Onze Eeuw. Jaargang 4
(1904)– [tijdschrift] Onze Eeuw–
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd
[pagina 351]
| |
Wetgeving door het uitvoerend gezag
| |
[pagina 352]
| |
den inspecteur zou bepalen tot het geven van voorschriften nopens den tijd gedurende welke zekere personen in zekere ruimten zouden mogen vertoeven enz. - Zoo bevatten twee van de drie artikelen, welke in de Veiligheidswet de paragraaf (§ 3) nopens de ‘maatregelen tot beveiliging’ samenstellen, in substantie niet anders dan een verwijzing naar bestuursmaatregelen, dan een delegatie van de eigenlijke regeling op dit stuk aan het uitvoerend gezagGa naar voetnoot1). Bedenkt men daarbij dat de Veiligheidswet overigens slechts inhoudt als § 1 een inleidende bepaling, verklarende wat fabrieken en werkplaatsen in den zin dezer wet zijn, als § 2 bepalingen nopens het oprichten van fabrieken enz., als § 4 regelen omtrent het toezicht, als § 5 de regeling van het hooger beroep en als §§ 6 en 7 straf-, overgangs- en slotbepalingen, - dan ziet men in welke mate voor de kennis van hetgeen omtrent ‘beveiliging bij het verblijven in fabrieken en werkplaatsen’Ga naar voetnoot2) is gedecreteerd, vooral de bestuursmaatregelen van geheel overwegend belang zijn. De Veiligheidswet zelve - zoo kan men zeggen - kan geheel ongewijzigd blijven en toch in de diepte en in de breedte aanmerkelijk worden uitgebreid: noodig is daartoe niet anders, niet meer dan een uitbreiding in de breedte en in de diepte van de bepalingen van het bedoelde Koninklijk Besluit. Tot een dergelijk stelsel van wetgeving, tot eene zoodanige delegatie is men èn in '89 en in '95 gekomen, omdat men 1o niet toen reeds aanstonds in de wet zelve de uitvoerige regeling wist neer te leggen en 2o niet in de wet zelve bepalingen wilde opnemen, die later, wanneer men over meer ervaring beschikte, allicht gewijzigd zouden moeten worden, terwijl natuurlijk die wijziging gemakkelijker te bewerkstelligen was, wanneer daartoe niet de wet, doch slechts een Koninklijk Besluit behoefde te worden omgewerkt. Op beide motieven komen wij nader terug. Doch vooraf zouden wij er de aandacht op willen vestigen, dat dit stelsel: het trekken van de hoofdlijnen in de wet, het over- | |
[pagina 353]
| |
laten van de ‘nadere regeling’ aan bestuursmaatregelen; - ook na de beide genoemde wetten veelvuldig is toegepast. Het is - om slechts dit voorbeeld te noemen - overbekend hoezeer de Ongevallenwet 1901 slag op slag allerlei uiterst belangrijke onderdeelen der in die wet behandelde materie niet zelve regelt, maar telkens daarvoor naar een bestuursmaatregel verwijst: daalt deze wet al op sommige punten in détails af, zij wijdt b.v. niet meer dan zeven artikelen (art. 52-58) aan de zeer gewichtige quaestie van het zelfdragen of overdragen van risico, om in het achtste artikel (59) te verklaren dat bij algemeenen maatregel van bestuur bepaald worden vijf punten, welke in die zeven artikelen slechts even zijn aangeduid, terwijl dan als 6de punt voor een bestuursmaatregel gereserveerd wordt ‘al hetgeen verder noodig is voor de uitvoering van de artikelen 52 tot en met 58’. En aan het slot der Ongevallenwet wordt als 't ware een soort razzia gehouden van alles, in welks regeling nog niet voorzien mocht zijn, door deze typische bepaling van art. 114: ‘Hetgeen behalve het in de artikelen 7, 10, 15, 19, 31, 42, 52, 59, 61, 64, 72, 82, 86, 92 en 104 bepaalde nog ter voorbereiding van het in werking treden dezer wet en tot hare uitvoering noodig is, wordt bij algemeenen maatregel van bestuur geregeld’..... Genoeg reeds om te doen zien dat ook in latere sociale wetten de verwijzing naar een bestuursmaatregel telkens wordt te baat genomen, als een normaal middel om de nadere regeling van allerlei punten buiten het kader der wet zelve te stellen. Het spreekt van zelf dat door toepassing van dit delegatie-stelsel (om het verwijzings-systeem nu zoo maar te noemen) een ontwerp van wet een niet dan (vaak zeer) onvolledig beeld geeft van de regeling gelijk die ten slotte zal blijken te zijn; - van zelf ook dat de direct-belanghebbenden daardoor worden blootgesteld aan allerlei aangename of onaangename verrassingen, niet alleen doordat de eerst onbekende bestuursmaatregel bij de afkondiging mee- of tegenvalt, maar ook omdat soms, geheel onverwachts, zoodanige bestuursmaatregel gewijzigd wordt. Dit laatste, die gebeurlijkheid van plotselinge ingrijpende wijzigingen, is | |
[pagina 354]
| |
niet het geringste nadeel van het delegatie-stelsel: zij schept een voortdurende onzekerheid ten aanzien van wat wel en wat niet in een bedrijf straks veroorloofd zal zijn en ten aanzien der voorwaarden, waaronder het een of ander zal zijn toegelaten. Een sterk sprekend voorbeeld daarvan levert de geschiedenis der bepalingen nopens arbeid van vrouwen en jeugdige personen in steenfabrieken. Art. 4 der Arbeidswet bepaalt: ‘bij algemeenen maatregel van bestuur wordt door Ons hetzij onvoorwaardelijk, hetzij voorwaardelijk verboden een persoon beneden 16 jaren en in fabrieken en werkplaatsen een vrouw bepaalde soorten van arbeid te doen verrichten....’ Het K.B. van 21 Januari 1897 tot vaststelling van den bovenbedoelden bestuursmaatregel nu bevatte ten aanzien van steenfabrieken geen andere bepaling dan de algemeene, welke verbood een persoon beneden 16 jaar arbeid te doen verrichten bestaande in het trekken, duwen of dragen van een last, welke kennelijk de krachten van dien persoon te boven gaat. Maar onder dagteekening van 16 Maart 1903 verscheen ter vervanging van den vroegeren een nieuwe bestuursmaatregel, welke verbood jeugdige personen of vrouwen in een steenfabriek arbeid te doen verrichten bestaande in 1o het verplaatsen van beladen wagens (kruiwagens daaronder begrepen); 2o het ‘neerslaan’ (steenen uit de vormen leggen); 3o het ‘opschieten’ van steenen; 4o het nemen van gebakken steenen uit de ovens. - Men herinnert zich dat deze even onverwachte als ingrijpende wijziging, van overwegend belang èn voor de hierdoor plotseling ‘beschermde’ personen, èn voor het bedrijf, zoo iets als een storm in den lande heeft verwekt: een interpellatie in de Tweede Kamer, couranten- en tijdschrift-artikelen, protesten van belanghebbenden (ook van de arbeidsters, die bezwaar maakten dat haar voortaan deze loongevende arbeid kortweg verboden zou zijnGa naar voetnoot1). Gevolg? Dat in Mei 1903 bij K.B. de werking van het verbod geschorst werd tot na | |
[pagina 355]
| |
October 1903, terwijl de bepaling, die zooveel aanstoot gegeven had, bij K.B. van 4 November 1903 in dier voege gewijzigd werd dat wel de reeds vroeger genoemde, doch thans eenigszins anders omschreven soorten van arbeid voor jeugdige personen verboden bleven, doch het verbod voor vrouwen boven 16 jaar onder zekere voorwaarden niet vóór 1 Januari 1906 zou gelden. - Wij behoeven thans niet na te gaan wat van deze bepalingen in het vóór-ontwerp en in het ontwerp ‘Arbeidswet 1904’ is geworden; alleen zij door de vermelding van het feit dat overeenkomstige bepalingen in dit ontwerp zijn overgenomen, er aan herinnerd dat voortaan deze aangelegenheid dus bij de wet zal zijn geregeld. Doch het gebeurde heeft inmiddels in breeden kring doen zien wat de ‘nadere regeling’ bij bestuursmaatregel van verschillende in de wet slechts genoemde punten èn voor het bedrijf èn voor de arbeiders beteekenen kan. Wij noemden boven het ontwerp ‘Arbeidswet 1904’; de vraag dringt zich op hoe hierin gehandeld is ten aanzien van het delegatie-stelsel. Het antwoord op die vraag kan in enkele woorden aldus luiden: in dit ontwerp zijn, ten deele gewijzigd, ten deele ongewijzigd, overgenomen de bepalingen der Arbeidswet en der Veiligheidswet en der uit die twee wetten voortvloeiende bestuursmaatregelen, zoodat al wat tot nog toe door die twee wetten aan de Kroon ter nadere regeling was overgelaten, voortaan in de Arbeidswet zelve een plaats zal vinden; waar het echter geldt geheel nieuwe onderwerpen, wordt ook thans weder de vaststelling van uitvoerings-bepalingen aan algemeene bestuursmaatregelen gereserveerd. Er staan dus bepalingen van uiterst ondergeschikten aard in de wet te lezen; de uitwerking van gewichtige, nieuwe beginselen wordt opgedragen aan de Kroon, den Raad van State gehoord; men zou, dit ontwerp doorlezend, geneigd zijn er van te zeggen dat het den kemel doorzwelgt en de mug uitzijgt. Wil men van het een en het ander eene proeve? Als wettelijke regel wordt b.v. voorgesteld (voor mannen werkzaam in een werklokaal dat gelegen is in een inrich- | |
[pagina 356]
| |
ting tot bereiding van loodwit) dat voor elken man bij den aanvang van den voormiddag- en van den namiddagwerktijd een op afdoende wijze uitgespoeld, gedroogd en daarna niet weder gebruikt overkleed moet worden beschikbaar gesteld; dat de kleederen, afgelegd door een man die zoodanig werklokaal binnengaat, moeten opgeborgen kunnen worden buiten de werklokalen in een binnenshuis gelegen, buiten de schaftlokalen zich bevindende gelegenheid, waar de bovenbedoelde overkleederen niet mogen worden geborgen; dat aan elken zoodanigen man eens per etmaal bij den aanvang der werkzaamheden kosteloos een halve liter goede melk moet worden verstrekt...... Als wettelijke regel wordt ook voorgesteld dat in fabrieken of werkplaatsen (waarin arbeiders werkzaam zijn in zekere nader aangeduide werklokalen) ‘binnenshuis gelegen, naar seksen gescheiden en doelmatige waschgelegenheden’ moeten aanwezig zijn (ten minste één voor elke vijf of minder arbeiders die gelijktijdig rust- of schafttijden hebben); ‘in elke waschgelegenheid moeten zeep, nagelborstels en handdoeken beschikbaar zijn, moet gebruikt water kunnen wegvloeien en moet schoon en zoo noodig verwarmd water kunnen toevloeien’. - Deze en dergelijke bepalingen wil de ontwerper in de wet zien vastgelegd. Aan een bestuursmaatregel laat hij over de bepalingen der wet zoover uit te breiden als de Kroon (den Raad van State gehoord) noodig zal oordeelen: art. 235 zegt: ‘onverminderd het bepaalde in de eerste afdeeling van het vierde hoofdstuk kan bij algemeenen maatregel van bestuur worden bepaald dat alle of sommige arbeiders in alle of sommige fabrieken en werkplaatsen geen arbeid mogen verrichten of wel geen bepaalden arbeid mogen verrichten, dan nadat de voorwaarden, bij dien algemeenen maatregel vast te stellen, zijn in acht genomen’. Zoo wordt, nadat de wet allerlei gedetailleerde voorschriften tot beveiliging bij den arbeid heeft opgesomd, de deur wijd opengezet voor een bestuursmaatregel, welke straks verschillende verbodsbepalingen en voorwaarden kan stellen naast de wettelijke regelen. De zekerheid, die geschapen scheen door de vaststelling in de wet van de veiligheidsvoorschriften | |
[pagina 357]
| |
(in engeren zin), wordt door de hier aan het uitvoerend gezag verleende bevoegdheid volkomen te niet gedaan. Bij het noemen van nieuwe onderwerpen in deze wetsvoordracht is - wij zeiden het reeds - de bestuursmaatregel schering en inslag. Het ontwerp bevat, of liever heet te bevatten ‘voorschriften ten aanzien van het laden en lossen van schepen’. Maar het belangrijkste dier voorschriften is art. 228 (door art. 229 aangevuld), waarin gezegd wordt dat te dezer zake bepalingen bij algemeenen maatregel van bestuur kunnen worden vastgesteld. En wil men weten tot hoever de competentie van den bestuursmaatregel in deze materie reikt, dan overwege men dat volgens de twee genoemde artikelen en de interpretatie daarvan in de Memorie van Toelichting deze bestuursmaatregel vooreerst de schepen zal aanwijzen, bij het laden en lossen waarvan de bepalingen zullen gelden; voorts eischen kan stellen voor de werktuigen, gereedschappen en voorwerpen, die bij het laden en lossen worden gebruikt; ook: met betrekking tot verlichting van het terrein waar wordt gewerkt of dat betreden moet worden in verband met de werkzaamheden; ook: nopens verlichting van het ruim van het schip, waarin geladen of waaruit gelost wordt; ook: omtrent het dichthouden van luik-hoofden, het laden van hijschbakken, den toestand van loopplanken en vloer; aanbrengen van leuningen bij trappen en kademuren, behoorlijk verzonken zijn van spoorwegrails langs zij van het schip; de bestuursmaatregel kan voorts een maximum arbeidsduur bepalen en kan nog allerlei regelen bevatten omtrent beproevingen en onderzoekingen van werktuigen enz., die bij het laden en lossen worden gebezigd; ten slotte: het is de bestuursmaatregel die zal uitmaken wie aansprakelijk is voor de naleving van al deze voorschriften. - Ziedaar de wijze, waarop een nieuwe aangelegenheid nopens beveiliging bij den arbeid in de wet wordt.... ‘geregeld’. Men ziet dat de regeling in de wet neerkomt op een verwijzing door de wet naar den almachtigen bestuursmaatregel. Men vergunne ons nog één voorbeeld te geven. Op de zoo belangrijke beginselvraag, of de bescherming van wetswege door wettelijke beperking van arbeidsduur niet slechts | |
[pagina 358]
| |
de als ‘personae miserabiles’ beschouwde vrouwen en jeugdige lieden, maar ook volwassen mannen moet omvatten, heeft de ontwerper gemeend een toestemmend antwoord te moeten geven. Slechts pro memorie zij er op gewezen dat de Minister in zijn toelichting de wenschelijkheid of noodzakelijkheid van zoodanig antwoord niet dan op zeer soberen trant motiveert, maar nadrukkelijker mag en moet hier worden uiteengezet, hoezeer ook te dezer zake de wetgever het delegatie-stelsel huldigt: men kan zeggen dat in de bepalingen, die de arbeidsduurbeperking voor volwassen mannen ‘regelen’, de bestuursmaatregel niet van de lucht is. Men oordeele: art. 309 zegt dat de na te noemen beperkende bepalingen gelden ten aanzien van mannen, die al of niet voortdurend werkzaam zijn in 1o fabrieken of werkplaatsen, waar meer dan tweemaal in de week meer dan twee uur nachtarbeid pleegt te worden verricht; 2o bij bestuursmaatregel aangewezen fabrieken en werkplaatsen of gedeelten daarvan. De wet voegt hieraan toe dat de bestuursmaatregel slechts fabrieken enz. zal kunnen aanwijzen, waar de mannen blootstaan aan schadelijke invloeden en noemt de oorzaken dier schadelijke invloeden op. Doch het is wel zeer duidelijk dat door die opsomming nauwelijks eenige beperking aan het uitvoerend gezag bij de nadere regeling wordt opgelegdGa naar voetnoot1). Zoo luidt dus op de vraag: voor welke bedrijven de arbeidsduurbeperking van volwassen mannen gelden zal, het antwoord schier zonder voorbehoud: dat zal een bestuursmaatregel uitmaken. - Als hoofdregel geldt voorts (art. 311) dat zoodanige mannen niet langer dan elf uur per etmaal mogen arbeiden. Doch een zoo stellige regel zou in de praktijk onuitvoerbaar blijken; in sommige fabrieken enz. zal het noodig zijn dat mannen meer dan elf uur mogen werken. Voor welke fabrieken enz. zal dit vergund zijn? Een bestuursmaatregel zal dit beslissen. - Omgekeerd kan in sommige zeer schadelijke werklokalen een korter arbeidstijd dan van elf uur gewenscht zijn. In welke? Men | |
[pagina 359]
| |
wachte een bestuursmaatregel af. - Intusschen zal de bepaling niet voor alle mannen behoeven te gelden; welnu, een bestuursmaatregel zal werkzaamheden aanwijzen, bij welker uitsluitende verrichting een andere arbeidsduurregeling geoorloofd is. - Voor de fabrieken enz., waarin schadelijke invloeden aanwezig geacht worden, moet een zeker deel van het etmaal als bedrijfsrust gelden, doch niet alle arbeid zal tijdens die bedrijfsrust uitgesloten zijn. Welke niet? Dat zal door een bestuursmaatregel worden bepaald.... Men ziet: het is de bestuursmaatregel ‘und kein Ende’!
Vanwaar, waarom dit stelsel? Het werd boven reeds gezegd: zoo vaak een geheel nieuw onderwerp moet worden geregeld, kan en wil men die regeling niet aanstonds in de wet vastleggen, in de wet, die niet gemakkelijk te wijzigen is en welker inwerking-treden zoo lang zou worden vertraagd als al het bijkomstige daarin nauwkeurig moest worden omschreven. In de Memorie van Toelichting tot het ontwerp ‘Arbeidswet 1904’ zegt de Minister, er op wijzend dat ‘de eigenlijke beschermende bepalingen’ niet in de Arbeidswet en in de Veiligheidswet doch in de bestuursmaatregelen voorkwamen: ‘dit stelsel van wetgeving was te verdedigen, mocht zelfs het eenig mogelijke geheeten worden, overmits het op het standpunt harer ontwerpers destijds gold het zetten van de eerste schrede op een ten onzent nog weinig of niet betreden weg. Thans daarentegen is genoeg ervaring opgedaan om tal van dwingende voorschriften in de wet zelve te kunnen opnemen’. En elders heet het: ‘De ondergeteekende meent dat er alleszins aanleiding bestaat om die besluiten (n.l. ter uitvoering van de Arbeids- en van de Veiligheidswet) in het ontwerp op te nemen’. Waarop dan volgt: ‘aan het opnemen dezer besluiten in de wet is zeker het bezwaar verbonden, dat wijziging daarvan minder gemakkelijk wordt. Ten einde aan dit bezwaar - dat zich trouwens alleen zal doen gevoelen indien nieuwe industriëen ontstaan of wel gansch andere methoden van werken worden ingevoerd - tegemoet te komen, is de bepaling opgenomen, dat bij algemeenen maat- | |
[pagina 360]
| |
regel van bestuur kan worden bepaald, dat sommige arbeid niet dan bij het in acht nemen van zekere voorwaarden mag worden verricht (art. 235) terwijl ook een verbod om elken arbeid te verrichten kan worden opgenomen. Zoodoende zal niet telkens wetswijziging noodig zijn. Hebben de nieuw bij besluit te geven voorschriften hunne deugdelijkheid in de praktijk bewezen, dan kunnen zij bij voorkomende gelegenheid in de wet worden vastgelegd. Eene behoorlijke codificatie blijft dusdoende verzekerd’. Men ziet hier de ratio van het stelsel uiteengezet: eerst moest bij de vroegere Arbeids- en Veiligheidswetten de proefneming gedaan worden; daarvoor was regeling bij bestuursmaatregel de aangewezen weg, omdat de wijziging daarvan zoo gemakkelijk is; nu genoeg ervaring is opgedaan, kunnen de voorschriften uit de bestuursmaatregelen in de wet overgaan. Zoo vaak echter de wettelijke vaststelling dezer door de praktijk beproefde regelen straks toch te knellend mocht blijken, zal een nieuwe bestuursmaatregel het redmiddel zijn. Worden op grond van dien bestuursmaatregel nieuwe voorschriften gegeven en blijken die practisch deugdelijk, nu, dan kan men die ‘bij voorkomende gelegenheid’ ook weer in de wet opnemen. Deze redeneering vindt natuurlijk hare aanvulling in het (in de M.v.T. geleverd) betoog dat en waarom bij de regeling van nieuwe onderwerpen voorshands aan wettelijke bepalingen nog niet gedacht, doch voorziening bij bestuursmaatregel de eenig bruikbare methode geacht moet worden; er werd trouwens in het aangehaalde daarop reeds gedoeld. - Beperken wij ons ook thans tot de drie boven geciteerde voorbeelden. Wat art. 235 aangaat - welk artikel bepaalt dat een bestuursmaatregel voor nieuwe toestanden nieuwe voorschriften zal kunnen geven - wij zagen reeds in de boven aan de M.v.T. ontleende woorden de noodzakelijkheid daarvan door den ontwerper betoogd; bij het artikel zelf wordt nog dit opgemerkt (hetwelk geheel past in het kader van des ontwerpers gedachtengang): ‘Uit den aard der zaak kunnen voorschriften, die in dergelijke veranderde | |
[pagina 361]
| |
omstandigheden noodig zullen blijken, bij de wet worden vastgesteld, maar de bescherming der arbeiders kan niet steeds op het stand komen van een wet wachten. Daarom behoort aan het uitvoerend gezag de bevoegdheid te worden toegekend om de noodig gebleken voorzieningen te treffen. Waar de behoefte aan nieuwe voorschriften zich in den regel zal doen gevoelen bij nieuwe toestanden, bijv. bij het ontstaan van nieuwe takken van bedrijf, is voorloopige regeling bij algemeenen maatregel van bestuur bovendien aangewezen.’ - Men vindt hier, gelijk men ziet, het ‘spoed’- en het (reeds gebezigde) ‘proefnemings’-argument vereenigd: de voorziening kan niet wachten op de wet; de wet is voor een voorloopige regeling de geschikte vorm niet. Het proefnemings-argument treedt op den voorgrond ter verdediging van de regeling bij bestuursmaatregel van de bepalingen nopens het laden en lossen van schepen: ‘Ook hier wederom moeten [intusschen] voorschriften worden gegeven, die ten onzent geheel nieuw zijn. Met het oog daarop kan het niet raadzaam zijn om te dezer aanzien veel in de wet vast te leggen, maar moet aan de uitvoerende macht eene groote mate van ruimte van beweging worden gelaten’. En bij het artikel zelf wordt nog aangeteekend: ‘al deze voorschriften kunnen althans nu niet in de wet worden opgenomen’. - De ontwerper trouwens verklaart zelf nog niet te kunnen zeggen waarop die voorschriften zullen neerkomen: ‘ten einde omtrent al die punten de noodige voorlichting te ontvangen van deskundigen is het noodige verricht om tot de samenstelling van eene commissie te geraken.’ Men ziet het: bij den ontwerper staat voorshands niet meer vast dan dit: dat een regeling gewenscht is; - over het ‘hoe’ en ‘wat’ zal straks een commissie hem voorlichten en de regelen zullen dan, daar het immers een nieuwe zaak geldt, bij bestuursmaatregel gegeven worden; inmiddels is het zaak in de wet al vast den noodzakelijken ondergrond voor dien bestuursmaatregel te leggen; het is dus noodig, maar ook voldoende, in de wet te bepalen dat er dwang (hoe dan ook) zal worden geoefend.... | |
[pagina 362]
| |
Niet anders staat het feitelijk met het derde, door ons aan het ontwerp Arbeidswet ontleende voorbeeld: de arbeidsduurbeperking voor volwassen mannen: ‘In welke bedrijven mannen aan deze schadelijke invloeden blootstaan, kan althans voorloopig bezwaarlijk bij wijze van opsomming in de wet zelve worden aangegeven. Wel kan in de wet worden vastgelegd het beginsel, dat voor mannen, die des nachts in een fabriek of werkplaats werkzaam zijn, de arbeidsduur beperkt behoort te zijn... Daarnaast kunnen in de wet slechts categorieën van bedrijven worden genoemd, waarvan.... a priori vast staat dat een onbeperkte vrijheid ten aanzien van den arbeidsduur schadelijk moet werken.... Bij algemeenen maatregel van bestuur worde dan voorshands bepaald welke bedrijven tot elk dezer categorieën zullen zijn te rekenen’. - Ook hier erkent de ontwerper dat de nader te geven regeling hem niet nu reeds helder voor oogen staat: ‘Welke fabrieken en werkplaatsen of gedeelten daarvan ingevolge het artikel bij algemeenen maatregel van bestuur zullen moeten worden aangewezen, is thans niet te zeggen. Aan de inspecteurs van den arbeid is opgedragen daaromtrent een nauwkeurig onderzoek in te stellen.’ De Minister geeft wel aan welke inrichtingen onder de verschillende categoriën ‘zouden kunnen vallen’, doch voegt daaraan de waarschuwing toe: ‘Dat nu in geen ander dan de hier genoemde bedrijven de arbeidsduur zal worden beperkt, mag intusschen daaruit niet worden opgemaakt.’ En aan het eind van de onder dat voorbehoud gegeven opsomming heet het nog eens: ‘Ten aanzien van alle personen, werkzaam in die en soortgelijke inrichtingen zal in de eerste plaats worden overwogen of zij niet aan de beperking van den arbeidsduur onderworpen behooren te zijn.’ Ziedaar het delegatie-stelsel in werking. Wil men met groote openhartigheid, ja men kan wel zeggen met overgroote naïeveteit, zien uiteengezet waarom dit stelsel den wetgever dierbaar is, men leze de M.v.T. van het ontwerp ‘wet tegen waterverontreiniging.’ Dit ontwerp legt aan industrieele ondernemingen, die geacht | |
[pagina 363]
| |
worden schuldig te staan aan waterverontreiniging, verschillende verplichtingen op, welke kunnen neerkomen op belemmering van het bedrijf en zeker op zeer zware geldelijke lasten.Ga naar voetnoot1) Men mocht dus hopen dat in een der artikelen met zooveel woorden zou zijn gezegd welke soorten van fabrieken wel, welke niet, aan de werking der wet zouden zijn onderworpen. Maar dat is het geval niet. Ook hier wordt daarvoor verwezen naar den onmisbaren bestuursmaatregel. En in de M.v.T. wordt dan te dier zake gezegd: ‘Aanwijzing bij de wet zelve zoude in geval van onvolledigheid of van dwaling, alsmede indien inrichtingen van nieuwen aard worden gevestigd, telkenmale tot wetswijziging nopen.’ En elders in ditzelfde staatsstuk: ‘Deze bepaling’ [n.l. tot aanwijzing van de fabrieken bij bestuursmaatregel] ‘is opgenomen ten einde eenerzijds onvolledigheid gemakkelijk te kunnen herstellen, aan den anderen kant inrichtingen, welke aanvankelijk schenen te moeten worden genoemd doch voor welke het verbod bij nader inzien kan worden gemist, zonder den omslag, aan wettelijke regeling verbonden, aan toepassing te kunnen onttrekken.’ - Is dit niet openhartig gesproken? Het heeft inderdaad bijna den schijn alsof het proefnemings-argument hier geparodieerd wordt! Wij zullen - zoo redeneert de wetgever - wij zullen aan zekere fabrieken moeten verbieden haren afval te loozen op andere wijze dan overeenkomstig de door het bevoegd gezag te stellen regelen; de naleving van die regelen zal, dit zij erkend, groote kosten voor die ondernemingen met zich brengen; maar vraagt men ons welke fabrieken aan de wet zullen worden onderworpen, dan geven wij er de voorkeur aan dit punt bij bestuursmaatregel uit te maken; immers onze opsomming thans reeds zou onvolledig kunnen zijn; wij zouden daarbij kunnen dwalen; wij zouden inrichtingen, die wij aanvankelijk meenden dat genoemd moesten worden doch die ‘bij nader inzien’ van de verplichting vrij kunnen blijven, abusievelijk | |
[pagina 364]
| |
kunnen vermelden en het is in al die gevallen van onvolledigheid en dwaling zooveel gemakkelijker het abuis te herstellen, wanneer het in een bestuursmaatregel dan wanneer het in een wet voorkomt....
Wanneer men wil nagaan welke de bezwaren zijn, verbonden aan het ‘delegatie-stelsel’ en vooral aan de ruime toepassing daarvan, dan treden van zelf allereerst op den voorgrond die bedenkingen daartegen, die juist uit de aanprijzing, uit de motiveering van het stelsel in memoriën van toelichting kunnen worden afgeleid. - Is het waar dat de wetgever een zaak liever bij bestuursmaatregel dan bij de wet beslist ziet, omdat hij misvattingen zijnerzijds alleszins gebeurlijk acht, dan ligt het voor de hand te vreezen dat juist een wijze van regeling, waarvan het een voordeel heet dat zij zoo gemakkelijk weer kan worden veranderd, ook minder waarborgen biedt voor zeer zorgvuldig voorafgaand onderzoek dan de minder spoedig te wijzigen vaststelling bij de wet. Of spreekt het niet van zelf dat allicht met minder nauwgezetheid tegen onvolledigheid of ‘dwaling’ zal worden gewaakt, wanneer men bij de opsomming overweegt dat een fout altijd ‘gemakkelijk te herstellen’ valt? Wat dus als een voordeel der delegatie wordt aangemerkt, schijnt veeleer een nadeel, niet slechts in dien zin dat daarin, gelijk gezegd, een verleiding tot het betrachten van minder dan de uiterste zorgvuldigheid gelegen is, maar ook omdat elk verzuim voor de nijverheid van overwegend belang kan zijn. Men denke zich het geval dat in den bestuursmaatregel, die de aan de ‘wet tegen waterverontreiniging’ onderworpen fabrieken zal aanwijzen, eenige genoemd worden ‘voor welke het verbod bij nader inzien kan worden gemist’. Eerst wanneer dit nadere inzicht is verkregen, eerst wanneer (daarna) de bestuursmaatregel in quaestie is gewijzigd, zal het noodeloos gebleken verbod worden opgeheven, maar....inmiddels is de nijverheidsonderneming abusievelijk onderworpen geweest aan de allicht belemmerende, en in verreweg de meeste gevallen zeer kostbare verplichtingen, die de wet oplegt! | |
[pagina 365]
| |
En wanneer de wetgever verklaart dat hij zich van een regeling in de wet onthoudt, omdat de te regelen materie hem nog niet genoegzaam bekend is, ligt daarin dan niet opgesloten de erkentenis van een zekere overhaasting, van een zekere lichtvaardigheid, die alvast een wettelijken grondslag voor beperkende bepalingen gelegd wil zien, voordat nog vaststaat wat op dien grondslag zal worden opgetrokken? Is het geheel vrij van bedenking, wanneer de wetgever - nog voordat de zaak zelf hem in haar beteekenis als voorwerp van regeling helder voor oogen staat - reeds vooruitloopt op de resultaten van het deswege daarnaar in te stellen onderzoek door a priori reeds aan te nemen dat het opleggen van eene verplichting in elk geval toch wel noodzakelijk zal blijken? Is het verwijt ongegrond dat de Regeering in zoodanige gevallen nauwelijks zelf weet wat zij bedoelt, waarheen zij stuurt? En gaat het aan bij zulk eene onzekerheid omtrent de diepte en de breedte der straks te maken regeling, aan het uitvoerend gezag de gevraagde vrije hand daartoe te verleenen? Het stellen van deze vragen, van de laatste vooral, voert ons tot de beschouwing van nog een andere zijde der quaestie. ‘De wetgevende Magt wordt gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend.’ Aldus de Grondwet. In die medewerking van de Staten-Generaal, van de Volksvertegenwoordiging, beoogt de Grondwet een waarborg te geven, dat het college, hetwelk ‘het geheele Nederlandsche volk’ vertegenwoordigt, uit de wetten zal weren alles wat door dit college strijdig wordt geacht met het algemeen belang, opgevat als de harmonische oplossing van alle bijzondere belangen, welke zij, de Staten-Generaal, geacht worden te kennen. Zoo vaak nu in een wetsvoordracht wordt voorgesteld de regeling van een zaak over te dragen, over te laten aan een algemeenen maatregel van bestuur, beduidt dit voorstel feitelijk en practisch niet anders dan die regeling te onttrekken aan de medewerking der Staten-Generaal en - zooals dan ook in de memoriën van toelichting gezegd wordt - aan de uitvoerende macht de bevoegdheid tot het maken van zoodanige regeling te | |
[pagina 366]
| |
verleenen. Van de Staten-Generaal wordt dus verlangd dat zij zullen afzien van hun recht tot medezeggenschap in deze. Betreft nu zulk een verzoek de reglementeering van een tamelijk ondergeschikt punt, dan spreekt het wel vanzelf dat tegen inwilliging daarvan niemand eenige rechtmatige bedenking kan opperen: het is zeker niet noodig - en tot spoediger afdoening van legislatieven arbeid zeker allerminst gewenscht - dat de Staten-Generaal gekend worden in alles, wat tot het groot geheel eener vaak zeer samengestelde en ingewikkelde wet behoort. Doch het is evenzeer duidelijk dat het hier de vraag is van meer of van minder, van ‘wetgeving’ en van ‘uitvoering’, en dat - wanneer veelvuldig en ten aanzien van zeer belangrijke punten (die veeleer tot het gebied der ‘wetgeving’ dan tot dat der ‘uitvoering’ behooren) regeling bij bestuursmaatregel wordt voorgesteld en toegestaan - daarin een wezenlijke verkorting van de bevoegdheid der Staten-Generaal kan gelegen zijn, ja zelfs, dat de Staten-Generaal - niet uit bemoeizucht maar uit welbegrepen plichtbesef - in eenig geval tot de Regeering kunnen zeggen: ‘wij willen, neen, wij mogen u niet veroorloven wat gij verklaart te wenschen; wordt een zoo gewichtig punt als dit door de uitvoerende macht geregeld, gaat dus die regeling buiten ons om, dan zouden wij, daarin toestemmend, tegenover onszelven niet verantwoord zijn; wij moeten vorderen dat wij als volksvertegenwoordiging gekend zullen worden in de wijze, waarop ten aanzien dezer materie de Regeering het algemeen belang zal behartigen’... Zijn er inderdaad onder de door ons geciteerde voorbeelden, waarbij zoodanig antwoord zou passen? Men bedenke hierbij hoe verschillend het toegaat, wanneer een onderwerp bij de wet of bij bestuursmaatregel geregeld wordt. Is het laatste het geval, dan pleegt men van de voorbereiding tot zoodanige regeling niets te vernemen; de reglementeering verschijnt in het Staatsblad als een voldongen feit, als een wilsverklaring van het uitvoerend gezag (den Koning, den Raad van State gehoord), waaraan niets te wijzigen valt, tenzij dan dat het uitvoerend gezag | |
[pagina 367]
| |
daartoe genegen is en daartoe het initiatief neemt; ook dan kan slechts afgewacht worden tot welk gewijzigd inzicht de Kroon is gekomen. - Wordt daarentegen de zaak bij de wet geregeld, dan dient de Regeering de daartoe strekkende voordracht, van een toelichtende memorie voorzien, bij de Tweede Kamer in, welke tot een afdeelingsonderzoek daaromtrent besluit; in de secties wordt het ontwerp van verschillende zijden bezien; vragen worden gesteld, bedenkingen geopperd, wijzigingen aan de hand gedaan; straks spreekt de Regeering in haar Memorie van Antwoord zich over het een en ander uit en blijkt wellicht reeds genegen te zijn aan gerezen bezwaren door gedeeltelijke wijziging van haar oorspronkelijk voorstel tegemoet te komen. Wordt na die schriftelijke gedachtenwisseling de zaak geacht genoegzaam voor de openbare beraadslaging voorbereid te zijn, dan volgt het mondeling debat, waarbij amendementen kunnen worden voorgesteld en door de Regeering overwogen. Ten slotte spreekt de Tweede Kamer zich uit over de wenschelijkheid om de al of niet geämendeerde regeling goed te keuren. Alsdan doorloopt de voordracht in de Eerste Kamer dezelfde stadiën (behoudens de mogelijkheid van amendeering). Neemt ook deze het voorstel aan, dan heeft de Koning alsnog het recht dit voorstel niet goed te keuren. Een herinnering aan den gang van zaken als boven omschreven scheen niet overbodig: zij doet zien hoeveel meer waarborgen voor een veelzijdige overweging van de gevolgen der regeling geboden worden wanneer die regeling bij de wet wordt vastgesteld, dan wanneer zulks bij bestuursmaatregel geschiedt. Maar die weg is al te lang! heet het. Gij vergeet - zoo voegt men ons toe - dat, zoo dikwijls een wijziging der reglementeering noodzakelijk is, deze al te zeer op zich zou doen wachten, wanneer daarvoor verandering van een wet onvermijdelijk was. - Ons antwoord op deze bedenking kan aldus luiden: klaagt men over ‘den tragen gang onzer parlementaire machine’; is men van oordeel dat onze Staten-Generaal niet snel genoeg werken; dan zoeke men | |
[pagina 368]
| |
naar middelen tot redres, maar dit middel mag niet daarin worden gevonden dat men aan het Parlement onthoudt een deel van wat des Parlements is. Het gaat niet aan als ‘uitvoering’ te qualificeeren en te behandelen wat wezenlijk is ‘wetgeving’, op grond dat die qualificatie een vluggere behandeling zou mogelijk maken. Bovendien: betreft de wijziging een inderdaad ondergeschikt punt van wettelijke regeling, dan weten de Staten-Generaal daar wel raad mee: de verklaring dat het afdeelingsonderzoek tot geen opmerkingen geleid heeft, maakt een Memorie van Antwoord overbodig en het ontwerp gaat ook zonder mondelinge gedachtenwisseling, zonder stemming onder den hamer des voorzitters door. Maar....is de zaak van gewicht, van zooveel gewicht dat daarvoor in de secties wel een en ander gezegd wordt, dat van de Regeering een antwoord verlangd wordt, dat ook mondeling met haar gedebatteerd wordt, nu, dan blijkt ook, zouden wij zeggen, dat niet ten onrechte de wijziging aan het oordeel der Staten-Generaal werd onderworpen. - Eindelijk: is telkens wetswijziging noodig voor de verandering van sommige bepalingen, dan moge de zaak ietwat minder spoedig haar beslag krijgen, maar dan worden ook telkens de waarborgen voor veelzijdige overweging van de gevolgen der voorgestelde verandering gehandhaafd. Nog één punt moge hier worden aangestipt; het werd boven reeds met een enkel woord gememoreerd. Gelijk de ‘sociale’ wetten thans veelal luiden: de hoofdzaak en de ‘Errungenschaften’ der opgedane ervaring in de wet zelve, doch al wat voor wettelijke vaststelling ongeschikt of nog niet rijp wordt geacht, in bestuursmaatregelen; - is de inhoud en strekking dier laatste voor de belanghebbenden zeker niet minder gewichtig dan wat de wet zelve bepaalt. Men herinnert zich de verklaring der Regeering dat ‘de eigenlijke beschermende bepalingen’ niet in de Arbeidswet en in de Veiligheidswet doch in de bestuursmaatregelen voorkwamen; men weet ook in welke mate o.a. het ontwerp-Arbeidswet dit delegatie-stelsel weer huldigt. Willen belanghebbenden zich nu rekenschap geven van hetgeen | |
[pagina 369]
| |
eenig aldus ingericht ontwerp, ééns wet geworden, voor hen zal beteekenen, dan stuiten zij bij het opmaken van hun oordeel daarover telkens op de verwijzingen naar bestuursmaatregelen als op evenveel voorshands gesloten deuren; zoo kan dan hun oordeel eerst als definitief worden geveld, wanneer al, wat ter uitvoering nog nadere regeling behoefde, inderdaad ook geregeld is. Doch juist dan baat mededeeling van dat oordeel ter voorlichting van hen, die in deze zaken te beslissen en nu reeds beslist hebben, niet meer. Neemt men aan - en het is immers geoorloofd dit aan te nemen, sedert de Regeering haar vóór-ontwerpen om consideratie en advies aan de Kamers van Koophandel en de Kamers van Arbeid pleegt toe te zenden - dat groote waarde moet worden toegekend aan de stem der praktijk, wanneer die zich uitspreekt over ontwerpen welke zoozeer juist de praktijk van het sociale en van het bedrijfs-leven raken, dan brengt het delegatie-stelsel behalve de reeds genoemde dus ook nog dit nadeel met zich mede: dat het de adviseerende colleges en particuliere organisaties alsook bijzondere personen, welke hunne meening over een ontworpen regeling van socialen aard zullen zeggen, noopt slag op slag daarbij het voorbehoud te maken; dat strekking en effect der voorgestelde bepalingen te overzien noch te voorzien zijn, omdat en zoolang als de bij bestuursmaatregel vast te stellen bepalingen nog niet bekend zijn geworden. Om een der reeds geciteerde voorbeelden te noemen: vraagt men wat van practisch standpunt het oordeel zijn moet over eventueele belemmeringen voor het bedrijf, voortspruitend uit wettelijke arbeidsduurbeperking voor volwassen mannen, - hoe kan op die vraag een afdoend antwoord worden gegeven, waar schier heel de omvang dier beperking afhangt van de ‘nadere regeling’? Op die aanvankelijke onzekerheid-vooraf volgt - er werd mede door ons reeds op gewezen - blijvende onzekerheid voor de toekomst. Gebruiken wij ook hier het zooeven geciteerd voorbeeld: wanneer nu die nadere regeling van de wettelijke arbeidsduurbeperking voor volwassen mannen er zijn zal, staat dan daarmee vast dat die regeling | |
[pagina 370]
| |
bestemd is voor langen tijd te gelden? Allerminst! Juist is deze vorm van regeling opzettelijk daarom gekozen, wijl een wijziging alsdan zoo gemakkelijk is. Wat heden als bestuursmaatregel is afgekondigd, kan morgen of overmorgen bij bestuursmaatregel op de meest ingrijpende wijze worden veranderd. En wat zoodanige verandering voor belanghebbenden (ondernemers en arbeiders) beteekenen kan, - men heeft het bij de reglementeering van vrouwen- en kinderarbeid in steenfabrieken gezien! Richt gij dus uw bedrijf in op zoodanigen voet als door de bepalingen van een bestuursmaatregel wordt gevorderd, zoo kunt gij slechts hopen dat niet t' avond of te morgen het Staatsblad u een verrassing bereidt, welke u plotseling noopt tot een gansch andere inrichting, door te verbieden wat tot nog toe veroorloofd was, of door geheel nieuwe voorwaarden te stellen; vooraf aangekondigd wordt zoodanige wijziging niet; zij meldt zich aan als een voldongen feit, waarbij men zich heeft neer te leggen.
Onze conclusie? Zij luidt niet: dat de wet alle bijzonderheden, die voor haar uitvoering vastgesteld moeten worden, zelf bevatten moet. Het is niet te ontkennen dat er onderwerpen zijn van zoo bijkomstige beteekenis; - dat onze ‘sociale’ wetten, die hoe langer des te ingewikkelder worden, dermate in details afdalen; - dat vaak een zoo geheel nieuwe materie door den wetgever wordt ter hand genomen; dat opneming van alles in de wet een onmogelijke eisch zou zijn. Maar deze erkenning sluit niet in dat aan het delegatie-stelsel nu ook maar de vrije hand moet worden gelaten, noch ook dat dit thans niet reeds al te zeer gedaan wordt. Onze bedenkingen tegen de te veelvuldige overdracht van wetgeving aan het uitvoerend gezag wortelen, zooals men gezien heeft, vooral in de overweging 1o dat daardoor aan het Parlement wordt onttrokken wat tot zijn werkkring behoort; 2o dat de wijze, waarop een bestuursmaatregel tot stand komt, geen waarborg oplevert voor de deugdelijkheid van zijn inhoud, noch, 3o voor de duurzaamheid van zijn bestand. | |
[pagina 371]
| |
Wat nu dit eerste bezwaar betreft, ligt het middel tot redres voor het grijpen; het werd boven reeds aangegeven: het Parlement zelf, gevraagd zijn recht op medezeggenschap in zake de regeling van bepaalde aangelegenheden prijs te geven, behoort zich te herinneren dat hier meer nog van een plicht dan van een recht sprake is en dat het - geroepen om toe te zien dat de regeling een harmonische oplossing van alle daarbij betrokken bijzondere belangen bevatte - niet dan om bijzondere redenen zich aan de verplichting tot het oefenen van zoodanig toezicht mag onttrekken. Een Regeering behoeft nog niet door de ‘fureur de gouverner’ bezield te wezen, om toch er op uit te zijn dat haar, als uitvoerend gezag, ruime bevoegdheden verleend worden, om toch er toe te komen, bij de bepaling van wat wel en wat niet aan het oordeel der Staten-Generaal moet worden onderworpen, vooral niet meer dan zij, Regeering, noodig acht, in de wet vast te leggen. Aan dien aandrang biede het Parlement, zoo vaak het pas geeft, weerstand. Waar hier de grenslijn ligt, daarover moeten Regeering en Parlement zelven in elk speciaal geval oordeelen. In 't algemeen is niet te zeggen wat hoofdzaak en wat bijzaak is, wat tot ‘wetgeving’ behoort, wat tot ‘uitvoering’; ook in concrete gevallen is meeningsverschil daaromtrent allerminst uitgesloten. Maar twijfelachtig schijnt het toch niet dat in onze jongste en allerjongste sociale wetten en wetsontwerpen meer dan eens van de Volksvertegenwoordiging gevraagd en verkregen is, of straks gevraagd zal worden, zich te houden buiten de regeling van onderwerpen, waarover zij haar stem had moeten, of zal moeten doen hooren. Doch bovendien: men meene toch niet dat er geen middenweg zijn zou tusschen artikelen als de door ons geciteerde en een totale, finale regeling van heel de materie in de wet. Wanneer b.v. in art. 309, 2o van het ontwerparbeidswet de ‘schadelijke invloeden’, welker aanwezigheid leiden kan tot wettelijke arbeidsduurbeperking voor volwassen mannen zóó vaag worden aangeduid dat o.a. (gelijk wij reeds opmerkten) onder de mogelijkheid van verontreiniging der dampkringslucht door stof bijna alles kan | |
[pagina 372]
| |
worden begrepen, - dan is het duidelijk dat hier aan het uitvoerend gezag eene zoo goed als blanco volmacht tot aanwijzing van bedrijven gegeven wordt. En nu behoeft men niet in een ander uiterste te vervallen door te eischen dat al de bedoelde bedrijven in de wet zelve zullen worden genoemd. Maar het zal toch niet ontkend kunnen worden dat een veel minder dubbelzinnige, veel meer preciese, enge omschrijving der soorten van bedrijven mogelijk moet zijn, bovendien meer zekerheid verschaffen zal nopens des wetgevers bedoeling en ook het uitvoerend gezag bij de ‘uitvoering’ meer zal binden. - Zoo kan en moet het Parlement zelf toezien dat van het delegatie-stelsel, welks gebruik onmisbaar is, geen misbruik worde gemaakt. Zoude er, wat aangaat de wijze waarop een bestuursmaatregel tot stand komt, niet een oplossing te vinden zijn, welke aan de geopperde bezwaren althans ten deele tegemoet kwam? Die bezwaren zullen reeds minder wegen, wanneer aan het uitvoerend gezag slechts de regeling van minder belangrijke, van meer bijkomstige zaken wordt overgelaten. Maar tot wegneming van wat ook dan nog voor bedenkelijks overblijft, kan zeker een en ander worden gedaan. Waar b.v. voor de toepasselijkheid van wetsbepalingen bedrijven moeten worden aangeduid, kan het stelsel der Hinderwet worden gevolgd, welk stelsel aan zekerheid elasticiteit paart: hier wordt die aanwijzing niet maar aan een bestuursmaatregel opgedragen, neen, de wet zelve noemt de bedrijven (art. 2), maar - wijl de praktijk tot aanvulling van die opsomming kan nopen en zoodanige aanvulling wellicht niet op wetswijziging kan wachten - behoudt de Kroon (art. 3) zich voor zoo noodig de wettelijke lijst van inrichtingen bij bestuursmaatregel aan te vullen. ‘Zoodanige maatregel van bestuur vervalt, indien de daarbij bepaalde aanvulling niet binnen een jaar na de afkondiging bekrachtigd is door de wet; wanneer een voorstel van zoodanige wet binnen het jaar bij de Staten-Generaal is aanhangig gemaakt, kan door Ons deze termijn eenmaal met zes maanden worden verlengd’ (art. 3). - | |
[pagina 373]
| |
Men merke op hoe weinig de wetgever hier uit handen gegeven heeft: aan het uitvoerend gezag verleent hij geen verder strekkende bevoegdheid dan tot een voorloopige aanvulling van de lijst, welke voorloopige aanvulling binnen korten termijn door hem (wetgever) moet worden bekrachtigd en anders vervalt. Hier schept dus de wet zekerheid voor het heden en voor de toekomst: welke inrichtingen ‘gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken’ leest ge in de wet zelve; zal die lijst anders dan voor zeer korten tijd worden uitgebreid, het kan niet dan met des wetgevers medewerking geschieden. Is in dit stelsel reeds een middel te vinden tot wegneming van gewichtige bedenkingen tegen de delegatie ‘pure et simple’ aan bestuursmaatregelen, - een ander middel ware: het ontwerp van den bestuursmaatregel (en ontwerpen tot wijziging van reeds geldende bestuursmaatregelen) om consideratie en advies toe te zenden aan die organen, aan welke de Regeering thans reeds de vóór-ontwerpen harer sociale wetten pleegt te doen toekomen. Juist het bestaan van de laatstbedoelde usance toont aan dat hier niet iets gevraagd wordt, dat voor inwilliging onvatbaar zou zijn. Stelt nu reeds ten aanzien van wetten de Regeering zich niet op het hooghartig standpunt dat zij als onfeilbare alles weet en over alle materiaal beschikt; gaat zij (gelukkig!) thans reeds uit van het denkbeeld dat het oordeel van Kamers van Koophandel en Kamers van Arbeid over in avant-projets neergelegde regelingen voor haar, Regeering, wellicht menigen wenk kan bevatten, waarmee zij haar voordeel kan doen; - waarom zou zij dan dezelfde voorlichting niet ook, ja, niet veeleer dan moeten zoeken, wanneer het betreft de maatregelen tot uitvoering, de bepalingen die juist voor de praktijk van overwegend gewicht zijn? Werd de reeds geldende usance in deze richting uitgebreid, dan zou daarmee veel zijn gewonnen. Door toezending van een ontwerp-bestuursmaatregel aan de bovengenoemde organen zou de inhoud in breeden kring bekend worden; de definitieve regeling zou het onaangenaam karakter van een verrassing verliezen; menigeen zou vooruit althans | |
[pagina 374]
| |
ongeveer weten waaraan hij zich zal te houden hebben; dwaalde de Regeering in de reglementeering der uitvoering, de ‘Vertrauensmänner’ van handel en nijverheid zouden haar daarop wijzen, en de Regeering zou het ‘ten halve keeren’ in praktijk kunnen brengen. Bij wijziging van reeds geldende bestuursmaatregelen zou dezelfde weg bewandeld moeten worden. Ware dit reeds geschied bij de verandering der regeling van vrouwen- en kinderarbeid in steenfabrieken (Maart 1903), de Regeering zou de belanghebbenden niet hebben opgeschrikt en ontstemd, en zou zichzelve daardoor bespaard hebben de pijnlijke noodzakelijkheid om terug te komen op een uitgevaardigd verbod. Inderdaad, voor het vragen van een dergelijk advies in zake nieuw-ontworpen of te wijzigen bestuursmaatregelen schijnt alles te pleiten, en niets er tegen. Wij kunnen ons althans niet voorstellen dat iemand een grondwettelijk bezwaar daartegen zou aanvoeren door er op te wijzen dat ‘de uitvoerende magt berust bij den Koning’ en dat de Koning ‘alle algemeene maatregelen van bestuur’ alleen bij den Raad van State ‘ter overweging’ brengt. O.i. verzetten deze artikelen zich niet tegen een officieus advies vragen vooraf, voordat de bestuursmaatregel bij den Raad van State gebracht wordt. Het is ook, voorzoover ons bekend, bij niemand opgekomen het om advies toezenden van vóór-ontwerpen van wet aan Kamers van Koophandel enz. in strijd met de Grondwet te verklaren, omdat deze iets dergelijks niet kent. De Regeering is vrij zich het licht te verschaffen, vanwaar zij meent dat te kunnen krijgen; de Grondwet laat zich niet in met den vóór-arbeid in de ministerieele bureaux. De Regeering, vooraf de organen van handel en nijverheid over ontwerpen tot vaststelling of wijziging van een bestuursmaatregel hoorend, zou daarna ook veel sterker staan tegenover eventueele kritiek op de bepalingen, voor welke kritiek trouwens alsdan zeker ook minder aanleiding zou bestaan. Is het een ongehoord iets toepassing te verlangen van het middel, dat boven aan de hand werd gedaan? Het is, | |
[pagina 375]
| |
antwoorden wij, in Engeland niet maar usance, doch wettelijke regel dat den belanghebbenden advies gevraagd wordt over ontworpen uitvoeringsbepalingen. De ‘Factory and Workshop Act 1901’ bevat op dit stuk regelen, welke in het ‘Overzicht van wettelijke bepalingen in het buitenland enz.’ (als bijlage No. 4 behoorend bij het ontwerp-Arbeidswet) door onze Regeering aldus worden geresumeerd: ‘Wanneer de Staatssecretaris zekeren arbeid gevaarlijk acht, kan hij een ontwerp-reglement opmaken en dit ter kennis van belanghebbenden - zoowel patroons als arbeiders - brengen. Beiden hebben de bevoegdheid opmerkingen te maken. Houdt de Staatssecretaris daarmede rekening en wijzigt hij zijn ontwerp, dan moet hij het gewijzigde ontwerp op dezelfde wijze publiceeren als het eerste. Gaat hij niet in op de gemaakte opmerkingen, dan moet hij, alvorens het reglement te arresteeren, eene enquête instellen. Te dien einde zal hij een bevoegd deskundige kunnen benoemen, om hem ter zake een rapport aan te bieden. De enquête wordt publiek gemaakt en ieder die het wenscht kan gehoord worden. Ten slotte zal het reglement, zooals het definitief wordt vastgesteld, gedurende 40 dagen worden gedeponeerd bij elk der Kamers van het Parlement. Beslist een der Kamers gedurende dezen tijd, dat er aanleiding bestaat het reglement te vernietigen, dan treedt het niet in werking. De reglementen kunnen in het algemeen betrekking hebben op alle fabrieken of werkplaatsen, die gevaarlijk zijn, of op eene bepaalde categorie daarvan. Zij kunnen ook worden uitgestrekt over tenement workshops, d.i. over inrichtingen, waarin huisindustrie wordt uitgeoefend. De reglementen kunnen den arbeid van bepaalde personen geheel verbieden of beperken, het gebruik van gevaarlijke stoffen en de toepassing van gevaarlijke bewerkingen verbieden of reglementeeren.’ Niet om slaafsche navolging van dit Engelsch model aan te prijzen zij hier op deze bepalingen gewezen, maar om te doen zien hoe men ook daar begrepen heeft dat - wanneer rechten en verplichtingen van burgers niet door den wetgever doch door het uitvoerend gezag worden vastgesteld | |
[pagina 376]
| |
- bij het wegvallen van de waarborgen, welke de vaststelling bij de wet biedt, naar andere waarborgen moet worden gezocht, opdat de regeling zij in het algemeen belang. Hoe ver is men in Engeland verwijderd van wat wij de ‘delegatie pure et simple’ noemden, welke onze sociale wetten kennen. Welnu, wat ginds noodzakelijk geacht wordt - voorlichting van de Regeering bij het vaststellen van reglementen, voorlichting door belanghebbenden - is ook ten onzent niet overbodig, zelfs niet wanneer bovendien het delegatie-stelsel door ons Parlement binnen redelijke perken wordt gehouden. Den Haag, 20 April '04.
Bovenstaande beschouwingen waren reeds geschreven toen het (27 April l.l. door de Commissie van Rapporteurs vastgesteld) Voorloopig Verslag der Tweede Kamer nopens het ontwerp ‘wet tegen waterverontreiniging’ verscheen. Het is bemoedigend te zien dat in dit V.V. door de Tweede Kamer gereageerd wordt tegen de uitbreiding van ‘wetgeving door het uitvoerend gezag’: men leest daar n.l. ten aanzien van het ook door ons boven geciteerd artikel (20) van dit ontwerp, waarbij de aanwijzing der aan de wet te onderwerpen fabrieken en werkplaatsen aan een bestuursmaatregel werd opgedragen, het volgende: ‘Zeer vele leden spraken den wensch uit, dat de hier bedoelde fabrieken en werkplaatsen bij de wet worden aangewezen. Wordt die aanwijzing aan een algemeenen maatregel van bestuur overgelaten, dan staat het te vreezen, dat hetgeen in de Memorie van Toelichting ter aanbeveling van zoodanige regeling wordt aangevoerd, te weten de gemakkelijkheid om, zonder veel omslag, onvolledigheid te kunnen herstellen en inrichtingen voor welke het verbod bij nader inzien kan worden gemist, aan toepassing daarvan te kunnen onttrekken, juist zal blijken een groot nadeel te zijn. Ten bewijze voor de gegrondheid van die vrees meende men te kunnen volstaan met eene herinnering aan hetgeen | |
[pagina 377]
| |
in 1903 is voorgevallen met betrekking tot het Koninklijk besluit van 21 Januari 1897 (Staatsblad No. 46) tot vaststelling van eenen algemeenen maatregel van bestuur als bedoeld bij artikel 4 der ArbeidswetGa naar voetnoot1). In eene zaak welke voor belanghebbenden zoo kostbare gevolgen kan hebben, mocht naar men meende, niets worden verzuimd om de meest zorgvuldige overweging te waarborgen, en dit scheen alleen te kunnen geschieden door haar bij de wet te regelen. Mocht dan later de noodzakelijkheid van eene wijziging blijken, dan zou die kunnen geschieden op gelijke wijze als bij art. 3 van de Hinderwet, met betrekking tot de oprichting van inrichtingen welke gevaar, schade of hinder kunnen veroorzaken, is bepaald. Dat dit voorbeeld niet was gevolgd, begreep men te minder, omdat, naar men meende te weten, nimmer is gebleken, dat de hierbedoelde regeling in de praktijk tot moeilijkheden heeft aanleiding gegeven.’ Opzettelijk is door ons deze passus uit dit V.V. volledig geciteerd, om te doen zien hoezeer de hier gevoerde beschouwingen overeenstemmen met hetgeen door ons is opgemerkt. Er is dus grond om te hopen dat het Parlement de Regeering niet volgen zal op den weg der uitbreiding van wetgeving door het uitvoerend gezag. Tegenover de argumenten der Regeering voor overdracht van regeling aan bestuursmaatregelen, plaatst dit Voorloopig Verslag de uitspraak dat de meest zorgvuldige overweging van een zaak alleen gewaarborgd kan worden door die zaak bij de wet te regelen.Ga naar voetnoot2) |
|