Onze Eeuw. Jaargang 5

[p. 458]

Een brandend neutraliteitsvraagstuk
Door Jhr. Mr. Dr. H.A. van Karnebeek.

De behoefte van oorlogvoerenden aan steenkool voor hun vloot kan aanleiding geven tot verschillende transacties. De voorziening in die behoefte toch laat zich, behalve langs den weg van kolenlevering in neutrale havens aan belligerente oorlogsschepen, denken vooreerst door uitvoer van steenkool naar het land van de belligerenten, waarbij de quaesties van contrabande ter sprake kunnen komen. Dan door toevoer van kolen onderweg aan de vloot door middel van kolenschepen, waarbij de vraag rijst of de bevrachting van die schepen valt binnen den kring van de handelingen van particulieren, die de neutraliteit van den Staat niet in gevaar brengen. Voor Engeland is die vraag van bijzonder belang, omdat door deskundigen en Regeering, hoewel niet op overtuigende gronden maar m.i. meer pour le besoin de la cause beweerd wordt, dat de Foreign Enlistment Act daarop een ontkennend antwoord geeft. Geschiedt die toevoer niet in open zee, maar - wat wel regel zal zijn - in neutrale wateren, dan doet zich voorts voor den betrokken neutraal het vraagstuk der kolenoverlading voor met al de onderscheidingen, die daarbij te maken zijn; waarbij in aanmerking komt, of het schip al dan niet een neutrale vlag voert,

[p. 459]

en zoo neen, of het behoort tot de oorlogsmarine of niet, hetgeen van invloed kan zijn op de toelating in neutrale havens; ten slotte of het kolenschip de vloot vergezelt dan wel hare komst op vooruitgekozen plaatsen afwacht.

Er is dus vierderlei: kolenlevering, kolenexportatie, kolentoevoer en kolenoverlading. Van deze modaliteiten van het vraagstuk der kolenvoorziening is de kolenlevering aan belligerente oorlogsschepen in neutrale havens ten slotte de belangrijkste. Komt zij op den verbodsindex te staan, dan zullen kolenoverlading en kolentoevoer haar daar op den duur volgen, tenzij - wat betreft den toevoer - het belang van den handel den doorslag mocht geven. Het is over de kolenlevering in neutrale havens aan belligerente oorlogsschepen en het daarmede samenhangende vraagstuk, dat uitsluitend in het onderstaande zal worden gehandeld.

Door den rampspoedigen tocht van de Russische Oostzee-vloot van het eene einde van den aardbol naar het andere is op de kolenlevering opnieuw de aandacht gevallen. Stemmen zijn opgegaan, die het met de kolenlevering in beginsel niet wel meenen en trachten te betoogen, dat zij met eene ware opvatting der neutraliteit niet is overeen te brengen. Die stemmen evenwel, hoe beteekenisvol ook, zijn nog niet doorgedrongen tot het groote publiek, dat ook ten onzent zich in den regel rustig pleegt neer te leggen bij de gedachte, dat de oprecht neutrale Staat zich niets te verwijten heeft, wanneer hij de kolenlevering, behoudens uitzonderingsomstandigheden, beperkt tot eene hoeveelheid, groot genoeg om de naaste eigen haven te bereiken, en het verblijf van belligerente oorlogsschepen in zijn havens tot een duur van 24 uur.

Zonder twijfel is die gedachte geruststellend, want de Staat, die zulke maatregelen in toepassing brengt, schiet inderdaad in zijn plichtsvervulling niet te kort. Maar wanneer die gedachte impliceert, dat een onbeperkte duur van verblijf en een onbeperkte levering van steenkool met de regelen van het volkenrecht niet te rijmen zijn, berust zij op een dwaling. Niets toch is minder waar; en met het

[p. 460]

oog op de critiek, die de toepassing van Frankrijk's neutraliteit te Djibouti vooral in Engeland, maar ook hier te lande heeft uitgelokt, is het van belang die dwaling uitdrukkelijk te constateeren.

De beperking van den te leveren kolenvoorraad tot dien welke voldoende is om de naaste eigen haven te bereiken is van Engelschen oorsprong. Zij dateert van den Amerikaanschen Secessieoorlog en is onder den aandrang der Noordelijke Staten den 31^sten Januari 1862 in het leven geroepen door de toenmalige Britsche Regeering, die daarmede hoopte te voorkomen the possibility of hostile collisions in their own ports, zooals de beroemde scheidsrechter Sir Alexander Cockburn het uitdrukte¹⁾. Indirect zou daardoor misbruik van die havens voor oorlogsdoeleinden door de geconfedereerden worden tegengegaan.

Het scheidsgerecht van Genève, dat de beruchte Alabamaclaims te onderzoeken had, hield echter met de Britsche regelen geen rekening en beperkte zich op dit stuk tot de volgende verklaring, die wel in herinnering gebracht mag worden: And whereas in order to impart to any supplies of coal a character inconsistent with the second rule (sc. of Washington) prohibiting the use of neutral ports as a base of naval operations for a belligerent, it is necessary the said supplies should be connected with special circumstances of time of persons or of place which may combine to give them such character. De kolenlevering is dus naar de opvatting van dit beroemde vonnis in beginsel ongelimiteerd evenals de duur van het verblijf, mits de locus quo daardoor geen operatiebasis worde, hetgeen in ieder concreet geval van de omstandigheden zal afhangen. Overeenkomstig deze arbitrale sententie heeft de Fransche Regeering zich telkenmale in hare neutraliteits-proclamaties van het geven van beperkende bepalingen onthouden. Wel is waar is de kolenlevering ook in 1904 niet met name genoemd onder de omstandigheden, die ter bepaling van het ook door de Fransche Regeering erkende begrip van operatiebasis exempli gratia

1) Papers relating to the Treaty of Washington. IV. pg. 346.

[p. 461]

in de neutraliteits-regelen zijn opgenomen, maar daaruit valt nog niet af te leiden, dat tusschen kolenlevering en operatiebasis de mogelijkheid van verband niet wordt erkend. Men mag dus aannemen, dat de Fransche praktijk zich geheel beweegt in de lijn van het vonnis van Genève, zoodat Frankrijk in goed gezelschap verkeert.

De Engelsche regels intusschen hebben carrière gemaakt en in Amerika, Nederland¹⁾, Denemarken, Zweden, Noorwegen, Aegypte, Spanje, en niet te vergeten Japan geleidelijk toepassing gevonden. Rusland heeft in 1898 alleen de beperking van den duur van het verblijf onder de neutraliteitsvoorschriften opgenomen. Naast deze Staten zijn er echter andere, die bij de afkondiging van hunne onzijdigheid geen bekendheid geven aan de instructies, waarvan de betrokken autoriteiten worden voorzien ter handhaving van de neutraliteit in havens en wateren. Tot die Staten behooren Duitschland, Oostenrijk-Hongarije, Italië en in 1904 ook Spanje; mitsdien eene belangrijke groep van groote mogendheden, wier opvatting hoofdzakelijk uit de feiten moet blijken. Van deze Staten zijn in den huidigen oorlog alleen Duitschland en Spanje tot daadwerkelijke handhaving van hunne onzijdigheid geroepen geweest. De beschikbare gegevens evenwel omtrent hetgeen te Vigo en te Kiautchau en Swakopmund is voorgevallen zijn nog niet precies genoeg om daaruit gevolgtrekkingen te maken. Mag men hen gelooven, die aan Perels gezag toeschrijven in de raadsbesluiten der Duitsche Regeering, dan verdient het de aandacht, dat hij den regel der kolenlevering tot de naaste eigen haven uitdrukkelijk als norm erkent.²⁾ Maar aan den anderen kant mag evenmin gewicht ontzegd worden aan de opvatting van Professor Freiherr Karl von Stengel, volgens wien de Britsche

1) Ten onzent sedert 1870. Eene in het begin van den Secessieoorlog in West-Indië afgekondigde beperking van den duur van het verblijf tot twee maal 24 uur is in verband met klachten der Noordelijken later weer ingetrokken.

2) Das internationale Offentliche Seerecht der Gegenwart, ed. 1903. p. 216.

[p. 462]

regels alleen te pas komen bei Häfen und Küstengewässer innerhalb des Operationsgebiets,¹⁾ hetgeen als een aanduiding in de richting der Fransche opvatting is aan te merken. Het standpunt van Professor von Stengel is dat van de Duitsche marinekringen en er zijn redenen om te denken, dat de Duitsche Regeering eventueel dat standpunt bij voorkeur in toepassing zou brengen.

De toestand is dus deze, dat sommige Staten de Britsche regels volgen, andere niet. De Staat, waar die regels afgekondigd zijn moet ze natuurlijk toepassen ook dan wanneer van operatiebasis geen sprake kan zijn. Tot navolging van het Engelsche voorbeeld is echter geen Staat gehouden. States are bound by International Law, not by British regulations however excellent they may be zegt terecht Professor Lawrence in zijn War and Neutrality in the Far East. Het volkenrecht eischt dan ook niet meer dan dat de kolenlevering en het verblijf niet in operatiebasis ontaarden. Lord Percy heeft dit in het Parlement uitdrukkelijk bevestigd, en Professor Holland heeft zoowel in de Times als in een tijdschrift-artikel²⁾ het zelfde gezegd. Hun getuigenissen zijn van belang met het het oog op de stemming, die juist op het oogenblik in Engeland uit een neutraliteitsoogpunt tegen de kolenlevering wordt gemaakt. De Engelsche regels zijn dus geen rechtsnorm; zij die meenden, dat dit wel het geval was, kunnen zich troosten met de woorden van Lawrence, dat hun dwaling is one so general that those who give expression to it have much excuse.³⁾

Is alzoo vastgesteld wat rechtens is, daarmede zijn, zooals het gewoonlijk gaat, de moeielijkheden nog niet opgelost. Want bij de toepassing doet zich voor de Staten uit de Engelsche school aanstonds de vraag voor of de tot aan de naaste eigen haven verstrekte kolen ook uitsluitend

1) Die Entwicklung des Kriegsrechts im allgemeinen und des Seekriegsrechts im besonderen, in de Marine Rundschau April 1905.

2) Revue de droit international et de législation comparée, 1905, p. 359.

3) War and Neutrality in the Far East. Ed. van Sept. 1904.

[p. 463]

voor dat doel moeten worden gebruikt; terwijl alle Staten zonder onderscheid staan voor de moeielijkheid, wat onder operatiebasis moet worden verstaan.

De eerste vraag komt neer op een onderzoek naar de ratio der limite, hetgeen gemakkelijker gezegd is dan gedaan. Genoeg zij het melding te maken van de volgende minder bekende woorden uit eene onder dagteekening van 16 Juli 1863 door den toenmaligen Engelschen Minister van Buitenlandsche Zaken, den hertog van Newcastle, aan den Gouverneur van Barbados gerichte missive: if it should be the case that the vessel has not, since taking in coal, been bona fide occupied in seeking her alleged destination, but has consumed her fuel in cruising, the coal should not be replenished under the terms of the proclamation¹⁾. Deze interpretatie werd gegeven op advies van de drie Crown Law Officers, waartoe destijds niemand minder behoorde dan Sir Robert Phillimore, en legt mitsdien gewicht in de schaal. Het is evenwel te betwijfelen of sedert dien de betrokken Regeeringen zich van deze strekking der Engelsche regels bewust zijn geweest. De eerste maal toch, dat in neutraliteitsvoorschriften bepalingen zijn opgenomen om de bestemming der geleverde kolen te verzekeren is geweest bij gelegenheid van de Aegyptische proclamatie van 10 Februari 1904, waarbij van den commandant eene schriftelijke verklaring op woord van eer geëischt wordt, dat hij will proceed at once and by the direct route naar de haven ter bereiking waarvan hem de kolen zijn verstrekt. De Lapradelle, hoogleeraar te Grenoble, spreekt van la grande nouveauté des instructions Egyptiennes du 10 février 1904 en zegt, dat die nieuwheid semblait défier par son originalité trop grande l'imitation craintive des Puissances²⁾. Ook Lawrence beschouwt de zoogenaamde kolenlevering en droiture als iets nieuws, dat hij voor de toekomst aanbeveelt, terwijl de Britsche Eerste Minister in het Lagerhuis het geval van de Dmitri Donskoj besprekende, die met te Port Saïd ontvangen kolen

1) Papers relating to the Treaty of Washington; British Appendix. dl. I pg. 101.

2) Revue de Droit International Public. 1904 pg. 531.

[p. 464]

was blijven kruisen bij het kanaal van Suez, als een novum het denkbeeld oppert om een schip, dat van de kolenlevering misbruik gemaakt heeft, gedurende den ganschen oorlog niet weer van kolen te voorzien.

Of de interpretatie van den hertog van Newcastle tot het jus constitutum gerekend mag worden is dus minstens genomen twijfelachtig.

Op zich zelf is de Aegyptische toepassing der Engelsche regels niet onredelijk en er bestaan aanwijzingen, dat dit voorbeeld navolging zal vinden. De vraag blijft echter of het eigenlijk wel aangaat den commandant van een oorlogsschip zulk eene verklaring af te dwingen op straffe van geen kolen te kunnen krijgen. Het geheim van de bestemming der reis loopt door zulk eene verklaring gevaar. Ook zou nog moeten worden uitgemaakt of hij op weg naar zijn naaste eigen haven zich niet alleen mag verdedigen, indien aangevallen, maar ook zijn tegenstander onderweg zelf mag te lijf gaan, wanneer dat met voordeel zou kunnen geschieden? Dit zijn quaesties waarin de marine wel het laatste woord zal medespreken.

Eene directe consequentie van de kolenlevering en droiture is voorts, dat de hoeveelheid, die geleverd mag worden afhankelijk is van de quantiteit, die nog in de kolenruimen voorhanden is. Kolenlevering zou eigenlijk kolenaanvulling moeten heeten. Volgens de Aegyptische bepaling moet de commandant dan ook omtrent die quantiteit eene verklaring afleggen, terwijl de overheid aan den wal berekent hoe groot de aanvulling mag zijn. Hiertegen bestaat uit een practisch oogpunt evenwel het bezwaar aan een onderzoek op een vreemd oorlogsschip verbonden. Dit bezwaar werd door de genoemde Law Officers indertijd niet over het hoofd gezien; but of course - meenden zij - it would be competent to Her Majesty's Government, if they thought fit, to make such a verification the condition of liberty to coal in Her Majesty's ports. De Engelsche Regeering heeft, voorzoover ik heb kunnen nagaan, dat advies niet in toepassing gebracht. Terecht, m.i., want het gaat eigenlijk uit van de veronderstelling, dat op de verklaring van een zee-officier

[p. 465]

niet altijd kan worden afgegaan en die veronderstelling schijnt ongeoorloofd. Het komt er voor de neutrale autoriteit slechts op aan, gedekt te zijn en daartoe is de handteekening van den betrokken commandant voldoende.

Nu de tweede vraag, die zooals gezegd is, het vraagstuk van de kolenlevering eigenlijk beheerscht. Wat moet onder operatiebasis worden verstaan? Ook deze vraag is gemakkelijker gesteld dan opgelost. Het begrip operatiebasis is eigenlijk een militair begrip, dat volgens schrijvers uit de school van Hautefeuille en Ortolan, van Kent en Story, volgens Lawrence en Stengel, kortom in de oogen van deskundigen duidt op eene neutrale plaats van waar uit de eene belligerent den ander opwacht of aanvalt en waarheen hij terugkeert om zich wederom schuil te houden en zijne voorraden zoo noodig te vernieuwen met het oog op nieuwe aanvallen en expedities. Er is voor noodig wat de Fransche schrijvers noemen een s'établir en de Engelsche to take a station. Aan zoodanig misbruik van neutraal gebied heeft admiraal Wirenius zich in het begin van den oorlog schuldig gemaakt toen hij zich in de Golf van Suez bleef ophouden om aldaar, en vandaar uit, schepen aan te houden en op te brengen.

Volgens deze opvatting maakt het enkele aandoen van een haven tot aanvulling van voorraden een plaats nog niet tot operatiebasis. Tevens volgt er uit, dat onder de heerschappij van de neutraliteitsvoorschriften van Engeland en de Staten, die dat voorbeeld hebben nagestreefd, van operatiebasis niet licht de rede zal kunnen zijn, althans ten aanzien van eenzelfde schip, aangezien volgens die voorschriften de kolenlevering niet binnen 3 maanden mag worden herhaald.

De vraag rijst echter of deze opvatting in het licht van de jongste ervaringen niet te ruim is? Men kan zich voorstellen, dat sommigen met die opvatting geen vrede hebben en zeggen, dat wanneer - om een concreet voorbeeld te noemen - door de strategen te St. Petersburg bij de uitzending van het Oostzee-eskader gerekend was op kolenlevering onderweg te Djibouti, te Bakar of te Sabang,

[p. 466]

die plaatsen daardoor in het plan de campagne feitelijk zouden zijn opgenomen en als operatiebases zouden moeten worden aangemerkt. Deze zienswijze heeft voorzeker iets aantrekkelijks; in werkelijkheid evenwel is zij willekeurig. En, daargelaten, dat zij aan het begrip van operatiebasis geweld aandoet, leidt zij, consequent doorgevoerd, feitelijk tot kolenweigering. Want wie zal uitmaken of inderdaad op het aandoen van de haven gerekend is? En zullen de neutralen, vooral wanneer de andere belligerent machtiger is, niet liever het zekere voor het onzekere nemen?

Naar mijn bescheiden meening is geen neutrale haven of geen punt van neutrale territoriale wateren in alle redelijkheid als operatiebasis te beschouwen, wanneer niet van daar uit wordt geopereerd, hetgeen toegepast op de kolenlevering hierop neerkomt, dat aan den neutraal niet kan worden verweten zijn gebied tot operatiebasis te hebben geleend, wanneer ten tijde der kolenlevering redelijkerwijze niet was te verwachten, dat met die kolen zou worden gevochten. Zijn die kolen ingenomen niet slechts om de reis te vervolgen, maar om er den vijand mede te bestoken, dan komt het zelfs op het al of niet bestaan van de bedoeling om naar de plaats van inneming terug te keeren niet aan. Blijkbaar in dezen gedachtengang verklaarde indertijd het Zwitsersche lid van het scheidsgerecht van Genève, Dr. Staempfli, dat Trinidad niet tot operatiebasis gestrekt kon hebben van de Sumter, omdat aldaar niet de laatste kolenaanvulling had plaats gehad.¹⁾ Het is een regel van volkenrecht, dat een belligerent oorlogsschip een neutrale haven niet slagvaardiger mag verlaten dan het is binnen gekomen. Vandaar, dat de neutrale Staat gehouden is om ter plaatse de levering van oorlogstuig aan het schip, al geschiedt het animo commercandi, te beletten, terwijl hij zich niet behoeft in te laten met het vervoer van datzelfde oorlogstuig in contrabande naar belligerente havens. Welnu, kolenlevering maakt een schip alleen dan slagvaardiger, wanneer die kolen bestemd zijn

1) Papers relating to the Treaty of Washington. IV pg. 136.

[p. 467]

om voor het gevecht te dienen. In alle andere gevallen maakt de kolenlevering alleen reisvaardiger, zeewaardiger. In het eerste geval bestaat tegen de kolenlevering, m.i. principieel bezwaar, in alle andere niet.

Volgens deze zienswijze en ook volgens die van de schrijvers die het begrip operatiebasis ruim nemen, heeft het dus geen zin om met het oog op de regels van Washington te beweren, dat te Vigo in Spanje geen kolen aan de Russische vloot mochten worden geleverd. Met de volste bunkers was noch de Japansche vloot noch Japansch gebied te bereiken. Hetzelfde geldt van Madagascar, indien daar kolenlevering heeft plaats gehad. De Cam-ranh-baai evenwel verkeert in eene andere positie. Met daar aangevulde bunkers kan Wladiwostock worden bereikt, zonder zelfs op zijn zuinigst te varen, en met het oog op de ligging van Japan en zijn eskader binnen dien afstand zal wel niemand beweren, dat kolenaanvulling te Cam-rahn inoffensief zou blijven. Indien dus kolenaanvulling inderdaad aldaar heeft plaats gehad, kan naar mijne meening niet worden ontkend, dat die plaats alleen reeds daarom tot operatiebasis heeft gestrekt.

Wil dit zeggen, dat in een haven van waar uit met aangevulde bunkers vijandelijkheden zouden kunnen worden gepleegd, absoluut geen kolen mogen worden geleverd? Neen. Het komt er slechts op aan, dat door de verstrekte hoeveelheid de eene belligerent niet in staat gesteld worde den anderen of diens gebied te bereiken. Iedere kleinere hoeveelheid schijnt dus geoorloofd. Zonder Singapore tot operatiebasis te maken, zou mitsdien de hoeveelheid aldaar aangevulde kolen verder mogen reiken dan Saigon, mits zij niet verder strekke dan de zuidpunt van Formosa, tenzij naar algemeene bekendheid de Japansche vloot ten zuiden daarvan ligt. Voorts kan eene hoeveelheid, die, gevoegd bij hetgeen in de bunkers aanwezig is, het schip in staat stelt om de naaste neutrale (niet: nationale) haven te bereiken, niet worden geweigerd door de Staten, die blijkens hunne neutraliteitsvoorschriften verklaard hebben geen oorlogsschepen langer dan 24 uur in hunne havens te zullen toelaten. Deze consequentie is onverbiddelijk zoolang

[p. 468]

erkend zal worden, dat om humanitaire redenen schepen niet onzeewaardig ‘op hoop van zegen’ mogen worden verwijderd. Het geval kan zich natuurlijk voordoen, dat zelfs met tot bereiking der naaste neutrale haven verstrekte kolen gevochten wordt, maar die kans is gering en moet op den koop toe worden genomen. Bovendien kan de andere belligerent er geen aanstoot aan nemen, omdat de voorraad in den regel te gering zal zijn niet alleen voor een offensief optreden, maar zelfs om ter verdediging te vechten.

Uit het voorafgaande volgt dus dat zelfs binnen den kring van het operationsgebiet kolen mogen worden toegestaan, doch dat het quantum van de omstandigheden afhangt. Volstrekte kolenweigering zou met die opvattingen niet strooken.

In lijnrechte tegenspraak met de onrechtmatigheid der kolenweigering is het standpunt door Japan ten opzichte van de Oostzee-vloot aangenomen. Japan beweert dat de Baltische vloot eene vijandelijke expeditie was, die niet door medewerking van neutrale Staten in staat mocht worden gesteld haar doel te bereiken, of nabij te komen. Nergens, waar ook en hoever ook van het oorlogsterrein, mocht deze vloot van kolen worden voorzien. Deze pretensie is nieuw¹⁾ en vindt in het volkenrecht tot nog toe nergens steun, hetgeen nadrukkelijk wordt geconstateerd met het oog op de oogenschijnlijke redelijkheid der bewering. Dat die opvatting nauw verband houdt met Japan's eigen belang, behoeft nauwelijks betoog. Maar het gevaar ligt daarin, dat die opvatting aanstonds gehoor heeft gevonden en in

1) In 1848 is te Port-Said aan den Spaanschen Admiraal Camara geweigerd om zich van kolen te voorzien, niettegenstaande ingevolge art. IV van de Suez-conventie van 1888 in verband met de nadere omschrijving in de Protocollen kolen zullen worden geleverd tot de naaste haven, waar de noodige voorraden kunnen worden verkregen tot voortzetting van de reis. Destijds achtten Engeland en Egypte zich door die conventie niet gebonden ingevolge eene verklaring door Lord Salisbury bij de onderteekening afgelegd en Egypte heeft gemeend, om wat voor reden dan ook, in 1898 de gevraagde kolen niet te moeten toestaan. Thans is de verklaring van Lord Salisbury vervallen door art. VI van de Fransch-Engelsche overeenkomst van 1904 en zijn met toepassing van de Suezconventie aan de Russische eskaders de noodige faciliteiten verleend.

[p. 469]

Engeland niet alleen met instemming is begroet, maar zelfs aanleiding heeft gegeven tot eene principiëele wijziging van de aan het begin van den oorlog afgekondigde neutraliteitsregelen, waarvan gebleken is door de nadere proclamatie van den Gouverneur van Malta dd. 12 Augustus 1904, die naar beweerd wordt eigenlijk niet voor bekendmaking was bestemd. Krachtens deze proclamatie, welke volgens de Times uitdrukking gaf aan instructies waarvan alle Gouverneurs van Britsche koloniën destijds werden voorzien, mogen geen kolen worden geleverd aan een oorlogsvloot of aan enkele oorlogsschepen, die zich begeven naar het tooneel van den krijg of bestemd zijn om contrabande aan te halen.

Is het te verwonderen, dat Engeland zich terstond heeft aangesloten bij de Japansche pretensie? Neen! Niet louter uit bondgenootschappelijke gevoelens is die aansluiting te verklaren, maar veeleer uit de omstandigheid, dat het welbegrepen belang van Engeland door de introductie in het volkenrecht van de nieuwe opvatting op de meest doeltreffende wijze zou worden gebaat. Immers, de zeeoorlog zou daardoor op den duur het minst bezwaren opleveren voor de mogendheid, waarvan de schepen door hare over den ganschen aardbol verspreide kolenstations, tot het aandoen van vreemde havens slechts bij hooge uitzondering zouden worden genoopt. De nieuwe leer beteekent de definitieve oppermacht van Engeland ter zee. De Engelschen komen er rond voor uit, dat zij dit terdege inzien,¹⁾ en het is hun dan ook niet slechts te doen om kolenweigering aan oorlogsschepen, die zich op reis bevinden naar het tooneel van den strijd (overeenkomstig de Malteesche proclamatie), maar om absolute kolenweigering aan welk belligerent schip ook. Het een moet trouwens tot het andere leiden; de kolenlevering op den voet der Malteesche proclamatie is een wassen neus.

1) Lawrence zegt, dat the total prohibition of supplies of coal to belligerent warships in neutral ports is a thing to be aimed at both on account of its intrinsic justice and also because such a rule would redound to the interests of our own country, (op. cit. pg. 160).

[p. 470]

Gaat de nieuwe leer op? Hoe staat het met hare intrinsic justice?

Aangezien zij met het begrip operatiebasis geen verband zoekt, moet men veronderstellen, dat zij de kolenlevering als reëele hulpverschaffing beschouwt en als zoodanig in strijd met de neutraliteit acht. Immers, zonder kolenlevering kon de Russische vloot hare bestemming niet bereiken. Dit is de argumentatie van Prof. Lawrence.

Voorzeker, de aanwezigheid van een element van bijstand kan in de kolenlevering niet worden ontkend. Maar animo adjuvandi d.w.z. om den eenen belligerent te helpen tegenover den anderen, geschiedt de transactie niet. Gaf het element van bijstand, dat bij de kolenlevering in aanmerking komt, inderdaad den doorslag, dan zou iedere hulpverschaffing d.w.z. iedere transactie, waardoor de oorlogsdoeleinden van den belligerent gebaat worden, veroordeeld zijn, en het geen zin meer hebben den onderdanen van neutrale Staten toe te staan animo commercandi de noodige oorlogsbehoeften aan de oorlogvoerende partijen te leveren. Consequent zou die opvatting er dus toe leiden de Staten voortaan voor contrabande-vervoer aansprakelijk te stellen. En komt het eenmaal daartoe, dan is men overgeleverd aan de willekeur niet alleen van de Staten, die de meeste kolenstations hebben, maar ook van die, wier industrie het best op de productie van oorlogstuig is ingericht. De neutraliteit zou per slot van rekening een boycot worden, en dat is niet de bedoeling.

Men moet twee dingen niet uit het oog verliezen. Vooreerst, dat het niet de Staat is, die de kolen levert, en ten tweede, dat kolen evenmin als levensmiddelen, oorlogstuig zijn. Kolen dienen voor de Seefahrt im Kriege d.w.z. zur Ueberbrueckung des Raumes zooals Admiraal von Maltzahn het heeft uitgedrukt¹⁾. Ten opzichte van oorlogsdoeleinden bestaat tusschen steenkool en scheepsmachinerieën geen principiëel verschil. Zonder bepaaldelijk het tegendeel te beweren, geeft Lawrence toch te verstaan, dat de rol van de steenkool sedert den Secessieoorlog en de

1) Marine Rundschau. December 1904.

[p. 471]

arbitrage van Genève veranderd is, en dat met die verandering rekening moet worden gehouden. Zonder twijfel, maar die verandering is quantitatief, niet principiëel. Terecht heeft Lapradelle in zijn aangehaald artikel er op gewezen, dat die verandering toch niet zoo plotseling is ontstaan, dat er voor Japan, hetwelk in 1898 in zijn proclamatie den regel van de kolenlevering tot de naaste eigen haven had opgenomen, zes jaar later termen zouden zijn opgekomen om geheel van opvatting te veranderen. Het is wel jammer, dat in den Spaansch-Amerikaanschen oorlog, Japan in verband met de nabijheid der Philippijnen niet geroepen is geweest om aan zijn neutraliteitsvoorschriften op dit stuk uitvoering te geven. Het is wel te betwijfelen of destijds aan het eskader van Dewey kolen zouden zijn geweigerd! Maar welk is dan het novum, zoo niet het belang van Japan?

Hoe staat voorts de Japansche pretensie tegenover het recht van asyl? Is het de bedoeling om dat instituut, hetwelk zoo oud als de zeevaart, daarmede ten innigste verbonden is, van zijn hooge positie vervallen te verklaren? Sommige rechtsgeleerden zijn van oordeel, dat als direct gevolg van den ingetreden oorlogstoestand het gebied van den Staat, die aan den krijg geen deel neemt, voor de oorlogvoerenden als zoodanig eo ipso gesloten is, behoudens het geval van nood. Anderen zijn minder strikt en verstaan onder asyl niet alleen het recht van binnenloopen in geval van nood, maar in het algemeen de bevoegdheid aan schepen toekomende om ook als belligerenten havens te bezoeken, waarvan de toegang niet uitdrukkelijk is ontzegd. Maar ieder is het er over eens, dat aan een schip, dat niet genoeg kolen of niet genoeg levensmiddelen meer heeft, de toegang nimmer mag worden geweigerd. Beteekent nu de Japansch-Engelsche leer, dat voor schepen in die conditie inderdaad geen gastvrijheid meer zal bestaan, slechts verstooting of interneering? De nieuwe leer komt in werkelijkheid hierop neer, dat expedities die verder gaan dan hun kolenberging toereikt, maar thuis moeten blijven, wanneer zij onderweg de gelegenheid missen om zich te voorzien

[p. 472]

zonder daartoe bij derden aan te kloppen. De toeleg om den zeeoorlog in sommige omstandigheden en voor de meeste Staten onmogelijk te maken is onmiskenbaar.

Kwam die toeleg nog voort uit motieven, die met de bevordering van den vrede in het algemeen en met de beteugeling van den oorlog nauw verband houden, dan zou hij nog aanspraak kunnen doen gelden op eenige waardeering, hoewel de neutraliteit door den zeeoorlog onmogelijk te maken hare bestemming verre voorbij zou streven. Maar wanneer men bedenkt, dat Japan, hetwelk een machtig eskader op zich af zag komen, en Engeland in het bewustzijn van zijn talrijke kolenstations en wellicht een weinig geprikkeld door het optreden van Rusland tegen Engelsche koopvaarders in den Indischen Oceaan, zich als promotors van de kolenweigering aanmelden, dan is een zeker wantrouwen niet ongemotiveerd en schijnt twijfel geoorloofd of het er inderdaad wel louter om te doen is, het rechtsprincipe der neutraliteit tot verdere klaarheid te brengen. Timeo Danaos et dona ferentes!

Zeker, de Baltische vloot scheen een groot gevaar voor Japan op te leveren en het is verklaarbaar, dat men in Japan met dat gevaar voor oogen er niet tegen op heeft gezien den neutralen eene verdraaiing van de geldende rechtsopvattingen op te dringen. Maar het gevaar voor Japan is geen rechtsgrond. Zijn neutralen geroepen den eenen belligerent voor gevaar te vrijwaren en den anderen vleugellam te maken? Dat is geen neutraliteit maar veeleer het tegenovergestelde!

De omstandigheid intusschen, dat door de voorstanders der kolenweigering op dit gevaar een beroep wordt gedaan, wijst er op hoe sterk het tegenwoordige streven is om het met de neutraliteit zóó nauw te nemen, dat de neutraliteit eigenlijk geen neutraliteit meer is. Men oordeelt tegenwoordig, dat de neutralen bij hunne aanrakingen met de belligerenten het nadeelig gevolg voor den een en het voordeelig gevolg voor den ander tegen elkaar moeten opwegen; dat zij zich niet slechts moeten bepalen tot de bloote toepassing van de bij den aanvang van den oorlog afgekondigde voor-

[p. 473]

schriften, maar bij de handhaving hunner onzijdigheid ook zoodanig te werk moeten gaan, dat niet door gelijkheid in toepassing ongelijkheid in gevolg wordt te weeg gebracht, ook al is die feitelijke ongelijkheid een noodzakelijk uitvloeisel van omstandigheden, die - zooals geographische ligging enz. - geheel buiten de macht van den neutraal vallen. Het begrip van onpartijdigheid, d.i. behandeling zonder aanzien des persoons, wordt verdraaid, en zoo komt het, dat tegenwoordig de neutraal zich gaat verdiepen in gissingen omtrent de feitelijke beteekenis van zijne aanrakingen met de oorlogvoerenden en voor de gevolgen daarvan aansprakelijk wordt gehouden.

Dit is verkeerd. Naar mijne overtuiging bevinden degenen, die zoo denken, zich op een hellend vlak. En wanneer de kolenweigering eene étape is in dien gedachtengang, dan vindt zij in die omstandigheid alleen reeds hare veroordeeling. De intrinsic justice van de kolenweigering is meer schijn dan wezen en ik houd haar voor de vlag, waarmede de slimme Brit de introductie van eene ongeoorloofde lading in het volkenrecht wil dekken.

Ten slotte de toekomst der nieuwe leer. Zij wordt voorgestaan door twee machtige leden der Staten-gemeenschap, die bij hare erkenning groot belang hebben. Het zal mitsdien niet ontbreken aan pogingen om haar ingang te doen vinden en wellicht zal op de in uitzicht gestelde conferentie tot regeling van volkenrechtelijke quaesties getracht worden haar bij verrassing te doen aannemen. Het is dus zaak de Engelsch-Japansche pretensie tijdig goed onder de oogen te zien, zoowel wat hare innerlijke juistheid betreft, als ten aanzien van hare feitelijke gevolgen.

Bij dit onderzoek zij men echter voorzichtig. Wil men daarbij zuiver te werk gaan, dan passe men niet toe de methode van afleiding uit het begrip neutraliteit, maar trachte men door te dringen in het wezen van de rechtsverhouding van de oorlogvoerenden tot hen, die met hen in vrede zijn blijven leven, m.a.w. men zoeke naar de wijzigingen, die de verstoring van den vrede in die rechtsverhoudingen rechtens doet ontstaan.

[p. 474]

Het begrip neutraliteit is steriel. Oogenschijnlijk kan men er alles uit afleiden; in werkelijkheid niets. De pogingen tot nog toe gedaan om de neutraliteit te definieeren zijn zoozeer mislukt, dat Hautefeuille ten einde raad verklaard heeft eene definitie niet mogelijk te achten. Dit kan natuurlijk niet het geval zijn, want alles, wat door het verstand kan worden doordrongen, is voor definitie vatbaar, en er is geen reden waarom de neutraliteit daarbuiten zou vallen. Maar men was op het verkeerde spoor. De Luiksche hoogleeraar Descamps heeft dit begrepen en den weg aangewezen, waarlangs het vraagstuk der neutraliteit in al zijn verschijningen tot oplossing kan worden gebracht.¹⁾ Hij heeft duidelijk gemaakt hoe de rechtsverhoudingen komen te liggen na den ingetreden oorlogstoestand, en aangetoond, dat de neutraliteit evenmin een voortzetting van den zuiveren vredestoestand is, zooals Lampredi en Azuni hebben beweerd, als een jus sui generis, af te leiden uit een aprioristisch begrip, dat gemakshalve met den noodlottigen naam van neutraliteit is aangeduid.

Het staat aan anderen om uit de praemissen van Ridder Descamps ten opzichte van de kolenlevering gevolgtrekkingen te maken. Ik voor mij zie niet in, dat die tot kolenweigering kunnen leiden.

Maar zelfs al was dat wel het geval, al kwamen de denkers tot de slotsom, dat kolenweigering inderdaad een postulaat is van den aangeduiden rechtstoestand, dan nog schijnt de toekomst der bestreden opvatting twijfelachtig, want de belangen, die door kolenweigering in gevaar gebracht worden, zijn voor sommige Staten zoo overwegend, dat zij niet kunnen worden opgeofferd. Salus publica suprema lex! Eene opvatting, die Nederland zou beletten, als de nood aan den man kwam, zijn schepen naar Indië te zenden, schijnt voor Nederland onaanneembaar. Men bedenke, dat de Staten-samenleving een gemeenschap is van coördinatie en niet van subordinatie, met de souvereiniteit als hoeksteen, en dat dientengevolge de oorlog qua talis

1) Revue générale de Droit International Public 1900 pg. 629 e.v.

[p. 475]

een rechtmatig middel is, dat niet ten bate van enkelen ten nadeele der overigen mag worden verkort. Er zijn gelukkig stemmen opgegaan waaruit valt af te leiden, dat men in Duitschland en Frankrijk er ook zoo over denkt, en Rusland zal zich daarbij wel aansluiten. Er zijn dus waarborgen in de toekomst tegen theoretische onbezonnenheden.

Bepaalt eene eventueele nieuwe conferentie zich tot een onderzoek van het begrip operatiebasis, en slaagt zij er in daarvan eene duidelijke omschrijving contractueel te doen aanvaarden, dan zou zij daardoor alleen reeds ontzaglijk veel nut stichten. Maar overigens zij men voorzichtig. Want behalve de oppermacht van Engeland en de feitelijke onmogelijkheid voor andere Staten, zooals Nederland, om zich ter zee, waar noodig, te doen gelden, schuilt achter de kolenweigering nog het groote gevaar van een gewelddadig streven der sterkeren om zich ten koste der zwakkeren van de noodige kolenstations te voorzien. Dit gevaar is niet denkbeeldig en er is reden om te vermoeden, dat het Amerikaansche lid van het scheidsgerecht van Genève M. Adams, het in 1872 reeds heeft gevoeld¹⁾. Sabang zou niet lang meer Nederlandsch blijven! Laten dus de zoogenaamde vredesmannen bedenken, dat het verbod van kolenlevering tot strijd kan voeren, of, indien die niet wordt aanvaard, tot vernedering, wat nog erger is, en laat in Nederland niet uit het oog worden verloren, dat door de invoering van dat verbod de integriteit van ons koloniaal bezit op het spel wordt gezet.

Met de belangen van Nederland is de nieuwe leer der kolenweigering niet overeen te brengen.

1) Papers relating to the Treaty of Washington. IV pg. 148.