Ons Erfdeel. Jaargang 44

[p. 172]

De Panne: monument voor Leopold I. - Foto Stephan Vanfleteren.

[p. 173]

De toekomst van de monarchie - De monarchie van de toekomst

Mark van den Wijngaert
werd geboren in 1940. Studeerde geschiedenis aan de K.U. Leuven. Was als wetenschappelijk medewerker verbonden aan het Instituut voor sociaal-economische geschiedenis van de K.U. Nijmegen en doceerde hedendaagse geschiedenis aan de Vlaamse economische Hogeschool te Brussel en is sinds 1979 verbonden aan de K.U. Brussel. Zijn onderzoeksdomeinen zijn de naoorlogse politieke geschiedenis van België, de Belgische monarchie, De Duitse bezetting en de Koude Oorlog. Publiceerde recent o.a. ‘België en zijn koningen. Monarchie en macht’ (samen met L. Beullens en D. Brants, 2000), ‘De geschiedenis van de Belgische senaat 1831-1995’ (samen met V. Laureys, 1999); ‘Oost tegen West - Noord tegen Zuid. De wereld in de tweede helft van de twintigste eeuw’ (samen met H. de Prins, 1999).
Adres: Bieststraat 148, B-3191 Boortmeerbeek (Hever).

‘Als men vanuit een rationeel en democratisch standpunt erkent dat een vrij onschuldig irrationeel en ondemocratisch element in een staatsbestel dit staatsbestel voor een groot deel van de bevolking aantrekkelijk maakt, valt er iets voor te zeggen in de landen van Europa waar dit bestaat, het instituut van het erfelijk staatshoofd te handhaven’. Dat was één van de stellingen die professor W.H. Roobol poneerde op de conferentie Monarchie en Republiek, die op 24 november 2000 door de Universiteit van Amsterdam werd georganiseerd. Of er ‘iets’ voor te zeggen valt de erfelijke monarchie in stand te houden, hangt af van het antwoord op de vraag of de erfelijke monarchie ‘vrij onschuldig ondemocratisch’ is. Een gefundeerde uitspraak over de toekomst van de monarchie in België is hoe dan ook slechts mogelijk als men zich bewust is van de evolutie die deze instelling in België sinds 1831 heeft doorgemaakt. Pas als de structurele veranderingen zijn blootgelegd die zich bij het invullen van het koningschap vanaf Leopold I tot en met Albert II hebben voorgedaan, is een serieuze prognose over de verdere ontwikkeling van de monarchie te maken.

Het spanningsveld tussen monarchie en politiek

De grondwetgever van 1830 creëerde een spanningsveld tussen de erfelijke monarchie en de regering als emanatie van de volksvertegenwoordiging. De inzet van die tweestrijd is de besluitvorming. De vorst heeft in ons staatsbestel geen persoonlijke macht, hij is politiek onverantwoordelijk. Hij kan slechts handelen samen met zijn ministers; die alleen zijn verantwoordelijk tegenover het parlement. De koning is enkel symbolisch het hoofd van de uitvoerende

[p. 174]

macht. De ministers regeren, zij voeren het politieke beleid. De grondwetgever plaatst koning en regering op een tandem waarbij het uitdrukkelijk de bedoeling is dat de regering aan het stuur zit. Het was niet evident dat Leopold I, die opgroeide in het ancien régime, zich zonder meer naar dat concept schikte. Hij en zijn opvolgers trachtten het politieke leven in België naar hun hand te zetten. Daarbij ondervonden ze aanvankelijk weinig weerwerk van de onervaren politieke klasse, maar dat veranderde met de opkomst van de politieke partijen en de geleidelijke democratisering van ons land.

Van Leopold I tot Leopold III: de macht van de koning

Leopold I nam een dominante positie in de politieke besluitvorming in. De politici van het jonge België misten ervaring en mondigheid en waren aanvankelijk niet of nauwelijks georganiseerd. Zij vertegenwoordigden enkel het meest gegoede gedeelte van de bevolking en boden nauwelijks weerwerk aan een koning die dankzij zijn diplomatieke relaties met Groot-Brittannië de nieuwe staat door de internationale beroering rond de Belgische onafhankelijkheid loodste. Vanuit die sterke positie hoefde Leopold I het niet zo nauw te nemen met de grondwet. Met zijn bewind beleefde België de laatste uitloper van het ancien régime.

Daaraan kwam een einde onder Leopold II. Die werd geconfronteerd met veel sterkere bewindslieden die geruggensteund werden door politieke partijen. De veralgemening van het kiesrecht, waartegen de vorst zich tevergeefs verzette, deed het gewicht van die formaties nog toenemen. Tijdens zijn bewind vormden liberalen en katholieken afwisselend homogene regeringen. Geleidelijk moest de koning inbinden; de politieke klasse leerde hem zich aan de grondwettelijke spelregels te houden. De frustratie die hij daarbij ondervond, compenseerde Leopold II ruimschoots door een onbeperkte heerschappij te vestigen in Kongo. In zijn Afrikaanse gebied golden voor de koning geen wetten; de vorst was er oppermachtig en buitte zijn bezit grondig en meedogenloos uit. Onder druk van de internationale gemeenschap, die het wanbeheer in Kongo aan de kaak stelde, werd Leopold verplicht zijn Afrikaanse eigendom als kolonie aan België af te staan.

Albert I slaagde er tijdens de Eerste Wereldoorlog in de politiek van de koning op te dringen aan de regering. Hij wilde dat het Belgisch leger zich beperkte tot het verdedigen van het eigen grondgebied, terwijl de regering een veel nauwere samenwerking met de bondgenoten wenste. Zijn dominante positie tijdens de oorlog bood Albert de mogelijkheid zijn stempel te drukken op de naoorlogse politiek. Tijdens zijn bewind maakte het algemeen enkelvoudig kiesrecht een einde aan de periode van de homogene regeringen. Bij de vorming van vaak ingewikkelde coalitieregeringen speelde de vorst een vooraanstaande rol als verzoener en scheidsrechter. Hij preten-

[p. 175]

deerde daarbij de nationale belangen tegen de partijbelangen te verdedigen. Hij liet herhaaldelijk zijn ongenoegen blijken over het feit dat de politieke partijen een steeds grotere rol gingen spelen ten nadele van het koningschap.

Leopold III nam de politieke partijen nog veel scherper op de korrel dan zijn vader. Hij joeg daarmee een deel van de politieke klasse al voor de oorlog tegen zich in het harnas. Dat hij in 1936 de ‘los-van-Frankrijk’-politiek van de regering volmondig steunde, wekte de irritatie van Francofielen en Wallinganten op. In mei 1940 slaagde Leopold er niet in de politiek van de koning aan de regering op te dringen. Leopold wenste naar het voorbeeld van zijn vader alleen het Belgisch grondgebied te verdedigen. De regering-Pierlot wilde na de onvermijdelijke militaire capitulatie van het Belgisch leger de politieke strijd tegen Nazi-Duitsland aan de zijde van de Geallieerden voortzetten. Rond dit cruciale punt kwam het tot een breuk tussen de vorst en zijn ministers. Leopold werd krijgsgevangene; de regering stelde vast dat de vorst daardoor in de onmogelijkheid verkeerde te regeren en trok de volledige uitvoerende macht naar zich toe. Daar ligt de kern van de koningskwestie: een open confrontatie tussen politiek en monarchie, waarbij de koning uiteindelijk het onderspit moet delven.

Tijdens de bezetting manoeuvreerde Leopold zich in een machteloze positie; hij kreeg van de Duitsers niet de gelegenheid België in autoritaire en corporatistische zin te hervormen, noch kon hij het openlijk voor de onderdrukte bevolking opnemen. In zijn politiek testament van januari 1944 had hij geen goed woord over voor de regering, het verzet en de Geallieerden. Leopold III hield koppig vol dat hij het gelijk volledig aan zijn kant had. Zijn gezag en zijn aanzien werden ook daardoor steeds verder aangetast. Prins Karel, die als regent de troon voor zijn broer warm hield, zag in hoe gevaarlijk de situatie was, maar kon er weinig tegen doen. Toen Leopold enkel de steun kreeg van de Christelijke Volkspartij, was zijn lot politiek bezegeld. Hij kon daarna immers nog bezwaarlijk als symbool van de nationale eenheid fungeren. Dat was des te meer het geval toen bij de volksraadpleging, die weliswaar in zijn voordeel uitviel, bleek dat de vorst alleen in Vlaanderen op grote steun kon rekenen. In Brussel en Wallonië was een meerderheid van de bevolking tegen hem. De confrontatie tussen de koning en de politieke machthebbers in het verscheurde land liep uit op de troonsafstand van Leopold III. Die vormt een breuklijn in de geschiedenis van de monarchie. Met Leopold verdween het koningschap dat vaak autoritair zijn stempel drukte op het politieke leven in België.

Boudewijn en Albert II: de macht verdwijnt, de invloed blijft

Boudewijn erfde een uitgehold koningschap van zijn vader. Voortaan maakten de regering en de politieke partijen de dienst uit. Enkel in crisismomenten rond de regeringsvorming kon Boudewijn nog van zijn sleutelpositie

[p. 176]

gebruikmaken om de politieke stromingen enigszins te kanaliseren. Door toe te treden tot internationale organisaties en bondgenootschappen, zoals de NAVO en de Europese Gemeenschap, kreeg België steeds minder ruimte om een eigen buitenlands en defensiebeleid te voeren. De machtsvermindering die daaruit voor regering en koning voortvloeide, werd nog versterkt door het verlies van Kongo. De overheveling in het raam van de staatshervorming van nationale bevoegdheden naar gemeenschappen en gewesten holde de politieke macht van de federale regering en van de koning verder uit. Boudewijn legde zich uiteindelijk neer bij die politieke omwenteling en bij de particratie; hij liet de politiek meer en meer aan de politici over.

Hij gaf aan de tweede helft van zijn koningschap veeleer een moreel-maatschappelijke inhoud; vanuit zijn religieuze overtuiging nam hij het op voor verdrukten en gemarginaliseerden. In dat humanitaire leiderschap werd hij door de regering gesteund. Alhoewel zijn politieke invloed aftakelde, nam met de jaren het gezag van Boudewijn toe. Hij wist zich gesteund door een stijgende populariteit, terwijl de politieke klasse steeds meer in diskrediet raakte. Net voor zijn dood beleefde Boudewijn de voltooiing van het federaliseringsproces Zijn politiek testament luidde dat de nieuwe instellingen, in een geest van wederzijds begrip, optimaal zouden werken.

Albert II voert het testament van zijn broer uit en legt daarbij de nadruk op eenheid in verscheidenheid. Ook zijn humanitaire bekommernis en zijn maatschappelijke boodschap liggen in het verlengde van het beleid dat Boudewijn sinds het einde van de jaren zeventig heeft gevolgd.

De monarchie van de toekomst

Uit al wat voorafgaat, blijkt dat het huidige koningschap inhoudelijk grondig verschilt van de monarchie van de negentiende en de eerste helft van de twintigste eeuw. Met vallen en opstaan hebben de vorsten geleerd dat de politiek aan politici moet worden overgelaten. Dat lijkt evident vanuit democratisch oogpunt, maar tot en met Leopold III hebben de koningen met wisselende kansen geprobeerd de politiek naar hun hand te zetten.

Het morele leiderschap dat koning Boudewijn uitoefende, leidde in 1990 tot een mini-koningskwestie. De vorst weigerde de abortuswet te bekrachtigen die door het parlement was goedgekeurd. De regering dreef de controverse niet op de spits en verklaarde de vorst voor één dag in de onmogelijkheid te regeren. Een grondwettig zeer betwistbaar procédé. De weigering van Boudewijn lokte in politieke kringen felle kritiek uit, maar initiatieven om een herhaling van dit incident te voorkomen, bleven uit. Vijf jaar later plaatste het Hof zelf de bekrachtiging van wetten discreet op de politieke agenda. De bedoeling was de koning de mogelijkheid te geven zich van wetten in verband met ethische kwesties te distantiëren. Maar dit opzet was tot mislukken

[p. 177]

gedoemd. De meeste geraadpleegde politici vonden het procédé onaanvaardbaar. Merkwaardig is dat het Hof uit de mini-koningskwestie alleen het besluit heeft getrokken dat de grondwet op de maat van de koning moet worden aangepast. Toch is het omgekeerde de enige aanvaardbare oplossing in een parlementaire democratie.

Niets laat vermoeden dat soortgelijke ingrepen van het Hof zich nog zullen voordoen. Dit is overigens uitgesloten als de politieke wereld correct reageert en zeer strikt de politieke invloed van de koning aan banden legt. De populariteit van het vorstenhuis, die bewust door het Hof wordt gestimuleerd, vormt voor de grote politieke partijen een haast onoverkomelijk electoraal obstakel om de discussie over de monarchie van morgen te openen en initiatieven te nemen om aan het koningschap een uitgesproken protocollair karakter te geven.

Men heeft de recente grondwetswijzigingen alvast niet aangegrepen om wezenlijke bepalingen in verband met de monarchie aan de praktijk aan te passen. Sinds België tot de NAVO is toegetreden, stelt het militaire opperbevelhebberschap van de vorst nog weinig voor. Het zijn de partijvoorzitters die de ministers benoemen en een door hen geïnspireerde regering die de hand heeft in de ontbinding van het parlement. De koning is voor al die essentiële grondwettelijke bevoegdheden politiek buiten spel gezet. De jongste grondwetswijziging heeft evenwel op een aantal punten de bevoegdheden van de koning ingeperkt. De ministers van de regionale regeringen leggen de eed af voor hun parlement. De regionale ministers-presidenten doen dit samen met hun ministers maar leggen daarna ook de eed af in handen van de koning. De regionale assemblees zijn legislatuurparlementen, wat concreet inhoudt dat zij zelf voor de vervanging van de regering of van afzonderlijke ministers instaan. Maar ook op federaal vlak vermindert de invloed van de koning. De Kamer kan een regering tot ontslag dwingen en een opvolger voor de eerste minister aan de koning voordragen. De vorst moet dan het ontslag van de regering aanvaarden en de voorgedragen politicus tot eerste minister benoemen. Als die virtuele premier er niet in slaagt een regering te vormen, rest de koning niets anders dan het parlement te ontbinden. De vorst behoudt enkel manoeuvreerruimte als de federale regering vrijwillig ontslag neemt na een crisissituatie of na de goedkeuring van een motie van wantrouwen in de Kamer. De vorming van de regionale regeringen voltrekt zich zonder inmenging van de vorst. Het zijn de meerderheidspartijen die daaromtrent de nodige initiatieven nemen.

De monarchie krijgt dus de facto een steeds meer representatieve en symbolische functie. Dat past perfect in het democratiseringsproces dat ons land sinds het einde van de vorige eeuw meemaakt. Het Belgisch pragmatisme weerhoudt vooralsnog de politieke wereld ervan om dit veel explicieter in de

[p. 178]

grondwet op te nemen. De onderliggende redenering daarbij is ‘waarom zouden we een systeem dat werkt, wijzigen’. Daarbij kan er wel met vrij grote zekerheid van worden uitgegaan, dat voor de politieke wereld bovengeschetste evolutie onomkeerbaar is en de monarchie van morgen een veeleer ceremonieel karakter zal hebben waarbij de koning een moreel-humanitaire rol zal spelen.

De toekomst van de monarchie

In een politiek ingewikkeld land als België, is de erfelijke monarchie voor velen een sierlijke oplossing om communautaire spanningen rond de keuze van een staatshoofd te voorkomen. Op het eerste gezicht is het inderdaad niet evident dat Walen een Vlaming als president zouden aanvaarden en vice versa. Maar het kan toch in een volwassen democratie niet onoverkomelijk zijn een staatshoofd te kiezen dat representatief is voor heel de federale staat. Overigens komt het de partijen toe waardevolle kandidaten voor te dragen en zijn het de kiezers die electoraal het laatste woord hebben.

Voor velen is de monarchie het laatste bindmiddel van de federale staat. België zou uit elkaar vallen zonder de verzoenende invloed van de koning. Daarbij ziet men over het hoofd dat de politieke rol van de vorst ten aanzien van de regio's nog bijzonder klein is. Belangrijker voor de cohesie van de federale staat is de vaste wil van regeringen en parlementen om ervoor te zorgen dat de federale staat, de gemeenschappen en de gewesten zich loyaal tegenover elkaar gedragen. Dat is bij uitstek een taak voor politici. Niets belet de koning daarbij zijn invloed aan te wenden, maar waarom zou een gekozen staatshoofd eenzelfde rol niet kunnen spelen? Uiteindelijk vloeit de invloed van de koning grotendeels voort uit de macht die velen hem ten onrechte nog steeds toeschrijven. Een president die het vertrouwen van de kiezers heeft gekregen, zou vanuit democratisch oogpunt meer aanzien moeten genieten dan een vorst die door erfrecht aan een staat wordt opgelegd.

Al deze theoretische beschouwingen ten spijt, ligt een presidentieel regime voor België nog lang niet in het verschiet. Zolang de populariteit van het vorstenhuis in stand wordt gehouden en de koning veeleer een moreel leiderschap uitoefent, ontbreekt de politieke noodzaak om een ander regime in België in te stellen. De Belgische parlementaire democratie is blijkbaar sterk genoeg om zich ‘een vrij onschuldig irrationeel en ondemocratisch element’ in zijn staatsbestel te veroorloven.

Beknopte bibliografie:

a. molitor, La fonction royale en Belgique, Brussel, 1994.
j. stengers, L'action du rot en Belgique depuis 1831. Pouvoir et influence, Brussel, 1996.
n. jacquemin en m. van den wijngaert, O Dierbaar België. Ontstaan en structuur van de federale staat, Antwerpen-Baarn, 1996.
m. van den wijngaert, l. beullens en d. brants, België en zijn koningen. Monarchie en macht, Antwerpen-Baarn, 2000.