Ons Erfdeel. Jaargang 36

[p. 333]

Grenzen, na hun verdwijnen
Samenwerking in de Nederlands-Belgische grensregio's
Willem R. Ligtvoet

WILLEM R. LIGTVOET
werd geboren in 1947 in 's-Gravenhage. Studeerde Nederlands recht aan de R.U. Groningen. Is burgemeester van Hilvarenbeek. Verzorgde o.a. het onderdeel ‘Landsgrensoverschrijdende samenwerking’ in het ‘Praktijkboek Gemeenschappelijke Regelingen’ en schreef artikelen over ‘Landsgrensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking’ (1990) en ‘Goede buren in het Benego-gebied’ (1989).
Adres: Vrijthof 8, NL-5081 CA Hilvarenbeek

1. Inleiding

Het thema ‘Europa 1992’ heeft ons meer dan alleen in dat jaar beziggehouden. Wat zouden de gevolgen zijn, hoe anders zou onze wereld van lokaal bestuur er gaan uitzien. Inmiddels zijn we de grens met 1993 gepasseerd en bleek het lokale leven praktisch ongewijzigd door te gaan. Grenzen zijn er niet meer, maar gaan we ook meer doen met elkaar in een Europa zonder grenzen. Worden wetten op voorhand op elkaar afgestemd, wordt de rechtsingang voor burgers ten aanzien van lokale beleidsvoornemens geharmoniseerd en vooral wat hebben decentrale overheden als de provincies en de gemeenten die aan de grens gelegen zijn voor mogelijkheden om op juridische basis samen te werken en hoe benutten ze die.

Dit artikel voor Ons Erfdeel beschrijft op enkele hoofdpunten de stand van zaken aan de Vlaams-Nederlandse grens vanuit een korte historische terugblik.

2. Een historische terugblik

Op 21 juni 1814 kwamen de grote mogendheden overeen in Londen dat de Noordelijke en de Zuidelijke Nederlanden verenigd zouden worden onder één vorst, koning Willem I. Dit duurde maar 16 jaar, want de opstand in het zuiden in 1830 maakte alweer een einde aan de hereniging.

Het duurde tot 19 april 1839 voordat het scheidingstraktaat van Londen werd getekend en pas op 8 augustus 1843 met de Conventie van Maastricht werd de definitieve grens tussen de beide Nederlanden bepaald. Er werden 388 gietijzeren en 356 hardstenen grenspalen geplaatst. Wat één was werd gescheiden en ook gescheiden gehouden. De grens tussen Vlaanderen en Nederland werd goed bewaakt en was jarenlang plaats van handeling voor streng overheidsoptreden tegen illegale grensovergang van personen en van waren. De oprichting van de Belgisch-Luxemburgse Economische Unie (BLEU) in 1921 kan gezien worden als een eerste stap op weg naar het slechten van de grenzen

[p. 334]

Grenspaal in de gemeente Hilvarenbeek.

in dit deel van Europa. Er kwamen afspraken over de opheffing van de douane, het hanteren van gelijk douanerecht en accijnzen; over het sluiten van economische accoorden, het recht van vrije vestiging en het vrij personenverkeer.

De relaties met Nederland bleven koel en pas in 1943 toen de regeringen van de drie landen in ballingschap in Londen elkaar ontmoetten zijn er nadere afspraken gemaakt over een douaneunie tussen België, Nederland en Luxemburg. Op 1 januari 1948 traden de eerste unie-afspraken in werking. Het duurde nog tot 1960 voordat de Benelux Economische Unie tot stand kwam, de personencontrole verlegd werd naar de buitengrenzen en het vrije verkeer van goederen mogelijk werd. In de jaren daarna werden nog verdergaande deelaccoorden gesloten.

Parallel aan de hierboven genoemde ontwikkeling werd ook op breder Europees niveau gewerkt aan grensoverschrijdende samenwerking. Op 1 januari 1958 werd de Europese Economische Gemeenschap opgericht. Samenwerking tussen de landen werd op tal van terreinen populair.

Grensprovincies en -gemeenten waren bij al deze ontwikkelingen nauwelijks betrokken. Hun contacten waren veelal incidenteel en op een enkele uitzondering na ook informeel. Op cultureel gebied waren er vele contacten. Bekend zijn b.v. de Groot-Kempische Cultuurdagen die van 1947 tot en met 1971 in Hilvarenbeek werden gehouden.

In de grensgebieden ontstond er steeds meer behoefte aan verdere structurering van de samenwerking. Randvoorwaarde hierbij was een wettelijk geregeld kader. In dat verband kan gewezen worden op de activiteiten van de Raad van Europa die in 1966 de zgn. Aanbeveling nr. 470 aannam betreffende de samenwerking tussen de lagere overheden. Deze aanbeveling gaf de opdracht aan het Comité van Ministers om een ontwerp-verdragtekst te maken.

Ongeveer 6 jaar nadien kwam de ‘European Outline Convention on transfrontier cooperation between Territorial Communities or Authorities’ tot stand. Deze zgn. Overeenkomst van Madrid gaf de Europese landen de

[p. 335]

opdracht om de grensoverschrijdende samenwerking te bevorderen door de totstandkoming van overeenkomsten en regelingen met inachtneming van de voor de betrokken landen geldende constitutionele bepalingen. De Overeenkomst van Madrid trad in Nederland op 27 januari 1982 in werking. In Nederland werden door de Minister van Binnenlandse Zaken al in 1977 twee werkgroepen onder leiding van mr. C.F.G. de Menthon Bake, toenmalig directeur Binnenlands Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken ingesteld ter bestudering van de bestuurlijke vraagpunten in de grensgebieden met België en met Duitsland.

Het ligt voor de hand dat ook de Benelux zich ging interesseren voor de landsgrensoverschrijdende samenwerking. De Interparlementaire Benelux-raad sprak zich in 1980 uit voor activiteiten in die richting. De Benelux-regeringsconferentie in 1982 besloot een ambtelijke werkgroep in te stellen.

De werkzaamheden van de Benelux-ambtelijke werkgroep werden afgerond in 1985. Deze werkgroep bracht een ontwerpverdragtekst tot stand (verder te noemen ‘Benelux-Overeenkomst’).

Na diverse interne consultaties kon deze Benelux-overeenkomst op 12 september 1986 te Brussel ondertekend worden door de verantwoordelijke ministers van de drie betrokken landen. De ratificatie-procedure zou nog geruime tijd in beslag nemen. De Benelux-Overeenkomst is op 1 april 1991 in werking getreden.

3. De Benelux-Overeenkomst

De Benelux-Overeenkomst richt zich tot de decentrale overheden. Dit betreft de provincies, de gemeenten, waterschappen en andere openbare lichamen die daartoe bevoegd zijn verklaard. Opvallend is het dat de Belgische Gewesten niet onder de werking van deze grensoverschrijdende samenwerkingsregeling vallen: deze gewesten zijn in de Belgische staatsopbouw geen decentrale overheden. De Benelux-Overeenkomst geeft de decentrale overheden de mogelijkheid om ook op publiekrechtelijke basis samen te werken. Daarvoor bestond alleen de mogelijkheid om privaatrechtelijke vormen van samenwerking te kiezen zoals de verenigingsvorm. Een belangrijk uitgangspunt in de Benelux-Overeenkomst is het vrijwillig karakter van de samenwerking. De decentrale overheden zijn niet verplicht samen te werken. De Benelux-Overeenkomst biedt derhalve een kader-regeling. Het onderwerp van de samenwerking is vrij te bepalen. Een beperking is te vinden in het feit dat bij de inrichting van de samenwerking niet afgeweken mag worden van het interne recht van de landen waarin de deelnemende overheden zijn gelegen.

Op basis van de Benelux-overeenkomst kunnen er drie vormen van samenwerking ontstaan; de administratieve afspraak als lichtste vorm van samenwerking; het gemeenschappelijk orgaan als forum voor coördinerende en adviserende activiteiten en tenslotte het openbaar lichaam als zwaarste vorm waarbij taken en bevoegdheden kunnen worden ingebracht bij het samenwerkingsorgaan.

In haar opzet gelijkt de Benelux-Overeenkomst op de Nederlandse Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) die eveneens als kaderregeling de mogelijkheden aangeeft om te komen tot samenwerking op publiekrechtelijke basis. Voor België betreft het de Wet op de Intercommunales met een soortgelijke opzet.

De op basis van de Benelux-Overeenkomst in te stellen organen zijn zelfstandig bevoegd tot bestuursdaden en moeten voldoen aan ongeveer dezelfde inrichtingseisen als gemeenten. De provinciebesturen van Nederland en België waarin deze gemeenten liggen houden toezicht op zo'n grensoverschrijdend openbaar lichaam.

Er mag bij de inrichting van een grensoverschrijdende instelling niet afgeweken worden van de nationale wetgeving, hetgeen een knelpunt is als die wetgeving verschillende eisen stelt, die zelfs tegengesteld aan elkaar kunnen zijn. Het strengste regiem bepaalt dan in feite de resterende mogelijkheden. We kunnen dit tegenkomen indien het onderwerp van grensoverschrijdende samenwerking vastligt in specifieke regelgeving als b.v. ten aanzien van een gemeenschappelijke bibliotheek of een muziekschool.

Sinds de inwerkingtreding van de Benelux-Overeenkomst is er slechts weinig praktijkervaring mee opgedaan. Onder de stimulerende lei-

[p. 336]

ding van de Benelux-Economische Unie te Brussel is een werkgroep ingesteld die zich bezig

Belgisch-Nederlands Grensoverleg (Benego), een samenwerkingsverband van 34 gemeenten in de provincies Noord-Brabant (NL) en Antwerpen (B).

houdt met het opstellen van modellen voor grensoverschrijdende samenwerking. Dit zal ongetwijfeld de Benelux-Overeenkomst beter toegankelijk maken voor het gebruik. De enige tot nu toe vastgestelde regelingen zijn het Intergemeentelijk samenwerkingsverband tussen de gemeenten Hulst (NL) en Beveren, Sint-Gillis-Waas en Stekene (B), een gemeenschappelijk orgaan en het Benego-statuut van het Belgisch-Nederlands Grensoverleg, een samenwerkingsverband van 34 gemeenten in de provincies Noord-Brabant (NL) en Antwerpen (B). Beide statuten bevinden zich nog in de goedkeuringsfase.

Het is nog te vroeg om de Benelux-Overeenkomst definitief te beoordelen op haar mogelijkheden en onmogelijkheden. Vast lijkt al wel te staan dat de juridische eisen in de Benelux-Overeenkomst ten aanzien van de onaantastbaarheid van de nationale wetgevingen belemmerend zal werken. Dit zou aanpassing van de Benelux-Overeenkomst noodzakelijk

[p. 337]

maken en hetzij een specifieke verdragregeling nodig maken die de nationale wetgevingen aanvult, dan wel die een keus maakt voor een van de wetgevingen zoals de genoemde Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

Het is overigens wel goed verklaarbaar dat het principe van de onaantastbaarheid van de nationale wetgeving is vastgelegd in de Benelux-Overeenkomst. De eerder genoemde ‘Overeenkomst van Madrid’ legde dit uitgangspunt al vast. Uit de totstandkomingsdiscussie van de Benelux-Overeenkomst blijkt bovendien dat een andere regeling in de onderhandelingen niet haalbaar was. Verdergaande constructies waaronder het ondergeschikt maken van de wetten van een van de landen aan dat van een ander zijn pas te verwachten in een volgend stadium van discussie over grensoverschrijdende samenwerking. De Benelux-Overeenkomst heeft heel duidelijk de - remmende - kenmerken van pionierswerk.

De veronderstelde problemen kunnen ook worden vereenvoudigd als op den duur de harmonisatie van wetgeving in E.G.-verband wordt bevorderd. Wij constateren dat de rijksdepartementen in hun wet- en regelgeving thans nauwelijks rekening houden met afstemming op de wetgeving van België.

4. De behoefte aan grensoverschrijdende samenwerking

In het vorige hoofdstuk zijn de juridische mogelijkheden van samenwerking over de grens aangegeven en zijn tevens enkele juridische knelpunten vermeld.

De vraag laat zich stellen hoe groot de bestuurlijke behoefte aan samenwerking is. Het beeld dat wij tegenkomen is divers en afhankelijk van de schaal van benadering van de problematiek. Van grote invloed op de ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking is geweest het Interregprogramma van de Europese Gemeenschap, gebaseerd op artikel 10 van het EFRO-fonds (Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling). Het Interregprogramma beslaat de periode 1991-1993 en heeft als doelstelling de daarvoor in aanmerking komende grensgebieden bij te staan bij de oplossing

Euregio Maas-Rijn, met de regio Aken, de provincie huik, Belgisch-Limburg en Nederlands-Limburg ten zuiden van Roermond.

van bijzondere ontwikkelingsproblemen die voortkomen uit hun relatief geïsoleerde ligging binnen de nationale economieën. Voorts is het programma bedoeld om stimulansen te geven teneinde netwerken van samenwerking op te richten en waar dit nuttig is deze te koppelen aan grotere communautaire netwerken.

Voor het Interregprogramma voor Nederland, Duitsland en België zijn mogelijkheden gecreëerd om op basis van grensoverschrijdende actieprogramma's inzake zeven thema's voorstellen te doen. Het betreft:

1.	netwerkvorming, informatie-uitwisseling en communicatie
2.	verkeer, vervoer en infrastructuur
3.	recreatie en toerisme
4.	scholing en arbeidsmarkt
5.	milieu
6.	technologietransfer en innovatie
7.	onderzoek en projectmanagement.

In het Belgisch-Nederlandse grensgebied zijn er drie grensoverschrijdende actieprogramma's tot stand gekomen. In de Euregio Maas-Rijn (regio Aken, provincie Luik, Belgisch-Limburg en Nederlands-Limburg ten zuiden van Roermond); dit betreft een al sinds 1976

[p. 338]

Euregio Benelux-Middengebied, met de provincies Noord-Brabant en Limburg (NL) en de provincies Antwerpen en Limburg (B).

bestaand samenwerkingsverband van de betrokken provincies. In de Euregio Benelux-Middengebied (de provincies Noord-Brabant en Limburg (NL) en de provincies Antwerpen en Limburg (B)); het gaat hier om een samenwerkingsafspraak die specifiek voor het Interregprogramma in 1990 is opgezet. En ten slotte in de Euregio Scheldemond (provincie Zeeland (NL) en delen van de provincies West-Vlaanderen en Oost-Vlaanderen); de intentieverklaring tot deze samenwerking werd in november 1989 ondertekend.

De drie Euregio's hebben inmiddels E.G.-budgetten toegekend gekregen voor de realisering van hun actieprogramma's. Het gaat daarbij om aanzienlijke bedragen. Voor de Euregio Maas-Rijn betreft het f 51 miljoen / 943 miljoen BEF; voor de Euregio Benelux-Middengebied f 25 miljoen / 462 miljoen BEF en voor de Euregio Scheldemond f 8,5 miljoen / 156 miljoen BEF.

De toekenningsvoorwaarden bepalen dat de projectindieners deze bedragen aanvullen met éénzelfde bedrag zodat in de drie Euregio's in totaal zo'n f 169 miljoen / 3,1 miljard BEF in de periode van dit Interregprogramma (tot 1993) beschikbaar is voor de uitvoering van de grensoverschrijdende actieprogramma's. De aard van de projecten is gevarieerd en breed. Een willekeurige greep laat de volgende projecten zien: gegevensuitwisseling toeleveringsbedrijven en bedrijvencontactdagen; maritieme samenwerking tussen de havens; inrichting vervoerterminal; taalonderricht; gebiedsgericht milieubeleid; centraal bureau samenwerking vakbonden; horecadatabank; gemeenschappelijke sociaal-economische promotie; inventarisatie toegankelijkheid vrije-tijdsparken voor gehandicapten; fietspaden; meetnet luchtvervuiling; culturele gids; opleiding ambtenaren. Het voert te ver daarop thans gedetailleerd in te gaan.

Het moge duidelijk zijn dat deze financiële impuls positief bijdraagt tot verdergaande samenwerking.

Hierboven werd al gesteld dat de behoefte aan samenwerking afhankelijk is van de schaal.

De Interreg-projecten zijn in het algemeen grootschaliger, hebben betrekking op gezamenlijke initiatieven van overheden, Kamers van Koophandel en het bedrijfsleven. Wij zagen al dat de drie Euregio's in het gebied provinciaal georganiseerd zijn, zonder bestuurlijke deelname van gemeenten. Wij vinden dit een gemis, alhoewel erkend moet worden dat het inrichten van grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden met gemeenten op zo'n grote schaal op organisatorische problemen gaat stuiten. De ontwikkelingen in de oudste Euregio in het

[p. 339]

Euregio Scheldemond, provincie Zeeland (NL) en delen van de provincie West-Vlaanderen en Oost-Vlaanderen.

Nederlands-Duitse grensgebied waar 106 gemeenten en vier Kreise samenwerken geven evenwel aan dat zulks ook niet onmogelijk is en zeker nadere bestudering behoeft.

Voor de Euregio Scheldemond is een stuurgroep met medewerking van het Beneluxsecretariaat in Brussel doende een statuut voor te bereiden op basis van de Benelux-Overeenkomst. In de andere twee Euregio's bestaan nog geen concrete plannen daartoe.

Op kleinere schaal is het al genoemde Benego actief met samenwerkingsprojecten op het gebied van culturele uitwisseling, toerisme en recreatie, waaronder als onderdeel van een Interreg-project een fietspadenplan, samenwerking van ambulancediensten en de politie, en sociale zaken (grensarbeidersproblematiek). Uit een in opdracht van Benego verricht onderzoek door de Rijksuniversiteit van Utrecht bleek dat de deelnemende gemeenten wel positief staan tegenover grensoverschrijdende samenwerking maar nog te weinig onderwerpen kunnen aandragen vanuit de dagelijkse bestuurspraktijk.

De behoefte aan gestructureerde samenwerking tussen beperkte aantallen direct aan de grens gelegen gemeenten wordt ondermeer bepaald door de fysieke en economische opbouw in het gebied. Daar waar bebouwde kernen elkaar raken en economische activiteiten grensoverschrijdende belangen van milieu en werkgelegenheid indiceren is er meer behoefte aan samenwerking dan in de landelijke gebieden. Deze diversiteit in behoefte heeft consequenties voor de toekomstige ontwikkeling van de grensoverschrijdende samenwerking en vooral voor de vraag op welke schaal een juridische structurering gewenst is. Het lijkt onmogelijk om de schaal vast te stellen. De totstandkoming van een lappendeken van samenwerkingsvormen zoals die zich in de afgelopen decennia heeft voorgedaan bij de samenwerking van de gemeenten in Nederland is ongewenst. De drie Euregio's zouden zich wellicht zodanig kunnen gaan organiseren dat zij enerzijds een breder bestuurlijk draagvlak krijgen door de deelname van de bij de grensproblematiek meest betrokken gemeenten en anderzijds door een ‘paraplu-functie’ te gaan vervullen voor meer kleinschalige samenwerkingsvormen. Afstemming en waar nodig sturing kan zo worden gewaarborgd.

5. Enkele toekomstverwachtingen

Het thema van de grensoverschrijdende samenwerking is niet meer weg te denken van de bestuurlijke agenda. De grensregio's lopen echter het gevaar afhankelijk te zijn van E.G-subsidies hetgeen de toekomstige ontwikkeling bedreigt. Het is daarom van belang de Euregio's en de meer kleinschalige samenwerkingen te funderen op een breed locaal, democratisch gevormd draagvlak. De Vlaamse en Nederlandse regering zouden er goed aan doen om grensoverschrijdende samenwerking in overleg met de verenigingen van provincies en gemeenten en de Benelux te Brussel te stimuleren; informatie te geven in de grensstreek zelf over de mogelijkheden en voorts systematisch onderwerpen voor samenwerking op te sporen en aan te dragen. Initiatieven daartoe zijn inmiddels genomen en kunnen kansrijk zijn als de meerwaarde van de samenwerking maar gericht wordt op concrete beleidsterreinen.

Het proces van Europese integratie kan er positief door worden bevorderd. Juist in de

[p. 340]

grensregio' s liggen veelal de potenties voor economische expansie.

Een goed georganiseerde informatie-uitwisseling kan sterk bijdragen aan de vermindering van de te constateren cultuurverschillen in het bestuur van de betrokken landen. Bovenal zal blijken dat samenwerking om de samenwerking alleen, niet lang zal standhouden. De behoefteanalyse gaat voor de keuze van de bestuursvorm. Dankzij de studies voor het Interregprogramma zijn er al veel inhoudelijke punten van samenwerking naar voren gekomen. Kansen zijn er voldoende. Aan de bestuurders en vooral de op het terrein van de grensoverschrijdende samenwerking nog te activeren bestuurden is het om deze op te pakken.

Geraadpleegde literatuur

- Overeenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale samenwerkingsverhanden of autoriteiten, september 1986.
- mr. a.a.l.g.m. kessen, Bestuurlijke vernieuwing in grensgebieden, december 1992.
- Grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden en de Europese Gemeenschap, in E.G.-Informatiepunt, september 1992.
- Buren; grensoverschrijdend tijdschrift, Stichting Algemeen Nederlands Congres.
- p. spapens en k. van kemenade, De grens gemarkeerd, 1992.
-Werkconferentie GROS, Ministerie van Binnenlandse Zaken, mei 1992.
- mr. w.r. ligtvoet, Praktijkboek Gemeenschappelijke regelingen VUGA; landsgrensoverschrijdende samenwerking.
- mr. w.r. ligtvoet, Landgrensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking, in Bestuurswetenschappen, nr. 7, 1990.