Ons Erfdeel. Jaargang 36

[p. 17]

Over de grenzen van Europese integratie
‘Corte Vertooninge van het Recht by den Landen behorende tot de Europese Unie, tot behoudenisse vande Vrijheden, Gerechtigheden, Privilegiën en loffelicke ghebruycken vanden selven Landen’, Anno 1992.
Erik Jurgens

ERIK JURGENS
werd geboren in 1935 in Altona (BRD). Studeerde Nederlands Recht aan de Universiteit van Amsterdam. Was van 1972 tot 1975 lid van de Tweede Kamer en van 1975 tot 1985 voorzitter van de Nederlandse Omroep Stichting (NOS). Vanaf 1990 is hij opnieuw lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Is deeltijds hoogleraar staatsrecht aan de Vrije Universiteit te Amsterdam.
Adres: Mozartkade 13, NL-1077 DJ Amsterdam

De geschiedenis van de republiek der Zeven Geünieerde Provinciën (1579-1795) gaf al vroeg blijk van dezelfde conflicten over soevereiniteit (Hugo de Groot spelt Souverainiteyt) als thans spelen bij de voortgaande integratie van Europa - of, zoals artikel A van het Verdrag van Maastricht het zegt, bij ‘het proces van totstandbrenging van een steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’.

Niet dat nog belangstelling bestaat voor die twee aloude confederaties, het Zwitsers Eedgenootschap en de Republiek, beide als soeverein erkend bij de Vrede van Munster (1648). Maar de felle discussie in de Nederlanden over de soevereiniteit, of die berust bij de afzonderlijke Staten der provinciën of bij de Staten-Generaal, werd toen al bevochten.

Thomas Wilkes, Engels lid van de Raad van State in de tijd van Leicester, stelde in een remonstrantie aan de Staten-Generaal dat - nu de wettelijke vorst er niet meer was - de soevereiniteit niet bij de Staten lag maar bij het volk: een opmerkelijke tekst, zo lang vòòr Rousseau! Hiertegen verweerden zich de Staten van Holland in 1587 met de Corte Vertooninge van het Recht der Ridderschap, Edelen ende Steden van Hollandt en West-Vrieslandt, van de hand van Francois Vranck, raadspensionaris van Gouda. En Hugo de Groot bestreed in 1622 vanuit Parijs op zijn beurt dat de soevereiniteit was overgegaan naar de Hooghmogende Heren Staten-Generaal, zich evenals Oldenbarnevelt tijdens diens strafproces beroepend op de rechtsmacht van de eigen provincie (‘Verantwoordingh van de Wettelijcke Regieringh van Hollandt’).⁽¹⁾

Anders dan de rechtsmacht van de Staten-Generaal in die dagen, wordt de rechtsmacht van de Europese Gemeenschappen, en de directe doorwerking van het Gemeenschapsrecht in het recht van de lid-staten in onze dagen volop erkend. De nationale rechters moeten het Gemeenschapsrecht toepassen, inclusief de hoogste uitleg daarvan vanwege het Luxem-

(1) w.h. vernaas, Uit de opbouw van de Nederlandse Staat, Haarlem, 1948.

[p. 18]

burgse Hof. Wellicht is de rechtstreekse werking van het nieuwe Gemeenschapsrecht - naast de aanwezigheid van de politieke wil daartoe - zelfs de belangrijkste individuele factor geweest die totnogtoe heeft bijgedragen tot de Europese integratie. Maar de non-discussie over ‘soevereiniteit’ bestaat in onze dagen volop, wanneer het politici en andere spraakmakers zo uitkomt. Gebaseerd op een vage 19e eeuwse opvatting over uitsluitende nationale zelfstandigheid wordt elke beslissing om met andere nationale staten samen op supra-nationaal niveau iets te ondernemen beschouwd als afdracht van nationale bevoegdheden, in plaats van als op andere wijze gebruik maken van die bevoegdheden. Zoals elk contract dat ik sluit mijn beschikkingsbevoegdheid beperkt, zo beperkt elk verdrag de soevereiniteit van de staat. Bovendien, over een hele reeks van verschijnselen in de samenleving - vooral die van grotere omvang - heeft een nationale staat sowieso geen feitelijke zeggenschap (veiligheid, economische orde, grensoverschrijdende vervuiling). Hij krijgt er vaak pas enige greep op door samenwerking met andere staten.

Vooral de openbare toespraken van de Britse premier zijn op dit punt mooie voorbeelden van symbool-politiek. Retorisch roept hij dat het aloude Britse parlement toch geen macht kan afstaan aan het Europees Parlement (EP), dat (daarom ook! EJ) machteloze lichaam in Straatsburg. Terwijl eenieder behoort te weten dat het Britse parlement juist geen donder te zeggen heeft over de politiek van de regering. De meerderheid maakt daar de dienst uit, en een derde van die meerderheid zit in die regering. Het EP is heel wat onafhankelijker!

Zo wordt het debat over de grenzen van de Europese integratie in belangrijke mate bepaald door retoriek. De absolute zeggenschap in eigen zaken (die in onze dagen een illusie is) wordt gesteld tegenover de hydra-achtige Eurobureaucratie in Brussel (die, als die er al is, is ingesteld door soevereine beslissingen van de Raad van Ministers van de EG, beslissende bij eenparigheid van stemmen). Sterker nog, aan de EG worden juist vaak klussen opgedragen die nationale regeringen niet in eigen land aan de orde kunnen stellen. Dan kunnen zij de schuld voor dit beleid afschuiven op ‘Brussel’.

Subsidiariteit

Natuurlijk zijn er grenzen aan de Europese integratie, alleen al grenzen van uiterst pragmatische aard: er is een grens aan de mogelijkheden tot centrale besluitvorming, ook al worden - zoals in de EG - de besluiten decentraal, namelijk door de lid-staten zelf, uitgevoerd. En het is ook niet wenselijk: zeer veel zaken laten zich op nationaal, regionaal of lokaal niveau veel beter regelen. Elke federale structuur heeft dan ook drie kenmerken:

1 - de algemene en de regionale regering zijn, ieder in hun eigen sfeer, nevengeschikt en onafhankelijk van elkaar;

2 - de bevoegdheden van de algemene regering zijn gespecificeerd, de rest behoort uit zijn aard bij de deelstaten;

3 - de besluiten van beide regeringen hebben directe werking voor de burgers.

In net gezelschap is bij de Britten van oudsher het uitspreken van ‘the F-word’, dat zoals bekend uit vier letters bestaat, ‘not done’. Federalisme is het nieuwe F-woord geworden (beide woorden gaan toevallig over gemeenschap),

[p. 19]

omdat dit de Britse sovereignty zou aantasten. Dit terwijl federalisering juist zou kunnen zorgen voor een overzichtelijk constitutioneel systeem waarin de grenzen van de Europese zeggenschap over het beleid binnen de lid-staten zou kunnen worden beperkt. Door de weg hiernaar te blokkeren laat men een situatie bestaan die sluipenderwijs - en dus onbeheerst - die sovereignty ondermijnt. Ik bedoel het feit dat vrijwel alle menselijke activiteiten een economisch aspect hebben. Dat dus zeer vele activiteiten via hun economische aspect onder het régime van het nog altijd zeer economisch gerichte EG-recht worden gebracht (met de nadruk op het ontstaan van een vrije binnenmarkt, waar het verkeer van mensen, kapitaal, diensten en goederen niet mag worden belemmerd). En dat daardoor intussen al voor vele onderwerpen waar de ‘founding fathers’ van de EG geen moment aan gedacht hebben, zoals cultuur en milieu, langzaam maar zeker onderworpen zijn geraakt aan deze economisch gemotiveerde wetten.

Dat zou allemaal niet erg zijn, als op nationaal niveau corrigerende maatregelen mogelijk zouden blijven. Maar dat sluit die vrije binnenmarkt juist uit! Probeert men het toch, dan blijkt dat nationaal recht moet wijken voor Europees recht. Correcties op de eenzijdig economische benadering vanwege de EG zouden dus ook op Europees niveau aangebracht moeten worden... En daarin voorzag het EG-verdrag nauwelijks. Sinds 1987 staat er iets over milieu, nu wordt dat in ‘Maastricht’ versterkt. En ook cultuur wordt in het nieuwe art. 128, lid 4 ontzien: ‘De Gemeenschap houdt bij haar optreden uit hoofde van andere bepalingen van dit Verdrag rekening met de culturele aspecten’. Anders gezegd, als Nederland eigen talige en typisch Nederlandse tv-produkties in stand wil houden tegen de Golfstroom van goedkoop (want voor een grotere markt gemaakte) Angelsaksische produkten, dan mag zij terzake marktverstorend optreden, al moet dat eigen produkt natuurlijk wel in een ander EG-land gemaakt kunnen worden, Luxemburg bijvoorbeeld. (Wat je dan wel krijgt is een Nederlands aftreksel van buitenlandse produkten, waarbij niet eens de titel juist vertaald wordt: RTL4 met de serie ‘Good times, bad times’, een tekst uit het huwelijksformulier, die vertaald had moeten worden als ‘Goede dagen, kwade dagen’ om echt Nederlands te zijn.)

Om de grenzen van integratie te bepalen moet dus een overzichtelijke institutionele structuur van de EG bestaan, waarbinnen taken duidelijk kunnen worden toebedeeld aan nationaal of supranationaal niveau, met op elke niveau bevoegdheden en een wijze van besluitvorming die zorgt voor nakoming van die taakverdeling. Het Nederlandse voorzitterschap tijdens de Intergouvernementele Conferentie over de Europese Politieke Unie (IGCEPU) heeft zich in 1990 daarvoor - met steun van de overgrote meerderheid van de Kamer - willen inzetten, maar zelfs een voorzichtig ontwerp dat eind september 1990 werd gepresenteerd werd afgeschoten. Alleen België gaf trouw steun. ‘Maastricht’ leverde dus wel verdere vooruitgang op het gebied van de Economische en Monetaire Unie (EMU), maar weinig verbetering in de structuur en werkwijze van de EG, met name ook niet voor wat betreft de democratische legitimatie en de doelmatigheid van de besluitvorming.

Dat maakt het heel moeilijk om nog nieuwe leden (met name de EFTA-landen Oostenrijk, Zweden, Finland, Zwitserland) toe te laten. Nieuwe leden maken de onoverzichtelijkheid nog groter. In EG-termen is de vraag dus: is verbreding van de EG mogelijk zonder eerst verdieping daarvan na te streven.

De grenzen van de Europese integratie worden dus allereerst aangegeven door de vraag in hoeverre de huidige moeizame structuur van de EG die integratie toelaat. Na ‘Maastricht’ zijn er twee andere ‘pijlers’ in de nieuwe Europese Unie opgenomen: inzake een gezamenlijk buitenlands beleid van de Twaalf, en inzake een samen optrekken voor wat betreft justitie en politie. Dat gaat dan niet via de EG, maar gewoon tussen de Twaalf onderling, zij het dat wel van institutioneel kader van de EG gebruik wordt gemaakt (artikel C van het Unieverdrag).

De structuur wordt dus nog ondoorzichtiger. Dat maakt het niet gemakkelijker om de Europese burgers ervan te overtuigen dat het zinvol is sterkere bevoegdheden op Europees

[p. 20]

niveau te leggen, gewoon omdat schaalproblemen dat nodig maken: ik denk aan milieu en sociaal beleid, bij uitstek kwetsbare sectoren die lijden onder een ongebreidelde vrije markt economie. En dan praat ik niet eens over een EG-beleid op het gebied van handhaving van de vrede (Zuid-Slavië, de Golf enz.).

Anti-stemming

Tegen deze achtergrond is het contraproduktief dat in een aantal van die kwetsbare sectoren (cultuur, onderwijs, milieu, sociaal beleid, justitie) stemmen opgaan tegen Europese integratie, met als motief dat de bestaande (economische!) integratie een aantal verworvenheden op deze terreinen lijkt aan te tasten. Er is een (zeer nodige!) cultuur-lobby, die er onder meer voor heeft weten te zorgen dat, naast erkenning van een aanvullende rol van de EG wat Europese cultuur betreft, cultuur-pluralisme uitgangspunt blijft, en deze - mijns inziens nog te zwak - poogt af te schermen van erosie door economische uniformering en massa-consumptie. De pluralisten zouden moeten volhouden, en een verdere afbakening van het begrip ‘kwaliteit van het bestaan’ moeten eisen, zoals dit nu in de doelstellingen van de EG wordt opgenomen.

Hier is dus niet zozeer integratie aan de orde - hoewel voor steun aan typisch-Europese cultuurwaarden vanuit de EG veel blijft te zeggen: wie redt het wegzinkende Venetië? - maar meer voor duidelijke afbakening van bevoegdheden. Bij milieu en sociaal beleid is het ondenkbaar dat één land, terwijl de Twaalf één enkele markt gaan vormen, op z'n eentje maatregelen van hogere bescherming zou nemen en daarmee zijn produkten uit die markt zou prijzen. Die hogere bescherming kan alleen samen, op EG-niveau: dus daar meer integratie. Maar als de gemeenschappelijke norm dan lager komt te liggen dan wij al hebben? Dat wordt moeilijk. Maar als het alternatief is helemaal geen minimumnormen in de EG, wat is dan erger? Het gaat dus om een politieke afweging, zij het dat die niet moet doorslaan naar isolationistische opvattingen, want dat is korte termijn denken. Zoiets speelt ook bij justitie. Wat gebeurt er met ons milde strafklimaat, onze tolerantie tegenover hasjgebruik, abortus, euthanasie, ons streven om ook gebruik van zware verdovende middelen te decriminaliseren: moeten wij op het meer repressieve niveau van Duitsland of Frankrijk gaan zitten, moet ook hier de maffia grond onder de voeten krijgen vanwege de hoge straatprijs van hasj als gebruik streng vervolgd gaat worden? Nee, we moeten hen overtuigen ons beleid te volgen. En intussen? Inderdaad, zoveel mogelijk ons eigen beleid overeind houden. De EG heeft niets te zeggen over strafbaarstelling en straftoemeting. Maar intussen neemt ook in die kringen het aantal Euro-critici begrijpelijkerwijs toe.

De grenzen van de Europese integratie zijn theoretisch vrij gemakkelijk aan te geven: het bestaande pluralisme aan culturele identiteiten moet niet worden aangetast. Ik bedoel hier cultuur in brede zin: het geheel van leefpatronen en daarmee verband houdende waarden, normen en opvattingen. Toegegeven, de werking van die ene markt zal de cultuurpatronen danig aantasten. Het zal al heel mooi zijn als een enger cultuurpluralisme behouden blijft: in taal, onderwijs en communicatie, en zorg voor het cultureel erfgoed. (De Europese Beweging Nederland publiceerde in oktober 1992 het rapport van haar Werkgroep Cultuur waarin dit

[p. 21]

pluralisme centraal staat, met behoud van de uitgangspunten van de Europese integratie.)

Provincialisme

Moeten we dus waken voor een provincialisme als bleek uit de Corte Vertooninghe van 1587? Toen was een beroep op de provinciale soevereiniteit een zinnig middel om de machtsaanspraken van centraliserende vorsten als Karel V en Filips II te bestrijden. Thans is de situatie echter omgekeerd: in de 19e eeuw hebben zich nationale staten ontwikkeld, waarvan de grenzen vaak betrekkelijk willekeurig zijn (bijvoorbeeld die tussen Nederland en Vlaanderen!). Die grenzen hebben eerst geleid tot een reeks uitputtende oorlogen. Nu zijn zij nog immer een belemmering voor de vorming van gewesten gebaseerd op gemeenschappelijke culturele en economische waarden en belangen. De ‘Euro-utopie’ die biermagnaat Freddy Heineken onlangs ontwierp, waarin Europa wordt opgedeeld in ruim zeventig regio's, geen groter dan tien miljoen inwoners, is natuurlijk helemaal geen absurde zaak, al is die inderdaad utopisch. Onze nationale grenzen hebben immers vaak geen rekening gehouden met bestaande intermenselijke betrekkingen. En de ratatouille van staten in Europa is zo ongelijksoortig in omvang (variërend van Luxemburg tot de BRD) dat samenwerking op basis van gelijkwaardigheid buitengewoon moeilijk is te organiseren. Niet voor niets is de structuur van de Europese Gemeenschappen zo ondoorzichtig.

Vergaande Europese integratie is daarom zo belangrijk, omdat de nationale grenzen daardoor steeds minder belangrijk worden, en ruimte ontstaat voor andere vormen van samenwerking, onder meer van aangrenzende regio's. Die regio's moeten zich daarbij dan goed kunnen verweren tegen centraliserende tendensen, voorzover die niet uit de aard van de problematiek noodzakelijk zijn. Er ontstaat een ‘Verenigde Staten van Europa’, maar niet opgebouwd uit de bestaande staten, maar uit nieuw gevormde ‘Provinciën’ met eigen ‘Vrijheden, Gerechtigheden, Privilegieën en - vooral! - loffelicke ghebruycken’. Zo gezien schept pas een verdergaande integratie de mogelijkheid om vervolgens op zinnige wijze tot een herindeling in semi-soevereine gewesten te komen. Vandaar dat een beroep op nationale grenzen om bepaalde nationale prerogatieven en waarden veilig te stellen in vele gevallen de mogelijkheid van echte decentralisatie, van wezenlijke federalisering, van meer natuurlijke landsvorming, blokkeert.

Dit betekent dat een ware voorstander van pluralisme juist een voorstander van verdere Europese integratie zou moeten zijn, hoe tegenstrijdig dat op eerste gezicht ook lijkt te zijn. Ik herinner mij een werkgroep waar ik in het begin van de jaren zestig bij betrokken was - was het in het kader van het Algemeen Nederlands Verbond? - die zich ‘De Nederlanden in Europa’ noemde, en al zeer vroeg in de gaten had waar het om ging. Het was de periode van De Gaulle's nationalistische ‘Europe des Patries’. Zou er sprake kunnen zijn van een radicale Europese integratie met subsidiariteit, niet naar de huidige staten toe, maar naar zich nieuw vormende regionale entiteiten, die de weerslag zijn van de huidige politieke, sociale en culturele geopolitieke scheidslijnen? Ik weet dat ook dit utopisch lijkt, al is het minder dan de vijfenzeventig landen van Heineken. Maar ik kan mij zeer wel voorstellen dat zich krachtige regio's gaan ontwikkelen in de komende jaren, die het Europa de vaderlanden in toenemende mate zullen relativeren. En dat anderzijds de huidige terughoudendheid ten aanzien van een gezamenlijk, en communautair georganiseerd, Europees buitenlands en veiligheidsbeleid in het gezicht van de internationale spanningen zal verminderen, zodat de nationale staten zowel naar de nieuwe regio's als naar de supra-nationaliteit zullen moeten inleveren.

Tegen de achtergrond van dit besef is het moeilijk begrip te hebben voor de kleinnationalistische opvattingen die zich verzetten tegen een zinnige, subsidiaire Europese integratie. Het behoud van cultuurpluralisme - dat ik ten zeerste zou willen blijven bevorderen als een rijk en onmisbaar erfgoed (kijk maar eens hoe uniform de smeltkroes der Amerika's is geworden!) -moet niet worden bevochten door strijd tegen Europese integratie, maar door daarvoor op te komen binnen de Europese Unie, tegen onnodige Europeanisering, maar ook tegen bestaand nationalisme in. Dat nationalisme

[p. 22]

verdrukt immers intern juist vaak het bestaande pluralisme in het belang van een centraliserende cultuurbureaucratie. Natuurlijk moeten voorlopig de nationale, aan de soevereiniteit gekoppelde, machtsmiddelen daarvoor worden ingezet, zoals het Belgisch-Nederlandse koppel binnen Europa al enige malen heeft laten zien. Maar het is jammer dat bijvoorbeeld een Vlaams-Zeeuws-Hollandse en een Brabants-Limburgse grensoverschrijdende samenwerking binnen dat verband nog geen politieke vuist heeft weten te maken.

Deze Corte Vertooninge is dus toch een pleidooi geworden voor gewestelijke cultuur-soevereiniteit, al is het niet zozeer - zoals velen als vanzelfsprekend in dit kader verwachten - tegen de integratie van Europa in, maar eerder tegen het achterhaalde denken in kaders van nationale staten. Het is een poging geworden om - op persoonlijke titel - de discussie te verplaatsen van de strijd tussen Europa en de lid-staten, naar die tussen de gewesten en de 19e eeuwse nationale staten. In die zin treed ik dus - al is het bewust als advocatus Utopiae - in het voetspoor van Frans Vranck, rechtsgeleerde raad van de vermaarde stad Gouda. Van harte hoop ik dat Ons Erfdeel ruimte zal bieden aan hen die zich door dit betoog geprikkeld achten.