Ons Erfdeel. Jaargang 47

[p. 59]

Op zoek naar een balans in het cultuurbeleid

Hans Blokland
werd geboren in Rotterdam in 1960. Studeerde politieke wetenschappen en promoveerde cum laude in de politieke filosofie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Hij was onder meer fellow van de Koninklijke Nederlandse Academie van Wetenschappen. Naast vele artikelen publiceerde hij ‘Wegen naar vrijheid: autonomie, emancipatie en cultuur in de westerse wereld’ (Boom, 1995, Routledge, 1997), ‘Publiek gezocht’ (Boom, 1997), ‘De modernisering en haar politieke gevolgen’ (Boom, 2001, Yale UP, 2004) en ‘De teloorgang van de pluralistische democratie’ (Van Gorcum, 2004). Thans leidt hij een teruggetrokken bestaan in Midden-Europa.
Adres: [e-mail]

De doelen die de Nederlandse overheid nastreeft met haar cultuurbeleid zijn al tientallen jaren tamelijk constant: kwaliteit, pluriformiteit en participatie. De overheid poogt de condities te scheppen voor de creatie van een hoogwaardig, pluriform aanbod van cultuuruitingen, dat mensen de gelegenheid biedt cultureel te participeren. Als onderdeel van het streven naar kwaliteit poogt zij bovendien de vernieuwing in de cultuur te bevorderen door die grensverleggende kunstenaars te ondersteunen, die zich (vooralsnog) in een te klein publiek mogen verheugen om in het eigen levensonderhoud te kunnen voorzien. Aansluitend op het laatste zou men als een algemeen beleidsbeginsel van de overheid kunnen definiëren dat zij datgene doet, wat de markt nalaat. Dit moet men breed opvatten. De markt schiet niet alleen geregeld tekort in het bieden van kansen aan nieuwe en dus onbekende kunstuitingen. Haar grootste tekortkoming betreft de kritiekloze acceptatie van de bestaande culturele voorkeuren en zijn desinteresse in het ontwikkelen van deze voorkeuren. Daarom kan ook een overheid niet volstaan met het garanderen van een bereikbaar en betaalbaar cultuuraanbod: zij zal eveneens de immateriële condities van cultuurparticipatie moeten vervullen willen mensen, ongeacht hun sociale en culturele afkomst, daadwerkelijk van dit aanbod gebruik kunnen maken. De verbreiding van de noodzakelijke culturele competentie kan de overheid via allerlei directe en indirecte vormen van cultuureducatie bevorderen. De rechtvaardiging voor een dergelijk beleid berust onder meer op het gelijkheids- en het vrijheidsbeginsel. Net zoals mensen, naar onze overtuiging, recht hebben op een gelijke kans op gezondheid en dus op de gezondheidsvoorzieningen die dit mogelijk maken, behoren zij een gelijke

[p. 60]

kans te bezitten op het ervaren van het esthetische genoegen dat gepaard kan gaan met het luisteren naar Aimee Mann of het kijken naar Van Gogh. Daarnaast bieden cultuuruitingen alternatieve visies op de werkelijkheid, visies die mensen kunnen bevrijden van de tot dan toe kritiekloos aanvaarde vormen en gedachten van hun sociale en culturele achtergrond.⁽¹⁾

Men zou kunnen verdedigen dat de genoemde doeleinden reeds vanaf de allereerste jaren van grootschalige overheidsinterventie worden nagestreefd en dat zij in verschillende perioden slechts verschillende gewichten toegekend hebben gekregen. Dit toekennen van gewichten gebeurt zowel absoluut als relatief, het laatste wanneer de drie doelen onderling worden afgewogen. De overgrote meerderheid van de geregeld onwaarschijnlijk hoog oplopende twisten in de culturele sector gaan over deze afwegingen, alsmede over de keuze van de instrumenten om de doelen te realiseren. Op het laatste ga ik later in, eerst nog iets over de verhoudingen tussen de doelen en de geregeld onvermijdelijke afwegingen die wij hiertussen moeten maken.

(1) Op de rechtvaardiging van een cultuurbeleid ben ik uitgebreid ingegaan in Wegen naar vrijheid: autonomie, emancipatie en cultuur in de westerse wereld, Boom, Amsterdam, 1995.

Onvermijdelijke afwegingen en spanningen

De overheid dient zorg te dragen voor een pluriform cultureel landschap: een alleen uit kerken bestaande stad spreekt weinig tot de verbeelding, is geestdodend, zal zelden bezoekers trekken en is een weinig vruchtbare voedingsbodem voor kruisbestuivingen, dynamiek en innovatie. De toevoeging van wat moskeeën, voetbalstadions en theaters kan hier wonderen doen. Het aanbod moet dus niet alleen uit symfonische, maar ook uit kamerorkesten bestaan. Er moet jazz, blues, pop, klassiek, raï en folk zijn. En er moet niet alleen avant-garde, maar ook repertoire- of conventioneel toneel aangeboden worden. Binnen de verschillende soorten aanbod behoort de eis van kwaliteit echter onverminderd overeind te blijven staan. Kwaliteit kan echter soms botsen met pluriformiteit: omwille van de pluriformiteit kan men de subsidiëring van een repertoiretoneelgezelschap een hogere prioriteit geven, dan een avant-gardistisch, grensverleggend gezelschap, ook al is de kwaliteit, in zoverre deze onderling valt te vergelijken, van het laatste gezelschap hoger dan die van het eerste. Evenzo kan het soms omwille van de pluriformiteit van het totale cultuuraanbod te prefereren zijn om een beginnende documentairemaker relatief meer te steunen dan een gevestigde filmregisseur, zeker wanneer de betrokkene ook nog uit de Koerdische minderheid afkomstig is.

Ook binnen het kwaliteitsbeginsel, het blijkt reeds deels uit het bovenstaande, zijn afwegingen onontkoombaar. Indicatoren of maatstaven van kwaliteit zijn onder meer vakmanschap, het begrijpen van en het voortbouwen op een traditie, het bieden van vertroosting aan de ontroostbaren, oorspronkelijkheid en vernieuwing, en het aanvoelen, verbeelden en communiceren van ‘de tijdgeest’. Deze indicatoren komen geregeld met elkaar in

[p. 61]

Johan van Geluwe, ‘L'art poor art’, 2002.

conflict, men denke aan vakmanschap en traditie enerzijds en oorspronkelijkheid en vernieuwing anderzijds. Omdat verschillende individuen en groepen bovendien afwijkende belangen aan de diverse kwaliteitsmaatstaven hechten, is een beroep op ‘kwaliteit’ doorgaans volstrekt onvoldoende om overheidssteun te rechtvaardigen: altijd zal eerst aangegeven moeten worden welke kwaliteitsmaatstaven hierbij op welke wijze zijn gewogen. Ook het beperkt definiëren van kwaliteit als zijnde ‘vernieuwend’ of ‘grensverleggend’ tast dus de pluriformiteit aan, ditmaal de pluriformiteit van de kwaliteit.

Met het laatste kan tevens het doel ‘participatie’ in de verdrukking komen. Een aanbod dat hoofdzakelijk is geselecteerd op basis van het kwaliteitscriterium ‘vakmanschap’ of ‘traditie’ kan mensen die vooral op zoek zijn naar nieuwe, verrassende visies op de werkelijkheid als saai en voorspelbaar overkomen en hen daarom doen afzien van participatie. Hetzelfde geldt voor een aanbod dat vooral op vakkundige, esthetische wijze de binnen een samenleving gedeelde waarden, verwachtingen en opvattingen uitdrukt en hiermee gevoelens van lotsverbondenheid. In zijn algemeenheid zou een aanbod dat vooral lijkt te zijn geselecteerd door en te zijn toegesneden op ietwat tobberige, westerse semi-intellectuelen van middelbare leeftijd de cultuurparticipatie kunnen ontmoedigen van jongeren, allochtonen, minder hoog opgeleiden en opgewekte levenskunstenaars. Culturele pluriformiteit, met handhaving van kwaliteitsmaatstaven, is dus verbonden met participatie. Erkenning hiervan hoeft evenwel geenszins uit te lopen op een domme rechtvaardiging van culturele apartheid⁽²⁾, op het kritiekloos aanvaarden van bestaande culturele voorkeuren en op een ontkenning van het belang van cultuureducatie om mensen te helpen over de muren van de eigen culturele beperkingen heen te kijken.

(2) Een voorbeeld van deze voor ruimdenkendheid gehouden onnozelheid levert Van Zuilen in ‘Cultuurdeelname van jongeren in Nederland: een cultuurpedagogisch perspectief’ (in: Boekmancahier, 1989, nr. 2). Het betreffende cultuurrelativisme leidt er onder meer toe dat musea hun bezoekersaantallen onder jongeren menen te hebben opgekrikt door zogenaamde ‘museumnachten’ te organiseren waarin jongeren onder het genot van muziek en versnaperingen van elkaars bestaan kunnen genieten.

Sociale technieken van cultuurbeleid

De diverse doelen van het cultuurbeleid kunnen, kortom, in een gespannen verhouding tot elkaar staan en daarom moeten zij op zorgvuldige wijze tegen

[p. 62]

elkaar worden afgewogen. Dit geldt evenzeer voor de instrumenten of ‘sociale technieken’ die de overheid kan gebruiken om hen te realiseren. De ene techniek is meer geschikt om een bepaald doel te verwezenlijken dan de andere. Bovendien kan het gebruik van een specifiek instrument ten behoeve van het ene doel gevolgen hebben voor de realisatie van het andere doel.

Een halve eeuw geleden onderscheidden de Amerikaanse politicologen Robert Dahl en Charles Lindblom vier sociale technieken die men kan aanwenden om maatschappelijke doeleinden te realiseren: de hiërarchische of bureaucratische organisatie, de democratie, het markt- of prijssysteem en het onderhandelen (‘bargaining’)⁽³⁾. Welke technieken, al dan niet in combinatie met elkaar, ten behoeve van welke doelen het best kunnen worden toegepast, is, zo hielden Dahl en Lindblom de lezer voor, een zaak van consciëntieuze afwegingen waarin geen ideologische vooringenomenheden passen. Zij gingen er ook vanuit dat deze vooringenomenheden in toenemende mate tot de geschiedenis zouden behoren. Mensen, dachten zij, leren namelijk van hun eerdere ervaringen.

Ook in het cultuurbeleid vinden we de vier genoemde technieken terug. Veel van de strijd die de laatste jaren over het cultuurbeleid is gevoerd, gaat in feite over de gevolgen van de keuze voor bepaalde technieken voor de genoemde cultuurpolitieke doelen en over de afweging van alternatieve, wellicht te prefereren technieken. Men kan zich afvragen of de betreffende keuzen en afwegingen altijd hebben plaatsgevonden op de zorgvuldige, afstandelijke gronden die Dahl en Lindblom bepleitten.

Allereerst wordt via de sociale techniek ‘democratie’ vastgesteld hoe hoog het budget voor het gehele cultuurbeleid en haar diverse deelterreinen is. Onder verwijzing naar Thorbecke (‘De regering is geen oordelaar van kunst en wetenschap’) heeft de politiek het hier in de regel bij gelaten, wat misplaatst is omdat tal van beslissingen over participatie, pluriformiteit en kwaliteit een zware politieke lading hebben en daarom nimmer volledig aan veronderstelde deskundigen kunnen worden overgelaten. Dit geldt voor de vragen hoeveel aandacht men wenst te besteden aan cultuureducatie, hoe pluriform het aanbod moet zijn en welke kwaliteitsmaatstaven van belang zijn bij de beoordeling van subsidieaanvragen.

In de praktijk heeft men in Nederland een grote beslissingsbevoegdheid gedelegeerd naar de Raad voor Cultuur en, in toenemende mate, naar de fondsen. Deze vormen voorbeelden van de tweede sociale techniek, de hiërarchische, bureaucratische organisatie die op basis van objectief veronderstelde criteria middelen bindend toewijst aan cultuurproducenten. Vandaag bestaan er, onder andere, een Nederlands Fonds voor de Film, een Fonds voor de Letteren, een Fonds voor de Scheppende Toonkunst, een Stimuleringsfonds voor Architectuur, een Fonds voor Amateurkunsten en Podiumkunsten, een

(3) r.a. dahl & c.e. lindblom, Politics, Economics and Welfare: Planning and Politico-Economic Systems Resolved into Basic Social Processes, The University of Chicago Press, Chicago, 1953.

[p. 63]

Fonds Podiumprogrammering en Marketing, en een Fonds voor Beeldende Kunsten, Vormgeving en Bouwkunst. De fondsbesturen bestaan grotendeels uit professionals uit de betreffende sectoren die op voordracht van specifieke kunstorganisaties en / of de Raad voor Cultuur zijn benoemd. Verantwoording leggen zij alleen af aan deze raad. De fondsen gaan derhalve nog een stap verder op het pad der ‘verzelfstandiging’ dan de kunstraden: kunstraden waren de jure (maar nauwelijks de facto) nog door de verantwoordelijke politici of door de volksvertegenwoordiging op hun beleid aanspreekbaar. Bij de fondsen is hiervan goedbeschouwd geen sprake meer.⁽⁴⁾

Verder maakt men in het cultuurbeleid gebruik van het markt- of prijsmechanisme. Voor een bezoek aan theater, museum of bibliotheek moet de burger nog altijd een kaartje kopen en voor de aanschaf van een kunstwerk betaalt hij of zij een prijs. Kunstenaars en kunstinstellingen zijn voor hun inkomsten deels afhankelijk van de prijs die het publiek bereid is voor hun producten te betalen. Deze prijs (en daarmee de vraag en dus de participatie) beïnvloedt de overheid via subsidies. Bovendien gebruikt de overheid de gegenereerde opbrengsten als indicatie voor de maatschappelijke behoefte waarin het desbetreffende kunstwerk voldoet. Aan het begin van de jaren tachtig stelde de toenmalige minister d'Ancona in deze geest voor om van instellingen te eisen dat zij zelfstandig voorzien in minimaal 15 procent van hun budget.

Tot slot maakt de overheid gebruik van de techniek ‘bargaining’. Uiteraard is zij altijd gedwongen te onderhandelen met belanghebbenden, op straffe van tegenwerking in de realisatie van haar doelen. Maar deze onderhandelingen kan men ook doelbewust benutten om de kwaliteit van het beleid te verbeteren en steun te verwerven. Bovendien kan men de uitkomsten en de onderwerpen van onderhandelingen sturen door invloed uit te oefenen wie wanneer aan welke onderhandelingstafels zitting mag nemen. Het spreekt voor zich dat men een ander cultuuraanbod zou krijgen wanneer men naast vakdeskundigen ook vertegenwoordigers uit de amateurkunsten en van het geïnteresseerde publiek in raden en fondsen zou opnemen.

(4) Wat blijkens een recent advies aan de minister ook voor de Raad reden is de proliferatie van fondsen af te wijzen. Nog meer fondsen benemen volgens haar het overzicht op de gehele kunstensector, nodig voor ‘een integrale advisering’ en bovendien raken de overgehevelde aanvragers ‘buiten zicht van de directe bestuurlijke en politieke verantwoordelijkheid’ (de Volkskrant, 15 maart 2003).

Het zoeken van een balans

Al deze vier technieken hebben in het licht van de nagestreefde cultuurpolitieke doelen hun zwakten en sterkten. In de praktijk maakt men daarom van alle technieken, vaak in wisselende combinaties gebruik. Het merendeel van de cultuurpolitieke debatten van de laatste jaren gaat over het zoeken van het juiste evenwicht tussen de doelen participatie, kwaliteit en pluriformiteit, en, hiermee verbonden, tussen de sociale technieken democratie, prijssysteem, bureaucratie en ‘bargaining’. Iedere eenzijdige keuze voor een bepaalde techniek kan negatieve gevolgen hebben voor een of meerdere van de nagestreefde doelen. En wanneer het beleid een bepaald doel in onvoldoende

[p. 64]

mate dichterbij brengt, kan men pogen een of meerdere technieken meer of minder gewicht te geven. Ik zal hiervan een aantal voorbeelden geven.

Zoals gezegd, is er de laatste jaren een enorme toename te constateren van het aantal fondsen. Deze trend valt samen met het algehele verzelfstandigingsbeleid van bijna alle westerse overheden. Het laatste heeft in de praktijk gestalte gekregen door de oprichting van quasi autonomous non-governmental organisations of quango's. Dit zijn zelfstandig gemaakte overheidsinstellingen die uit publieke middelen worden gefinancierd maar niet direct door het parlement kunnen worden beïnvloed. Quango's hebben altijd bestaan, men denke aan De Nederlandse Bank of de universiteiten, maar sinds het begin van de jaren tachtig is hun groei explosief geweest. Een enorm aantal instellingen is inmiddels tot quango gemaakt: de postbank, de PTT, de Nederlandse Spoorwegen, de stroombedrijven, het loodswezen, de arbeidsbureaus, de politiekorpsen, de Dienst Justitiële Inrichtingen (het gevangeniswezen), het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers, de woningbouwcorporaties, enzovoort. Volgens de Algemene Rekenkamer werken bij alle quango's tezamen, uitgezonderd het onderwijs, meer mensen (130.000) dan bij de totale rijksoverheid. De inmiddels ongeveer 3.200 quango's geven in Nederland jaarlijks 119 miljard euro uit: meer dan zestig procent van de collectieve uitgaven.⁽⁵⁾

De filosofie achter het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid was, dat zelfstandige bedrijven doelmatiger, doeltreffender en klantvriendelijker zijn. Daarnaast vormde, zeker in het cultuurbeleid, ‘blame avoidance’ een belangrijke verhulde motivatie: politici die overheidsinstellingen afstoten kunnen niet langer aansprakelijk worden gesteld voor hun disfunctioneren. Dit is een wijze strategie in een door de massamedia bepaald politiek klimaat waarin journalisten en politici steeds meer op zoek zijn naar rellen en crises om de aandacht te trekken en gezagsdragers steeds meer worden ‘afgerekend’ op verondersteld falen. In de cultuursector, waarin men bij uitstek beschikt over de talenten om de media en het publiek effectief te bespelen, lopen politici nog meer dan elders het risico publiekelijk als een barbaar te worden neergezet en daarom zijn zij extra gemotiveerd allerlei beslisbevoegdheden over te hevelen naar minder zichtbare ‘deskundigen’.

De betreffende instellingen kregen dus een vast budget en werden verzocht zich als een bedrijf te gaan gedragen. Tekorten moesten zij zelf opvangen, overschotten mochten zij houden. De facto zijn er in de regel monopolies geschapen die noch door de overheid, noch door de markt worden beheerst. Voormalig burgemeester van Nijmegen en voorzitter van de politiekorpsbeheerders Ed d'Hondt verzucht terugkijkend in het NRC Handelsblad: ‘We hebben iets bedenkelijks gedaan. De praktijk bewijst dat er vele verzelfstandigde instellingen zijn gecreëerd die als ontzielde lichamen in de maatschappij staan. Ze trekken zich weinig van hun omgeving aan. Ze ma-

(5) Algemene Rekenkamer, Verantwoordingen toezicht bij rechtspersonen meteen wettelijke taak, Den Haag, 2002.

[p. 65]

ken productieafspraken, en verder hebben ze de neiging, zoals ieder bedrijf, zo min mogelijk mensen in de keuken toe te laten. De Tweede Kamer ook niet. En de burger staat i berhaupt buitenspel’.⁽⁶⁾ De quango's zullen zich ondertussen in een onvermijdelijk proces van bureaucratisering en van het bevechten van hun autonomie naar hun buitenwereld, steeds verder van de dagelijkse werkelijkheid van de burgers ontwikkelen.

Ook in de cultuurwereld is de bovenstaande trend waarneembaar. Een gevolg van de proliferatie van fondsen en raden is niet alleen dat publiek en volksvertegenwoordigers steeds minder invloed op het cultuurbeleid kunnen uitoefenen en dat steeds meer in wezen politieke beslissingen door betrekkelijk onzichtbare ‘experten’ worden genomen die zich geenszins kunnen laten voorstaan op een politieke competentie en een politieke legitimiteit. Bovendien dreigt voortdurend een aanbod te worden geschapen dat wellicht beantwoordt aan een aantal specifieke kwaliteitscriteria (met name ‘vernieuwingen’ en ‘originaliteit’), maar dat de realisatie bemoeilijkt van de cultuurpolitieke doelen participatie en pluriformiteit. Dit heeft weer tot gevolg dat op langere termijn de politieke legitimiteit van de overheidsbemoeienis met de cultuur wordt ondergraven. De trend van verzelfstandiging zal dus moeten worden omgebogen. Politieke beslissingen moeten daar worden genomen waar zij thuishoren: in de politieke democratie. Tevens zou men veel meer gebruik kunnen maken van de andere twee genoemde sociale technieken om maatschappelijke doeleinden te verwezenlijken: het onderhandelen en het prijsmechanisme. Meer dan thans het geval is zou men aan de onderhandelingstafels stoelen moeten vrijmaken voor vertegenwoordigers van het geïnteresseerde en ontwikkelde publiek en meer dan thans het geval is, zou men op specifieke plaatsen en doelgericht het prijsmechanisme kunnen aanwenden.⁽⁷⁾

Alleen zo kan een cultuurbeleid dat in toenemende mate uit evenwicht is geraakt, de kunstenaar terugbrengen waar hij behoort: in de samenleving.

(6) tom-jan meeus, ‘De hulpeloze burger: de onweerstaanbare opkomst van onbereikbare quango's ofwel verzelfstandigde overheidsinstellingen’, NRC Handelsblad, 4 januari 2003, pp. 21-22.

(7) Ik ben hier uitgebreid op ingegaan in Publiek gezocht. Essays over cultuur, markt en politiek, Boom, Amsterdam, 1997. Zie vooral hoofdstuk zes.