Ons Erfdeel. Jaargang 42

[p. 171]

De digitale toekomst
Universele toegang tot cyberspace of maatschappelijke uitsluiting?

Cees J. Hamelink
werd geboren in 1940 in Rotterdam. Studeerde theologie en psychologie aan de Universiteit van Amsterdam. Is ethicus en hoogleraar internationale communicatie aan de Universiteit van Amsterdam. Hij is hoofdredacteur van het tijdschrift ‘Gazette’ en ere-president van de International Association for Media and Communication Research. Hij publiceerde veertien boeken over internationale communicatie, mensenrechten en technologie. Begin 1999 verscheen een nieuw boek over mensenrechten in cyberspace onder de titel ‘Digitaal Fatsoen’.
Adres: Burg. Hogguerstraat 123,
NL-1064 CL Amsterdam

De wereldwijde toepassing van digitale informatie- en communicatietechniek (ICT) gaat gepaard met utopische perspectieven voor de openbare informatievoorziening. Van de aanleg van een mondiale digitale snelweg wordt zelfs verwacht dat betere gezondheidszorg, beter onderwijs, meer werkgelegenheid, een schoon milieu, duurzame economische ontwikkeling en optimale democratie binnen het bereik van alle wereldburgers komen. Volgens veel deelnemers aan het debat over onze digitale toekomst, zou er maar één storende factor kunnen zijn: de huidige tweedeling in de toegang tot communicatiemiddelen en informatiediensten.

Er is wereldwijd sprake van een heel ongelijke spreiding van toegang tot de infrastructuur voor de openbare informatievoorziening en van een ongelijke toegang tot de vaardigheden die nodig zijn om dit elektronische wegennet te gebruiken.

Tegenover deze realiteit stelde de Independent Commission for World-Wide Telecommunication Development in 1985, dat het in het belang van de mensheid is wanneer de meerderheid van de wereldbevolking niet langer uitgesloten zou zijn van het gebruik van de nieuwe digitale communicatietechnieken. De Commissie, onder voorzitterschap van Sir Donald Maitland, schreef in haar rapport ‘The Missing Link’ dat in het begin van de 21ste eeuw iedere wereldburger gemakkelijk toegang tot een telefoon moet hebben.

De huidige situatie

Voor de circa 5,7 miljard aardbewoners zijn er ongeveer 1 miljard telefoonlijnen beschikbaar. De helft van de mensheid heeft nog nooit een telefoonge-

[p. 172]

sprek gevoerd. In ongeveer 500 miljoen huishoudens (34% van het totale aantal in de wereld) staat een telefoon. In begin 1997 was 62% van alle telefoonlijnen geïnstalleerd in 23 rijke landen, waarin minder dan 15% van de wereldbevolking leeft. Alhoewel meer dan de helft van de bevolking van arme landen op het platteland leeft, is 80% van de telefoons aangesloten in de grote steden.

De ongelijk verdeelde toegang geldt ook voor allerlei nieuwe netwerken en diensten. In de rijke landen vinden we 84% van de gebruikers van mobiele telefoons, 91% van alle faxapparaten en 97% van alle Internet gastcomputers.

In 1996 bevond zich meer dan 70% van het totale aantal WorldWideWeb-gebruikers in de Verenigde Staten, terwijl het aantal WWW-gebruikers in de Derde Wereld minder dan 4% was.

Universele toegang tot telecommunicatienetwerken en tot informatie-techniek is nergens in de wereld gerealiseerd.

Het World Telecommunication Development Report van de International Telecommunication Union (ITU, 1998) heeft de Maitland-doelstelling inmiddels bijgesteld en hoopt dat er voor het jaar 2010 in de ontwikkelingslanden 10 telefoonaansluitingen per 100 inwoners zullen zijn. In de alleramste landen zou er minstens één telefooncel per 1000 inwoners moeten zijn. Met voldoende steun van nationale overheden en particuliere investeerders zou het - volgens de ITU - moeten lukken om in de eerste helft van de volgende eeuw de meeste mensen toegang tot telecommunicatie te kunnen verschaffen.

Toegang en ongelijke inkomensverhoudingen

Overal in de wereld bestaat een sterke correlatie tussen toegang tot telefonie en inkomen. In Groot-Brittannië, bijvoorbeeld, heeft 30% van de huishoudens met een inkomen van minder dan £ 100 per week geen telefoon (Mitchell, 1997: 444). Consumentengroepen in de Verenigde Staten klagen erover dat de nationale informatie-infrastructuur vooral wordt aangelegd in de betere buurten en wijken. Mitchell concludeert dan ook: ‘...it seems to be a fact that all the trials and initial plans for the Information Superhighway in the US involve prosperous residential and business areas, leaving middle and lower income areas unconnected’ (Mitchell, 1997: 445). Ook uit een eerder onderzoek (1994) in de Verenigde Staten, uitgevoerd onder meer door de National Association for the Advancement of Colored People en het Center for Media Education, blijkt dat ‘low-income and minority communities are underrepresented in United States telephone companies' initial plans for installing advanced Communications networks’ (Lohr, 1994).

Aangezien de huidige verdeling van toegang tot telecommunicatie- en informatiediensten sterk correleert met inkomensverhoudingen, impliceert

[p. 173]

een op universele toegang gericht beleid een grondige herziening van deze verhoudingen. Dat is echter een volslagen onrealistisch perspectief.

Vrijwel overal ter wereld is sprake van snel groeiende inkomenstegenstellingen, zowel tussen landen als binnen landen.

In 1960 waren de 20% rijkste mensen in de wereld dertig maal rijker dan de 20% armsten. In 1991 was deze verhouding 61:1 en in 1994 78: 1.

Het aandeel van de armste 20% in de wereld is in 1997 1,1% van het totale mondiale inkomen (dat was 2,3% in 1960). In 1997 moesten van de 5,7 miljard mensen in de wereld zo'n 1,3 miljard mensen van minder dan twee dollar per dag leven. Tegelijkertijd hadden de 225 rijkste mensen een gezamenlijk vermogen (meer dan 1 triljoen dollar) dat gelijk was aan het totale inkomen van 2,5 miljard armen (47% van de wereldbevolking) (UNDP, 1998:30).

De verslechterende inkomensverhoudingen duiden op een sterke mondialisering van de armoede. Armoede is niet langer voornamelijk een probleem van de Derde Wereld. Ook de landen van het voormalige Oostblok worden op harde wijze met armoede geconfronteerd, terwijl in de rijke industrielanden eveneens steeds meer mensen onder de armoedegrens komen.

Deregulering

In de loop van de jaren tachtig werd deregulering het centrale beleidsprincipe op het gebied van telecommunicatie. Dit betekent kortweg ‘minder overheid en meer marktwerking’ en komt neer op het privatiseren en liberaliseren van bedrijven en markten in de telecommunicatiesector. Het ‘Open Skies’-beleid van de Reagan-regering in 1984 was de eerste belangrijke manifestatie van dereguleringspolitiek op het gebied van de telecommunicatie.

Hoewel niet kan worden beweerd dat deregulering altijd leidt tot een verslechtering, c.q. verminderde toegang tot het telefoonnetwerk, blijkt wèl dat sommige groepen tegenwoordig minder gebruik kunnen maken van de telefoon. ‘Consumer groups claim that usage of the telephone has decreased among lower-income groups, such as the elderly. The American Association of Retired Persons argues that one in five people over the age of 55 years have had to reduce their telephone usage’ (Hills, 1989: 142). De kosten-gerelateerde tarieven leiden in het algemeen tot lagere tarieven voor de lange-afstandsgesprekken terwijl de lokale tarieven omhoog gaan. Ook moeten de gewone abonnees meer betalen voor hun abonnement dan voorheen (Hills, 1989: 134).

Er is in de Verenigde Staten een aantal initiatieven ontwikkeld om deze problemen aan te pakken, zoals het subsidiëren van telefoongesprekken in noodsituaties. Consumentenbewegingen menen echter dat maatregelen

[p. 174]

waarbij de telefoon alleen als ‘emergency box’ gebruikt mag worden, niet mogen worden voorgesteld als het verlenen van universele toegang. Zij vinden bovendien dat toegang alléén niet goed genoeg is.

Volgens de consumentenbewegingen dienen telefoontarieven zodanig laag te zijn dat ook de minder draagkrachtigen privé-gesprekken kunnen voeren als ze dat nodig vinden, en niet alleen in noodsituaties (Hills, 1989: 141).

Een belangrijke kwestie in de huidige beleidsdiscussie is, of er voor diegenen die de tarieven niet kunnen betalen subsidie moet komen, bijvoorbeeld uit extra belastingheffingen of via sociale verzekeringen.

Als de gelijke toegang tot de infrastructuur van cyberspace al zo moeilijk te realiseren lijkt, dan worden de problemen alleen maar groter als ook gelijke toegang tot de informatiediensten in cyberspace wordt verlangd. Deze dimensie van universele toegang zou gemotiveerd kunnen worden door het inzicht dat ‘informatie’ een primair maatschappelijk goed is, waarop alle leden van een samenleving evenveel recht hebben, zoals dat ook bij andere primaire goederen en diensten (bijvoorbeeld gezondheidszorg, onderwijs en rechtsbijstand) het geval is. Zelfs als men hef hierover met elkaar eens zou worden, dan moet helaas worden vastgesteld dat in geen enkele samenleving de toegang tot deze primaire goederen werkelijk gelijk is. Mensen met meer inkomen kunnen zich vrijwel overal een betere gezondheidszorg permitteren, een betere opleiding of effectievere rechtsbescherming.

Door de voortschrijdende privatisering wordt steeds duidelijker zichtbaar dat zelfs zulke primaire zaken als schoon water en dito lucht zeer ongelijk toegankelijk zijn voor mensen met ongelijke financiële middelen. Het ziet er niet naar uit dat het wat betreft de toegankelijkheid tot telecommunicatie en informatie opeens heel anders wordt.

De Europese Commissie heeft herhaaldelijk uitgesproken dat de ontwikkeling van de informatiesamenleving de ongelijke toegang tot informatie niet mag vergroten en dat zij bereid is tot herregulering om gelijke toegang te bevorderen. Het lijkt niet erg waarschijnlijk dat de bereidheid tot herregulering enig realistisch gehalte heeft in een Europa waar de economische verhoudingen primair worden bepaald door de machtsverhoudingen van een ongereguleerde kapitalistische markt.

Deregulering (privatisering en liberalisering) is een voor de hand liggend beleidsinstrument in het kader van een kapitalistische markteconomie. Hierbij is de vraag of dit type economische ordening echter wel een algemene toegankelijkheid tot telecommunicatie- en informatiediensten kan realiseren?

De twee belangrijkste beleidsprincipes die de G-7 top in Brussel in 1995

[p. 175]

aanvaardde met betrekking tot de mondiale informatiesnelweg waren ‘liberalisering van de markt’ en ‘universele dienstverlening’. Door het koppelen van deze principes wordt de indruk gewekt dat ze in elkaars verlengde liggen en elkaar versterken. Dit is echter een uiterst misleidende voorstelling van zaken. De geliberaliseerde wereldmarkt is de manifestatie van een economische ordening die op grote schaal overal ter wereld de maatschappelijke ongelijkheid bevordert. Dit is goed zichtbaar in het beleid van het belangrijkste internationale forum voor de vrije wereldmarkt, de World Trade Organisation (WTO, Wereld Handels Organisatie). Deze organisatie bevordert de handelsvrijheid van de sterkste spelers op de wereldmarkt en beschermt de sterkeren tegen de concurrerende prijzen van de zwakkeren. Het past binnen het beleid van de WTO dat lage prijzen van Derde Wereldproducten worden gezien als oneerlijke concurrentie, terwijl de monopolisering van sectoren op de wereldmarkt door transnationale ondernemingen wordt beschouwd als vrijhandel. De uitkomst van dit beleid is een wereldeconomie, waarvan hoogstens een 20 procent van de wereldbevolking voordeel heeft en de meerderheid (plus de natuurlijke omgeving) forse schade oploopt. Het regime van een liberale marktwerking garandeert niet dat de tarieven voor telecommunicatiediensten universele toegang helpen bevorderen.

Benodigde fondsen

Een belangrijke vraag is ook of nationale overheden wel de nodige fondsen hebben om universele toegang - laat staan universele dienstverlening - te realiseren. Het kleiner maken van de huidige kloof inzake het gebruik van ICT vergt enorme financiële inspanningen.

Het is ook de vraag of de internationale gemeenschap wel bereid is de kosten te dragen van de omvangrijke investeringen die nodig zijn voor het vernieuwen, moderniseren en uitbreiden van telecommunicatienetwerken in arme landen.

Niets wijst erop dat de internationale donorgemeenschap geïnteresseerd is in het veranderen van de huidige situatie. De steun die het United Nations Development Programme (UNDP) geeft aan telecommunicatie in de ontwikkelingslanden verminderde van 27 miljoen dollar in 1990 tot 2,2 miljoen dollar in 1995.

De volgende voorbeelden dienen ter illustratie van de omvang van de benodigde fondsen:

-	Er is ruim 24 miljard gulden (± 440 miljard BEF) nodig om de helft van de Filippijnse bevolking op het Internet aan te sluiten.
-	Om de telefoondichtheid op het Afrikaanse continent te verbeteren van

[p. 176]

0,46 lijnen per 100 inwoners naar 1 per 100 is een investering van zo'n 16 miljard gulden (± 300 miljard BEF) vereist.

Universele toegang en het milieu

In China rijden naar schatting twee miljoen auto's, d.w.z. 1 auto per 700 inwoners. In de Verenigde Staten is dit 1 op de 1,7. Bij gelijke toegang tot auto's zouden er in China 1,2 miljard auto's rijden. Wanneer de welvarende landen niet minder energie gaan gebruiken of wanneer een land als China naar een westers energiegebruik toegaat, zal dat catastrofale gevolgen hebben voor het milieu.

Maar is de ‘schone’ ICT wel te vergelijken met de milieu-verpestende automobieltechniek?

Ondanks de claim dat het bij geavanceerde ICT om een schone techniek gaat, is het nauwelijks voorstelbaar dat de wereldwijde proliferatie van computers (plus randapparatuur) te combineren is met duurzame ontwikkeling. Bij een toenemend gebruik van ICT zal de economische productiviteit waarschijnlijk stijgen. Zelfs als daarbij het niveau van milieuvervuiling aanvaardbaar blijft (hetgeen zeer de vraag is), zal de toename van industriële productie tot meer maatschappelijke consumptie van industriële goederen leiden en dus tenslotte tot meer vervuiling (Jokinen, 1996).

Wanneer bijvoorbeeld dankzij digitale automatisering de productiviteit van de automobielindustrie zou verbeteren en er auto's gefabriceerd zouden worden die minder milieuvervuiling veroorzaken, zou de totale groei van aankoop en gebruik van auto's tenslotte toch meer milieuvervuiling betekenen.

Bij een gelijkere wereldwijde toegang tot telecommunicatie en informatiediensten zou het energiegebruik in de ontwikkelingslanden stijgen tot het gemiddelde gebruik van de rijke landen. Het is nauwelijks te overzien welke desastreuze gevolgen dit zal hebben voor het klimaat op aarde (Makridakis, 1995: 800). IBM heeft een techniek ontwikkeld (en in 1998 gepresenteerd), waarmee het energieverbruik van chips wordt verminderd. De productie van de zuinige chips is in de eerste plaats bedoeld voor de markt van draagbare telefoons. Vooralsnog zullen de meeste computers (met Pentium processoren en Microsoft besturingssystemen) zonder dergelijke chips functioneren. Hier blijft de regel gelden dat bij de steeds hogere snelheden (van de processoren) ook het energieverbruik toeneemt.

Het gebruik van printers, kopieerapparaten en computers verhoogt niet alleen de energieconsumptie, maar vergroot ook drastisch de uitstoot van CO₂. Bovendien vergt de productie van één enkele PC evenveel energie als het jaarverbruik van een gemiddeld Europees huishouden! Een PC is na drie tot vier jaar zo sterk verouderd dat hij wordt gedumpt, met als gevolg een

[p. 177]

zeer snel groeiende afvalberg van elektronica waarin zich onder andere giftige stoffen bevinden als PVC, broom, antimoon, lood en cadmium (Malley: 1996).

Volgens verschillende voorspellingen zal de wereldbevolking groeien van circa 5,7 miljard in 1997 tot wellicht 12 miljard halverwege de 21ste eeuw. Derhalve is een van de grootste ‘uitdagingen’ voor het politiek beleid of een mondiaal netwerk - toegankelijk voor iedere wereldburger - wel gecombineerd kan worden met een ecologisch duurzame ontwikkeling van onze wereld.

Informatiekapitaal

Volgens de Franse socioloog Pierre Bourdieu (1985) wordt de positie van sociale actoren niet alleen bepaald door economisch kapitaal, maar ook door cultureel, sociaal en symbolisch kapitaal. Cultureel kapitaal bestaat bijvoorbeeld uit eigenschappen en vaardigheden als beschaafd spreken, kennis van goede wijnen, kunst, muziek en literatuur, goede manieren en het beheersen van vreemde talen. Sociaal kapitaal wordt gevormd door de netwerken die mensen ontwikkelen. Symbolisch kapitaal staat voor maatschappelijk prestige en reputatie.

Aan deze verschillende vormen van kapitaal zou de categorie ‘informatiekapitaal’ kunnen worden toegevoegd. Dit begrip verwijst naar het totaal van het financieel vermogen om de kosten van netwerktoegang en netwerkgebruik te betalen, de technische vaardigheid om met de netwerk-infrastructuur om te gaan, de intellectuele capaciteit tot het filteren en evalueren van informatie, de motivatie om actief naar informatie te zoeken en het vermogen informatie maatschappelijk te gebruiken.

Evenals de andere vormen van kapitaal is ook het informatiekapitaal ongelijk verdeeld onder de deelnemers van de samenleving. Een meer gelijke verdeling van informatiekapitaal zou een omvangrijk programma van scholing, onderwijs, vorming en bewustwording vergen. Meer surfers op de elektronische snelweg betekenen nog niet dat het informatiekapitaal gelijker wordt verdeeld.

Hoe gelijkheid ongelijkheid kan versterken

Het gelijkheidsbeginsel vertegenwoordigt het ideaal van een samenleving, waarin iedereen aanspraak kan maken op een aantal basisvoorzieningen die essentieel zijn voor deelname aan het maatschappelijk leven. Als we de digitale ICT beschouwen als een basisvoorziening, dan vergt het gelijkheidsbeginsel dat ICT (wereldwijd) beschikbaar is op niet-discriminerende basis.

De huidige wereldsituatie beantwoordt zeker niet aan deze norm. In veel beleidsteksten over de digitale toekomst wordt bezorgdheid geuit over de

[p. 178]

mogelijke maatschappelijke tweedeling tussen de informatierijken en de informatiearmen. Om dit probleem aan te pakken wordt algemeen gewezen op de noodzaak ‘universele toegang’ of ook ‘universele dienstverlening’ te realiseren.

Deze bezorgdheid over de digitale discriminatie negeert vrijwel altijd de bestaande maatschappelijke ongelijkheid. De gangbare redenering is dat bij de invoering van de nieuwe techniek een mogelijke nieuwe vorm van ongelijkheid moet worden voorkomen.

Deze redenering gaat echter voorbij aan de kritische analyse van de maatschappelijke werkelijkheid: de geschiedenis laat zien dat in situaties van maatschappelijke ongelijkheid de techniek níet de grote gelijkmaker is, maar juist de ‘bestendiger’ van scheve machtsverhoudingen.

Het is bovendien zeer de vraag of een niet-discriminerende toegang tot en gebruik van digitale ICT wel een realistische doelstelling is, gezien de enorme obstakels, zoals ongelijke inkomensverhoudingen en de ongelijke distributie van informatiekapitaal. Het is ook onzeker of de politieke keuze voor universele toegang en universele dienstverlening ecologisch wel te verantwoorden is.

De conclusie van deze verkenning rond het gelijkheidsbeginsel luidt: het streven naar vermindering van de digitale ongelijkheid binnen de huidige maatschappelijke ordening (ook indien dit succesvol is) betekent nog niet dat hiermee ook het ideaal van een meer egalitaire samenleving wordt gerealiseerd. Grotere gelijkheid in toegang tot en gebruik van ICT kan - binnen de heersende politiek-economische orde - de bestaande maatschappelijke ongelijkheid juist versterken.

Bibliografie

bourdieu, p. (1985), ‘Reprint of Social Space and Genesis of Classes’, in: Theory and Society, 14: pp. 723-744

hills, j. (1989), ‘Universal Service. Liberalization and privatization of telecommunications’, in: Telecommunications Policy, 13 (2): pp. 129-144.

independent commission for world-wide telecommunication development (1985), The Missing Link, Genève, International Telecommunication Union.

international telecommunication union (1998), World Telecommunication Development Report, Genève, ITU.

jokinen, p. (1996), The Promise of the Information Society for Sustainable Development. Paper voor de Telecommunications and Sustainability Workshop van de Conference on Challenges of Sustainable Development, Amsterdam, 22-25 augustus, 1996.

lohr, s. (1994), ‘Data Highway Ignoring Poor, Study Charges’, in: New York Times, 24 mei 1994, A1 en D3.

makridakis, s. (1995), ‘The forthcoming information revolution: its impact on society and firms’, in: Futures, 27 augustus, pp. 799-821.

malley, j. (1996), Introductory Paper. Telecommunications and Sustainability Workshop van de Conference on Challenges of Sustainable Development, Amsterdam, 22-25 augustus, 1996.

mitchell, j. (1997), ‘Convergent Communications, Fragmented Regulation and Consumer Needs’, in:

melody, w.h. (red.), Telecom Reform. Principles, Policies and Regulatory Practices, Lyngby, Technical University of Denmark, pp. 441-451.

united nations development programme (1998), Human Development Report 1997, New York, United Nations.