Ons Erfdeel. Jaargang 37

50 jaar Benelux

Heeft de kleine Benelux Economische Unie (BEU) nog een taak of kan alles beter meteen door de grote Europese Unie worden geregeld? Zijn de verschillende ‘organen’ van de Benelux nog gezond en wat is de plaats van de Gewesten en Gemeenschappen in België in de besluitvorming? Voelen de Franstaligen zich wel goed in de Benelux? Een en ander wordt in deze bijdrage bekeken.

Ontstaan

Op 5 september 1994 was het 50 jaar geleden dat Nederland, België en Luxemburg in Londen een douane-overeenkomst ondertekenden. Deze overeenkomst zou op 1 januari 1948 in werking treden. In oktober 1943 hadden de drie regeringen al een monetaire overeenkomst gesloten.

Op 3 febrauri 1958, nog geen maand na de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap - met zes partners: België, Duitsland, Frankrijk, Italië, Luxemburg, Nederland - werd het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (BEU) ondertekend. Dit verdrag trad op 1 november 1960 in werking.

Het bepaalt dat er vrij verkeer van personen, goederen, kapitaal en diensten moet zijn tussen de drie landen. Het is de bedoeling het economische, financiële en sociale beleid te coördineren en een gezamenlijk economisch beleid te voeren met betrekking tot derde landen.

In de praktijk werd en wordt inderdaad niet

[p. 778]

alleen op het economische terrein samengewerkt, maar ook op het gebied van ruimtelijke ordening, leefmilieu, infrastructuur enz.

In die zin loopt de evolutie van de BEU behoorlijk parallel met die van de Europese Unie, waar het ook al lang niet meer uitsluitend over economie gaat.

Organen

De BEU is een intergouvernementeel instrument. Het Comité van Ministers bepaalt het beleid en er is steeds een consensus vereist tussen de drie partners. In feite zijn het de ministers van Buitenlandse Zaken die zitting hebben in het Comité, maar voor de verschillende agendapunten komen ook de vakministers in werkgroepen bij elkaar. Ook de Raad van Ministers van de Europese Unie werkt zo. De Europese Unie is echter een communautaire instelling, geen intergouvernementele.

Om het beleid voor te bereiden en uit te voeren, werd een secretariaat-generaal opgericht, gevestigd te Brussel. De secretaris-generaal is een Nederlander, bijgestaan door een Belgische en een Luxemburgse adjunct. Het secretariaat telt 120 medewerkers. 45 daarvan werken uitsluitend voor ‘Schengen’ (cfr. infra). Bovendien zijn vakambtenaren in de respectievelijke administraties bij de werkzaamheden van de Benelux betrokken.

Een adviserende en controlerende rol is weggelegd voor de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad, in de wandeling ‘Beneluxparlement’ genoemd. De raad bestaat uit 21 Belgische, 21 Nederlandse en 7 Luxemburgse parlementsleden, die drie keer per jaar bijeenkomen in plenaire vergadering. Per jaar zijn er alles samen ook een dertigtal commissievergaderingen, waar het voorbereidende werk gebeurt.

Een louter adviserend orgaan is de Economische en Sociale Raad van Advies, die 27 leden telt en waarin de zogenaamde ‘sociale partners’ (werkgevers en werknemers) vertegenwoordigd zijn.

Om mogelijke conflicten inzake de toepassing van het Beneluxverdrag en afgeleide overeenkomsten op te lossen, werd een College van Scheidsrechters ingesteld. Op dit college diende nog maar één enkele keer een beroep te worden gedaan.

Om toe te zien op de eenduidige interpretatie van de gemeenschappelijke rechtsregels in de Beneluxlanden is er sinds 31 maart 1965 een Benelux Gerechtshof. Het hof is het enige supranationale orgaan van de Benelux. Het arrest van het Beneluxhof is bindend.

Knelpunten

De structuren van de Benelux zijn het spiegelbeeld van die van de Nederlandse Taalunie, het in 1980 gesloten verdrag voor Nederlands-Vlaamse samenwerking op het gebied van taal en letteren.

Evenals bij de Taalunie is het zwakke punt bij de Benelux het Comité van Ministers. De Beneluxministers zijn maar matig geïnteresseerd, melden zich afwezig op vergaderingen van de Interparlementaire Raad en engageren zich niet.

Net als bij de Taalunie levert de interparlementaire vergadering van de Benelux constructief werk. Meer nog dan bij de Taalunie, waar de rol van het secretariaat na recente herstructureringen werd afgezwakt, is het Beneluxsecretariaat actief en deskundig.

Al vanaf het ontstaan van de Benelux wordt de vraag gesteld of er geen overlapping is met de EG, nu EU. Het luidt steevast, dat de Beneluxlanden verder willen gaan en sneller tot integratie willen komen dan in EU-verband mogelijk lijkt. Ook voor de toekomst lijkt dit argument stand te houden: straks telt de nu al logge Europese Unie zestien lidstaten.

De Benelux heeft in de loop der jaren inderdaad een laboratoriumfunctie vervuld. Zo werd op 1 juli 1984 het Enig Document (‘Opgave Benelux 50’) ingevoerd, dat de talloze formulieren vervangt die nodig waren om goederen over de grens te brengen. Pas op 1 januari 1988 kwam ook voor de EG een Enig Document tot stand, dat bovendien omslachtiger blijft dan het Benelux-voorbeeld.

Met het Akkoord van Schengen (1985) besloten de Beneluxlanden, Frankrijk en Duitsland de personencontroles aan de binnengrenzen af te schaffen. Italië (1990), Spanje en Portugal (1991), en Griekenland (1992) sloten zich eveneens aan bij Schengen, en per 1 januari 1995 komt ook Oostenrijk erbij.

Ook hier volgden andere Europese landen dus het voorbeeld van de Benelux, waar het vrije verkeer van personen al langer een feit was.

De rol van gangmaker speelde de Benelux ook door de Benelux-overeenkomst inzake de

[p. 779]

grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale samenwerkingsverbanden of autoriteiten. De overeenkomst maakt het mogelijk dat decentrale overheden (o.a. gemeenten, provincies, OCMW's en waterschappen) over de grens heen rechtstreeks met elkaar samenwerkingsovereenkomsten sluiten op publiekrechtelijke grondslag. Op die manier kunnen brandweer, huisvuilophaling, ziekenvervoer enz. grensoverschrijdend georganiseerd worden. De conventie werd ondertekend op 12 september 1986 en trad in werking op 1 april 1991. De gemeenten Hulst, Beveren, Sint-Gillis-Waas en Stekene waren de eerste om de Beneluxovereenkomst toe te passen (1992). Benego - samenwerkingsverband van 34 gemeenten in de grensstreek van de provincies Antwerpen en Noord-Brabant - volgde (1993). Er kwam ook een regeling voor grensoverschrijdende acute hulpverlening tussen Essen en Roosendaal (1993). Ten slotte kreeg de Euregio Scheldemond (Oost- en West-Vlaanderen en Zeeland) een interprovinciaal orgaan (1993).

Er zijn ook andere waardevolle initiatieven. Zo werkt de Benelux hard aan regelingen voor grensoverschrijdende natuurgebieden en landschappen. Een regeling voor de Haute-Sûre bestaat al enige jaren en momenteel wordt werk gemaakt van de Kalmthoutse Heide.

Op het gebied van de ruimtelijke ordening is er de Globale Structuurschets.

Met name de Interparlementaire Raad besteedde aandacht aan het culturele gebied. Gezamenlijke standpunten werden ingenomen i.v.m. de Europese Televisierichtlijn, de vaste boekenprijs, het taalgebruik in de Europese instellingen enz. Het bevorderen van de culturele toenadering tussen de drie staten is dan ook een taak die expliciet aan het Beneluxparlement werd opgedragen. De andere Beneluxorganen hebben deze opdracht - en dus bevoegdheid - niet.

Daardoor komt het dat er b.v. wel een Commissie Cultuur bestaat in de schoot van de Interparlementaire Raad, maar dat er binnen het Beneluxsecretariaat geen ‘culturele cel’ is. Een eigenaardige discrepantie, die door een aanpassing van het verdrag kan verdwijnen.

Hetzelfde geldt voor het gezamenlijke buitenlandse beleid, waar de Interparlementaire Raad b.v. vergeefs voorstelde dat er gezamenlijke Beneluxambassades zouden komen in de Baltische Staten.

Toch is het feit dat de Beneluxlanden samen sterker staan in Europa een belangrijke reden van voortbestaan. De Beneluxministers bereiden ook steeds vaker samen de EG-ministerraden voor.

Aanpassingen

De Benelux zal niet alleen moeten inspelen op de kansen die een ruimere Europese Unie biedt, maar zal terdege rekening moeten houden met de gewijzigde toestand in België na de federalisering. Ook andere internationale fora moeten dat doen: het Belgisch-Nederlands Cultureel Verdrag wordt momenteel herschreven tot een Vlaams-Nederlands Cultureel Verdrag, en het blijft absurd dat Vlaanderen wat betreft een aantal materies waar het zelf exclusief voor bevoegd is, op het Europese niveau nog steeds via de federale Belgische stem moet spreken.

Op een symposium van de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad op 17 juni 1994 in 's-Hertogenbosch zei secretaris-generaal B.M.J. Hennekam: ‘Een aanpassing van de instellingen van onze Unie is nodig, wil men het nieuwe België, in het bijzonder de Gemeenschappen en Gewesten, volwaardige aanhakingspunten kunnen bieden voor verdere Beneluxsamenwerking. (...) Voorlopig worden de Beneluxinstellingen op pragmatische wijze afgestemd op gewijzigde intern-Belgische verhoudingen’.

Senator H. Suykerbuyk, een van de vooraanstaande leden van de Interparlementaire Commissie, pleit voor een confederale Benelux in het licht van de regionalisering van Europa.

Dat het integratieritme binnen de Benelux al bij al traag is, wordt vaak toegeschreven aan de Franstaligen, die zich in de Benelux ondergewaardeerd zouden voelen en daarom op de rem gaan staan. Secretaris-generaal van de Benelux, B.M.J. Hennekam, relativeert dit: het zwaartepunt van de Benelux ligt nu eenmaal in het Nederlands-Vlaams ‘middengebied’. Het Noorden van Nederland en het Zuiden van België zijn dus minder bij de zaak betrokken. Ook Suykerbuyk beaamt dat de Franstaligen - zowel ministers, parlementsleden als ambtenaren - in de praktijk toch uitstekend meewerken, maar dat politieke verklaringen soms een andere induk geven.

[p. 780]

Een voorbeeld van zo'n niet-representatieve uitspraak is die van Guy Spitaels, toenmalig minister-president van het Waalse Gewest, in De Standaard van 29 april 1992: ‘Benelux, forget it. Op een totaal van ongeveer 23 miljoen inwoners zijn er daarin slechts 3 miljoen Franstaligen. In de Benelux hebben wij het statuut van de Italiaanssprekende Zwitsers, die op het meer van Lugano peddelen’.

Sommigen stellen, dat er dan maar een Vlaams-Nederlandse economische unie moet komen. De Benelux biedt echter een meerwaarde. Het is een van de weinige overblijvende fora waar Nederlandstaligen en Franstaligen elkaar nog ontmoeten en tot gezamenlijke standpunten kunnen komen, zelfs op het culturele terrein. Dergelijke ‘taalgrensoverschrijdende’ inzichten hebben in Europa meer gewicht dan standpunten van Nederland en Vlaanderen alleen.

Tot slot

In een grotere en logger wordende Europese Unie kan de Benelux een interessante proeftuin blijven. Voorwaarde is wel, dat de regeringen zich werkelijk engageren. Cultuur als aandachtsveld opnemen in het Beneluxverdrag - zoals het Verdrag van Maastricht dat deed voor de Europese Unie - opent boeiende perspectieven. Het inschakelen van gemeenschappen en gewesten als volwaardige gesprekspartners kan ervoor zorgen dat de Franstalige Belgen zich nauwer bij de zaak betrokken voelen.

Wilfried Vandaele