Ons Erfdeel. Jaargang 36

[p. 521]

De Belgische staatshervorming
Manu Ruys

MANU RUYS
werd geboren in in 1924 te Antwerpen. Studeerde Germaanse filologie te Leuven. Voormalig hoofdredacteur van de krant ‘De Standaard’. Publiceerde o.a. ‘De Vlamingen’ (1972) en ‘Vijfentwintig jaar Kongo-Zaïre’ (1985).
Adres: Londenstraat 2 - Zeedijk, B-8380 Zeebrugge

Twee weken voor het plotselinge overlijden op 31 juli 1993 van koning Boudewijn heeft het Belgische Parlement een punt gezet achter de vierde, en voorlopig laatste, staatshervorming. Nooit eerder ondergingen de Belgische instellingen een zo ingrijpende omvorming. De in 1830 geboren eenheidsstaat is niet meer. Artikel 1 van de herziene grondwet luidt voortaan: ‘België is een federale staat, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten’.

De mutatie is een lang verhaal, dat in het buitenland niet bekend is en waarmee vele Belgen slechts gebrekkig vertrouwd zijn. Om de betekenis te begrijpen van wat er gebeurd is, vatten wij hier - alvorens de krachtlijnen van de hervorming en de nieuwe staatsstructuur te beschrijven - het historische verloop van de ontwikkelingen samen.

België ontstond, na de scheiding van het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden, als een staat die gedomineerd werd door een Franssprekende bovenlaag van aristocraten en ‘grands bourgeois’.

In de noordelijke provincies (Vlaanderen) sprak de bevolking diverse dialecten, behorende tot de Nederlandse taalgroep; in de zuidelijke provincies (Wallonië) werd Waals of Picardisch gesproken, dialecten van de Franse taalgroep. In de hoofdstad Brussel had de meerderheid van het gewone volk het oude Brabantse (Nederlandse) dialect nog niet verleerd, maar de burgerij sprak Frans, een taal die zich onder sociale druk steeds dwingender ging opdringen en spoedig het Nederlands tot de taal van een

[p. 522]

Artikel 1 van de herziene Belgische grondwet.

slinkende minderheid zou maken. De voertaal van de leidende standen was in het hele land uitsluitend Frans.

De grondwet bepaalde wel dat het gebruik van de talen vrij was, maar in feite werd de nieuwe staat in het Frans bestuurd. In de Wetgevende Kamers, door de regering, de ambtenarij, het leger, de rechtbanken, de universiteiten, het middelbaar onderwijs, het bedrijfsleven werd alleen Frans gesproken. Om een loopbaan op te bouwen diende de Vlaming die taal te leren en te spreken. De Franstalige hoefde geen Nederlands te kennen en kon, als eentalige, ook in Vlaanderen een beroep uitoefenen.

Tegen die toestand ontstond spoedig verzet bij Vlaamse intellectuelen, die tot de kleine burgerij behoorden en nog tijdens het Verenigd Koninkrijk hun opleiding hadden gekregen. Zij namen het niet dat hun taal genegeerd werd. In manifesten, pamfletten, boeken en tijdschriften verwezen zij naar de luister van de Nederlandse cultuur in het oude Vlaanderen en Brabant. Hun actie ontketende een democratische en onbloedige ‘taalstrijd’ die meer dan een eeuw zou duren. Leraren, studenten, letterkundigen en de lagere clerus brachten in brede bevolkingslagen geleidelijk een nationaal-Vlaams bewustzijn tot stand.

Ook in het Parlement klonk de stem van de ‘flaminganten’ in de loop van de jaren steeds luider en krachtiger, wat resulteerde in een stapsgewijze, over decennia gespreide aanpassing van de wetgeving. Van de tweede helft der negentiende eeuw af werden wetten aangenomen, die in Vlaanderen het verplichte gebruik van het Nederlands oplegden in gerechtsza-

[p. 523]

ken, aan openbare besturen, het middelbaar onderwijs en de strijdkrachten.

Die taalwetten zorgden voor groeiende ongerustheid bij de Walen, die uit vrees Nederlands te moeten leren, een veralgemeende, landelijke tweetaligheid afwezen. De meest radikale ‘wallinganten’ kwamen op voor een bestuurlijke scheiding tussen Vlaanderen en Wallonië. Zo ontstond naast en tegenover de Vlaamse Beweging een Waalse Beweging, die bezorgd was over het behoud van de Franse identiteit en de eentaligheid van het zuidelijke landsgedeelte.

Na de Eerste Wereldoorlog kwam die evolutie in een stroomversnelling. In de jaren twintig stelden de Vlaamse politici, die de wettelijke gelijkheid van de Nederlandse en de Franse taal verkregen hadden, voor om over het hele grondgebied van het Koninkrijk de bestuurlijke tweetaligheid in te voeren. Het botste op een harde Waalse weigering, wat een keerpunt betekende in de Belgische geschiedenis.

Ten gevolge van de Waalse afwijzing van het Nederlands besloten de Vlamingen niet langer het Frans te erkennen als bestuurstaal in Vlaanderen. In plaats van een staat te worden, waar de twee landstalen overal op gelijke voet konden worden gebruikt, groeide België vanaf dat moment uit tot een staat met twee eentalige landsgedeelten. Alleen Brussel zou wettelijk tweetalig zijn.

Aan de vooravond van de Tweede Wereldoorlog maakte het Parlement aanstalten om de Nederlandse en de Franse taalgemeenschap ‘cultureel zelfbestuur’ te verlenen. De Duitse inval legde de ontwikkeling stil, maar na de bezetting werd de draad weer opgenomen.

De controverse over het oorlogsgedrag van Leopold III, de zogenaamde Koningskwestie, had aangetoond dat Vlaanderen en Wallonië hierop verdeeld reageerden, wat het politieke milieu er definitief van overtuigde, dat de Staat diende te worden aangepast aan de kennelijk uiteenlopende opvattingen en gedragingen van Vlamingen en Walen.

In 1948 werd het dossier van de Vlaams-Waalse verhoudingen toevertrouwd aan een gezaghebbend onderzoekscentrum, dat tien jaar later bij het Parlement een reeks opvallende besluiten indiende. Op die besluiten werd in de jaren zestig voortgebouwd om een nieuwe reeks taalwetten goed te keuren. Zo werd in 1962 de grens tussen de taalgebieden wettelijk erkend en vastgelegd als een onaantastbare bestuurlijke grens.

Intussen was in Wallonië een crisis uitgebroken in de basisindustrieën. Van de steenkolenmijnen moest de ene na de andere sluiten; de staalbedrijven leden zware verliezen. Terwijl Vlaanderen opgenomen werd in een nooit eerder geziene economische expansie-spiraal, wat ook de politieke macht van de Vlamingen in de staat versterkte, verloor de Waalse economie snel terrein. De achteruitgang werd in de Waalse opinie toegeschreven aan de weigering van de Belgische financiële wereld te investeren in de vernieuwing van de industrie. Politici, ondernemers en vakbondsleiders vonden elkaar in eenzelfde verlangen om de economische besluitvorming in eigen, Waalse handen te leggen.

Terwijl de Vlamingen vooral streefden naar autonomie op taal- en cultureel vlak, ontwikkelde zich een soortgelijk Waals verlangen naar economische

[p. 524]

autonomie. Beide stromingen zouden de volgende jaren samenvloeien in de bedding van de federalisering.

De aanloop tot de federalisering

In 1970 kwam het, onder het centrum-linkse kabinet van Gaston Eyskens, tot een belangrijke herziening van de grondwet. België werd onderverdeeld in vier taalgebieden (een Nederlands, een Frans, een Duits en het tweetalige Brussel), drie cultuurgemeenschappen (de Nederlandse, de Franse en de Duitse) en drie gewesten (Vlaanderen, Wallonië en Brussel). Er kwamen parlementaire cultuurraden, bevoegd voor kunst, toerisme, media, bibliotheken enz.) In de grondwet werden ‘grendels’ aangebracht, d.w.z. bepalingen die ertoe strekten d.m.v. bijzondere meerderheidsstemmingen de overmacht van een bepaalde taalgroep, c.q. de Nederlandse, onmogelijk te maken.

In 1974 werd een verdere stap gezet in de richting van de regionalisering. Onder het centrum-rechtse kabinet van Leo Tindemans werden Vlaamse, Waalse en Brusselse gewestraden opgericht met raadgevende bevoegdheid. In de schoot van de nationale regering kwamen er ministeriële comités voor gewestelijke aangelegenheden.

In 1980 zorgde premier Wilfried Martens, aan het hoofd van een coalitie van christen-democraten, socialisten en liberalen, voor een nieuwe

[p. 525]

ingrijpende grondwetsherziening. Terwijl het Waalse gewest en de Franstalige gemeenschap er de voorkeur aan gaven ieder hun bevoegdheden te behouden, versmolten het Vlaamse gewest en de Nederlandse cultuurgemeenschap tot de Vlaamse Gemeenschap. De gewestelijke instellingen kregen bevoegdheden inzake plaatsgebonden zaken (werkgelegenheid, landinrichting), terwijl de instellingen van de gemeenschappen bevoegd werden voor persoonsgebonden zaken (gezins-, bejaarden-, gehandicaptenbeleid, ten dele gezondheidszorg). De oude cultuurraden werden omgevormd tot heuse parlementen. De regionale uitvoerende macht werd toevertrouwd aan Executieven.

In 1983 werd een Arbitragehof geïnstalleerd voor de regeling van bevoegdheidsconflicten tussen de nationale staat, de gemeenschappen en de gewesten.

In 1988-89 voerde premier Martens, nu met een coalitie van christendemocraten, socialisten en Vlaams-nationalisten, opnieuw een grondwetsherziening door. In een eerste fase werden de bevoegdheden van de regionale instellingen aanzienlijk uitgebreid; in een tweede faze ontvingen ze ruime financiële middelen en mogelijkheden. Vlaanderen en Wallonië werden verantwoordelijk voor onderwijs, ruimtelijke ordening, huisvesting, energie, openbare werken, vervoer, economie, milieu, wetenschappelijk onderzoek, tewerkstelling. Brussel werd een Hoofdstedelijk Gewest dat ook over een gewestregering beschikte.

Omdat de nationaal gekozen parlementsleden ook nog steeds zitting hadden in de regionale assemblees - het zg. dubbel mandaat - werd ook deze grondwetsherziening niet beschouwd als de eindfaze van de federalisering. In 1989 poogde premier Martens een verdere aanpassing door te voeren, maar slaagde daarin niet meer. De verkiezingen van 24 november 1991 maakten een einde aan het meer dan tienjarige bewind van Martens, die de onvoltooide hervorming doorschoof naar zijn opvolger.

Bij het aantreden van het centrum-linkse kabinet, voorgezeten door Jean-Luc Dehaene, ontwierp de nieuwe premier een ‘dialoog van de gemeenschappen’ waaraan ook de parlementaire oppositie deelnam. In het najaar van 1992 werd het zg. Sint-Michielsakkoord goedgekeurd, zonder liberale steun, maar met de ja-stem van de Groenen en de Vlaamsnationalisten. Conform dit accoord werd de grondwet opnieuw herzien. Deze grondwet werd door koning Boudewijn in juli 1993 nog ondertekend.

De nieuwe structuur

De voortaan federale structuur van de Belgische staat maakt gebruik van de bestanddelen, die eerder tot stand kwamen: de vooral cultureel bevoegde gemeenschappen (de Nederlandse, de Franse en de Duitse) en de vooral economisch bevoegde gewesten (Vlaanderen, Wallonië en Brussel).

Het is een asymmetrische architectuur. Vlaanderen vormt een homogeen geheel, maar aan Franstalige kant wordt de Franse Gemeenschap ontmanteld ten voordele van het Waalse Gewest en van de Gemeenschapscommissie van de Franstalige Brusselaars, een evolutie die nog niet ten einde is. (De Nederlandstalige Brusselaars behoren tot de Vlaamse Gemeenschap, maar beschikken er over een aparte plaats.)

[p. 526]

Vier deelstaten (Vlaanderen, Wallonië, de Duitse Gemeenschap en Brussel) krijgen na de volgende algemene verkiezingen een eigen rechtstreeks verkozen parlement met mandatarissen die, op een paar uitzonderingen na, geen ander parlementair mandaat mogen uitoefenen.

De deelstaat-parlementen worden om de vijf jaar verkozen. Zij kunnen niet voortijdig door de deelstaat-regeringen worden ontbonden. Bij bijzonder decreet (met tweederde meerderheid) kunnen de Vlaamse en Waalse deelstaat-parlementen gebruik maken van ‘constitutieve autonomie’, m.a.w. enigszins grondwetgevend optreden.

Op nationaal (federaal) vlak wordt het tweekamerstelsel gehandhaafd. De Kamer wordt van 212 leden teruggebracht tot 150, allen rechtstreeks verkozen. Zij alleen kan de regering ten val brengen en over de begrotingen beslissen. De Senaat telt 71 leden: rechtstreeks verkozen senatoren, afgevaardigden van de deelstaat-parlementen en gecoöpteerden. Hij houdt zich bezig met de communautaire kwesties en bezit inspraakrecht inzake een groot aantal zaken, waarvoor de Kamer bevoegd is.

Het federale kabinet blijft beperkt tot vijftien ministers die bij hun benoeming als parlementslid ontslag nemen.

De deelstaten beslissen mede over het federale buitenlandse beleid, wat de onderwerpen betreft waarvoor ze bevoegd zijn. Zij kunnen de nietnaleving van hun decreten strafrechtelijk doen vervolgen; sancties kunnen

[p. 527]

afwijken van de straffen die het federale wetboek voorschrijft. De resterende bevoegdheden worden toegekend aan de deelstaten, maar dit principe moet nader worden uitgewerkt.

Brabant wordt gesplitst in twee provincies: Vlaams- en Waals-Brabant. De bevoegdheden van Hoofdstad-Brussel worden toegekend aan het Brusselse Gewest.

De financieringswet die de deelstaten inkomsten bezorgt uit de federale schatkist, wordt niet ingrijpend gewijzigd, maar de deelstaten krijgen wel nieuwe fiscale middelen, o.m. de opbrengst van het kijk- en luistergeld.

In de rand van de grondswetsherziening werden nog een aantal andere beslissingen getroffen. Er komt een nieuwe zetelverdeling voor het Europees Parlement: 14 voor de Vlamingen, 10 voor de Franstaligen en 1 voor de Duitstalige gemeenschap. Een grondwetsartikel voert de openbaarheid van bestuur in. Het toezicht op de naleving van de taalwetten wordt verscherpt. Het kieswetboek wordt gewijzigd. Provincieraadsleden worden voortaan voor zes jaar verkozen en op dezelfde dag als de gemeenteraadsleden. Al die bepalingen vergen nadere uitvoeringswetten en - besluiten.

Komt met deze grondwetsherziening een einde aan de hervorming van de Belgische staat?

In zijn Troonrede van 9 augustus 1993 zei koning Albert II tot de Verenigde Kamers: ‘U hebt kort geleden de staatshervorming voltooid, waardoor België een federale staat is geworden. Ik vraag u de nieuwe instellingen waar te maken en ze optimaal te doen werken in een geest van samenhorigheid en goede wil, van verdraagzaamheid en federale burgerzin’.

Ondervraagd over die verklaring antwoordde premier Jean-Luc Dehaene op 14 augustus 1993 in een interview met de krant De Morgen: ‘Ik kan de wenk emotioneel begrijpen, maar het leven gaat voort. De laatste hervorming is een belangrijke stap om het geheel van de instellingen te redden, maar niemand kan beletten dat ze evolueren. Instellingen worden nog altijd door mensen gemaakt’.

Het lijkt er inderdaad op, dat er geen stilstand komt. Vlaamse politici hebben vragen bij de verdeling van het geld voor de gezondheidszorg over de deelstaten en spreken van een ‘miljarden-benadeling’. Een splitsing van de sociale zekerheid lijkt echter voorlopig voor Wallonië onbespreekbaar.

Andere geschilpunten betreffen de taalkundig-bestuurlijke onschendbaarheid van het Vlaamse territorium, die niet door alle Franstaligen wordt aanvaard, en de positie van de Franstaligen in het (Vlaams-Brabantse) randgebied van Brussel. Aan Vlaamse zijde blijft men aandringen op de splitsing van het kiesarrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde voor de verkiezing van de Kamer, de Senaat en het Europese Parlement. De nationalistische Volksunie die de staatshervorming heeft helpen goedkeuren, heeft kritiek op het, volgens haar, overdreven bevoegdheidspakket en de hybride samenstelling van de Senaat.

Wanneer de deelstaten over een rechtstreeks verkozen Parlement zullen beschikken, dat helemaal los staat van het federale Parlement, kan vandaaruit een eigen dynamiek worden ontwikkeld, die het federaliseringsproces verder voortstuwt. De staatshervorming is niet af.