Ons Erfdeel. Jaargang 49

[p. 373]

Wensen of werkelijkheid?
Bestuurlijke samenwerking tussen Vlaanderen en Nederland

Jan Hendrickx
werd geboren in 1927. Studeerde politieke en sociale wetenschappen, economie en management.
Was onder meer parlementair verslaggever, internationaal consultant, kabinetschef en buitengewoon en gevolmachtigd ambassadeur. Vervulde verschillende studieopdrachten inzake Vlaams buitenlands beleid. Publiceerde, naast talrijke tijdschriftartikelen en columns, onder meer ‘Ontmoetingen met de geest’ (2003) en ‘Vlaanderen en zijn buitenland’ (2004).
Adres: Tervurensteenweg 215, B-1820 Perk

Al meer dan vijfendertig jaar is België een ‘staat in permanente ombouw’. Die ombouw begon met de grondwetswijziging van 1970. Zij introduceerde het begrip ‘culturele autonomie’ in het Belgische constitutionele bouwwerk. De Nederlands-, Frans- en Duitstalige gemeenschappen konden sindsdien autonoom hun culturele aangelegenheden regelen. Verdere verbouwingen kwamen er in 1980, 1988 en 1993. Toen waren er wijzigingen die aan de ‘gewesten’ (Vlaanderen, Wallonië, Brussels Hoofdstedelijk Gewest) en aan de ‘gemeenschappen’ (Nederlands-, Frans- en Duitstalige gemeenschappen) steeds meer bevoegdheden gaven, waaronder de organisatie van die buitenlandse relaties die betrekking hebben op de bevoegdheden die ze binnen het Belgische staatsverband uitoefenen.

Door die constitutionele ontwikkeling werd ‘Vlaanderen’ meer dan de geografische ruimte die met deze naam wordt aangeduid. Vlaanderen is, en wordt blijkbaar steeds meer, een identificeerbaar bestuursniveau dat ongeveer de helft van de vroegere Belgische bestuursdomeinen heeft overgenomen en dat zelf de buitenlandse betrekkingen organiseert die op dit bevoegdheidsveld betrekking hebben.

Vlaamse legislaturen - nu met een duurtijd van vijf jaar - namen de gewoonte aan om bij het begin van elke nieuwe bestuursperiode kennis te nemen van bestuursnota's, voorbereid door de regering, en deze aan een grondig onderzoek te onderwerpen. Dat gebeurt voor elk beleidsdomein. Daarna legt de regering elk jaar voor elk van deze domeinen een beleidsbrief voor aan het Vlaams Parlement. Deze brieven informeren over de stand van zaken en duiden ook aan wat de regering in het komende jaar in een bepaald beleidsdomein voor ogen heeft.

[p. 374]

De prioriteit ‘Nederland’

Het is merkwaardig dat alle nota's en brieven die de opeenvolgende Vlaamse regeringen over hun buitenlands beleid aan het parlement hebben voorgelegd op één punt absoluut eenstemmig waren: de wenselijkheid van de best mogelijke betrekkingen met Nederland. Dit was opnieuw het geval - ne varietur - met de Strategienota Nederland waarmee de Vlaamse regering eind oktober 2005 naar het Parlement ging.⁽¹⁾ Vlaams minister voor Buitenlands Beleid, Geert Bourgeois, was niet over één nacht ijs gegaan. Het stuk was grondig voorbereid. Een ambtelijke interdepartementele werkgroep had alle dossiers uitgebeend en in kaart gebracht. Pas daarna sluisde men de bundel met de strategievoorstellen door de voltallige regering en legde men het vervolgens op de tafel van het parlement (waar geen fundamentele wijzigingen werden aangebracht).

Met deze interdepartementele oefening kwam men tot de formulering van vier strategische doelstellingen. Gesteld in een wat gezwollen en ambtelijke taal worden ze als volgt geformuleerd:

1.	‘Wederzijds versterken van de dynamiek en de slagkracht van Vlaanderen en Nederland als één kerngebied in Europa door het intensiveren van de bilaterale samenwerking op die terreinen, waar complementaire relaties en/of gezamenlijke belangen bestaan.
2.	Consolidatie en versteviging van de positie van Vlaanderen als economisch en ecologisch duurzaam ruimtelijk-logistiek knooppunt en dynamisch onderdeel van de gouden delta in Europa door het optimaal benutten van de ruimtelijke en economische potenties, door het vrijwaren van de duurzame groeimogelijkheden voor de Vlaamse havens en door het optimaliseren van de verkeer- en vervoersverbindingen tussen Vlaanderen en Nederland op ecologisch verantwoorde wijze.
3.	Versterken van een positieve beeldvorming over Vlaanderen in Nederland en actief bewerken van de Nederlandse markt met het oog op het aantrekken van Nederlandse toeristen en investeringen naar Vlaanderen en met het oog op de consolidatie en versterking van het internationaal ondernemen van Vlaamse ondernemingen in Nederland, onder meer door het focussen op enkele kansrijke economische doelsectoren.
4.	Waar mogelijk en wenselijk streven naar samenwerking bij de uitvoering en implementatie van Europese en multilaterale regelgeving, naar het innemen van gemeenschappelijke standpunten en naar het gezamenlijk wegen op de besluitvorming in de Europese Unie en in multilaterale fora.’

In de persmededeling die volgde op het regeringsoverleg werd deze nogal omzwachtelde tekst geconcretiseerd in drie punten:

a)	Vlaanderen wil met ‘prioritair partnerland Nederland’ de Nederlandse taal binnen de Europese Unie beschermen en veiligstellen;

(1) Strategienota Nederland, Vlaamse regering, oktober 2005.

[p. 375]

b)	Vlaanderen streeft naar een breed opgezette behartiging van economische belangen en beperkt zijn aandacht dus zeker niet tot cultuur;
c)	‘het verdedigen van gemeenschappelijke standpunten op het toneel van de internationale politiek.’

Buiten deze drie algemene basispunten is er ook nadrukkelijk sprake van samenwerking op domeinen als ‘verkeer’, ‘vervoer’, ‘toerisme’, ‘onderwijs’, e.a.

De nadrukkelijke belangstelling voor taal en cultuur die in alle Vlaamse beleidsteksten tot uitdrukking komt, is historisch te verklaren. Charles Rogier, een van de vaders van de Belgische onafhankelijkheid en de jongste minister in de voorlopige Belgische regering van 1830, stelde duidelijk: ‘La Belgique sera latine ou ne sera pas’. Hoewel de Belgische grondwet (sedert 1831) uitdrukkelijk de taalvrijheid vermeldt, heeft het meer dan een eeuw geduurd om het Nederlands als bestuurstaal evenwaardig te maken aan het Frans. Een eigen Vlaams beleid inzake buitenlandse betrekkingen begon trouwens met eigen internationale culturele betrekkingen (1970); andere domeinen volgden pas lang daarna.

Deze constatering brengt ons bij een punt dat ook nu nog speelt in de Vlaams-Nederlandse betrekkingen. Alle wensen voor optimale relaties met Nederland ten spijt, weet een Vlaamse regering niet goed raad met bepaalde teksten van de Nederlandse Raad voor Cultuur. Die schreef immers ‘van oordeel te zijn dat culturele samenwerking binnen het Nederlandse taalgebied belangrijk is als bijdrage aan de culturele diversiteit van Europa. Maar naarmate Nederland meer in Europa opgaat, wordt de prioriteit van de taalgemeenschap tegelijkertijd van minder belang omdat ook andere gemeenschappelijkheden onderdeel van het culturele uitwisselingsbeleid worden’.

Terwijl alle Vlaamse regeringsteksten waardering en zelfs geestdrift tonen voor de groei van de Vlaams-Nederlandse samenwerking op diverse domeinen van cultuur en onderwijs, blijft de indruk bestaan dat Nederland het Nederlands op het internationale forum minder nadrukkelijk dan Vlaanderen zou willen verdedigen. Vlaanderen blijft, met twee verdragen in de hand (het Taalunieverdrag van 1980 en het Cultureel Samenwerkingsverdrag uit 1995), mikken op de verdieping en de verbreding van de daarin vervatte concepten.

Naarmate Vlaanderen binnen België meer bevoegdheden krijgt en die ook in zijn buitenlandse betrekkingen kan vertalen, lijkt het wel of er bij de politieke klasse een dubbel gevoel over de samenwerking met Nederland ontstaat. Enerzijds ging bij een aantal Vlamingen de verdediging van de taal gepaard met de hang naar Groot-Nederland (zonder dat het altijd duidelijk was of dat ging over de Nederlanden van 1815-1830, of enkel over het Nederlandse taalgebied). Anderzijds ontdekte die politieke klasse dat het in de

[p. 376]

Vlaams-Nederlandse betrekkingen ook over belangenbehartiging gaat, en dat dat iets anders is dan geïdealiseer in historisch perspectief.

Belangenbehartiging

De werkgroep die de recente Strategienota voorbereidde, heeft de te behartigen belangen netjes op een rij gezet. Het gaat over mobiliteit en infrastructuur, leefmilieu en energie, landbouw en visserij, welzijn en volksgezondheid, economische ontwikkeling en investeringen, ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed, toerisme, grensoverschrijdende samenwerking.

In het landschap van de Vlaams-Nederlandse betrekkingen kan het Schelde-estuarium nooit ontbreken. Vanaf het einde van de zestiende eeuw waart er in de betrekkingen tussen Noord en Zuid een spook rond: de stremming of de sluiting van de Schelde als poging om Antwerpen en zijn achterland af te remmen. Of de Scheldemonding door ontoereikend onderhoud te laten voor wat ze is: een moeilijke rivier. In binnen-Belgische debatten over deze problematiek laat de Vlaamse regering nooit na te onderstrepen dat het met dit verhaal veel beter gaat en dat er meer resultaten worden geboekt sinds Vlaanderen het recht verkreeg om zelf over eigen bevoegdheden ook eigen verdragen af te sluiten van internationaal recht.

Nog op 25 november 2005 zond de Vlaamse regering een communiqué naar de media waarin een triomfalistische ondertoon niet ontbrak: ‘Vlaanderen staat aan de vooravond van een nieuw tijdperk van samenwerking Vlaanderen-Nederland in het licht van een gemeenschappelijk beheer en beleid voor de Schelde’ (sic). Het ging erom dat vier nieuwe Scheldeverdragen door de Vlaamse regering waren goedgekeurd, dat de Nederlandse ministerraad dat op 9 december waarschijnlijk ook zou doen, en dat de ondertekening ervan nu niet lang meer op zich kon laten wachten. De vier akkoorden gingen over samenwerking inzake beheer en beleid van het Schelde-estuarium, over de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 voor datzelfde estuarium, over het gemeenschappelijke nautische beheer en over de tarifiëring van de loodsgelden.

In de privésector gebeuren er tegelijkertijd dingen die niet met zoveel woorden in de Vlaamse overheidsteksten staan: hier en daar vallen er langs de Scheldemonding schuchtere voorbeelden te noteren van pogingen tot samenwerking als alternatief voor een bikkelharde concurrentie zonder pardon. Natuurlijk staan de politieke overheden van Vlaanderen en Nederland nog ver, zeer ver van de idee dat één havenschap, één overspannende strategie voor het hele Benelux-havengebied tussen Delfzijl en Nieuwpoort, van Vlaanderen en Nederland een absolute portuaire wereldmacht zou maken. Maar toch, hoe aarzelend soms ook, het begin van een nieuwe marsrichting moet niet worden weggewuifd. Ingewikkeld blijft het echter wel. De door Vlaanderen als essentieel aangevoelde dossiers met Nederland - zoals de spoorver-

[p. 377]

binding met het Ruhrgebied (de ‘IJzeren Rijn’) of het tracé van de HST (hogesnelheidstrein) blijven aan de Vlaamse bevoegdheid ontsnappen en moeten nog steeds op federaal Belgisch niveau onderhandeld worden.

Ook de economische samenwerking is aan de orde in het Vlaamse beleid ten opzichte van Nederland: bevordering van Vlaamse export en dito investeringen in Nederland, en van de Nederlandse investeringen in Vlaanderen. Op dit terrein zijn er tekenen van groeiende samenwerking die vroeger nauwelijks denkbaar waren. De Nederlandse en Vlaamse overheidsdiensten voor exportbevordering ontmoeten elkaar en werken wel eens samen. In Beneluxverband is er zelfs een aanzet om samen naar verre markten te speuren.

Het grote voordeel van de ambtelijke denkoefening en inventarisatie die de recente Vlaamse Strategienota voorafging, is dat men een algemeen overzicht krijgt van alles wat er in Vlaams-Nederlands verband gaande is in de openbare sector. Vele van de opgesomde programma's liepen en lopen reeds als uitvoering van besluiten die door de EU-commissie genomen werden. Dat is bijvoorbeeld het geval bij de grensoverschrijdende samenwerking tussen gemeenten en provincies langs de Belgisch-Nederlandse grens. Andere programma's en projecten kwamen tot stand en verlopen in het kader van het Beneluxverdrag. Weer andere hebben de Vlaams-Nederlandse bilaterale cooperatie als uitgangspunt. Zo krijgen we een overzicht van alles wat er op ons afkomt onder de noemer openbare werken, en dat niet alleen in het Scheldebekken. Hetzelfde geldt voor de sector leefmilieu (water, bodem, lucht). Wat landbouw betreft, valt het op dat de Vlaamse en de Nederlandse landbouwsector (tenminste toch voor de tuinbouwproblematiek) op enkele nuances na met elkaar geen grote problemen hebben. Af en toe slagen ze er zelfs in om binnen de EU achter gemeenschappelijke standpunten te gaan staan. Landbouwdossiers met een andere draagwijdte (zoals voedselveiligheid of veterinaire kwesties) zijn vooralsnog Belgische (federale) dossiers en ontsnappen aan het Vlaamse bevoegdheidsdomein. Op het vlak van onderwijs (waarnaar in het bovenstaande al verwezen werd) is de Vlaams-Nederlandse samenwerking bijzonder goed. Ze verloopt mede in het kader van de EU-Bologna-afspraken en heeft in dit verband zelfs reeds tot enkele primeurs geleid. Buiten het eerder vermelde Belgisch-Nederlands Verdrag over de Taalunie (1980) en het Vlaams-Nederlands Verdrag over de Culturele Samenwerking (1995) lopen in dit domein ook het Vlaams-Nederlands Verdrag over de Transnationale Universiteit Limburg en het Vlaams-Nederlands Verdrag over accreditatie (2003). De samenwerking neemt voortdurend toe.

Knelpunten

Als men op dit moment de stand van zaken bekijkt in de Vlaams-Nederlandse betrekkingen, vallen twee dingen op. Vlaanderen en Nederland zijn ener-

[p. 378]

zijds sterk met elkaar verweven, maar anderzijds zijn er hinderpalen die de betrekkingen bemoeilijken.

Mede door het lidmaatschap van de Europese Unie en de eurozone, van het Beneluxverdrag, en door de wil en de maatregelen van beide regeringen, is de staatsgrens tussen Vlaanderen en Nederland vager en smaller geworden. Zowel binnen de kaders van de Europese Unie als van het Beneluxverdrag hebben ze een belangrijke grensoverschrijdende samenwerking ontwikkeld. In het buurlandenbeleid van Vlaanderen staat Nederland veruit op de eerste plaats. Met geen enkel ander land heeft Vlaanderen zoveel verdragen, samenwerkingsakkoorden, gemeenschappelijke intentieverklaringen en ‘memoranda van overeenstemming’ getekend als met Nederland. Tussen november 1990 en november 2005 werden er niet minder dan zes GENT akkoorden gesloten (GENT staat voor het ‘Gehele Europese Nederlandse Taalgebied’). In 2003 nam Vlaanderen tachtig procent van de Belgische export naar Nederland voor zijn rekening. Na Duitsland en Frankrijk is Nederland de derde handelspartner voor Vlaanderen. Onder meer via banken en distributie-ondernemingen is er een verregaande economische vervlechting. Begin 2004 waren er in Vlaanderen 1.590 Nederlandse ondernemingen aanwezig en ze boden toen aan bijna 135.000 personen werkgelegenheid. Bijna 19.000 Belgen, hoofdzakelijk Vlamingen, zijn in Nederland als grensarbeider aan het werk. En van alle buitenlandse toeristen die naar Vlaanderen komen, zijn de Nederlanders veruit het hoogst in aantal: in 2003 waren ze goed voor meer dan 3.600.000 overnachtingen. In 2004 woonden er 88.000 Nederlanders in Vlaanderen; dat was dubbel zo veel als Fransen, Duitsers en Britten samen. Ten slotte, en zeer belangrijk voor de toekomst: er waren in 2002-2003 17.632 Nederlandse leerlingen en studenten in het Vlaamse onderwijs (van wie er 2.313 in het hoger onderwijs zaten). Alle cijfers over Nederlanders in Vlaanderen - inwoners, studenten, investeerders, zakenlui - overtreffen aanzienlijk de overeenkomstige aantallen van Vlamingen in Nederland. Maar ook daarin is verandering merkbaar; al moet men bedenken dat er maar 6 miljoen Vlamingen tegen 16 miljoen Nederlanders zijn. Voeg daarbij de ruimtelijke vervlechting en de groeiende (met hoogten en laagten) taalkundige en culturele samenwerking, en je kunt spreken van een hechte verwevenheid.

Toch zijn er remmende factoren in dat proces die niet onderschat mogen worden. De eerste is van binnen-Belgische en van politieke aard. Vlaanderen is een deel van België en op Belgisch niveau wordt het ‘grote buitenlandbeleid’ bedreven. Welnu - en het is jammer dat te moeten constateren -, de Belgisch-Nederlandse relaties op het vlak van buitenlandse politiek zijn tijdens de periode 1999-2005 opvallend minder goed geweest dan in sommige periodes daarvoor. De problematiek in het Midden-Oosten, Irak in het bijzonder, heeft daar veel mee te maken. Terwijl Nederland grotendeels de

[p. 379]

Angelsaksische gedragslijn onderschreef, ontwikkelde België een politiek die dicht in de buurt van het Quai d'Orsay is gebleven. Over het Europese grondwettelijke verdrag heeft men in België geen referendum gehouden. De gevolgde parlementaire procedure (ingewikkeld wegens het hoge aantal wetgevende vergaderingen dat zijn instemming moet geven) heeft tot goedkeuring geleid. De Nederlandse afwijzing kwam nogal hard aan, ook omdat ze niet verwacht was. En weer geldt: wat de inrichting van Europa betreft, zijn er in de Nederlandse politiek meer ‘Britse inzichten’ aanwezig dan in de Belgische. Dat België in Europees verband niet instemde met de door Nederland gevraagde ‘rebate’ is ook als een donkere wolk blijven hangen. En het woordgebruik van sommige Belgische ministers droeg evenmin bij tot positieve appreciatie aan de Nederlandse kant.

In het licht van deze constateringen komen sommige doelstellingen, geformuleerd in de Vlaamse strategienota over buitenlands beleid, als weinig realistisch over. Daarin heet het (onder meer) dat Vlaanderen met Nederland een politieke samenwerking wil en ‘dat men streeft naar gemeenschappelijke standpunten inzake de besluitvorming in de Europese Unie’. Dat lijkt een illusie, althans zo lang de Belgische Buitenlandse Zaken-politiek blijft wat ze is. Een en ander onderstreept dat er, alle grensvervaging ten spijt, toch nog een aanzienlijk verschil blijft bestaan tussen de Nederlandse en Belgische, respectievelijk Vlaamse, bestuurscultuur.

Een tweede probleem dat remmend werkt en dat opgelost zou moeten worden voordat de Vlaams-Nederlandse samenwerking in een hogere versnelling kan draaien, is de toekomst van het Beneluxverdrag. Dat is ondertekend in 1958, geratificeerd in 1960 en loopt in 2010 ten einde. In een vroegere bijdrage (in Internationale Spectator, 9 oktober 2004) hebben we al een aantal opties van naderbij bekeken. Tot nu toe kwam er nog niet veel precisering over welke weg het zal opgaan. Aan Belgisch-Vlaamse kant vonden enkele informatiebijeenkomsten plaats die nog geen aanwijzingen opleverden over de richting die men uit wil. De Vlaamse regering aarzelt. Dat ze nog geen begin van politieke opties heeft, brengt haar tot een afwachtende houding. ‘We wachten met het formuleren van een politiek standpunt tot we over een academische studie beschikken die tegen einde 2006 klaar komt.’ Men schuift de keuze van een marsrichting voorlopig voor zich uit. Deze toestand werpt hoe dan ook een schaduw op de toekomst van de Vlaams-Nederlandse betrekkingen. Een aantal dingen bevinden zich in de wachtkamer en komen er pas uit wanneer deze Beneluxkwestie opgehelderd is. Nederland en Luxemburg geven de indruk het Beneluxverdrag van 1958 zonder fundamentele aanpassingen voort te willen zetten en wachten in feite op een Belgische positiebepaling. Omdat het niet zo eenvoudig is Vlaanderen en Franstalig België op dezelfde lijn te brengen, is die er voorlopig nog niet.

[p. 380]

Intussen legt de Vlaamse Strategienota wel praktische punten op tafel die onderstrepen dat Vlaanderen de samenwerking ernstig neemt. Zo stelt ze voor dat het Nederlandse kabinet en de Vlaamse regering elk jaar één gezamenlijke vergadering houden. Ze dringt er bij de Vlaamse regeringsleden op aan dat zij systematisch en volgehouden bilateraal overleg zouden hebben met hun Nederlandse collega's. Ten slotte worden ook de nodige budgettaire middelen uitgetrokken om de Vlaamse vertegenwoordiging in Den Haag uit te breiden.