Ons Erfdeel. Jaargang 35

[p. 425]

Het Nederlandse model
Over het Jeugdwerkgarantieplan
Margo Vliegenthart

MARGO VLIEGENTHART
werd geboren in 1958 te Utrecht. Is lid van de Tweede Kamer voor de Partij van de Arbeid.
Adres: Van Pabstlaan 40, NL-2274 KG Voorburg

Over het Jeugdwerkgarantieplan

Op 1 september 1991 is Over het Jeugdwerkgarantieplan het Jeugdwerkgarantieplan in werking getreden. Dit plan beoogt het ontstaan van langdurige werkloosheid onder jongeren bij de bron te bestrijden. Het belangrijkste kenmerk van dit plan is dat jongeren niet langer dan een jaar werkloos zullen zijn. Indien een jongere er niet in slaagt op eigen kracht en met behulp van intensieve bemiddeling van het arbeidsbureau binnen een jaar na schoolverlaten een baan te vinden, dan biedt de overheid (de gemeente) de betreffende jongere een passende werkervaringsplaats (werkgarantie) aan. De jongere dient die plaats te accepteren op straffe van een verlies van de uitkering gedurende 13 weken.

Het Zweedse model

Dit jeugdwerkgarantieplan past binnen de filosofie van het activerende arbeidsmarktbeleid. De wortels van dit activerend beleid zijn gelegen in het Zweedse model.

Het Zweedse model wordt wel aangeduid als de ‘derde weg tussen socialisme en kapitalisme’, ‘het kapitalisme met een menselijk gezicht’. Zweden staat bekend als een land waar hoge belastingen, goede sociale voorzieningen een grote invloed van de overheid en een hoge arbeidsparticipatie en tot voor enige tijd geleden ook een hoge mate van arbeidsrust hand in hand gaan. Hoewel het Zweedse model niet alleen betrekking heeft op de arbeidsmarktpolitiek, maar ook op de loonpolitiek en de economische politiek en de samenwerking tussen de factor arbeid en de factor kapitaal, wil ik het Zweedse model in het kader van dit artikel wel beperken tot de arbeidsmarktpolitiek.

Kenmerkende gedachte is dat werk boven alles gaat. De protestantse ethiek met het daarbij behorende arbeidsethos is stevig verankerd in het Zweedse denken. Het werkloosheidspercentage in Zweden is onvoorstelbaar laag, 1 à 2%, en daarvan is slechts 10% langdurig werkloos. In Nederland is het werkloosheidspercentage aanzienlijk hoger, namelijk 6,5%, maar

[p. 426]

het aandeel van de langdurige werkloosheid daarbinnen is veel hoger, namelijk 54%. Bovendien kennen we in Nederland een hoge verborgen werkloosheid (door regelingen voor vervroegd uittreden (VUT) en arbeidsongeschiktheid (WAO) etc.), maar ook een lagere participatiegraad van vrouwen op de arbeidsmarkt.

In Zweden wordt het grootste deel van de collectieve uitgaven die voor ‘Sociale zaken’ beschikbaar zijn (70%) besteed aan arbeidsmarktbeleid: scholing en training en werkgarantie en een kleiner deel (30%) aan uitkeringen. In Nederland ligt die verhouding ongeveer omgedraaid.

De gedachte in Zweden is dat het geld dat je blijkbaar toch kwijt bent (indien men werkloos is) beter besteed kan worden om mensen aan het werk te helpen. Het is sociaal beter voor de betreffende mensen en het is uiteindelijk ook beter voor de overheid en de samenleving. De sociale problematiek die het gevolg is van werkloosheid kost de samenleving en de overheid uiteindelijk meer. Het hele systeem is erop ingericht om dat te voorkomen.

De jeugdwerkloosheid

Begin jaren 80, toen de economische crisis in Nederland hard toesloeg en daardoor de werkloosheid vooral ook onder jongeren tot gigantische hoogten steeg, is de politieke discussie over de bestrijding van de jeugdwerkloosheid eigenlijk permanent gevoerd. Die discussie kende twee invalshoeken: enerzijds werd de oorzaak van de jeugdwerkloosheid sterk gelegd bij de individuele kenmerken van de betreffende jongeren: ze waren niet goed geschoold of ze waren te lui. Anderzijds werd de oorzaak vooral gezocht in het ontbreken van werk en zolang dat zo was, mocht je vooral niet praten over sollicitatieplicht, over verplichte scholing of over verplicht werken met behoud van uitkering (het gemeenschapstakenplan).

Het specifieke beleid ten aanzien van jongeren bleef begin jaren tachtig beperkt tot een grootscheepse uitbreiding van het leerlingwezen. Daarnaast wilden de toenmalige regeringspartijen CDA en VVD vooral de prikkel tot werk vergroten door de minimumjeugdlonen tot tweemaal toe te verlagen. De maatregelen grepen vooral aan bij het arbeidsaanbod. Het algemene beleid ten aanzien van loonmatiging zou zorg moeten dragen voor het herstel van werkgelegenheid.

De laatste jaren daalt de werkloosheid onder jongeren sterk. Reden daarvoor is vooral de aantrekkende economie geweest. Zoals nieuwkomers op de arbeidsmarkt het eerst het nadeel ondervinden van een stagnerende economie en een terugvallende werkgelegenheid, zo profiteren zij het eerste van een economische opleving. Dit geldt vooral voor jongeren met een afgemaakte beroepsopleiding en de hoger gekwalificeerden. Dit effect werd versterkt door de demografische ontwikkeling. Het aanbod van jongeren neemt drastisch af. Nu het probleem van de jeugdwerkloosheid dus in omvang afneemt, is er eindelijk een regeling die het probleem echt aanpakt. Hoewel de omvang van het probleem afneemt moet wel gezegd worden dat de werkloosheid onder jongeren zich steeds meer toespitst op bepaalde categorieën jongeren, tweede generatie jongeren, laag opgeleide meisjes en in zijn algemeenheid jongeren die zonder diploma de school hebben verlaten. Daarmee wordt het belang steeds groter van een op maat gesneden aanpak. Die jongeren zijn alleen gebaat bij een aanpak die hun individuele mogelijkheden versterkt.

[p. 427]

Het Nederlandse model

De filosofie achter het activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren zoals dat zo mooi heet, is dat op basis van een evenwicht van rechten en plichten, zowel voor de betrokken jongere als voor de overheid, gewerkt wordt aan een versterking van de positie op de arbeidsmarkt via een individuele ‘maatwerkmethode’: via bemiddeling en intensieve begeleiding, via scholing en via een garantie op een werkervaringsplaats.

Als het de betrokken jongere niet lukt binnen een jaar zelfstandig een baan te vinden, dan valt alleen al op basis van de statistieken vast te stellen dat de kans erg groot wordt dat hij het jaar erop nog werkloos is. De werkgarantie zorgt ervoor dat de jongere werkervaring opdoet, al dan niet gecombineerd met scholing waardoor hij sterker komt te staan op de arbeidsmarkt. Anders dan in de tijdelijke voorziening gemeentelijke werkgelegenheidsinitiatieven, de experimentele voorloper van het JWG, krijgt de jongere hiervoor een minimumjeugdloon op basis van 32 uur in plaats van een uitkering. De plaatsing in het JWG duurt tot het moment dat de jongere een reguliere arbeidsplaats heeft gevonden. De plaatsing op een garantieplaats duurt in principe niet langer dan een jaar. Dus na een jaar op een JWG plaats gewerkt te hebben, wordt hij elders gedetacheerd waardoor ook anderssoortige werkervaring wordt opgedaan. Een jongere valt dus niet terug in de werkloosheid.

Evenwicht van rechten en plichten

Het aanbod van zo'n werkervaringsplaats is niet vrijblijvend. De jongere is verplicht een passend aanbod te aanvaarden. Hij mag drie keer een aanbod weigeren, maar bij de vierde keer wordt als sanctie voor 13 weken de uitkering ingehouden. De overheid is verplicht een passend aanbod te doen, er is beroep mogelijk indien de JWG-organisatie zich niet aan deze verplichting houdt.

Aan het recht is dus een plicht gekoppeld en aan de plicht een sanctie. Tegelijkertijd zijn er rechtswaarborgen ingebouwd: het moet gaan om passende arbeid. Als de jongere terecht niet passende arbeid weigert en er wordt toch een sanctie toegepast, dan is een beroep op de rechter mogelijk. Het verhaal dat het JWG ordinaire werkverschaffing is, gaat dus niet op. Het feit dat het om passende arbeid moet gaan, maakt het ook gerechtvaardigd om bij weigering een sanctie op te leggen. Zonder de verplichtende kant voor de jongere zou een gemeente nooit in staat kunnen zijn om een werkgarantie voor alle jongeren uit de doelgroep waar te maken. Het evenwicht van rechten en plichten voor beide partijen maakt de uitvoering van dit plan mogelijk.

Collectieve sector of marktsector

Waar moeten die garantieplaatsen nu tot stand komen? Het is in eerste instantie de bedoeling dat deze garantieplaatsen als boventallige arbeidsplaatsen in de collectieve sector tot stand komen. Het gaat immers om volledig gesubsidieerde arbeidsplaatsen en dit geeft een concurrentievervalsend effect in de marktsector.

Met boventallige arbeidsplaatsen wordt bedoeld dat het gaat om arbeidsplaatsen die nieuw gecreëerd worden en die er niet geweest zouden zijn zonder het JWG. Voor een deel betekent dat dat werkgelegenheid die in het verleden bijvoorbeeld via bezuinigingen verdwenen is weer terugkomt: concierges b.v., maar ook dat bijvoorbeeld in de bejaardenzorg meer tijd besteed kan worden aan de verzorging van ouderen.

De beoordeling of de garantieplaatsen additioneel zijn ten opzichte van de bestaande werkgelegenheid wordt gedaan door de medezeggenschapscommissie binnen de instelling dan wel de ondernemingsraad. De redenering is dat het zittende personeel geen belang heeft bij verdringing van bestaande werkgelegenheid en dus zorgvuldig zal beoordelen.

Toch is er veel discussie geweest of het JWG niet ook in de marktsector uitgevoerd zou dienen te worden: immers de kansen op doorstroming van de jongeren naar een reguliere baan in de marktsector wordt er veel groter door. Je kunt moeilijk alle jongeren werkervaring op laten doen in een plaatselijk bejaardenoord. Dan kunnen ze nooit allemaal ook regulier werk vinden. Bij de behandeling van de Wet is afgespro-

[p. 428]

ken dat indien er onvoldoende garantieplaatsen van voldoende kwaliteit ontstaan waardoor werkgarantie niet waargemaakt kan worden dat dan de regionale besturen voor de arbeidsvoorziening of de minister van Sociale Zaken kan besluiten tot uitbreiding van het JWG naar de marktsector. Dit houdt dus de mogelijkheid in dat per regio een verschillend beleid tot stand komt, afhankelijk van de arbeidsmarktsituatie.

Doelgroep

In eerste instantie vallen de schoolverlaters van 18 tot 21 jaar onder de wet. Geleidelijk zal de wet uitgebreid worden ook naar niet schoolverlaters tussen de 18 en de 21 en vervolgens naar de groep jongeren tot 27 jaar. Met name de jongste categoriën die van school af komen, zeker indien men geen diploma heeft, hebben de grootste problemen met integratie op de arbeidsmarkt en daarom is het goed om met hen te beginnen. Daarmee wordt voorkomen dat onder hen langdurige werkloosheid kan gaan ontstaan. Voor veel van de jongeren die zijn afgehaakt op school geldt dat ze vooral afgeknapt zijn op het schoolse systeem en dat ze meer praktijk willen. Dat kan gerealiseerd worden zowel via de leer-arbeidsplaatsen als via het JWG.

De oudere groepen volgen later, zij zijn meestal beter gekwalificeerd, maar ook daar kan zeker in economisch moeilijker tijden de integratie op de arbeidsmarkt stagneren. Voor iedereen geldt dat naarmate men meer arbeidservaring heeft opgedaan het makkelijker is om door te stromen naar ander werk.

Alle jongeren uit de genoemde leeftijdsgroep vallen onder de doelgroep van de wet behalve als ze scholier, student of volledig arbeidsongeschikt zijn. Gedeeltelijk arbeidsongeschikte jongeren met een uitkering volgens de Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAW), dus vroeggehandicapte jongeren, vallen onder de doelgroep van de wet. Op dit moment is het zo dat jongeren met een handicap, al willen ze vaak zelf dolgraag werken, erg moeilijk aan de bak komen. Werkgevers hebben geen trek om deze groep (dat geldt evenzeer natuurlijk voor oudere gehandicapten) waar dus iets mee is, in dienst te nemen. Ook voor deze categorie jongeren wordt de gemeente (de jeugdwerkgarantieorganisatie) verplicht om een passende werkervaringsplaats aan te bieden. Voor deze jongeren is passende arbeid vaak aangepaste arbeid en een aangepaste arbeidsplaats. Daarom moet de jeugdwerkgarantieorganisatie op dit punt samenwerken met de organisatie die belast is met reïntegratieactiviteiten en bemiddeling voor arbeidsongeschikten. Uitgangspunt is dat samen met de jongere bekeken wordt wat de betreffende jongere kan en wil en wat daarvoor nodig is. Wij gaan ervan uit dat als een gedeeltelijk arbeidsongeschikte jongere werkt en het ook werkt in het bedrijf dat het vooroordeel en de angst om gehandicapten in dienst te nemen snel verdwijnt en daarmee ontstaat dan ook perspektief op een vaste aanstelling in een reguliere baan. Deze aanpak past goed in het beleid gericht op terugdringing van het arbeidsongeschiktheidsvolume.

Van papier naar praktijk

De Jeugdwerkgarantiewet werd op 1 september 1991 van kracht. Vanaf 1986 is geëxperimenteerd met de voorloper. Dat was een plan gebaseerd op vrijwillige deelname van jongeren. De resultaten daarvan waren positief. De kansen van jongeren op werk stegen ten opzichte van vergelijkbare groepen met 50%. Nu

[p. 429]

wordt de aanpak sluitend, d.w.z. voor alle jongeren van toepassing en met een garantie op werkervaring en zonder terugval in werkloosheid. Op papier is er dus een einde gemaakt aan het ontstaan van langdurige werkloosheid onder jongeren. Het moet nu in de praktijk gebracht worden. Er moeten plaatsen geworven worden, er moet een goede begeleiding zijn voor de jongeren en dat zal natuurlijk niet van de ene op de andere dag volledig vlekkeloos verlopen. Maar door de ervaring die is opgedaan met de tijdelijke voorziening zal dat wel binnen de perken kunnen blijven. Ik heb in ieder geval vertrouwen in de gemeenten die het nu moeten gaan doen samen met de arbeidsvoorzieningenorganisatie en ook in de jongeren. Want verhalen dat jongeren niks willen heb ik nooit geloofd; ze willen iets dat bij hen past en hen perspektief biedt op het opbouwen van een zelfstandig bestaan en integratie in de samenleving. Daar kan deze wet een bijdrage aan leveren.

September, 1991.