Ons Erfdeel. Jaargang 33

[p. 185]

De staatshervorming van 1988
Els Witte

ELS WITTE
werd geboren in 1942 te Borgerhout. Studeerde geschiedenis aan de R.U. Gent. Zij is hoogleraar hedendaagse geschiedenis aan de V.U. Brussel en voorzitter van de Raad van Bestuur van de BRT. Publiceerde talrijke boeken en artikelen over de Belgische politieke geschiedenis van de 19e en 20e eeuw.
Adres: Scailquinstraat 37/12, B-1030 Brussel

In de koninklijke 21 juli-toespraak van 1988 werd België voor het eerst in zijn geschiedenis een federale staat genoemd. Een fundamentele ommekeer in de verdeling van de politieke macht had plaats gevonden. De sterk gecentraliseerde staat, die in 1831 het licht zag, werd door de staatshervorming van 1988 omgevormd tot een federale staat met heel eigen kenmerken. Dit sui generis-federalisme kan slechts begrepen worden als het geplaatst wordt tegen de achtergrond van het complexe politieke groeiproces van de laatste decennia en vooral van de even complexe regeringsformatie van 1988. In dit overzicht zal ik dat bondig proberen aan te geven.

Het federale credo wint veld

Voor de eigenlijke doorbraak van het federale ideeëngoed moet er gewacht worden tot de jaren zestig. In Vlaams-nationalistische kringen werden er uiteraard al lang tevoren pogingen ondernomen om deze opvattingen in Vlaanderen ingang te doen vinden en ook in de Vlaamse vleugel van de katholieke partij hingen verschillende groepen even vóór de Tweede Wereldoorlog de bondsstaatsgedachte aan. Ze formuleerden op die wijze een alternatief voor de Franstalige dominantie in de eenheidsstaat. Ofschoon hun Vlaamse vleugels een aantal cultuurautonomisten telden, stonden de liberale en socialistische partijen afkerig van het federalisme. Door de samenwerking van het Vlaams-nationalisme met de nazi-bezetter kende het federale programma een dieptepunt in het na-oorlogsti decennium, dat dan ook volledig beheerst werd door de unitaristen.

In het verlengde van de demografische, economische en culturele heropbloei die Vlaanderen in de ‘gouden sixties’ kende, herleefde ook de federale gedachte. Veel sterker en in veel groteren getale dan voorheen, gingen Vlaamsgezinden nu hun plaats opeisen in het Belgische bestel. De Vlaams-nationalistische Volksunie brak electoraal door en bepleitte een onvoorwaardelijk federalisme. Mede onder invloed van deze zweep-

[p. 186]

partij ontwikkelde een groep Vlaamse katholieke jongeren zich eveneens in een gematigd federale richting en zij begonnen de veel sterkere unitaire CVP-vleugel grondig aan te tasten. Die laatste kreeg trouwens een niet te verwaarlozen aanwas van overtuigde neounitaristen die meenden dat de katholieke partij haar Vlaamse meerderheidspositie nu meer dan ooit te gelde moest maken op nationaal vlak. In de twee andere partijen kende de federale gedachte bijna geen aanhangers, zij het dat er ook daar voor culturele autonomie wel stemmen opgingen.

In het anti-klerikale deel van Wallonië, dat zich in zijn opmars in België de weg versperd wist door de conservatieve, katholieke meerderheid, wonnen ondertussen ook federale ideeën veld en na de bevrijding formuleerde men er zelfs een onverbloemd federalisme. Naarmate de Waalse basisindustrieën wegkwijnden en de Vlaamse economie meer en meer op de voorgrond trad, groeide in Wallonië het besef dat de Belgische eenheidsstaat tegenover het Zuiden te kort schoot. In de socialistische arbeidersbeweging brak het federalisme nu ook massaal door. Die staatsstructuur moest Wallonië een grotere mate van zelfstandigheid geven om, onafhankelijk van Vlaanderen, de kansen op economische opleving en op socialistische structuurhervormingen te kunnen aangrijpen. De Waalse socialisten zagen het bovendien ook als een strategie om de meerderheid in Wallonië te veroveren om van daaruit een meer doorslaggevende nationale rol te kunnen spelen. De katholieke en liberale Waalse federalisten groepeerden zich eveneens en richtten het Rassemblement Wallon op. Ook in die federalistische kringen lag het accent op de economische aspecten.

Een heel eigen inbreng kwam uit Brussel. Als reactie op de inwilliging van een aantal Vlaamse taaleisen en op pogingen om de verdere verfransing van de Brusselse agglomeratie te stoppen, maakte Franstalig Brussel een zeer snelle electorale opgang van het Front Démocratique des Francophones mee. De partij werd de sterkste van Brussel en veroverde als Brusselse gesprekspartner een plaats op de eerste rang. Ervoor beducht aan invloed in te boeten in een tweedelig België, achtte het FDF een uitgebreid en autonoom Brussels gewest het beste verdedigingswapen in de strijd voor het machtsbehoud van de Franstaligen in en rond de hoofdstad. Om deze eisen kracht bij te zetten zocht het FDF steun bij Wallonië, waar het weliswaar weinig economische of politieke belangen mee gemeen had, maar wel taalculturele. Samen bonden ze de strijd aan tegen de Vlaamse eisen. De Vlaamse minderheid te Brussel verwierp echter met kracht de idee om van Brussel een uitgebreid derde gewest te maken. Ze opteerde voor strikte tweetaligheid, voor een beperkt en paritair bestuurd hoofdstedelijk gebied én voor strakke banden met Vlaanderen. De Vlaamse beweging volgde haar principieel in deze gedachtengang.

Deze politieke constellatie had aanvankelijk geen echte federale staatsordening als resultaat. Wel werd er een proces door op gang gebracht dat in die richting wees. Om de federalisten de wind uit de zeilen te nemen, maakten de door unitaristen gedomineerde regeringen van de jaren zestig het probleem van de staatshervorming allereerst bespreekbaar. Het conflict rond de Leuvense universiteit bracht de communautaire kwestie echter in een stroomversnelling: de taalpartijen maakten een grote sprong voorwaarts. De

[p. 187]

verkiezingsuitslag van 1968 toonde dan ook aan dat het probleem niet langer meer uit de weg kon worden gegaan. De grondwetsherziening die Gaston Eyskens in 1970 door het parlement sluisde, hield een voorzichtig compromis in tussen unitaristen en gematigde federalisten. Deze voorzag in een beperkte culturele autonomie: over een aantal culturele zaken -onderwijs uitgezonderd - kregen de cultuurraden beslissingsmacht, maar ze bleven gefinancierd en dus ook gecontroleerd door de nationale instanties. Nog beperkter was het economische federalisme. Art. 107 van de nieuwe grondwet bepaalde dat er drie gewesten geformeerd zouden worden, maar een eigen fiscaal bestel kregen ze niet. Het Brussel van de negentien gemeenten kreeg een apart statuut: voor de economische zaken zou het gewest bevoegd zijn; de culturele en persoonsgebonden aangelegenheden bleven respectievelijk thuishoren bij de Vlaamse en Franstalige gemeenschap. Vlamingen noch Franstaligen waren het met het compromis inzake Brussel eens, waardoor de verwezenlijking van de staatshervorming geblokkeerd raakte. De cultuurraden werden ondertussen wel opgericht, maar inzake gewestvorming kon er geen vooruitgang geboekt worden.

In 1977 slaagde L. Tindemans erin een regering te vormen die ook de taalpartijen omvatte en over de noodzakelijke tweederde meerderheid beschikte. Tijdens het formatieberaad vonden de partijen een oplossing. Het Egmont-Stuyvenberg-akkoord zag het licht. De breuk die vervolgens tussen de Vlaamse partijvoorzitters en hun radicalere achterban ontstond, lag samen met het unitaristisch en neo-unitaristisch tegenoffensief, aan de basis van een parlementaire nederlaag.

Rekening houdend met de zwakte van het Waals-Brussels bondgenootschap en om een Vlaams-Waalse dialoog tot stand te kunnen brengen, sneed de volgende CVP-premier, W. Martens, het eisenpakket in stukken, nam de niet-regeling van Brussel als uitgangspunt, zodat er opnieuw tot wederzijdse concessies kon worden overgegaan. Een geheel van onderling sterk verweven toegevingen ontstond aldus in augustus 1980, waarin gematigde federalisten, unitaristen en neounitaristen elk een stuk van hun doelstellingen terugvonden. Vooral inzake structuren viel er een duidelijke voortzetting van de federale inspanningen te merken. Vanaf 1982 functio neerden er dan ook in Vlaanderen één Vlaamse raad en één deelregering, bevoegd voor zowel culturele, persoonsgebonden als economische zaken; Franstalig België beschikte over een gemeenschapsraad en uitvoerend orgaan en Wallonië over een gewestraad en uitvoerend orgaan. De Duitsers van de Oostkantons werden tot een aparte gemeenschap, maar bleven op economisch vlak onder het Waalse gewest ressorteren. Brussel kreeg slechts een gewestelijk uitvoerend orgaan dat echter geïntegreerd bleef in de nationale regering. Al deze raden werden echter niet direct gekozen, maar bleven bemand door afgevaardigden uit het nationale parlement. De decreten die deze gemeenschappen en gewesten uitvaardigden, hadden wel dezelfde kracht als de nationale wetten. De bevoegdheidsafbakening en de financieringswijze daarentegen gaven de limieten aan van de opmars van het federalisme: op gewestelijk vlak was het aantal bevoegdheden erg beperkt, terwijl het onderwijs nog steeds buiten het gemeenschapspakket bleef. De financiële middelen waren bovendien vrij krap - slechts 7,3% van het nationale budget - en men stapte ook niet af van het dotatiesysteem. De nationale staat inde de belastingen en hield aldus de middelen in handen.

Ook de staatshervorming van 1980 behoedcle de eenheidsstaat dus voor echt federalisme. Eigen gekozen parlementen, eigen financieringsbronnen, een expliciete bevoegdheidsafbakening van de nationale staat, al deze essentiële kenmerken van een echte federale staatsstructuur werden niet gerealiseerd.

Het regeerakkoord van 1988 en de doorbraak van het federalisme

Over deze fundamentele aspecten van de federale staatsinrichting raakte de Belgische politieke wereld het in 1988 wel eens. Bij de ontrafeling van het oorzakencomplex, zou het onjuist zijn te stellen dat enkel de federale stro-

[p. 188]

ming aan de basis van deze merkwaardige ommekeer lag. Toegegeven, de vanaf 1982 getroffen maatregelen hadden het federale streven zeker niet afgezwakt, de gewest- en gemeenschapsraden en uitvoerende organen hadden een eigen dynamiek ontwikkeld, de grootste regionale partijen, de CVP en de PS, hadden in hun regio's nieuwe machtsposities kunnen vestigen, de Vlaamse socialisten en liberalen waren ondertussen ook zonder enig voorbehoud op de federale trein gesprongen, en bij de VU overschaduwde de federale tendens volledig de separatistische, vooral nu deze in het afgescheurde uiterst rechtse Vlaamse Blok geconcentreerd was, en ook in het establishment was de afkeer voor het federalisme in sterke mate afgenomen. Toch is het niet overdreven te stellen dat de doorbraak van de federale staatsinrichting nog veel langer op zich zou hebben laten wachten zonder de specifieke conflictsituatie die in 1987 tot een impasse leidde.

Het is dus zeker verantwoord om even bij deze crisissituatie te blijven stilstaan. Om zeer uiteenlopende redenen was het regeren voor de katholiek-liberale regering toen bijzonder moeilijk geworden. In het centrum van de moeilijkheden bevond zich het Voerense probleem met de kwestie Happart als kristallisatiepunt. Dit probleem had het lokale kader al lang overstegen en was uitgegroeid tot een symbool van de communautaire strijd. De Franstaligen, die voor een tweetalig Voeren ijverden, argumenteerden dat in een regime van algemeen stemrecht taalkennis geenszins als verkiesbaarheidscriterium kon gelden en dat de steun van de Franstalige meerderheid bij de benoeming van de Franstalige burgemeester Happart beslissend moest zijn. De Vlamingen daarentegen wilden in geen geval laten raken aan de in 1962 tot stand gekomen taalgrens, waarbij Voeren naar Limburg was overgeheveld, en stelden dat volgens de grondwetsherziening van 1970 de bestuurders van de gemeenten die tot het Nederlandstalige grondgebied behoorden, Nederlands moesten kennen zodat Happart niet benoemd kon worden. Vanaf 1983 deed het conflict zich in alle scherpte voor. Omdat verschillende compromisvoorstellen niet bleken te werken of op verzet van de Raad van State stuitten, ontstond er een zeer gespannen situatie. Zowel de CVP-fractie als de PSC, die zich in het zeer Waals geworden Wallonië ook een harder francofiel profiel aanmat, hielden het been stijf. Begin oktober 1987 kon er geen uitweg meer gevonden worden en viel de regering. Parallel met de kwestie Happart, was er trouwens ook een gelijksoortig conflict ontstaan in de Brusselse agglomeratie rond de benoeming van een Nederlandsonkundige voorzitter van de OCMW-raad. En ook dat conflict escaleerde.

De taalkwestie zorgde echter niet alleen voor problemen. Vooral na het besparingsplan van 1986 ontstonden er in de Waalse en Vlaamse christelijke arbeidersbewegingen anti-neoliberale stromingen, die vóór sociale koerscorrecties waren. In de septemberdagen van 1987 liet de druk van die kant zich bijzonder goed voelen. Het gerechtelijke dossier in verband met de beleggingen van de ziekenfondsen en de groeiende liberale kritiek daarop, hadden tot gevolg dat men ook in die christelijke kringen aan een coalitiewissel ging denken. Na de verkiezingen van 13 december 1987 bleek bovendien dat de meerderheid, nodig voor de voortzetting van de katholiekliberale coalitie, te nipt was geworden. Met

[p. 189]

het feit dat de CVP, PSC en PRL verloren hadden en de socialisten tot de grootste fractie waren geworden, diende rekening gehouden te worden.

De problemen van de regeringsformatie in onderlinge samenhang met de staatshervorming aanpakken, bleek in velerlei opzichten een uitkomst te bieden. Het maakte het niet alleen mogelijk het Happartdilemma in een ruimere context te plaatsen en op te lossen, maar door deze strategie werden opnieuw verschillende agendapunten uit andere conflictgebieden (sociaal-economische, onderwijs, etc.) bij het overleg betrokken en konden er meerdere ruilen plaats hebben. Door het regeerakkoord onlosmakelijk te verbinden met de verdere federalisering, moest er bij de formatie tevens uitgegaan worden van een regering met een tweederde meerderheid.

Dat de regeringscrisis de langste uit onze geschiedenis werd, hoefde geenszins te verbazen. De CVP, die in haar afwijzing van de socialisten voordien zeer ver was gegaan, een electoraal historisch dieptepunt meemaakte en met interne tegenstellingen had af te rekenen, had begrijpelijkerwijs heel wat tijd nodig en veel doorslaggevende argumenten om tot een coalitiewissel te kunnen overgaan. Een even tijdrovende bezigheid was het voor de PS om in de kwestie Happart, die haar mede een verkiezingsoverwinning had opgeleverd, in te binden.

Het idee van CVP-formateur Dehaene om de staatshervorming met een vijfpartijenregering van CVP, PSC, PS, SP en VU, door te voeren bleek uiteindelijk politiek haalbaar te zijn en voor de betrokken partijen voldoende voordelen op te leveren. Door een mammoetoperatie konden de interne spanningen in de CVP weggewerkt worden; de christelijke arbeidersbeweging kon bovendien, met de hulp van de socialisten, de door de achterban gewenste sociale correcties aan het besparingsbeleid aanbrengen. Het risico om de staatshervorming door te voeren met haar zweeppartij in de oppositie, werd voor de CVP ook vermeden. De PSC kreeg van haar kant de garantie dat ze niet buiten de machtscentra van de Franstalige gemeenschap en het Waalse gewest zou worden gehouden. De strategie stelde de PS in staat de lang verbeide regeringsdeelname én het federalisme te realiseren. Happart kon worden opgeofferd aan een veel hoger federaal belang. Zonder last te hebben van een FDF-extremisme, kon deze partij tevens verder ijveren voor een zelfstandig Brussels gewest. Meer programmatische coherentie op sociaaleconomisch vlak werd gegarandeerd door de deelname van de Vlaamse socialistische zusterpartij. Dat de SP niet kon meewerken aan een fundamentele staatshervorming zonder tegelijkertijd te participeren in de uitwerking ervan in de Vlaamse regering, lag voor de hand. Het akkoord voorzag dan ook in de latere toetreding van de SP in de Vlaamse regering waarin de oude coalitie ondertussen al was voortgezet. Een zelfde redenering en regeling gold voor de VU. De meerderheid in die partij wilde via de deelname aan het beleid het federalisme gerealiseerd zien, maar bevreesd voor unitaire recuperatie in de uitvoeringsfase, eiste ze controle op én in de nationale én in de Vlaamse regering. De PVV en de PRL ten slotte trokken in deze regeringsformatie aan het kortste eind. Door vast te houden aan de voortzetting van de katholiek-liberale coalitie en een tripartite onbespreekbaar te verklaren, vergemakkelijkte de PVV uiteindelijk de vorming van de vijfpartijenregering en behield ze enkel een paar ministerportefeuilles in de Vlaamse executieve.

Het akkoord dat door de vijf partijen werd bereikt, was zonder meer een overwinning voor de federalisten. Een groot deel van de macht werd effectief losgemaakt uit de unitaire staat en het gefederaliseerde bevoegdheidspakket was, in vergelijking met de staatshervorming van 1980, indrukwekkend. Ruimtelij ke ordening, leefmilieu, natuurbehoud, economie, energie, openbare werken, vervoer, de ondergeschikte besturen, werkgelegenheid, wetenschappelijk onderzoek: over al deze sectoren hadden de gewesten voortaan beslissingsmacht, terwijl de gemeenschappen heel het culturele en persoonsgebonden beleid, het onderwijs en het taalgebruik toegewezen kregen. Zelfs in een eigen verdragsrecht werd voorzien. Een eigen fiscaal bestel voor de gewesten en gemeenschappen werd nu wél toe-

[p. 190]

gewezen en ook de senaat zou aan de federale structuur aangepast worden. Direct verkozen deelparlementen werden in het vooruitzicht gesteld, evenals een nationale staat zonder residuaire bevoegdheden.

Hoewel het momenteel nog veel te vroeg is om de winst- en verliesrekening van de deelnemende partijen op te maken, is het toch zinvol nu reeds de tussenbalans op te stellen zoals de betrokken partijen ze onmiddellijk na de onderhandelingen zelf zagen.

Ten aanzien van Voeren en de Brusselse randgemeenten konden de Vlaamse onderhandelaars aanvoeren dat de taalgrens en de taalwet ongewijzigd waren gebleven. De Vlaamse overheden oefenden voortaan de volledige heerschappij over deze gemeenten uit. De paritaire, nationale regering kon er zich dus niet meer laten gelden. In de gemeenten van het Nederlandstalige grondgebied konden burgemeesters en OCMW-voorzitters die het Nederlands niet meester waren afgezet worden. Happart-situaties behoorden dus tot het verleden. Door de invoering van de evenredige verhoudingen en de consensus in de schepencolleges van deze gemeenten, kreeg de Vlaamse minderheid er ook een reële macht. Om de Walen te confronteren met dezelfde maatregelen op hun grondgebied, werd aan het principe van de wederkerigheid vastgehouden met betrekking tot de eveneens in 1962 overgehevelde Vlaamse gemeente Komen. Van hun kant konden de Franstalige onderhandelaars echter argumenteren dat de faciliteiten in de Brusselse agglomeratie geenszins afgeschaft werden, maar daarentegen bestendigd werden en dat raadsleden en schepenen die het Nederlands niet beheersten voortaan onaantastbaar waren. Door de schepenen in die gemeenten rechtstreeks te laten kiezen, gold immers ook voor hen dat er bij gekozen volksvertegenwoordigers van uit gegaan moest worden dat er een onweerlegbaar vermoeden bestaat dat ze de taal van het gebied kennen. De instelling van een adviescollege van gouverneurs had dan weer tot gevolg dat de Waalse gouverneurs, de bestendige deputatie, en de gouverneur van Limburg in toom konden worden gehouden als het om Voeren ging. Dat de Voerenaars voor de kamer van volksvertegenwoordiging en voor Europa buiten hun eigen kiesdistrict en in het Franstalige Verviers hun stem konden uitbrengen, werd eveneens als een overwinning bestempeld. De gelijke toepassing van dit principe voor de Komenaars, deed daar weinig aan af.

Inzake Brussel scoorden de Franstaligen op een zeer essentieel punt: het hoofdstedelijke gebied werd een volwaardig derde gewest, met een gekozen raad en een uitvoerend orgaan. Dat hun ordonnanties, in tegenstelling tot de decreten van de andere gewesten en gemeenschappen, door de rechtscolleges konden worden getoetst en de Brusselse beslissingsmacht zo minder volwaardig scheen, werd als een juridische spitsvondigheid afgedaan. Als compensatie voor deze fundamentele toegeving verkregen de Vlamingen een deelname aan de macht in een verhouding die groter is dan hun getalsterkte. Ze zijn, met uitzondering van de voorzitter, inderdaad paritair vertegenwoordigd in de Brusselse uitvoerende macht en omdat de beslissingen in de gewest- en gemeenschapsraden met een meerderheid in elke taalgroep genomen moeten worden en er in de executieve beslist wordt volgens de collegialiteits- en consensusprincipes, beschikken ze effectief over een reëel veto.

[p. 191]

De Franstaligen waren ten slotte ook tevreden over de financieringsmaatregelen. Bij de berekeningen werd namelijk uitgegaan van de noden van Wallonië, de nationale solidariteit zou in het voordeel van Wallonië blijven en gedurende een overgangsperiode van tien jaar werd er zelfs een oversolidariteit voorzien die slechts progressief afgebouwd zou worden. Pas daarna werden de solidariteitsmechanismen het resultaat van een rechtstreekse wisselwerking tussen de ontwikkeling van het BNP en de inkomsten van de gewesten. De erkenning van het principe dat de gewesten in de opbrengst van het BNP zouden delen werd door de Vlamingen als een overwinning ervaren: het economisch sterkere Vlaanderen zou in de toekomst op die manier rechtstreeks de vruchten kunnen plukken van die situatie.

Een staatshervorming in fasen

Evenals dit bij de vorige staatshervormingen het geval is geweest, werd de uitvoering van het akkoord ook nu weer in verschillende fasen ingedeeld. Door de invoering van een bepaalde periodisering werden er immers supplementaire ruilmogelijkheden gecreëerd en kon er een hiërarchie van prioriteiten worden vastgelegd, wat het onderhandelen alleszins vergemakkelijkte. Moeilijke of ingrijpende beslissingen konden op die manier vooruit geschoven worden. Dat de SP en de VU snel in de Vlaamse regering moesten worden opgenomen, rechtvaardigde de vlugge verwezenlijking van een eerste fase, onmiddellijk gevolgd door een tweede fase zodat nog vóór de gemeenteverkiezingen van oktober 1988 de problematiek van Voeren en de Brusselse randgemeenten kon worden geregeld; de overige aspecten van de staatshervorming konden meer toekomstgericht benaderd worden.

Aan de herziening van de grondwet, die nodig was om de grondslag te leggen voor de verdere staatshervorming en om het faciliteiten akkoord uit te voeren, begon het parlement al eind mei 1988. De bevoegdheidswet kwam al op 15 augustus tot stand. Ze regelde de uitbreiding van de bevoegdheden van gewesten en gemeenschappen en de evenredige samenstelling van de Vlaamse uitvoerende macht, waardoor SP en VU tot deze regering konden toetreden. Ondertussen was op 9 augustus de faciliteitenwet tot stand gekomen; overigens niet zonder problemen. Over het feit dat schepenen die het Nederlands niet beheersten vrijuit gingen en de faciliteiten in de Brusselse randgemeenten vergrendeld werden, rees van Vlaamse zijde protest. De Nederlandstalige staatsraden aanvaardden geenszins het principe dat de kennis van de taal van het taalgebied onweerlegbaar voortvloeit uit de directe verkiezing van de afgevaardigden. Ze waren trouwens ook gekant tegen de mogelijkheid om buiten het kiesarrondissement van het taalgebied te stemmen. Vijf faciliteitenburgemeesters wilden de speciale regeling voor hun genreeten ongedaan maken en waren daarin trouwens al voorgegaan door de Komense gemeente die tegen de koppeling met Voeren protesteerde. De regering was echter niet van plan het moeizaam bereikte akkoord te wijzigen. Er werd slechts op een paar technischjuridische bezwaren ingegaan. Het parlement volgde gehoorzaam.

Na het zomerreces van 1988 begon vervolgens de tweede fase. Het statuut van Brussel werd nu aangepakt. De bevoegdheden van de Brusselse agglomeratie werden aan het gewest overgedragen en de Brusselse instellingen opgericht. Taalgroepen en -colleges zagen het licht, die de taken van de vroegere cultuurcommissies overnamen; overleg- en coördinatieorganen tussen beide gemeenschappen, nodig voor onder meer de regeling van de ‘bi-communautaire’ aangelegenheden werden eveneens ingesteld. Het Brusselse hoofdstedelijke gewest kreeg dezelfde bevoegdheden en gelijkwaardige financiële middelen als de beide andere gewesten. Eveneens in aansluiting op de principes van de federale staatsinrichting, werd vervolgens de basis gelegd voor een volwaardig grondwettelijk hof. Het toetsingsrecht van het bestaande Arbitragehof werd uitgebreid tot de ordonnanties en het hof kreeg ook vernietigingsbevoegdheid met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel, het niet-discriminatiebeginsel en de onderwijsvrijheid. Iedere natuurlijke- of rechtspersoon kon voortaan een vernietigingsberoep instellen. Ook de

[p. 192]

inwoners van de faciliteitengemeenten kunnen daar een beroep op doen, waarmee tevens een Franstalige eis werd ingewilligd. Veel tijd namen ten slotte de parlementaire discussies rond de financieringswet in beslag. Per departement moesten immers de begrotingsposten, die voor federalisering in aanmerking kwamen, aangeduid worden. Een technisch zeer ingewikkeld financieel stelsel kwam tot stand, waarbij de gewesten en gemeenschappen eigen fiscale ontvangsten kregen (successie- en registratierechten o.m.), toegewezen belastingen (opcentiemen op een gedeelte van de personenbelastingen, een deel van de BTW en de kijken luistergelden), zelf belastingen kunnen heffen op de zaken waarvoor ze bevoegd zijn, leningen kunnen aangaan en op een nationale solidariteitsbijdrage kunnen rekenen. De drie wetten, tot stand gebracht in deze tweede fase, verschenen alle tussen 6 en 16 januari 1989 in het Belgisch Staatsblad.

In tegenstelling tot de akkoorden over de eerste en tweede fase, die op het formatieberaad tot in de details geregeld werden, bleef het regeerakkoord over de inhoud van de derde fase, die toch het sluitstuk van de staatshervorming moest worden, bijzonder vaag. Op het ogenblik dat we dit schrijven, is er wel sprake van dat deze fase in de zomer van 1990 afgewerkt moet zijn, maar meningsverschillen over de snelheid waarmee deze fase tot stand gebracht moet worden, werden nog niet volledig weggewerkt. Onbegrijpelijk is dat alles niet, zeker niet als we er rekening mee houden dat het in deze fase om de echte federale ingrepen gaat. In het regeerakkoord staat wel dat de dubbele vertegenwoordiging moet worden afgeschaft, maar of de senaat enkel nog beperkte bevoegdheden moet overhouden of een bindmiddel tussen de nationale en de deelparlementen moet worden, liet men in het midden. Het akkoord voorziet er ook in dat gemeenschappen en gewesten verdragen kunnen afsluiten, maar schakelt het nationale niveau daarbij niet uit. Over de invulling van de lijst van residuaire bevoegdheden moet eveneens nog grondig onderhandeld worden. Een aantal zeer geladen problemen werd ondertussen aan de agenda van de derde fase toegevoegd. Aan Franstalige kant beschouwt men het als een verworven recht dat de Franstaligen uit de Brusselse randgemeenten kunnen stemmen voor de leden van de Franstalige gemeenschapsraad. Gaat men echter in op de Vlaamse eisen en splitst men het tweetalige kiesarrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde, dan verdwijnt die mogelijkheid. Ten aanzien van de herverdeling van het aantal Europese zetels ten gunste van Vlaanderen, zijn de Vlaamse partijen dan weer vragende partij. Wordt de senaat een vergadering van gewesten of gemeenschappen? Ook het antwoord op die vraag drijft een wig tussen Vlamingen en Franstaligen. Kortom, dat de compromisvorming rond de derde fase niet probleemloos zal verlopen, kan nu al voorspeld worden.

Maar de faseringsstrategie voorzag ten slotte ook in een overgangs- en definitieve fase, althans voor wat de toepassing van de financieringswet betreft. We zagen al dat pas vanaf 2000 het totale krediet jaarlijks verdeeld zal worden volgens de opbrengst van de personenbelasting en er dus effectief met de groei van het BNP rekening zal worden gehouden. De bestaande verdeelsleutels worden in de overgangsfase slechts progressief aangepast. Via correctiemechanismen wordt 5,2% in het nadeel van Vlaanderen en 4,1% in het voor-

[p. 193]

deel van Wallonië weggewerkt. Eenzelfde correctie wordt ingebouwd om het verschil tussen de bestaande verdeling van de onderwijskredieten aan te passen aan de verdeling volgens leerlingenaantal. In de definitieve fase zal dan ook het gemeenschapskrediet aangepast zijn aan de groei van het aantal minder dan achttienjarigen. De Vlaamse meerderheid zal dan ook op dat terrein kunnen doorwegen.

Welk federalisme?

Zonder een helder zicht op de afwikkeling van de derde fase te hebben, is het uiteraard moeilijk om de staatshervorming van 1988 correct te evalueren. Als we de recente ontwikkelingen in ogenschouw nemen en uitgaan van de krachtlijnen die in het akkoord vastliggen, dan is het echter wel mogelijk een aantal belangrijke aspecten van het Belgische federalisme in kaart te brengen.

Zo staat het vast dat, als de derde fase geregeld is, België uit verschillende ‘deelstaten’ zal bestaan met elk hun eigen parlementen en regeringen en vooral hun eigen karakteristieken. De ongelijke economische situatie is daarbij een eerste element dat opvalt. Wallonië wordt immers nog steeds geconfronteerd met de herstructureringsproblemen van zijn oude nijverheidssectoren en de Waalse economie heeft de ‘high-tech’sectoren nog relatief weinig uitgebouwd. De Waalse industrie is bovendien erg afhankelijk van overheidsaankopen. Vlaanderen daarentegen is beter vertegenwoordigd in de moderne sectoren, maar aangezien deze vooral gecontroleerd worden door multinationals -60% van de Vlaamse industrie heeft zeer nauwe banden met buitenlandse kapitaalgroepen - is deze economie goeddeels verankerd in een afhankelijkheidsrelatie.

Door de federalisering worden de tegenstellingen op electoraal en partijpolitiek vlak eveneens veel duidelijker. Vlaanderen en Wallonië vormen als het ware elkaars spiegelbeeld. De centrale plaats van de katholieke partij in Vlaanderen vindt zijn tegenhanger in de meerderheidspositie van de socialisten in Wallonië. Omgekeerd bezit Vlaanderen een socialistische minderheid en zijn de katholieken in Wallonië in de minderheid. Deze politieke breuklijn uit zich vanzelfsprekend ook in de structuren en de samenstelling van de deelregeringen. Tussen beide landsdelen is er niet enkel een asymmetrie inzake de vertaling van de gewesten gemeenschapszaken in de politieke structuren - in Vlaanderen vallen gewest en gemeenschap samen, in Wallonië niet - maar ook wat betreft coalitievorming en portefeuilleverdeling zijn er verschillen. Autonome deelparlementen zullen deze verschillen uiteraard nog sterker aan de oppervlakte brengen. Diversiteit vormt echter een wezenlijk onderdeel van elke federale staat. Dat geldt trouwens ook voor het politieke beleid, dat onderling eveneens sterk kan verschillen. Op sociaaleconomisch vlak zijn er trouwens al een paar voortekenen van een uiteenlopend beleid te ontwaren. Tracht de sterke Waalse linkerzijde in het gefederaliseerde België immers niet een door de overheid gestimuleerde industriële ontwikkeling en omschakeling daarvan te realiseren en is de sterke Vlaamse rechterzijde niet eerder gekant tegen een verregaande overheidsbemoeienis?

Een zelfde fundamenteel verschil constateert men op het levensbeschouwelijke terrein. In Vlaanderen is de katholieke zuil zonder meer dominant; in Wallonië zijn de vrijzinnigen geenszins in de minderheid. Zo overheerst in Vlaanderen het katholieke onderwijsnet, terwijl er in het Zuiden een evenwicht is tussen het vrije en het officiële net. Vlaanderen opteerde voor zijn gemeenschapsonderwijs voor een autonome, pluralistische beheersstructuur; Wallonië laat dit beheer in handen van de overheid. Een zelfde situatie vindt men terug in de gezondheidssector, waar een haast volledig katholiek Vlaanderen tegenover een meer gelaïciseerd Wallonië staat. Dezelfde tegenstelling treffen we trouwens in alle levensbeschouwelijke sferen aan.

Dat het in België om een sui generis federalisme gaat, laat zich bijzonder duidelijk aflezen uit de complexiteit van de structuren. Is het klassieke federalisme een staatsvorm die eenheid in verscheidenheid tracht te brengen, dan is dat zeker niet het geval in België. Het omgekeerde is eerder waar. Een bijzonder ingewikkeld politiek groeiproces, gekenmerkt door

[p. 194]

verschillende moeizaam tot stand gebrachte evenwichten, heeft ervoor gezorgd dat de gecentraliseerde eenheidsstaat progressief werd uitgehold door gefederaliseerde instellingen. Een voor niet-insiders totaal ondoorzichtig systeem met een grote verscheidenheid aan instellingen, waarbij de symmetrie meestal ontbreekt, heeft het licht gezien. De opsplitsing in gewesten, bevoegd voor economisch gerichte zaken, en gemeenschappen, bevoegd voor culturele en persoonsgebonden zaken, ligt aan de basis van dit federale systeem. Vlaanderen, Wallonië en Brussel vormen een gewest; Vlaanderen, Franstalig België (Wallonië en Brussel) en de Duitse Oostkantons vormen een gemeenschap. In Vlaanderen ging men tot fusie over, langs Franstalige kant zette men die stap echter niet.

De unieke structuur die Brussel meekreeg, maakt het beeld nog veel complexer. Voor de gewestelijke zaken functioneren er gelijksoortige instellingen als voor de andere gewesten. De strikt lokale culturele en persoonsgebonden zaken worden ook door Brussel zelf behartigd, maar voor de overige gemeenschapszaken zijn het de Vlaamse raad en uitvoerende macht en de Franse gemeenschapsraad en uitvoerend orgaan die de beslissingsmacht bezitten. Aangezien de Franstalige Brusselaars tegelijkertijd deel uitmaken van de gemeenschapsraad en uitvoerend orgaan en van het Brusselse gewest, zijn ze in staat onderwijs, cultuur en economie beter op elkaar af te stemmen. De Walen kunnen dat in veel mindere mate. Zonder Franstalige Brusselaars kunnen zij hun gemeenschap niet besturen. Brussel heeft met andere woorden een zeker controlerecht over Waalse gemeenschapszaken, terwijl het omgekeerde niet het geval is. De Vlamingen van Brussel beschikken dan weer niet over zoveel macht. In de Vlaamse gemeenschap tellen zij immers maar voor enkele percentages mee. De hoofdstedelijke en internationale functies van Brussel brachten tenslotte weer andere specifieke institutionele kenmerken met zich mee. Over zaken die naar die rol verwijzen (stedebouw, ruimtelijke ordening, vervoer) blijft de nationale regering waken. Die ordonnanties kunnen namelijk door de centrale instanties geschorst en vernietigd worden. Dat de internationale en Europese rol van Brussel niet beperkt zal blijven tot de negentien gemeenten en ook zijn weerslag zal hebben op de Brusselse randgemeenten, ligt in de lijn der verwachtingen. Hoe de tot stand gebrachte politieke infrastructuur dat proces zal begeleiden, blijft nog een open vraag.

Dit brengt ons bij weer een andere specifieke karaktertrek van het Belgische federalisme: de taalculturele heterogeniteit van de federale staat en voor een stuk ook van de ‘deelstaten’. De werking van federale staten met verschillende talen en culturen is op zich reeds gecompliceerder. In dergelijke omstandigheden veroorzaakt het behoud van de eenheid immers grotere problemen dan in federale staten zoals de Duitse Bondsrepubliek, waar in alle deelstaten één en dezelfde taal wordt gesproken. Door de taalgebieden definitief afgebakend te laten, streefde het akkoord van 1988 inzake taalpolitiek ontegenzeggelijk naar duidelijkheid. De faciliteitsclausules voor Voeren, Komen en de zes Brusselse randgemeenten zorgen echter voor aparte problemen. Door stemrecht te verlenen buiten het taalgebied van de gemeente, werd het territorialiteitsbeginsel evenmin gehandhaafd. Vlaanderen blijft op zijn grond-

[p. 195]

gebied hoe dan ook geconfronteerd met een vrij grote concentratie van anderstaligen. Het internationaler worden van de Brusselse periferie zal die situatie zeker nog versterken. Of ze aanleiding zal geven tot nieuwe taalconflicten, blijft eveneens nog een open vraag.

Het Belgische federalisme kan vervolgens ook als unionistisch gekarakteriseerd worden: een vrij sterke politieke stroming tracht een verregaande autonomie van de gemeenschappen en gewesten af te remmen. Over de taalgrenzen heen en in verschillende partijen zijn de voorstanders van dit unionistische federalisme terug te vinden. De meeste politici die nauwe banden hebben met de nationale regering, behoren ertoe. In hofkringen is men er uiteraard voorstander van. In CVP en PSC is de stroming eveneens aanwezig en onlangs gingen er ook stemmen in Franstalige socialistische milieus op, om het nationale niveau niet te zeer uit te hollen. De overgrote meerderheid van de PS profileert zich echter als voorstander van een heel ruime autonomie voor de gemeenschappen en de gewesten. Dat doet de VU uiteraard ook. Het stemmenverlies waarmee die partij in 1987 had af te rekenen, zorgde echter voor interne moeilijkheden die haar positie en die van de ‘autonomisten’ in de regering geenszins ten goede komen.

De sterkte van de unionistische stroming kon reeds afgelezen worden uit de resultaten van het regeerakkoord en vooral van de uitvoeringsfase. Zo rezen er bij de tot stand koming van de bevoegdheidswet een aantal meningsverschillen tussen de unionisten en de aanhangers van de autonomiegedachte. Om de economische en monetaire unie niet in gevaar te brengen, werd er in de financieringswet onder meer opgenomen dat het de nationale regering is die, weliswaar in overleg met de gewesten, de heffingsgrondslag voor bepaalde gewestelijke belastingen vaststelt. Een maximum percentage voor de opcentiemen kan op diezelfde wijze aan de gewesten opgelegd worden. Om leningen te kunnen aangaan, moet de nationale regering geïnformeerd worden of in sommige gevallen zelfs haar goedkeuring geven. Op advies van een daartoe op te richten orgaan kan de nationale regering de leningsbevoegdheid van de gewesten zelfs tot twee jaar beperken. Onder druk van de unionisten stelt het regeerakkoord eveneens dat gewesten en gemeenschappen pas na voorafgaande informatie van de nationale regering verdragen kunnen afsluiten. De controle van de nationale regering op de uitoefening van de hoofdstedelijke en internationale functies van Brussel door het gewest, wijst in diezelfde unionistische richting. Het is ondertussen trouwens ook bekend geworden dat de vorst de unionistische federalist W. Martens graag aan het hoofd van de regering zag om België voor een verregaande autonomie van gewesten en gemeenschappen te behoeden.

Dat de derde fase van de staatshervorming een boeiende confrontatie tussen unionisten en ‘autonomisten’ te zien zal geven, kan nu al voorspeld worden. De vrees van de unionisten dat de eenheid van het land in gevaar zal komen, uit zich op verschillende vlakken. Zo houdt de unionistische interpretatie van de beperkende zin die aan het verdragsrecht wend toegevoegd, in dat de internationale betrekkingen in wezen een nationale materie blijven en er voor alle initiatieven van de deelregeringen het akkoord van de centrale overheid moet zijn. De tegenstelling tussen beide stromingen komt ook aan de oppervlakte voor wat de kwestie van de restbevoegdheden betreft. De tegenstanders van de autonomiegedachte voorzien dat het uiterst moeilijk zal zijn om een volledige lijst van nationale bevoegdheden op te stellen. Er is bovendien ook het discussiepunt of er geen normenhiërarchie ingebouwd moet worden tussen de wet en het decreet als er sprake is van concurrerende bevoegdheden. Als de wet boven het decreet staat, krijgt de nationale regering op die manier ook grotere beslissingsmacht.

In het verlengde van het unionistische karakter van de staatshervorming, kan er tot slot ook nog op gewezen worden dat het regeerakkoord van 1988 in een coöperatief federalisme voorzien heeft. Er wordt namelijk zeer veel belang gehecht aan overleg en samenwerking tussen de gewesten, de gemeenschap-

[p. 196]

pen en de centrale staat. Zowel de bevoegdheidswet als de financieringswet schrijven in talrijke gevallen overleg op het niveau van de uitvoerende macht voor. De nationale staat, de gewesten en de gemeenschappen krijgen ook de mogelijkheid samenwerkingsakkoorden to sluiten. In een aantal gevallen (grensoverschrijdende infrastructuur bijvoorbeeld) is die samenwerking verplicht. De eventuele geschillen worden beslecht door een rechtscollege waarvan de beslissing onherroepelijk is. Dat er vanaf 1990 een solidariteitsbijdrage kan worden toegekend aan die gewesten waarvan de gemiddelde opbrengst per inwoner onder het nationale gemiddelde ligt, is een even zo belangrijke indicatie van het coöperatieve karakter van het Belgische federalisme.

Het minste dat men bij wijze van conclusie over het Belgische federalisme kan zeggen, is dat de staatshervormers van 1988 een zeer origineel concept hebben uitgewerkt. De deelcomponenten verschillen niet enkel zeer grondig van elkaar op economisch, sociaal, levensbeschouwelijk en taalcultureel vlak, maar bovendien is de complexiteit en de asymmetrie van de instellingen ongelooflijk groot, waarbij de Brusselse politieke structuren zeker de kroon spannen. Maar ook de spanning tussen de unionisten en ‘autonomisten’ is eveneens verantwoordelijk geweest voor een aantal sui generis-bepalingen en zal in de nabije toekomst naar alle waarschijnlijkheid nog wel voor een paar andere originele oplossingen zorgen. Kortom, voor het prototype van een ‘klassieke’ federale staat zal België wel nooit kunnen doorgaan.

Bibliografie:

- a. alen & j. dujardin, Staatshervorming. De nieuwe grondwet en haar uitvoeringswetten, Brussel, 1989, 407 p.

- j. brassine, Les nouvelles institutions de la Belgique, in Dossiers du CRISP, 30, 1989.

- ph. de bruycker, Bruxelles dans la réforme de l'État, in CH-CRISP, 1989, 1230-1231. 61 p.

- D. De Ridder, Sire, geef me honderd dagen, Davidsfonds, Leuven, 1989, 271 p.

- De staat in hervorming, in Nieuw Tijdschrift voor Politiek, januari-april 1989, 1-2, pp. 5-22.

- De staatshervorming van 1980 en van ‘1990’. Nieuwe perspectieven inzake gewestvorming. La réforme de l'État de 1980 et de ‘1990’. Nouvelles perspectives en matière de régionalisation, in Res Publica, 1984, XXVI, 3, 402 p.

- s. loumaye, Les nouvelles institutions bruxelloises, in CH-CRISP, 1989, 1232-1233, 56 p.

- m. installé, m. peffer, r. savage, Le financement des Communautés et des Régions, in CH-CRISP, 1989, 1240-1241, 91 p.

- th. luykx & m. platel, Politieke geschiedenis van België. 2. Van 1944 tot 1985, Antwerpen, 1985, pp. 421-1011.

- k.d. mc rae, Conflict and Compromise in Multilangual Societies. Belgium, Waterloo, Ontario, Canada, 1986, 387 p.

- Politiek jaarboek 1987. Année politique, in Res Publica, 1988, XXX, 2-3, 389 p.

- Politiek jaarboek 1988. Année politique, in Res Publica, 1989, XXXI, 3, 495 p.

- Rélexions sur la Belgique en mutation, in CH-CRISP, 1989, 1234, 30 p.

- h. todts, Staat in ontbinding? België: de jaren '80, Davidsfonds, Leuven, 1988, 298 p.

- e. witte (red.), Het probleem Brussel sinds Hertoginnedal (1963), Acta van het Colloquium VUB-CRISP van 20 en 21 oktober 1988. II. De evolutie sinds 1963, in Taal en Sociale Integratie, 1989, 12, 206 p.

- e. witte & j. craeybeckx, Politieke geschiedenis van België sinds 1830. Spanningen in een burgerlijke democratie, Antwerpen, 1986^4, 642 p.

- e. witte & a. meynen, Het maatschappelijk-politieke leven in België, 1945-1980, in Algemene geschiedenis der Nederlanden, 15, Bussum, 1982, pp. 204-268.