niet samengaan (hetgeen niet steeds het geval is). Teneinde die taak naar behooren te vervullen, daartoe moet men niet het belang van den te beschermen arbeid als geheel overwegend beschouwen; daartoe moet men de belangen van het bedrijf grondig kennen (hoe anders zou men ze kunnen laten mee-wegen?) en daartoe moet men een open oog hebben ook voor deze waarheid: dat een bescherming van den arbeid, waaraan de belangen van het bedrijf worden opgeofferd, o.a. ook de beschermde arbeiders niet baat, daar toch b.v. de prachtigste regeling van rusttijden verwerpelijk is wanneer de werkgever daardoor genoopt zou worden tot zijn arbeiders te zeggen, dat zij maar voor wat hem betreft 24 uur per etmaal moeten rusten, aangezien hij op dien voet hun geen arbeid meer verschaffen kan!

Hoe grooter het wettelijk gezag der inspectie wordt, hoe ingrijpender voor het voortbestaan van arbeidsgelegenheid de beteekenis van hun optreden zijn zal, des te nauwlettender moet worden

[p. 117]

toegezien dat dit netelig werk aan de besten en waardigsten worde opgedragen. Daar zoo groote belangen in hun handen komen te rusten, moet gevorderd worden dat die belangen hun veilig kunnen worden toevertrouwd. Het delegatie-stelsel zal een groot kwaad zijn, wanneer niet de inspectie aan zeer hooge eischen voldoet.

Het op 28 Januari l.l. ingediend ontwerp-stuwadoorswet schijnt wel de apotheose van den bestuursmaatregel! De M.v.T. laat niet na er op te wijzen dat de wetgever hier een voor hem geheel nieuw terrein betreedt, dat het dus gevaarlijk zou zijn dadelijk reeds zoo vast bindende regels te stellen als een moeilijk te wijzigen wet geven zou, dat men dus liever eens eerst moet afwachten welke ervaring een voorloopige regeling oplevert, om dan later wellicht in de wet zelve vaste lijnen te trekken. Zoo leest men b.v. tot toelichting van de bepaling dat de arbeids- en rusttijden in het stuwadoorsbedrijf door een bestuursmaatregel zullen worden bepaald: ‘De wet zelve kan hier niet reeds aanstonds regelen stellen. Immers zal de mogelijkheid van een spoedige wijziging moeten openblijven, waar het hier een geheel nieuw terrein geldt. Waar het bovendien een arbeid betreft, die uit zijn aard geheel van wisselende omstandigheden afhankelijk is, zal ook de algemeene maatregel niet aanstonds den dagelijkschen arbeidsduur binnen enge grenzen kunnen beperken, maar zal die maatregel, althans aanvankelijk, nog wel eenige lange arbeidstijden moeten toestaan, zij het dan, dat na een langen arbeidsdag een rusttijd van ten minste een bepaalden duur kan worden voorgeschreven. Bij den, uit zijn aard min geregelden stuwadoorsarbeid toch zou, in den aanvang althans, een zéér beperkende regeling op onoverkomelijke moeilijkheden stuiten en allicht ook niet in het belang der arbeiders zelven zijn.... Een en ander schijnt...wel voldoende aan te toonen, dat van een zeer beperkende regeling en van een regeling bij de wet, voorloopig althans, geen heil kan worden verwacht. Is na eenige jaren met de regeling van den algemeenen maatregel van bestuur voldoende ervaring opgedaan, dan zal het oogenblik zijn aangebroken om zich de vraag voor te leggen, of het voorschrift...door een ander, meer uitvoerig, kan worden vervangen...’.

Men ziet: ‘voorloopig althans’ en ‘althans aanvankelijk’ zal bij wijze van proefneming de bestuursmaatregel over heel de linie triomfeeren. Over heel de linie. Het loont de moeite even na te gaan wat dit wetje van 30 artikelen zoo al aan bestuursmaatregelen opdraagt.

[p. 118]

Van de toegelaten stuwadoorsondernemingen zal een zeker recht worden geheven; daartoe moet van de zeeschepen worden boekgehouden op de bij bestuursmaatregel voor te schrijven wijze; al wat verder de heffing en invordering van die rechten aangaat, wordt geregeld bij... enz. De havenarbeider moet een arbeidsboekje bezitten, waarin op de bij bestuursmaatregel bepaalde wijze zijn arbeidsuren worden aangeteekend. Men ontvangt zulk een arbeidsboekje door het volgens de bij bestuursmaatregel gestelde regelen aan te vragen. Het voor dit boekje te betalen bedrag (dat niet meer dan f 1. - mag zijn) wordt geregeld bij... idem. Men mag geen stuwadoorsarbeid verrichten in strijd met de voor arbeidsen rusttijden bij bestuursmaatregel gestelde bepalingen. Als regel is stuwadoorsarbeid op Zondag verboden, als uitzondering dus toegelaten; welnu: ‘bij algemeenen maatregel van bestuur wordt, behoudens voor de bij dien maatregel uitgezonderde gevallen, een verhoogd loon vastgesteld, dat voor stuwadoorsarbeid op Zondag... zal verschuldigd zijn’. De werkgevers moeten zorgen dat ten aanzien van den toegang tot de zeeschepen enz. worden in acht genomen ‘de deswege bij algemeenen maatregel van bestuur gegeven voorschriften, zoomede de nadere voorschriften ‘tot uitvoering daarvan gegeven door het ter plaatse bevoegd districtshoofd... of een anderen door Onzen Minister aangewezen ambtenaar’. Een andere bestuursmaatregel zal voorschriften geven omtrent 4 andere punten, rakende de voorwaarden waaronder gearbeid wordt; ook hier kunnen ‘nadere voorschriften’ als boven volgen. Een afzonderlijke inspectie zal worden ingesteld. Werkkring en bevoegdheden dezer ambtenaren worden bij bestuursmaatregel vastgesteld. Eindelijk: er zullen zijn ‘Commissiën van advies voor den havenarbeid’; de wet duidt hier slechts enkele hoofdzaken aan; ‘al hetgeen overigens op de samenstelling en de bevoegdheid der Commissiën betrekking heeft, wordt geregeld bij algemeenen maatregel van bestuur, die mede regelen kan inhouden omtrent de vergaderingen en de werkwijze’... enz.

Wij zijn hiermee aan het eind der in de wet genoemde bestuursmaatregelen, maar wij zijn dan ook eerst tot art. 20 genaderd; de materieele regeling is in de eerste 19 artikelen neergelegd.

Naast den veelvuldigen bestuursmaatregel vindt men hier ook den met ruime bevoegdheden bekleeden ambtenaar. De op de veiligheid bij den arbeid betrekking hebbende bestuursmaatregelen zullen voorschriften geven, doch - gelijk wij zagen - zullen ambtenaren ‘tot uitvoering daarvan’ nadere voorschriften geven, waaruit echter geen verplichting voortvloeit zoolang omtrent

[p. 119]

een daartegen ingesteld beroep niet is beslist. Doch is dit geschied, dan valt met het nader voorschrift niet te spotten! Is de ambtenaar van oordeel dat onmiddellijk gevaar voor personen bestaat b.v. ten gevolge der niet-naleving van zijn nader voorschrift, dan kan hij onverwijlde, geheele of gedeeltelijke, staking van den arbeid bevelen; tot uitvoering van dat bevel kan de ambtenaar de hulp van ‘den sterken arm’ inroepen. Ook tegen zoodanig bevel kan men beroep instellen, waarop de Minister ‘zoo spoedig mogelijk’ beslist, doch van dit bevel wordt niet gezegd dat zijn verbindbaarheid door het ingesteld beroep wordt opgeschort....

Deze geheele ‘wet is een proefneming, een eerste stap om later tot een wettelijke regeling te komen. ‘Voorloopig althans’ zal de arbeid in dit bedrijf worden gereglementeerd bij bestuursmaatregel. ‘Althans aanvankelijk’ zal de maatregel, die arbeidsen rusttijden regelt, zekere ruimte moeten laten; een zeer beperkende regeling zou ‘in den aanvang althans’ tot bezwaren leiden ‘en allicht ook niet in het belang der arbeiders zelven zijn’.... Maar later zal men verder zien.

Is er in dit alles geen ernstige reden tot ongerustheid? Men durft geen wettelijke regeling aan, omdat het ‘een geheel nieuw terrein’ geldt. M.a.w.: mistastingen en misvattingen zijn bij de regeling te voorzien; daarom is het voorzichtig die regeling te gieten in een vorm, die spoedige wijziging toelaat. Jawel... maar indien inmiddels schade beloopen is? Indien ook de gewijzigde bestuursmaatregel practisch bedenkelijk blijkt? Zoekend en tastend, in een nieuw bezwaar vervallend om een reeds gebleken bezwaar te ondervangen, zou de wetgever aan het bedrijf door zijn proefnemingen onherstelbare schade kunnen toebrengen. En het is dan niet de Regeering, die zulke schade lijdt, noch haar vergoedt!

Maar wat dan? Geen regeling? Of thans reeds een wettelijke regeling? Wij antwoorden: geen gevaarlijke stappen op ‘een geheel nieuw terrein’. De Regeering verkenne dat terrein zóó door en door dat zij wete, met voldoende zekerheid wete, welke (dan ook in een wet neer te leggen) bepalingen kunnen worden vastgesteld zonder schade toe te brengen aan de arbeidsgelegenheid in onze Nederlandsche havens. Geen regeling maar vast onder de leus: ‘de tijd zal 't leeren’! Daarvoor staan te hooge belangen op het spel.

In de Eerste Kamer zeide Minister Kolkman in antwoord op de beschouwingen over welvaartspolitiek van den heer Vermeulen o.a. dit¹⁾: ‘met elke welvaartspolitiek moet men voorzichtig zijn.

1) Handelingen Eerste Kamer, 1911, blz. 317/8.

[p. 120]

Wij hebben prachtige havens en prachtige koloniën. Daarvan moeten wij bij onze wetgeving natuurlijk partij trekken. Maar wij moeten ook oppassen - en ik wil dit thans reeds zeggen, omdat men misschien in de dagen die gaan komen mij voor de voeten zal werpen, dat ik daaraan niet denk -, wij moeten ook oppassen, dat onze havens gezocht blijven, wij moeten zorgen, dat onze koloniën onzen handel blijven voeden; wij moeten er tegen waken, dat maatregelen worden genomen waardoor de havens van minder belang zouden worden of onze handel zou worden gefnuikt. Zulk een welvaartspolitiek - en ik ben zeker, dat dit ook de bedoeling van den heer Vermeulen is - zou ik nooit aanvaarden, ze zou geen welvaart, ze zou misère brengen’.

Die Botschaft hor' ich wohl...!

Maar met mij gelooven velen niet in die boodschap van die zijde. Daargelaten nog de dreigende ‘bescherming’ van de vaderlandsche nijverheid, waarop de Minister in zijn tusschenzin doelde, zien zij bij het ontwerpen van arbeids- en sociale wetgeving in de laatste jaren (sedert vele jaren trouwens reeds!) niet het streven voorzitten ernstig rekening te houden met de belangen der volkswelvaart. Zij zien den arbeid meer en meer ‘gemaszregelt’ worden, gekluisterd in moeilijk verstaanbare wetten¹⁾, ter reglementeering overgegeven aan nog onbekende bestuursmaatregelen, welke op een goeden dag u wel zullen vertellen waarop nu eigenlijk de ‘wettelijke’ regeling neerkomt en die aangeprezen worden met de overweging dat zij zoo gemakkelijk weer door een andere regeling kunnen worden vervangen, als de eerste niet goed of... niet streng genoeg blijkt of schijnt. Zij zien voor den bedrijfsgang en voor de regelmaat van het voortbrengingsproces allerbelangrijkste punten als de vaststelling van rust- (en ook van arbeids-) tijden overgelaten aan het inzicht van den ter plaatse bevoegden ambtenaar. Zij zien voor het

1) Een voorbeeld levert alweer art. 15 der nieuwste editie Bakkerswet: ‘Onverminderd het bepaalde ten aanzien van de dagen, bedoeld in het tweede lid van art. 12, mag op vijftien andere dagen in een kalenderjaar, voor alle of voor sommige der in een broodbakkerij werkzame bakkersgezellen, worden afgeweken van het bepaalde in het eerste lid van art. 12 of - indien dat artikel niet van toepassing is - van het krachtens de artt. 13 of 14 omtrent de rusttijden bepaalde en van het bepaalde in de tweede zinsnede van het tweede lid van art. 13. In het eerste geval mag de afwijking slechts geschieden op den voet van het tweede lid van art. 12, en in het tweede geval slechts op den voet van het derde lid van art. 13’.
Ra, ra, wat mag nu eigenlijk?

[p. 121]

bakkerij-bedrijf een wet ontwerpen, welke de groote onderneminge met behoorlijke arbeidsvoorwaarden benadeelt ten profijte der slecht ingerichte kleinere werkplaatsen, waaraan straks vastgekoppeld wordt een arbeidsduurregeling, die aan de fabrieken een werktijd van 10 uur oplegt doch den kleinen bakker vergunt den gezel slechts zooveel korter dan 12 uur te laten werken, als hij (patroon) den internen knecht wel aan ongeregelde rustpoozen wil gunnen. En, buiten dit bedrijf staande, zeggen zij: heden gij, morgen wij; welke waarborg is er dat de wetgever niet morgen ons aanpakt? Zoo zien zij in heel ons bedrijfsleven een groot element van onzekerheid ontstaan, hetwelk, een gevoel van ongerustheid en wantrouwen in de toekomst wekkend, verlammend moet werken op de energie en op de lust om de zaken uit te breiden of nieuwe te beginnen. Want wie kan in zijn berekening opnemen de lasten, die straks wellicht op het bedrijf zullen worden gelegd? Zij zien hun stand, dien der ‘captains of industry’, beschouwd als ‘taillables et corvéables’ door eene Regeering, die bij het ontwerpen van haar maatregelen niet blijk geeft zorgvuldig vooraf te overwegen of zoodanige maatregelen met welbegrepen ‘welvaartspolitiek’ zijn overeen te brengen, die veeleer schijnt uit te gaan van de vooronderstelling dat de kruik der nationale welvaart nog lang op de wassende wateren van steeds dieper ingrijpende sociale wetgeving dobberen kan eer zij barst...Ook in de Tweede, ook in de Eerste Kamer zien zij niet genoeg waarde toegekend aan de overweging dat behoud zooveel mogelijk van de ruimste arbeidsgelegenheid een primair belang voor heel het volk is. En dit alles waarnemende, vragen zij zich wel eens af of zij niet veiliger doen hun zoons een plaatsje te doen zoeken aan de groote staatsruif, waar immers voor steeds meer burgers plaats gemaakt wordt, liever dan ook hen het moeizaam pad van de industrie te doen betreden....

Is het nog raadzaam industrieel te worden? Die vraag wordt gesteld. Is het niet bedenkelijk dat zij gesteld, - bedenkelijker nog dat zij door velen reeds ontkennend beantwoord wordt?

De Ingenieur, het bekende orgaan van het Koninklijk Instituut van Ingenieurs en van de Vereeniging van Delftsche Ingenieurs, heeft bij zijn 25-jarig bestaan een feestnummer uitgegeven, waarin o.a. de heer C.F. Stork, w.i., dit schreef: ‘.... aangenomen al, dat alle voorwaarden te vervullen zijn die het den jongen ingenieur mogelijk maken een industrieel te worden, mag men het hem aanraden die loopbaan te kiezen? Zóó vraagt niet alleen de voorzichtige

[p. 122]

vader, die steeds verre stond van alle industrieele beslommeringen, zóó vraagt ook wellicht de vader-industrieel, die zelf zaken heeft gevestigd of uitgebreid. Mag men in onze dagen een jongen man een moeilijk bedrijf laten kiezen, waarin hij hard zal moeten werken om de concurrentie te voeren - dit zal hem niet schaden - maar waarin hij tevens al den smaad, al den last zal moeten verduren, die den fabrikant op sociaal terrein in ruime mate ten deel vallen? Zóó wordt niet alleen gevraagd, maar in voorname centra van industrie, in groote industrieele ondernemingen zelfs wordt deze vraag helaas in ontkennenden zin beantwoord. Wie industrieel had kunnen worden van beteekenis, wordt b.v. advocaat, ambtenaar of ingenieur op rijks- of gemeente-bureau. Tevens slechts aandeelhouder in de zaak van zijn vader. Te verklaren is zulk een opvatting soms wellicht, te verdedigen niet.’

Tot den jongen-onstuimige, die in Delft gestudeerd heeft, zegt de heer Stork dan dit: gij met uw idealen van volksverheffing en volksbevrijding, gij deinst er voor terug om kapitalist te worden? Bewaar uw idealisme zorgvuldig, het zal u later in uw industrieel leven tot steun zijn. Doch doe eerst uw naastliggenden plicht: gebruik eerst uw bijzondere gaven in dienst der volkswelvaart. Eerst dan kunt gij na succes in die richting u wijden aan uw tweede taak: uw idealisme zal u dan in staat stellen veel goed werk te doen en veel smaad te dragen voor de werkliedenklasse, wier voorvechter ge zoo gaarne zoudt wezen.

Tot den nuchter-bedachtzamen jongen man zegt de heer Stork: volg niet uws vaders raad om van de industrie ver te blijven, als ge voelt industrieelen of technischen aanleg te bezitten.

‘Is er een plaats voor u aangewezen in een nijverheidsonderneming, dan ware het niet alleen laf de moeilijkheden die u wachten te ontwijken, dan pleegdet ge dit doende desertie aan het vaandel, waaronder ge behoort te strijden. Word geen dividend-trekkend ambtenaar, maar breid de ouderlijke zaak uit. Ook voor dit bezit geldt het woord van Faust: Was du erert von deinen Vätern hast, erwirb es um es zu besitzen’. En als ge geheel op eigen kracht vooruit moet komen, maar iets in u voelt, dat u tot industrieel succes kan leiden, laat u ook dan vooral niet afschrikken door angstig advies. Ge zult te strijden hebben, niet alleen voor het grondvesten van uw zaak, maar als ge eenmaal iets bereikt hebt, zult ge socialen strijd hebben te voeren, moeilijker, naarmate uw industrieel welslagen grooter was. Maar juist deze strijd moet u aantrekken, als ge het bewustzijn hebt uw plicht te doen. Weet

[p. 123]

ge op zuiver industrieele beginselen een eigen zaak te vestigen, die velen werk geeft, die uw land verheft, dan doet ge al maatschappelijk hoogst nuttigen arbeid. Kunt ge daarnaast, evenals uw straks genoemde collega, werken voor de verheffing, de ontwikkeling dergenen, die in uw zaak hun brood verdienen, vrees dan ook bij het werk geen strijd, want in dien strijd zal uw gezond verstand zegevieren over allerlei verdachtmaking en de vruchten der zegepraal zullen u even groote voldoening geven als de vervulling van uw zuiver industrieel-technische taak’.

Mogen deze van zoo kerngezond idealisme getuigende woorden door velen verstaan en behartigd worden. Maar moge ook de Regeering toonen te beseffen dat ‘velen werk te geven’ is zijn land te verheffen, is ‘maatschappelijk hoogst nuttige arbeid’, en dat behoud van arbeidsgelegenheid als een allereerst volksbelang gelden moet.

In dit verband moge worden herinnerd aan wat een andere bekende groote werkgever, D.W. Stork, broeder van C.F., op 1 Februari 1910 in de Eerste Kamer gezegd heeft, toen hij voor het laatst (want de politiek eischte zijn vervanging door een ander!) aan de algemeene beraadslaging over de staatsbegrooting deelnam. Er zijn, zoo sprak hij, teekenen merkbaar dat de roode geest, die voor een 20-tal jaren onder onze jongelieden rondwaarde, plaats maakt voor een geest van lauwheid en onverschilligheid. Spr., hoe weinig ‘rood’ ook in den tegenwoordig aan dat woord gegeven zin, betreurde dit in hooge mate. ‘Ik heb liever en ik vind het natuurlijker, dat onze jongelieden rood zijn, dan dat ze conservatief worden in dezen zin, dat het hun niet raakt hoe hun medemenschen het hebben op de wereld, als zij het maar goed hebben’. Van zoodanig conservatisme nu zag hij teekenen ook onder de jongere industrieelen. ‘Ze zijn zooveel en zoo lang uitgescholden door de leiders van de werklieden die daarbij gesteund worden door nietsocialisten, dat zij zich verder niet bekommeren en niets geven om het oordeel der wereld; zij kunnen toch nooit iets goeds doen en geven het nu maar op om daarnaar te trachten’. Tegenover die stemming plaatste spr. zijn eigen levenservaring: ‘Mijn ervaring is, dat men een hoogst gelukkig leven kan hebben en ook wat de geldelijke uitkomsten betreft, niet achter behoeft te staan bij anderen, indien een werkgever tracht eigen voorspoed te koppelen aan den vooruitgang van hen, die in zijn onderneming werkzaam zijn. Ook is mijn ervaring, dat men zich op den duur volstrekt

[p. 124]

niet ongerust behoeft te maken over het oordeel der volksleiders en hun invloed licht overschat’.

Aan dat woord tot de jongeren onder de werkgevers had spr. doen voorafgaan een woord bestemd voor de regeerders en voor hen, die invloed op onze wetgeving oefenen. De mensch is - zoo sprak hij - voor een deel wat anderen van hem maken. ‘Blijft men het voorbeeld volgen van de sociaal-democraten, die dit ter wille van de propaganda wel moeten doen, om van de werkgevers alle mogelijke kwaad te veronderstellen en hen in het algemeen niet toegankelijk te achten voor begrippen van humaniteit ten opzichte van hun arbeiders, dan zullen zij inderdaad gevaar loopen, de egoïstische, voor de algemeene zaak onverschillige en niets voor anderen voelende menschen te worden, waarvoor men hen thans uitmaakt. En dan zal men hoe langer zoo meer aan de nijverheid onttrekken degenen, die men juist zoo gaarne als leiders van ons bedrijfsleven zou zien optreden, omdat zij niet alleen geld willen verdienen, maar ook als industrieel een hooger ideaal nastreven’.

Wat spr. dus laakte was: het stelselmatig gewekt en gekweekt wantrouwen tegen werkgevers, hetwelk ook oorzaak was van gebrekkige voorbereiding en samenstelling van sociale wetgeving: ‘Het is inderdaad een bedroevend verschijnsel, dat men zoowel bij het voorbereiden als bij het tot stand brengen van zoogenaamde sociale wetten zoo weinig rekening houdt met de eischen van het practische leven: als ik mij niet bedrieg, is dat voornamelijk een gevolg van het bewuste en onbewuste wantrouwen, dat gekoesterd wordt in de kringen der zoogenaamde vooruitstrevende partijen tegen de werkgevers’.... ‘Zeker, men moet voorzichtig zijn bij het wegen der bezwaren van hen, die persoonlijk belang hebben bij eenigen maatregel, maar dit mag er niet toe leiden aan hun oordeel geen groot gewicht toe te kennen. Wat moet er van onze maatschappij worden, hoe moet het gaan met de welvaart van de arbeidersklasse, indien de ondernemingsgeest van ons volk ondermijnd wordt, indien de jongeren onder onze werkgevers worden gemaakt tot egoïsten en conservatieven, omdat onze politieke leiders hen verdacht maken en neerdrukken, inplaats van te trachten hen op te heffen door waarde te hechten aan hun oordeel in zaken van practisch regeeringsbeleid en hen te betrekken in de toepassing van maatregelen, die moeten leiden tot sociale verbetering? Er wordt te veel vergeten in den tegenwoordigen tijd, dat ter verkrijging van goede toestanden in de eerste plaats noodig is een bloeiende nijverheid.’ -

[p. 125]

Dit waardig protest van D.W. Stork was gericht aan het adres van regeerders en hen, die invloed op onze wetgeving oefenen. Wegens wantrouwen tegen de werkgevers luistert men niet naar hun stem, betrekt hen niet in de toepassing van wetten. De spreker had daaraan kunnen toevoegen dat hetzelfde wantrouwen ook de duidelijk-aanwijsbare grondslag is van wetten, die - gelijk de jongste proeven - aan de arbeidsinspectie de bevoegdheid verleenen belangrijke aangelegenheden uit het bedrijfsleven naar eigen inzicht te regelen en de opvolging van die regeling aan den werkgever gebiedend voor te schrijven. Men is immers tot het ter zijde stellen van uit den aard der zaak ruimere wettelijke bepalingen gekomen, men geeft immers de voorkeur aan de strengbindende voorschriften van het uitvoerend gezag, omdat men de door de wet nog gelaten vrijheid ducht als kunnende en dus - naar der regeerders oordeel - ook zeker zullende leiden tot misbruik. Dit stelsel moge voortreffelijk zijn in de oogen van hen, die meenen dat de overheid, mits zij maar pootig genoeg optrede, alle kwaad kan voorkómen, - wantrouwen is een slecht regeeringsbeginsel en een daarop gevestigde wetgeving kan op den duur niet het doel der wet bereiken: bevorderlijk te zijn aan het algemeen belang.

H.S.