Onze Eeuw. Jaargang 3

[p. 763]

‘Onze constitutie’
(‘Onze constitutie’ door Jhr. Mr. A.F. De Savornin Lohman. Utrecht, Kemink & Zoon. 1901.)
Door Prof. Mr. W. van der Vlugt.

Dat het vrijzinnig Nederland in den laatsten menschenleeftijd veel ijver heeft aan den dag gelegd voor wijsgeerig onderzoek, zal niemand beweren. Met handen te grijpen, veeleer, zijn de bewijzen voor zekere matte lusteloosheid ten aanzien van beginselvragen; eene lusteloosheid, scherp afstekend tegenover den uitdagenden strijdlust van eene halve eeuw geleden, en zelfs niet uit haar' dommel op te wekken door de sprekendste bewijzen van het altijd stouter zelfgevoel der weêrpartijen. Wie had het tijdens den opgang der ‘moderne’ theologie durven voorspellen, dat, kort na het verscheiden harer hoofdlieden, twee werken het licht zouden zien, als de ‘Encyclopaedie der Heilige Godgeleerdheid’ van Dr. Kuyper en Bavinck's ‘Dogmatiek’, zonder dat uit de jongeren van Scholten en Opzoomer een enkele zich aangordde tot een geharnast verweer? En waar vernam men van de zijde der eertijds zoo roerige ervaringsphilosophen, Kantianen, of Spinozisten een krachtig wederwoord op de prikkelende paradoxen van Bolland?

[p. 764]

Dezelfde stemming draagt, vermoedelijk, ook een deel der schuld aan het volkomen zwijgen, waarmeê tot dus ver het lijvig boek ontvangen is, welks titel hierboven staat afgedrukt. ‘Een deel’, niet meer. Want dat eene stilte als die des grafs ook, met eene enkele uitzondering, door geestverwanten en bondgenooten des schrijvers werd in acht genomen, dat vindt in het zoo juist genoemd verschijnsel, natuurlijk, zijne verklaring niet. Terstond na zijne geboorte heel even vriendelijk begroet met een ‘welkom in het leven’ van ‘het Centrum’, werd sedert, als op een wachtwoord, dit om zijn' schrijver en zijne stof gelijkelijk belangwekkend boek in de pers der rechterzijde niet meer genoemd. En dat, terwijl men aan dien kant toch waarlijk tegenwoordig niet gewoon is, het vestigen onzer aandacht op sprekende geschriften der ‘geloovigen’ van eersten, of tweeden rang aan anderen over te laten! En dat, terwijl ‘onze Lohman’, eertijds bij herhaling geprezen als ‘de wijsgeerige kop’ onder de ‘positief-christelijke’ staatsgeleerden, sinds hetzelfde jaar, waarin zijn boek verscheen, het aanzien zijner plaats onder de broederen nog steeds zag klimmen! Het past den oningewijde niet, te gissen naar het antwoord op dat raadsel. Maar ervan zwijgen kon hij evenmin.

Wie het boek niet inzag, is wellicht geneigd, te vragen: ‘Maar wat heeft de ebbe onzer belangstelling in wijsbegeerte te maken met het koel onthaal van een geschrift over ons stellig staatsrecht?’ De vraag is verklaarbaar, en toch het antwoord eenvoudig. Dit werk, dat bij den eersten oogopslag zich aandient als eene stelselmatige toelichting der Nederlandsche grondwet, bezit nogtans voor onze wetgeleerden weinig -, voor den beoefenaar van algemeene staatsleer, daarentegen, zeer groot belang. Omwerking in boekvorm van zijne gewelddadig afgebroken lessen aan de ‘Vrije Universiteit’, vertoont de arbeid van Mr. Lohman het karakter, dat men bij het onderwijs aan eene propaganda-school verwachten mocht te zullen aantreffen: eene wijsgeerige thesis, eerst beknopt ontvouwd, en dan in gesystematiseerde aanteekeningen op den tekst onzer grond-

[p. 765]

wet polemisch volgehouden; geen commentaar, die bovenal beoogt den leerlingen een voorbeeld te doen zien van zelfvergeten indringen in geest en strekking eener gegeven rechtsbron, onder geduldige raadpleging van al, wat daarop licht verspreiden kan. Dat dan ook van onze eigenlijke publicisten niet éen tot dus ver zich geroepen heeft gevoeld, dit boek uitvoerig aan te kondigen, heeft niets vreemds. De schrijver had het niet noodig gehad, zich te verontschuldigen met velerlei anderen arbeid, te midden waarvan de voorbereiding dezer publicatie hem zeer moeilijk viel. Respect voor eene unieke figuur in de vaderlandsche geschiedenis van onzen tijd zou op zich zelf alreeds voldoende zijn geweest om onze grondwetskenners te weêrhouden van de ondankbare en kinderachtige taak eener kleine distellezing, die hier den pluizer wellicht niet heel moeilijk kon vallen. Maar ook afgezien daarvan, is het eene averechtsche critiek, tekortkomingen aan te wijzen onder gezichtspunten, waaruit het beoordeelde werk stellig niet heeft gewild, dat men het zou beschouwen. Geen leeraar in het perspectiefteekenen, die tevens kunstzin bezit, zal de anatomische les van Rembrandt uitkiezen, als waarschuwend model van hoe men niet een menschelijk lichaam afbeeldt in het verkort. Geen geschiedschrijver der wijsbegeerte, tenzij dan een pedant der eerste grootte, zal uit de geschriften van Geulinx of Kant hunne struikelingen ophalen binnen zijn terrein. Rembrandt is Rembrandt, de prins, niet van de lijnen, maar van het licht. Kant is Kant, herschepper, niet chronist van het menschelijk denken. En zoo is Lohman Lohman, geniaal dogmaticus, wáar hij de rechtsstudie ook aanvatte, al kon zelfs een beginner hem op leemten en vlekken wijzen aan kanten, waar hij niet bedoeld heeft licht te geven.

De ‘thesis’, wier ontvouwing, als een roode draad, zich heenslingert door heel deze grondwets-studie, laat zich niet aanstonds samenvatten in weinige woorden. Hare grondgedachte omschrijft de auteur wellicht het scherpst, waar hij ter loops tegen het einde van zijn boek twee scholen

[p. 766]

van staatsgeleerden tegenover elkander plaatst in dezer voege. Er zijn er, éensdeels, die ‘zich aan vooraf bedachte stelsels binden’. Er zijn er, ten andere, die ‘de rechtsverhoudingen afleiden uit de feiten en hun natuurlijk verloop’. Van de ‘doctrinairen’ der eerste soort wil Mr. Lohman niet weten. Hij schaart zich bij de tweede groep, de ‘realisten.’

Het zijn, inzonderheid, een paar ‘doctrinen’, waarover onze schrijver slecht te spreken is. Om te beginnen: de leer der volkssouvereiniteit, het ‘shibboleth’ der ‘groote’ omwenteling, reeds in de middeleeuwen vaak verkondigd, maar in ‘de eeuw des lichts’ tot nieuwe levenskracht gewekt, dank zij hare enting op den stam des ongeloofs. ‘Het volk’, zoo predikten hare getrouwen, ‘geeft zelf zich zijne overheid. Het behoudt voor zich de hoogste macht. Zijne regeerders zijn zijne dienaren.’ Dat dogma, Mr. Lohman verwerpt het met groote beslistheid. Hij noemt het én onschriftuurlijk én met de werkelijkheid in strijd. ‘Alom en te allen tijde treft men overheden aan; maar nooit en nergens eene onderwerping der maatschappij aan die overheden krachtens contract.’ De mannen of de groepen, die regeeren, zij doen dat, onveranderlijk en algemeen, omdat zij zich hebben meester gemaakt van het gezag. En dat zij daarin zijn geslaagd, had steeds dezelfde oorzaak: zij waren de sterksten.

De erkenning van dat feit klinkt echter velen te brutaal. Zij willen er niet aan. Maar daar zij toch ook weêr niet kunnen gelooven aan het fabeltje der overheidsinzetting bij verdrag, zoeken zij hun heil in de ‘organische staatstheorie’. ‘Het volk wordt dan beschouwd als een georganiseerd geheel met zijne natuurlijke organen. De burgers maken daarvan deel uit, en, daar nu elk geheel boven zijne deelen gaat, zoo heeft ook dit organisch lichaam, de staat, macht over zijne leden.’ Verhoudingen van gezag en onderwerping kent deze leer dus niet tusschen mensch en mensch, maar slechts tusschen het lichaam-staat en zijn bestanddeel, den afzonderlijken burger. Doch ook van die voorstelling heeft zich Mr. Lohman al sinds jaren afkeerig verklaard. En hij rechtvaardigt dien afkeer nog eens ten overvloede

[p. 767]

met eene breede aanhaling uit zeker krachtig tijdschriftartikel van Bamberger over de dwaasheid dier staatsaanbidders, die, hoe minder hun fetisch het hun naar den zin maakt, te hooger hunne verwachting spannen, en hem afrossen, gelijk de Siciliaansche boer zijn heiligenbeeld, opdat hij wonderen doe.

De fout dier twee en aller soortgelijke theorieën zoekt onze schrijver hierin, dat zij de macht van menschen over menschen willen rechtvaardigen met eene soort van titel. Dat dunkt hem overbodig. ‘Het feit’, zoo zegt hij, ‘dat wij door zekere personen beheerscht worden, behoeft te zijner rechtvaardiging evenmin een' rechtsgrond, als de daad van hem die een' drenkeling uit het water haalt.’ Zulke sterken bewijzen het volk, dat zij teugelen, den volksgenooten, wien zij de wet stellen, een' onwaardeerbaren dienst. ‘Overheidsmacht is het ademhalingswerktuig van elke maatschappij’. En insgelijks is voor een' iegelijk onzer op zich zelven ‘het zich onderwerpen aan anderen eene voorwaarde om te leven en zich te ontwikkelen’. Daarom bestaat de overheid ‘iure suo’, ‘niet bij de gratie der menschen, maar bij de gratie Gods. Want God is het, die de wereld leidt en die krachten schiep.’ Ook zelfs in eene zondelooze maatschappij zou leiding, dus eene overheid, noodig zijn.

De vraag ligt voor de hand: of dan de overheid, gezag oefenend op grond van hare sterkte, niet, logisch, vrij is om het recht te oefenen van den sterkste. Mr. Lohman is te scherpzinnig om de natuurlijkheid dier bedenking niet te gevoelen. Dat zij echter gegrond zou zijn, betwist hij. Immers de machthebbende heeft, als zoodanig, eene roeping te vervullen, en van die roeping mag men zijne macht geen oogenblik losmaken. ‘Het recht, dat in eene maatschappij leeft, aanvankelijk in gebruiken zich openbarend, wordt door den heerscher niet geschapen, maar gevonden.’ En dat recht heeft hij nu verder te handhaven, zoolang het kan, te ontwikkelen, wanneer het moet. Niet zijne macht dus is recht; veeleer is zij er om het recht. En in den regel zal hij haar daaraan ook dienstbaar maken. Zelfs bij ontstentenis van hoogere drijfveeren, is daartoe welbegrepen

[p. 768]

eigenbelang voldoende. ‘Laat hij het onrecht bestaan en voortwoekeren, dan geschiedt dat (gemeenlijk) meer uit onmacht dan uit onwil.’

Natuurlijk heeft de meting der krachten, waaruit de sterkste als overheid te voorschijn treedt, niet steeds dezelfde uitkomst. Hier is eene overheid, door volkskeuze op het kussen gebracht. Ginds heerscht een enkele onbeperkt, gelijk het heet. Toch werpt geen van die beide uitersten de zoo even gewonnen slotsom omver. Een volk, dat zich zijn staatshoofd kiest, doet dat toch steeds uit kracht der constitutie, die het te zijner tijd door de toen heerschende overheid is opgelegd. En andererzijds zijn zelfs de sultan en de tsaar gebonden aan de zeden en gewoonten, bovenal aan de godsdienstige overtuiging huns volks.

Tusschen die beide rangschikt men gemeenlijk de monarchie met eene constitutie, als de ‘beperkte -’. Die aanduiding is stellig misleidend, daar menig dus, naar het heet, in zijne macht ‘beperkt’ monarch persoonlijk meer vermag dan deze of gene ‘onbeperkte’ heerscher. Constitutiën omperken minder dan zij regelen. Een regelen, waarop verstandige vorsten moeten prijs stellen, waarbuiten zij bij eenigszins omvangrijke regeertaak, zich niet redden kunnen. Het spreekt van zelf dat zulk een vorst de noodige algemeene voorschriften uit eigen machtsvolkomenheid zelf kan vaststellen. Maar beter, ja voor goed beleid onmisbaar is daarbij toch eene welgeordende medewerking der onderdanen.

Dat dan is het karakter der zoogenaamde constitutioneele monarchie: eene opperste éenhoofdige macht, maar in den regel drievoudig gebonden; gebonden, vooreerst, in het oefenen van haar bestuur aan de medewerking van ministers, die persoonlijk verantwoording schuldig zijn, en steeds hunne betrekking mogen nêerleggen; gebonden, voorts, in de rechtspraak aan de beslissingen van onafhankelijke mannen; gebonden, eindelijk, in de wetgeving aan het ‘fiat’ van vertegenwoordigers, die het door haar aangewezen deel des volks daartoe verkozen heeft. De monarchie is dus de plant, het geheel der overige ‘constitutioneele instellingen’

[p. 769]

is als de bloem, tenslotte aan en uit die plant gegroeid. Het is waar: de staatspraktijk in menig land toont ons een beeld, dat oppervlakkigen licht verleidt den samenhang van plant en bloesem te misduiden. Eene volksvertegenwoordiging met zeer breede basis en bijna onweêrstaanbaren invloed; eene wetgeving, voorgesteld door ministers, die op den duur den wil van de meerderheid des parlements zeer moeilijk kunnen weêrstreven; eene rechtsorde, altijd meer opgaande in hetgeen die wetgeving beveelt; een vorst, eindelijk, die niet veel anders schijnt te doen, dan zijn' naam teekenen; is het wonder, dat, wie zulk een' toestand ziet, eene bij verdrag geschapen overheid, ja inderdaad de volkssouvereiniteit in actie waant te aanschouwen? Nogtans: zelfs daar is zulk een indruk zelfbedrog. De geregeerden, hoe groot ook hun invloed, zijn nooit fontein van het gezag, maar altijd de onderdanen, waarover het wordt geoefend. Ware het anders, dan hadden zij ook de gezaghebbers slechts te eerbiedigen, zoolang dezen hunne macht aanwendden in het algemeen belang, gelijk ‘de openbare meening’ het verstond. Maar dat is niet zoo, en reeds hierom niet, wijl enkel die gezaghebbers bevoegd zijn, in hoogsten aanleg uit te maken, wat het algemeen belang verbiedt of eischt. Zeker: er zijn uiterste gevallen van gerechtvaardigd volksverzet. Doch uit die noodtoestanden af te leiden, dat het volk slechts behoeft te gehoorzamen, zoo lang het zelf zich goed vindt geregeerd, zou even onredelijk zijn als te beweren, dat, wijl de wetgever mij toelaat, in noodweer zelfs mijne ouders om te brengen, ik hun slechts zoolang onderdanigheid verschuldigd ben, als zij zich, mijns erachtens, goed gedragen.

De ontwikkeling van ons eigen staatsrecht - dus ongeveer gaat Mr. Lohman voort, - past volkomen in het kader dier algemeene beschouwingen. Onze oude landsheeren, hertogen en graven, bisschoppen en abten, ontleenden hun gezag niet, zooals door de Staten werd beweerd in een vertoog van 1587, aan opdrachten der ingezetenen, maar aan hunne suzereinen, den Frankenkoning,

[p. 770]

of den Duitschen keizer. Ter wille van den duur hunner heerschappij voelden zij zich gebonden aan menigen onzichtbaren band: aan de kerk, aan oud volksrecht, en aan die lastige, vaak verouderde privilegiën, die zelfs de Bourgondiërs, met hunne macht en hunne staatswijsheid, meer dan hun lief was moesten ontzien.

Ook de opstand tegen Spanje bewijst, dat het regeeringsgezag altijd dengene toevalt, die zich het best bij machte toont, de openbare orde, de bijzondere rechten en bovenal 's lands onafhankelijkheid te beschermen. Men lette maar op zijn begin. De strijd ontbrandde, niet omdat het volk genoeg had van een' uit eigen recht gezag oefenend koning in het algemeen, maar omdat deze bepaalde koning onmachtig, of onwillig bleek, zijn' eersten plicht: de rechtshandhaving, te vervullen. In naam des konings (getuige het de stichtingsoirkonde der Leidsche universiteit) pleegde men verzet tegen 's konings landvoogden. Na de afzwering tot 1747, of eigenlijk tot 1813, was het een gestadig worstelen om de opperhoogheid, maar steeds, om zoo te zeggen, op denzelfden bodem. Wie bleek het bekwaamst en dan des willens tevens om de teugels te grijpen, te behouden, en te voeren naar overheidsroeping? Dat was altijd de éenige vraag. Gewillig boog het volk zich voor de Staten, de Heeren der regentenfamiliën, zoolang dezen de grenzen beveiligden, de rust bewaarden, het recht stevigden. Schoten zij daarin te kort, het riep om Oranje, dat voor die dingen zoo veel wonders had gedaan. Tegen het midden der 18e eeuw liep het met het regentenbewind de spuigaten uit. Elk zag alleen op hetgeen het zijne was. Nu moest Oranje het opnieuw gebeteren, voortaan bevestigd door het erfstadhouderschap. Doch ditmaal schoot het in zijne taak te kort. De ideeën van volkssouvereiniteit en aan de burgerschap ontleend gezag vonden in de algemeene ontevredenheid een' vruchtbaren bodem. Zoo kwam de revolutie. Het ‘souvereine volk’, dat tot dus ver nooit souverein geweest was, zou voortaan zelf regeeren. Dat van die zelfregeering niets terecht kwam inderdaad, de tijdgenooten hadden er geen oog voor. ‘Aan de (uitnemendheid)

[p. 771]

van het nieuwe stelsel werd door betrekkelijk weinigen getwijfeld. Wie nog twijfelde, hield zich meestal op een' afstand, of werd verwijderd. De strijd bleef dus uitsluitend gevoerd tusschen hen, die het grondbeginsel zelf hadden aanvaard. Ware het levensvatbaar geweest, dan had het toen kunnen blijken.’ Zijne deerlijke mislukking bewees zijne ijdelheid.

Wat beduidde nu, na de 18 donkere revolutiejaren, de eerste boodschap van den nieuwen dageraad, de onvolprezen proclamatie der twee-mannen, Van Hogendorp en Van der Duyn? Zij sprak openlijk en ten aanhooren van wie maar luisteren wilden deze eenvoudige waarheid uit: ‘er is maar éen, die het vertrouwen geniet, of het vertrouwen zal weten te winnen van heel de natie, en die éene is het hoofd van het Huis Oranje Nassau. Alzoo is dat Huis het aangewezen gezag. Het bezit... wat noodig is voor de regeering van Nederland. Van Godswege zich geroepen achtend, mag het, zooals het gedaan heeft van den eersten dag, optreden bij Gods Genade, “iure suo”, om het volk te redden en te beschermen. En dit, in Oranje niet zijn' gemachtigde, maar zijn' natuurlijken beschutter erkennend, zal zich aan zulk gezag volgaarne gevangen geven.’ Hier werd dus wel ter dege aan het volk een nieuwe staat van zaken opgelegd. Het was geen volkskeuze, het was nog veel minder ‘de grondwet’, die immers nog niet bestond, het was evenmin een staatsverdrag, het was enkel het moedig optreden van Oranje zelf, dat ons de souvereiniteit schonk van zijn huis: eene souvereiniteit, waaraan de natie zich om goede redenen gewillig onderwierp. En daarbij bleef het tot heden. Onze bestaande staatsinrichting dagteekent nog altijd van die daad. Zij begint op 21 November 1813, ‘toen Oranje, nog afwezig, bij monde van Van der Duyn en Van Hogendorp de Hooge Regeering der Nederlanden aanvaardde’. Het was uit de handen van dien Willem I, dat sedert het volk zijne grondwet mocht ontvangen. Vraagt men ons dus, waaronder wij thans leven? dan moet het antwoord luiden: ‘niet onder de grondwet van dit of dat jaar, zelfs niet

[p. 772]

onder die van 1814; maar onder de souvereiniteit van het huis van Oranje.’

Is, dus, die souvereiniteit product der geschiedenis, en geenszins slotsom eener theorie, geheel hetzelfde geldt ook andererzijds van den invloed der Staten-Generaal. Echt instituut van oud-Germaanschen stempel, zagen zij hunne regelmatige ontwikkelingslijn gewelddadig afknappen in 1581. Niet langer bleven zij de mond des volks bij het souverein gezag. Zij werden zelven overheid. Dat kon niet goed gaan. Wat naar de éene bestemming was geformeerd, kon voor de andere nimmer deugen. De ruggespraak met plaatselijke lastgevers, niet misstaande in een lichaam, dat de onderdanen vertegenwoordigde tegenover den landheer, werd voor regeerende colleges eene belemmering. Bij de vele ellende, die de omwentelingstijd ons bracht, schonk toch dat tijdperk aan ons land éen weldaad, sinds de Bourgondische graven tot onze schade ontbeerd: de politieke éenheid. Met een machtig element derhalve in ons staatsleven van tot dusver, hield Oranje getrouwelijk rekening, toen hij in de constitutie, waarnaar hij het souverein gezag zou uitoefenen, eene plaats inruimde aan nieuwe Staten Generaal.

Maar, kan men vragen, als het met zoo'n nadruk heet, dat heel het recht dier volksvertegenwoordiging geschenk was van de kroon, staat dan de deur niet open voor de gevolgtrekking, dat deze dus het éens geschonkene ook eigenmachtig weêr kan intrekken? Onze auteur deelt de bezorgdheid niet, die in zulk vragen uitkomt. Vooreerst toch, hij herinnert ons eraan, was die bewilliging allerminst iets willekeurigs; zij vloeide gansch natuurlijk uit den loop der dingen voort. Maar daarenboven hield de grondwet zelve in, op welke wijze-alleen zij kon veranderd - en dus ook opgeheven - worden. En bij de omschrijving van dat herzieningsproces was van een louter goedvinden der kroon, niet gerugsteund door de instemming der Staten, schijn noch schaduw te bekennen. Afgezien, derhalve, van gevallen van nood, die nimmer van te voren zijn te préciseeren, is het evenmin denkbaar (dus Mr. Lohman), dat

[p. 773]

de souverein de kamers ter zijde stelt, als dat dezen den souverein over de grenzen jagen.

Zoo wijst - ziedaar van Schrijvers inleiding de slotsom - rechtskundige constructie niet alleen, neen ook eene onvooringenomen geschiedbeschouwing met groote klaarheid bovenal dit uit, dat het gewone spraakgebruik eene dwaasheid zegt, wanneer het van de grondwet praat, als den wortel onzer staatsinstellingen, als den oorsprong, waaruit alle machten zijn opgekomen, die ons regeeren. Zoo verkondigde, bijvoorbeeld, de publicatie van 14 October 1848 (Stb. No. 71), dat het staatsgebouw op de grondwet berust. Alsof zonder grondwet er geen gezag en geen staat meer zou zijn. Neen, Oranje is souverein, onafhankelijk van de grondwet, immers Oranje was het, eer eene grondwet bestond. Niet het koninklijk gezag is haar maaksel. Omgekeerd veeleer, is zij eene schepping der kroon, zelfs in die mate, dat het niet éenmaal Staten Generaal zijn geweest, die haar aanvaardden namens de onderdanen, maar veeleer samenkomsten van notabelen, door de regeering zelve benoemd. Het is dan ook met die orde der feiten geheel in overéenstemming, als ook in de orde onzer dénkbeelden Oranje vóorgaat en de grondwet volgt, zoo wij niet aan Oranje hechten, omdat wij hechten aan de grondwet, maar juist integendeel slechts hechten aan deze, omdat zij het hoog gezag, door de historie in ons vorstenhuis gevestigd, erkent en constateert. Laat andere volken, niet geregeerd door eene dynastie, waarin zich hunne roemrijke geschiedenis verzinnelijkt, zich behelpen met eene opgeschroefde liefde voor hunne geschreven constitutie. Wij hebben beter dan dat. Ons is de grondwet dan ook richtsnoer voor den wetgever, veeleer dan ‘levenwekkende kracht’ in het nationaal bestaan.

Geen grondslag van het staatsgezag. Dan wellicht instrument tot zijne beperking? Strict genomen, is dat begrip eene tegenstrijdigheid. De hoogste macht beperken, dat zou enkel eene nog hoogere kunnen, en zulk eene macht is zelfs niet denkbaar. De ware beteekenis van eene

[p. 774]

grondwet als de onze is slechts uit de roeping der overheid te verstaan. Averechtsche theorieën deden de regeerders van menig land die roeping uit het oog verliezen. Van daar eene dubbele noodzakelijkheid. Vooreerst: om duidelijk te bepalen de rechten der onderdanen en ingezetenen, waarop van overheidswege geen inbreuk mag worden gemaakt. En voorts: om de colleges aan te wijzen, wier raad of goedkeuring de kroon, onder inachtneming van wel omschreven regelen, zal hebben in te winnen op hare regeeringsdaden.

‘Men kan van de grondwet spreken, als van een verbond tusschen vorst en volk’, mits in den zin van eene echtverbintenis en niet van een contract in engeren zin. In het wezen der zaak zijn vorst en volk éen. Zij staan niet tegenover elkaâr, als twee vreemden, waarvan de éen voor zich het gezag opeischt, de ander voorwaardelijk gehoorzaamheid belooft. ‘De vorst, door het overheidsgezag te oefenen, bewijst zijn volk een' onschatbaren dienst, maar een' -, dien hij alleen niet in staat is om naar behooren te vervullen; daarom roept hij zelf het volk op om met hem mede te werken tot het algemeene welzijn. Van weêrszijden moeten nu de regelen worden vastgesteld om te voorkomen, éénerzijds, dat de overheid in strijd met hare roeping het volk onderdrukke, anderzijds, dat de organen, waardoor de medewerking des volks wordt verleend, de behoorlijke oefening van het gezag verhinderen of bemoeilijken.’

In het bovenstaande werd zoo beknopt mogelijk de hoofdzaak samengevat van hetgeen de inleiding betoogen wil. Moesten wij nu ten slotte de strekking van het daar gevoerd betoog te zamen persen in eene enkele stelling, zij ware het beste onder woorden te brengen in dezer voege: Niet de geschreven constitutie, Oranje's souvereiniteit veeleer, de volheid der regeermacht, aan dat huis naar den loop der dingen toegevallen, vormt den hoeksteen van ons staatswezen. Dat inderdaad met die formule de kerngedachte van het boek gegrepen wordt, blijkt wel het best, wanneer

[p. 775]

men opmerkt, hoe in haar, als de zonnestralen in een brandpunt, samenloopen de lijnen van alle bespiegeling, waartoe nu voorts de nadere studie van den tekst der constitutie den schrijver stof geeft. Zijn ‘Carthago dat verwoest moet worden’ is die overschatting der ‘papieren’ grondwet, waarin hij de slippedragers van het souvereine volk en de apostelen van den souvereinen ‘staat’ gelijkelijk bevangen ziet. Aan het recht verstand zijner strijdvoering kan het dus slechts bevorderlijk zijn, zoo wij beginnen met zeer kort de hoofdgedachte te schetsen, die Mr. Lohman in de gewraakte grondwetsverafgoding acht opgesloten.

Wie (dus blijkt onze schrijver te redeneeren) wie zulk een staatsstuk aanziet als den wortel van heel ons publiekrecht, hij zal natuurlijk zich verzekerd houden, dat in ons staatsleven geene macht te oefenen, geene bevoegdheid te gebruiken valt, of over haar moet in dat algenoegzaam document, hetzij uitdrukkelijk, hetzij stilzwijgend, maar steeds ondubbelzinnig zijn beschikt. Nu kon men langen tijd die verzekerdheid koesteren, terwijl men nog verkeerde onder de bekoring der bekende drie-staatsmachten-leer van De Montesquieu. Voor de aanhangers, toch, dier leer was het opstellen eener algenoegzame grondwet in den daareven aangeduiden zin eene vrij eenvoudige taak. Zij gingen uit van de onderstelling, dat het moest mogelijk wezen, al, wat de overheid eens lands in elke richting harer taak te doen mocht vinden, te binden op den duur aan algemeene regelen, te voren vastgesteld. Het vermogen om die regelen te stellen en af te kondigen met verplichtend gezag, was dan, dat spreekt, dé overheidsmacht bij uitnemendheid. Een vrijheidlievende natie werd mitsdien hieraan gekend, of zij bij het vervullen van die taak der wetgeving zich zelve eene ruime mate had verzekerd van medezeggenschap. Zoo toch alleen kon het kwaad worden gekeerd, door de verkondigers van des staats -, gelijk door die der volks-souvereiniteit om strijd geschuwd, dat éen of meer menschen heerschappij voerden over anderen. Was maar die voorwaarde verzekerd, gelukte het eene zoo volledig mogelijke wetgeving haar beslag te doen krijgen onder beslissend overwicht der volks-

[p. 776]

kamer, dan kon men veilig verder aan de kroon het dagelijksch staatsbeleid -, aan onafhankelijke rechters de beslechting van onderlinge geschillen der burgers overlaten. Want dan ging dat beleid in uitvoering der staatswetten -, gelijk de rechtspraak in toepassing van het burgerlijk en strafrecht op. Wetgevende macht, derhalve, door de vertegenwoordiging -, uitvoerende -, door den koning -, rechtsprekende -, door de magistratuur te oefenen, ziedaar, zoo meende men, het driedeelig schema voor eene volledige constitutie. Elk grondwetgever had slechts zijne paragrafen te schrijven als op doorzichtig papier met de lijnen van dat schema op helder wit carton eronder, en het ontwerpen eener staatsregeling, bescheid gevende op elke machtsvraag en dus met reden te beschouwen als fontein van alle bevoegdheid, leverde dan verder geen moeite.

Is alzoo (naar des schrijvers oordeel) de drie-staatsmachten-leer van De Montesquieu de stille veronderstelling, met wier goed recht de mogelijkheid zelve van eene complete grondwet en dus ook van eene ‘loi fondamentale’ in letterlijken zin moet staan of vallen, dan wekt het zeker geen bevreemding, zoo, bij de toetsing van de uitkomsten der inleiding aan den tekst onzer constitutie, vooral die leer het doorloopend moet ontgelden. Dat hare hoofdgedachten diepen indruk hebben gemaakt op nagenoeg allen, die in den loop der voorgaande eeuw gearbeid hebben aan het ontwerpen of herzien onzer staatsregeling, dat van dien indruk de sporen met handen zijn te tasten én in den aanleg van het geheel én in een tal van artikelen, Mr. Lohman denkt er natuurlijk niet aan, die onbetwistbare waarheid te betwisten. Integendeel! Hij vindt het kennelijk slechts te merkwaardiger, te meer bewijzend voor de juistheid zijner anti-these, te kunnen in het licht stellen, slag op slag, hoe juist in het goeddeels van haar' geest doortrokken werk de ‘trias’-leer nogtans volslagen ‘fiasco’ maakt, hoe, immers, het practisch staatsbedrijf der kroon een aantal bezigheden toewijst, waarvan zij zeer beslist zich moest onthouden, zoo waarlijk buiten de grondwettelijk haar opgedragene -, haar geenerlei overheidsrecht behoorde, ja zelfs, hoe allerlei

[p. 777]

bevoegdheden, met zooveel woorden aan den koning toegekend, veel beter passen in de lijst van Schrijver's eigene dan van De Montesquieu's praemissen. Laat eenige grepen van dien dubbelen betoogtrant een denkbeeld mogen geven.

Slechts ‘pro memorie’ zij ter inleiding gewezen op enkele plaatsen in het pleidooi, waar onze auteur met een ondeugend leedvermaak U wijst op voorbeelden van 's wetgevers zeer vrijmoedig omspringen met de hooggeëerde fontein aller overheidsbevoegdheid. Dus, o.a., hebben, naar hij schrijft, de makers der gemeentewet zoo weinig eerbied betoond voor de constitutioneele vóorschriften nopens gemeentelijke besturen, dat de herziening van die voorschriften in '87 slechts hierop neêrkwam, de grondwet aan te passen aan de wet. Gelijke opmerking geldt later de provinciale wet en hare vervaardigers. De dubbele begrooting van gewestelijke onkosten, sinds 1848 vóorgeschreven door het nieuwe artikel 129 der Grondwet, heeft, zoo wordt ons betoogd, alleen gestrekt tot wettiging van het fonds voor algemeene provinciale uitgaven, dat, met terzijdestelling van het in 1815 opgenomen artikel 150, van lieverlede was ontstaan. Ja zelfs houdt, mogen wij den schrijver gelooven, de provinciale wet nog heden eene bepaling in, die eene streep haalt door de constitutie, en wel art. 133, waar koninklijke goedkeuring wordt verlangd op sommige vermogenshandelingen, door de staten eener provincie te verrichten. Als derde staaltje, eindelijk, ten bewijze, hoe onze grondwets-vereerders hun' afgod huldigen, om zijne geboden in den wind te slaan, noemt Mr. Lohman het 5^e artikel der wet op den staat van oorlog en van beleg. In strijd toch met artikel 187 der constitutie, dat te dier zake van de wet alleen verlangt, behalve grond en wijze van ontstaan ook de gevolgen van zoodanigen uitzonderingstoestand te regelen, heeft, naar de schrijver ons betoogt, genoemde wet nog bovendien aan 's konings macht onttrokken de beslissing, of zulk een staat, éens afgekondigd, zal duren, ja, dan neen. Kan, zoo schijnt Mr. Lohman

[p. 778]

met die opmerkingen te willen vragen, kan het diepe buigen der getrouwen wel ernstig zijn gemeend, waar dezen derwijze met hun' ‘fetisch’ sollen?

Intusschen - het spreekt van zelf - in ons verkort relaas van dit omvangrijkste gedeelte der verhandeling hebben die stekelige zetten slechts de beteekenis van een' stemming makenden proloog. Gewichtiger, daarentegen, is het herhaaldelijk verwijzen naar kroonbevoegdheden, sinds jaar en dag door onze monarchie factisch bezeten, practisch uitgeoefend zonder een' zweem van protest, en niettemin in geen artikel onzer grondwet, hetzij rechtstreeks, hetzij zelfs langs een' omweg, wortelend.

Daar hebt Ge, om te beginnen, onze rijkspolitie. De constitutie noemt den beschikker over die instelling met geen woord. Wel handelt zij, getrouw aan het spraakgebruik van de drie-machten-leer, over de ‘uitvoerende macht’, den koning toekomende. Maar om onder dien term ook rijkspolitiezorg te kunnen begrijpen, moet men hem eerst zoo hebben uitgerekt, dat alles letterlijk erdoor omvat wordt, wat niet hetzij onder ‘wetgeving’ hetzij onder ‘rechtspraak’ t' huis behoort. En dan, men ziet het, is de grondwettelijke ‘opdracht’ dier ‘exécutive’ pure logomachie. Een grondwetgever, die eerst tot den koning zeide: ‘Gij zult slechts mogen wat ik U vergun’, en dan, na allerlei vergunningen, Z.M. dit te verstaan gaf: ‘in éen dier opdrachten ligt alles ingesloten, wat ik niet toewees aan de twee andere machten nevens U’, zulk een grondwetgever misleidde óf zich zelven, óf zijn publiek. Dus éen van tweeën: Is 's konings zorg voor onze rijkspolitie grondwettig? Dan is art. 55 met zijne toekennig der ‘exécutive’, als omlijning van 's konings machtsfeer, louter schijn. Is, daarentegen, het artikel meer dan dat, ‘dan ontbreekt ten onzent de macht om van 's Rijks wege politie te handhaven.’

Juist zoo, als voor het gezag der kroon op het stuk van rijkspolitie, staan wij voor hare bevoegdheid in zaken van waterstaat, en, meer bijzonder, die tot het verleenen van concessiën. Moest ook weêr hier de koning al zijne

[p. 779]

macht ontleenen aan den tekst der constitutie, dan had hij enkel oppertoezicht. Want daarvan, en van niets anders gewaagt artikel 189. Nu dan: waar is de taalkenner, die onder ‘toezicht’ ook de uitgifte eener concessie durft verstaan? Het is dan ook niet te kras gesproken, als men zegt: in het licht der theorie, die geene bevoegdheid onzer kroon erkent, tenzij ze een' ‘grondslag’ in een constitutioneel -, of ander wetsartikel vinde, ‘zouden ongeveer alle maatregelen van bestuur nopens den waterstaat hun' grondslag missen’. Durft men dat logische besluit niet aan, - en wie aanvaardt het? - dan vindt men enkel veiligheid in de erkenning van 's konings machtsvolheid als het primaire feit onzes politieken levens. Met haar, met haar alleen komt ook hier alles terecht.

Ten derde: de regeeringszorg voor algemeene welvaart, of liever: voor die goederen en nationale levensuitingen, die men thans gaarne aanduidt met het nevelachtig woord: ‘cultuur’; men denke aan landbouw, nijverheid, kunsten, wetenschappen. Van oudsher heeft 's land souverein voor die belangen veel gedaan. En nog getuigen landbouwinspecteurs, wandelleeraars, rijksproefstations van zijne onverflauwde waakzaamheid, wordt nieuwe havenbouw nu hier dan ginds ter hand genomen en soms een kunstwerk aangekocht voor 's lands verzamelingen. Maar eilieve, wat heeft ook die plichtmatige zorg te maken met de ‘uitvoering’ van wetten? En anders: waar heeft de grondwet onzen souverein dit deel van zijne plichten toevertrouwd?

Eindelijk: de benoeming der rijksambtenaren; ook zij geschiedt door den koning, hetzij rechtstreeks, hetzij middellijk, immers door de van zijnentwege gemachtigde ministers. Maar alweer: de grondwet zwijgt van het benoemingsrecht. Hangt het soms daarom in de lucht? De regeering, in 48 op dit punt aandachtig geworden, kwam, natuurlijk, weêr aandragen met het alomspannende begrip der ‘exécutive’. Als hoofd der ‘uitvoerende macht’, had, volgens haar, de kroon van zelf ook de ambtenaren aan te stellen. Edoch, nog afgezien van andere bezwaren, liep toch die uitvlucht vast bij het recruteeren van de

[p. 780]

rechterlijke macht. Hoe iemand lid werd van den Hoogen Raad, stond in artikel 157 uitdrukkelijk bepaald. Maar daar beneden? Wien machtigde destijds, vóor de inlassching van het tegenwoordige artikel 166, onze constitutie de hoven met raadsheeren, de rechtbanken met rechters te bezetten? In den gedachtengang der regeering van '48 lag het arbeidsveld der rechtsprekende naast dat der uitvoerende macht. Hier waren twee gescheiden sferen. Mocht dus al het in dienst plaatsen van een' commissaris des konings, of een' ontvanger als daad van ‘uitvoering’ zijn te betitelen, met de aanstelling van leden der magistratuur ging dat toch zeker niet.

Voórbeelden genoeg ten bewijze, hoe, naar des schrijvers inzicht, de verheerlijking der constitutie als grondslag van ons staatwezen reeds hierom kwalijk steek kan houden, vermits, ware zij juist, allerbelangrijkste bestanddeelen der koningstaak, die wel geen mensch der kroon wenscht te onttrekken, tot heden, of althans geruimen tijd, gansch zonder rechtsgrond zouden zijn geweest. Maar volgens Mr. Lohman is er meer en, voor de leer, die hij bestrijdt, nog erger.

Niet enkel, toch, dat ettelijke ongenoemde en des ondanks zeer wezenlijke kroonbevoegdheden de ‘nomolatrie’ der achtenveertigers belichten als onhoudbaar; ook meer dan éen met name aangewezene bevoegdheid van dien aard laat zich met hunne leer van de drie staatsmachten volstrekt niet rijmen. Daarvan thans enkele staaltjes.

Men denke eerst eens aan de zorg voor 's lands verdediging, begrepen in ‘het oppergezag over zee- en landmacht’. Wat te dier zake, naar den constitutioneelen eisch, bij wet te regelen valt en ook geregeld werd, het is betrekkelijk luttel. ‘Zoodra de burgers zijn ingelijfd, houdt 's wetgevers bemoeiing met hunne plichten zoo goed als op en wordt bijkans in alles door reglementen en orders voorzien’. De opleiding voor het leger- en marinekader, de inrichting van den geneeskundigen dienst, de zorg voor het materieel, voor het loodswezen, voor de betonning, voor de

[p. 781]

verlichting en de hydrographie, het is alles 's konings taak. Is dat ‘uitvoering’? Maar waar zijn dan de wetten, die het hier uit te voeren geldt? Inderdaad: de taak der zoogenaamde ‘exécutive’ reikt ten deze over een heelwat uitgestrekter veld, dan door de ‘législative’ wordt bestreken.

De koning heeft het recht van gratie. Hij kan het enkel hebben, indien ook hij het is, die door de magistratuur de gerechtigheid moet handhaven. Waren ‘rechtspraak’ en ‘uitvoering’ twee, volstrekt twee, had zich de eigen werkzaamheid der kroon tot ‘uitvoeren’ te bepalen, en naast haar de magistratuur, de magistratuur alleen, gansch onafhankelijk te wijden aan hare rechterlijke taak, eene aanvullende correctie door de ééne van wat de andere dier twee machten had verricht, zou dan zeer zeker uitgesloten zijn. En trouwens: nergens blijkt, van naderbij beschouwd, die ‘machten’-theorie zoo ongerijmd als hier. ‘Strict genomen, bezit de zoogenaamde “rechterlijke macht” geen macht hoegenaamd. Zij heeft niemand te harer beschikking, om hare gewijsden te doen uitvoeren. Het zijn niet de rechters, het is de kroon, die, daartoe aangeroepen, het burgerlijke recht door van harentwege (benoemde) ambtenaren (openbaar ministerie, deurwaarders) doet handhaven, of in het strafrecht binnen de door dat recht gestelde grenzen de wetten der zedelijkheid (hooghoudt). Eene partij in burgerlijk geding verlangt van de overheid niet eene beslissing, maar rechtsdwang’. En ook in den strijd tegen misdaad en misdadiger, is, met de wijzing van het vonnis, wel de taak van den rechtsprekenden ambtenaar, niet echter die der rechtdoende overheid afgeloopen. Des rechters taak is geenszins machtsoefening, maar bescherming: bescherming van den gedaagde, opdat het gezag zijn' ingeroepen bijstand niet verleene aan den eischer, zonder dat de ander in de gelegenheid is geweest zich tegen den gedanen aanval te verdedigen; bescherming van den beklaagde door onpartijdige uitspraak, of tegenover hem het optreden der straffende overheid geoorloofd zij, en, indien ja, hoe ver zij met haar leed toebrengen gaan mag.

Niet anders dan, op het gebied der rechtspleging, de

[p. 782]

wederzijdsche plaats van kroon en magistratuur, is, in de wetgeving, die van souverein en kamers. Men lette, om dat in te zien, vooreerst eens op artikel 64. ‘De koning’, zegt het, ‘heeft het recht van de munt’. Waarop komt dat recht neêr? Op drieërlei: ‘op de regeling van gewicht, gehalte en waarde; op het toezicht over den muntslag; en op de beslissing van geschillen over het allooi. Nu worden volgens de artikelen 177 en 178 juist al die onderwerpen bij de wet geregeld. Stonden, dus, wetgever en kroon tegenover, of, als twee “machten”, naast elkaar, dan zou art: 64 óf eene antinomie bevatten, óf eene bespotting wezen van den koning’. Mag men der grondwet dan een leerstuk onderschuiven, dat ons bij de verklaring van éen harer vóorschriften op zulk een' tweesprong plaatsen zou?

Nu even eene soortgelijke opmerking over art. 69. Het handelt van het dispensatie-recht der kroon. Over de onontbeerlijkheid van dat praerogatief kan wel geen strijd zijn. Wel, daarentegen, over zijne plaats in het stelsel van ons staatsrecht, indien men uitgaat van een evenwicht houdend samenwerken tusschen drie gescheiden machten. Noem koning en Staten-Generaal éen ‘macht’ en den koning-alleen eene andere, laat voorts de eerste met wetgeving, de tweede met uitvoering zijn belast; welk begrip maakt Ge U dan van eene koninklijke bevoegdheid om wetten somtijds buiten werking te stellen, on-uitgevoerd te laten? Slechts voor wie aanneemt, ‘dat de hoogste staatsmacht éen en ondeelbaar is’, en ‘dat dus ook de wetgeving bij het hoofd van den staat berust’, slechts voor hem is deze instelling even gemakkelijk te begrijpen als eenvoudig te regelen.

Inderdaad: ook wetten geven doet ten onzent de koning en de koning-alleen. Geheel het vóorgaande betoog, de erkentenis van den aard der dingen, de les, die de geschiedenis ons leert, de analogie van 's konings plaats aan het hoofd der magistratuur, het licht ook, dat bepalingen als van artikel 64 en 69 over dit onderwerp verspreiden, het dringt alles tot die slotsom. In strijd (het zij toegegeven) met het grondwettelijk taaleigen. Daarmeê wordt niet in de eerste

[p. 783]

plaats gedoeld op hetgeen de grondwetsafdeeling ‘van de macht des konings’ te dezer zake in art. 71 behelst. Veel sprekender dan de tekst van dat artikel zijn de titel en de aanhef, waarmeê, in het hoofdstuk ‘van de Staten Generaal’, de 5^e afdeeling opent. Die titel toch luidt: ‘Van de wetgevende macht’, en in het begin-artikel (109) heet dan genoemde ‘macht’ ‘gezamenlijk door den koning en de Staten Generaal’ te worden ‘uitgeoefend’. Intusschen is juist dat spraakgebruik te stelselloos, om tegenover het betoog van tot dusver eenig gewicht in de schaal te mogen leggen. ‘Handelde, toch, het derde hoofdstuk van den koning en de Staten Generaal, dan zou de uitdrukking “wetgevende macht” te dier plaatse nog zin hebben. Maar onzin is het, te spreken van “wetgevende macht” in een hoofdstuk, handelende over een college, dat geen andere “macht” bezit dan die om zijne eigen griffiers en eenige ondergeschikte beambten te benoemen, en dus, als “macht”-hebbende, minder heeft te zeggen dan het kleinste gemeentebestuur.’

Het laat zich hooren, dat, wie zoo beslist het ‘trias’-‘jargon’ van onzen constitutie-tekst veroordeelt, met klem van redenen elke poging wraakt om in het stelsel van ons staatsrecht met dat spraakgebruik ernst te maken. Daar is, bij voorbeeld, deze leer. Uit het feit, dat wel eene wet een koninklijk besluit, maar niet ook, omgekeerd, een koninklijk besluit eene wet mag breken, heeft men, het is bekend, de voorstelling gewonnen, waarnaar wij in den wetgever (koning en staten generaal) een' hoogeren verschijningsvorm van het staatsgezag zullen hebben te zien dan in den koning-alleen. Onze schrijver echter wijst die vóorstelling af. ‘Staat dan ook’, vraagt hij, ‘de koning met den raad van state hooger dan de koning zonder dien raad, omdat een algemeene maatregel van bestuur gaat boven een gewoon koninklijk besluit?’ Even weinig genade vindt in zijne oogen, de gedachte, waarnaar de gang onzer wetgeving heet voort te vloeien uit eene soort van ‘verdrag tusschen vorst en volk, zoodat (in dezen) de éen niet kan handelen zonder toestemming van den ander’.

[p. 784]

Dat denkbeeld acht Mr. Lohman reeds hierom uitgesloten, ‘omdat de vorst en het volk of zijne vertegenwoordiging niet als gelijkgerechtigden tegenover elkander staan’.... ‘Zelfs bij het gebruik maken van hun recht om vóorstellen van wet aan den koning te doen’, maken de Staten Generaal toch enkel een' wensch, een verlangen kenbaar. ‘Eerst de wil des konings maakt dien wensch tot wet.’ En ‘nimmer is de koning rechtens verplicht, datgene te bevelen, wat (eene) kamer wenschte’. ‘In de meeste dier systemen’, waartegen de schrijver hier zich keert, ‘komt men’ dan ook (zoo besluit hij) ‘tot zekere machtsdeeling, of tot ficties. Maar ficties zijn iets anders dan werkelijkheid, en machtsdeeling is onmogelijk; altijd domineert het éene deel over het andere; éen schip kan geen twee roeren hebben. Als men maar niet “souvereine” macht met “ongebonden” macht verwart’, als men maar beseft, dat ‘de wet, schoon berustend op den koninklijken wil, daarom toch niet minder onomstootelijk is voor een gewoon koninklijk besluit, (even onomstootelijk, trouwens, als een algemeene maatregel van bestuur), dan is er geen “modern staatsrecht” noodig, om te komen tot “constitutioneele vrijheid.”’

Bestaat er dus, in het wezen der zaak, tusschen wetten en andere koninklijke verordeningen geen verschil, is het altijd het bevel des konings, waaraan (getuige het formulier van afkondiging!) de wet zoo goed als de algemeene maatregel, of het koninklijk besluit ‘tout court’ verplichtend gezag ontleent, dan blijkt ook de ijdelheid van het veelvuldig pogen om in de verwarrende redactie van artikel 109 de omschrijving te willen lezen van een wel afgebakend terrein, waarbinnen de koning zich niet kan bewegen zonder de medewerking der Staten Generaal. Zoo heeft, bij voorbeeld, de Hooge Raad beslist, dat een ‘algemeene maatregel’ moet steunen op eene wet, zoodra daarbij betrokken is eene regeling van bevoegdheden der burgers. Doch zulk eene uitspraak zoekt in de geschiedenis vergeefs naar hare rechtvaardiging. Integendeel! Met volle bewustheid heeft men reeds onder de vigueur der grondwet van 1815, drie

[p. 785]

jaar na hare totstandkoming, eene wet uitgevaardigd tot het vaststellen der straf, die wegens het overtreden van bij koninklijk besluit uitgevaardigde verbodsbepalingen zou worden beloopen; alzoo ondubbelzinnig te kennen gevende, dat dus het verbod zelf, de inperkende ‘regeling van de bevoegdheid der burgers’, daarmeê gesteld, zeer wel kon uitgaan van den koning alleen. En nog in '48 werden dergelijke maatregelen, ‘die op eene gedwongen wijziging van den rechtstoestand der burgers nêerkomen’, zoo weinig geacht van zelf te behooren tot het gebied der wetgeving, dat de grondwet het noodig vond de regeling-bij-de-wet van het vereenigingsrecht, het burgelijk- en strafrecht en het armwezen nadrukkelijk vóor te schrijven.

Trouwens: men kan eene wettelijke regeling van alles wat op de rechten der burgers betrekking heeft wel eischen op het papier; maar kan men haar ook geven? Over processies op de openbare straat handelt een artikel der constitutie. Maar het stationneeren van rijtuigen op denzelfden weg (eene zaak, waarbij de vrijheid der koetsiers in hooge mate is betrokken) blijft overgelaten aan de zorg der politie. En van gemeentebesturen gaan verordeningen tegen ontucht uit, die in de rechten van particulieren hoogst ongenadig kunnen ingrijpen. Men laat dat met gerustheid den vroedschappen over, de burgervrijheid afdoende beveiligd wetend achter het cassatie-recht der kroon. En bij dezelfde kroon zou, waar zij regelen gaat stellen, die vrijheid plotseling niet veilig wezen?! Zulke ongerijmdheid mag men de grondwet niet ten laste leggen. Verre van dien! Zelve gaf zij het vóorbeeld van een gebruik der uitdrukking ‘wet’, waar het redeverband slechts toelaat het woord te nemen in zuiver formeelen zin, d.i. als koninklijk besluit, met instemming der Staten Generaal genomen. Zoo heet de staatsbegrooting ‘wet’. Zoo wordt de toestemming tot een' vorstelijken echt gegeven bij eene ‘wet’. En zoo vermeldt de constitutie een 76-tal onderwerpen, die, hetzij hen al dan niet het materieele wetsbegrip bestrijkt, slechts bij ‘de wet’, dat is dus: in den vorm, dien ons artikel 109 noemt, voorziening mogen vinden. Die opnoeming sluit

[p. 786]

niet uit, dat ook andere onderwerpen worden geregeld op dezelfde wijze. Maar de onderwerpen, daar genoemd, zijn stellig de éenige, wier regeling niet anders -, niet door de kroon-alleen, geschieden mag.

Er zijn (de Schrijver constateert dat met leedwezen) sinds haast eene halve eeuw praktijken binnengeslopen in ons staatsleven, die een' glimp van rechtmatigheid geven aan de voorstellingen, waartegen hij zich kant. De bedenkelijkste daarvan acht hij deze: dat het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid allengs in nooit bedoelde mate is verscherpt, sinds men er geen kwaad meer in zag, eene begrooting af te stemmen om redenen, daarbuiten gelegen. Die praktijk dunkt Mr. Lohman beslist inconstitutioneel. Nadat, in 1848, de splitsing van het vóor te dragen budget bevolen was in minstens éen ontwerp voor elk departement, en bovendien de tweede kamer begiftigd met het amendeeringsrecht, was aan dat lichaam de grootst denkbare invloed op de besteding van 's lands gelden toegekend. Maar nu was dan ook tevens, als éenmaal elke post afzonderlijk stilzwijgende of bij meerderheid van stemmen uitgemaakte goedkeuring gevonden had, het ‘votum’ over een begrootingsontwerp in zijn gehéel, behoudens enkele uitzonderingsgevallen, geslonken tot een' louteren vorm. Dat schijnt vreemd, is het ook tot zekere hoogte, zoo men wil, maar komt van ouds al meer voor. Op iedere begrooting vindt men posten van uitgaaf, door de grondwet, of eene wet gelast. Mocht ooit de tweede kamer zulke posten afstemmen? ‘Geldt dan soms niet voor haar, en wel voor den koning de gebondenheid aan de wet? Of is wellicht dit de beteekenis van het, den Staten Generaal toegekende, budgetrecht, dat alles, niets uitgezonderd, steeds afhankelijk is van (hun) jaarlijksch goedvinden?’ Men geve zich toch rekenschap van wat die nieuwe praktijk beteekent. ‘De grondwet eischt in artikel 123 vaststelling der jaarlijksche begrooting door de wet; elke post wordt (zoo onderstellen wij) door de kamer goedgekeurd; en toch blijft de vaststelling der wet achterwege!’ Het is waar:

[p. 787]

‘om aan die grondwetschennis een' glimp te geven, stelt men in der haast eene credietwet vast, die dan voor enkele maanden geldt. Maar de grondwet kent zulke wetten niet; zij kent alleen eene jaarlijksche begrooting, die alle uitgaven des rijks behelst.’

‘De fout’, dus gaat de Schrijver voort, ‘ligt hierin, dat men de begrootingswet heeft beschouwd, als (de bron), waaraan de kroon hare bevoegdheid ontleent om over 's lands gelden te beschikken. Dat is echter eene dwaling. Die bevoegdheid komt (der kroon) toe, ook zonder eenige wet, eenvoudig krachtens haar oppergezag, zoodat, indien voor eene dringende uitgave geen post op de begrooting staat, zij die uitgave toch moet doen.... De begrootingswet is niets dan eene regeling..., die het volk den grootst mogelijken invloed verzekert op de besteding van 's rijks geldmiddelen. Zij heeft niet ten doel, het regeeringsgezag zelf van de kroon over te brengen op de Staten Generaal. Er is wellicht geen practisch middel om het misbruik te beletten.... Maar.... de daad zelve wordt daardoor niet gerechtvaardigd.’

Op die, in strijd met de grondwet ingedrongen, practijk berust ten slotte nog een ander inkruipsel: het gebruik van het ontbindingsrecht, als middel, niet om voor de zittende kamer eene, naar het oordeel der kroon, betere in de plaats te krijgen, maar om een' minister, die, wegens een conflict met de voorhanden meerderheid, anders zou moeten wijken, nog eene kans te geven op aanblijven. ‘Er moet’, beweert men dan, ‘eene instantie zijn om verschil tusschen de kroon en de meerderheid der afgevaardigden te beslissen. De kiezers zijn dat beslissend gezag.’ Men gevoelt het: geheel die beschouwing hangt aan de onderstelde ‘noodzakelijkheid’, dat, bij conflict met de voorhanden majoriteit, een minister zijn ontslag neme. Maar in hoe verre is dat noodzakelijk? Is het een eisch van constitutioneele beginselen? Allerminst. Het is hoogstens een redmiddel uit den onhoudbaren toestand, waarin, bij weigering om het door zoo'n bewindsman aangebodene budget vast te stellen, de kamer het land kan brengen;

[p. 788]

eene uitkomst, kortom, uit verwarring, geschapen door eene inconstitutioneele practijk. Blijft die practijk in zwang, ja, dan is ‘het beroep op de kiezers’ een expedient, maar een, waarvan niet ten onrechte is beweerd, dat het de volkssouvereiniteit in de grondwet brengt. Een weg, verkeerd van den beginne, voert onvermijdelijk van kwaad tot erger. Gelijk de daad, die de verwarring sticht, het parlement plaatst boven de kroon, zoo stelt het middel, dat den ‘chaos’ moet beëindigen, de kiezers boven beiden. Zoodra, integendeel, de verwerping van een budget om redenen, die er buiten liggen, wordt losgelaten, is het ontbindingsrecht niet meer noodzakelijk, en blijft het land gevrijwaard voor de practische bezwaren, met name: de onzuivere samenstelling van zijn vertegenwoordigend lichaam, waartoe (wij weten het bij ervaring) de practijk van dat praerogatief zoo lichtelijk leidt.

Het hiervóorgaand overzicht zou al zeer gebrekkig het daarin saamgevat betoog hebben weêrgegeven, had het niet den indruk gewekt, dat de schrijver reeds uit het staatsbestel van het rijk der Nederlanden in Europa een' overvloed acht te kunnen putten van bewijsmateriaal, dat zijne positie tegenover de door hem bestreden theorieën zeer sterk maakt. Toch wekt de lezing van zijn gansche boek onwillekeurig de gedachte, dat naar zijne eigene schatting het salvo uit zijn zwaarst geschut tot het einde is bewaard. Dat einde handelt van onze koloniën en bezittingen. Wát ook de woordenkeus bij het regelen der moederlandsche verhoudingen voor schijn van recht moog geven aan de verdedigers van volks- of staatssouvereiniteit, de bestuursinrichting van Nederland's koloniën en bezittingen laat zich (zoo meent hij blijkbaar) met die leerstukken in geen geval ooit rijmen.

Men zegt niets te veel met te beweren, dat onze regeering tot die aanhangselen des rijks in de verhouding staat van een' volstrekt heerscher tot zijne onderdanen. Van volkssouvereiniteit is, bij zoodanige verhouding, natuurlijk al terstond geen sprake. Maar zelfs de termen uit het

[p. 789]

woordenboek der ‘organische’ staatsleer, wat beteekenen zij voor een' toestand als deze?

Dat geldt met name van de rijken in Nederlandsch Oost-Indië. Die rijken vormen geen deelen van ons rijk; zij zijn, in den volstrekten zin des woords, ‘bezittingen’. Niet éen der droomen, waaruit de drie-machten-leer geweven is, vindt hier een' schijn zelfs van verwezenlijking. De eisch, vooreerst, dat alle rechten en bevoegdheden, staatkundige, zoowel als burgerlijke, moeten berusten op de wet, in Indië, waar zelfs het strafrecht voor Europeanen berust op een wetgevingsrecht der kroon, dat nergens in de constitutie den koning afzonderlijk ‘opgedragen’ werd, is reeds op het eerste gezicht die vordering eene dwaasheid. Te minder nog is daar voldaan aan het verlangen, waarnaar de overheidsbevoegdheid ‘par excellence’, de legislative-, uit haren aard behoort aan een ‘orgaan’ der maatschappij, waaraan zij vastheid geeft. ‘Niet de wil toch van de bewoners dier landen, uitsluitend onze wil is daar rechtsgeldig’; in rechtskundigen zin zijn aan de vorming van dien wil de ingezetenen van Oost-Indië totaal vreemd. Noch valt een zweem daar te bespeuren van strenge scheiding tusschen wetgeving en bestuur; de grenzen, waardoor die twee onderling worden afgebakend, het heerschend moederland verplaatst ze elk oogenblik naar willekeur. Ja, om maar niet in de noodzakelijkheid te zijn, dit deel van zijne onderdanen met politieke rechten te begiftigen, heeft bij ‘de wet op het Nederlander- en ingezetenschap’ de staat der Nederlanden de inlanders en met hen gelijkgestelden voor ‘vreemdelingen’ verklaard. Voorwaar: de dogmatiek van De Montesquieu raakt hier wel deerlijk in de knel.

Ten volle, daarentegen, bevestigt het lotsbestel van ons Oost-Indisch eilandenrijk in heden en verleden de juistheid eener methode, die niet zich aan vooraf bedachte stelsels bindt, maar de rechtsverhoudingen afleidt uit de feiten. Tegenover die Aziatische rijken heeft onze compagnie eenigermate dezelfde houding aangenomen als Willem van Normandië tegenover de territoriale grootheden in Engeland. Zij en haar rechtsopvolger, de Nederlandsche staat,

[p. 790]

zij hebben zich de opperheerschappij over die volkeren verzekerd; niet echter met deze uitkomst, dat die volkeren slaven zijn geworden, maar met deze andere, dat er weldadige éenheid is gekomen in het staatsbestuur. Ook daar, mitsdien, ja, daar vooral heeft de souvereine macht, wel verre van uit ‘opdracht’ te zijn ontstaan, veeleer zich zelve, als de sterkste, opgelegd, tegen den wil, de neiging der onderzaten in. ‘De grond van ons gezag in Indië is deze, dat wij beter dan anderen opgewassen zijn gebleken tot het voeren van heerschappij over... Aziatische volken’. Verkeerd was het, dat langen tijd regeermacht toegekend bleef aan private personen ten behoeve van private belangen. Gelukkig echter nam ten slotte de overheid het gezag in handen, dat zij nimmer had moeten loslaten, en voegde zij zich bij het oefenen harer macht liever naar de natuur der dingen dan naar theorieën. Zoo zijn dan de Aziaten onder ons bestuur wel ‘rechteloos’, zoo men hun' toestand meet met doctrinairen maatstaf. Maar feitelijk waarborgt hun het regeeringsreglement de volle eerbiediging hunner godsdienstige wetten, instellingen en gebruiken, ‘voor zoo ver deze niet in strijd zijn met de algemeen erkende beginselen van billijkheid en rechtvaardigheid’. De opperbestuurder van Indië vereenigt, wel is waar, alle macht in zich. Maar dat doet in Nederland de koning ook. Zeer zeker zijn de rechten en vrijheden van Javanen en Sumatranen minder dan de onze tegen misbruik van overheidsmacht gewaarborgd. Maar in de plaats van onze ‘waarborgen’, waarvoor zij nog niet rijp zijn, bezitten zij in de leiding hunner inlandsche hoofden een bolwerk tegen ambtelijke willekeur, waardoor de heiligheid hunner rechten naar vermogen is verzekerd. De Indische bevolking mag dus tevreden zijn, dat zij voor proefnemingen op haar lichaam met westersche theorieën bleef bewaard. ‘Veel goeds in Indië is tot stand gekomen, juist doordat er het bestuur minder dan hier door de Staten Generaal werd belemmerd in zijne bewegingen.’

Daar heeft men dan, in het kort, des schrijvers ‘thesis’

[p. 791]

met de hoofdlijnen der toelichting er bij. Vóordat het nu komt tot hare critische waardeering, waarbij van velerlei verschil zal blijken, sta hier, ter vermijding van misverstand, reeds dadelijk dit voorop, dat met het practische belang, hetwelk dit boek zoo kennelijk wil dienen, met de afkeerigheden, de zorgen en de wenschen, die blijkbaar Mr. Lohman's pen bij het samenstellen van zijn werk bestuurden, de schrijver dezer regelen goeddeels en van harte instemt. Men neme nog eens, uit het hiervóorgaand overzicht, de zinsneden, waar onze schrijver handelt over de bloem van het parlementarisme, gegroeid aan de plant der monarchie, en wel inzonderheid de woorden, waarin hij dan die hem zoo ongevallige bloem beschrijft: ‘Eene volksvertegenwoordiging, gekozen door een groot aantal kiezers en met een' bijna onweêrstaanbaren invloed; wetten, door die vertegenwoordiging aangenomen op voorstel van ministers, die op den duur tegen den wil (van de uitverkorenen des volks) moeilijk kunnen ingaan; recht, dat enkel en alleen geldt voor zoo ver het in die... wetten is neêrgelegd;... (eindelijk) een vorst, van wien niet veel anders schijnt uit te gaan dan handteekeningen...’; de karakterschets is algemeen gehouden, en toch, wie, die ook de antecedenten des schrijvers in aanmerking neemt, kan twijfelen, of, bij haar ontwerpen, stond hem het uitwendig beeld van het staatswezen zijns vaderlands voor oogen, het type, waarnaar, in de jongste halve eeuw, dát staatswezen de strekking heeft betoond om uit te groeien? Conventie-regeering, met éen woord, opperheerschappij van eene enkele, door keuze saamgestelde, vergadering, op dat eindpunt ziet hij, ten onzent gelijk elders, de nieuwere politische geschiedenis aansturen; dat wekt zijn' afkeer, baart hem zorgen en prikkelt in hem den wensch om voor een verder afglijden langs die noodlottige helling zijn volk te waarschuwen, te behoeden, zoo het kan. Zulk streven, nu, verdient hartgrondige toejuiching. Lord Chatham's kloek protest tegen ‘het goddelijk recht van eenigen anderen tak der legislatuur (naast de kroon)’, het is van onzen tijd, zoo goed als, ja, nog meer dan van den zijnen. Iets anders echter

[p. 792]

is het, of, trots alle ingenomenheid met des schrijvers doel, wij ook in het kiezen van den weg daarheen steeds aan zijne zijde wandelen. Volgt hij bij het uitleggen van onze grondwet, bij het toelichten onzer staatshistorie, bij het ontvouwen zijner overheidsleer, bij het oordeelen over anderer inzichten op dat stuk wel steeds het rechte pad? Misschien vindt de rechtvaardiging van een' bescheiden twijfel te dien opzichte bij de lezers van dit tijdschrift nog eenige aandacht.