Logo DBNL
Ons Erfdeel. Jaargang 32 (1989)

Ons Erfdeel. Jaargang 32

(1989)– [tijdschrift] Ons Erfdeel–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Milieubeleid en planning in Nederland en Vlaanderen:
Omnis comparatio claudicat?
Pieter Leroy



illustratie

PIETER LEROY
werd geboren in 1954 te Deinze. Studeerde sociologie aan de K.U. Leuven en promoveerde tot doctor in de Politieke en Sociale Wetenschappen aan de U.I. Antwerpen. Hij is momenteel Universitair Hoofddocent Milieu aan de K.U. Nijmegen.
Adres: Weezenhof 68-13, NL 6536 BL Nijmegen

Het milieu staat de laatste tijd, zowel in Nederland als in Vlaanderen, weer volop in de belangstelling. Het gaat daarbij natuurlijk om de steevast opduikende milieuproblemen en -incidenten, in feite telkens symptomen van dieperliggende problemen. Zo waren deze zomer, zeer tot ongenoegen van de toeristische sector, nogal wat gevallen van verontreiniging van het zeewater aan de orde, zowel bij ons als in het buitenland. Maar daarnaast zijn, en dat is relatief nieuw, ook de verdere ontwikkeling en vormgeving van het milieubeleid onderwerp van politieke discussie. Aanleiding vormde de publicatie, in februari respectievelijk mei, van het Mina-plan in Vlaanderen en van het Nationaal Milieubeleidsplan in Nederland.(1) Beide beleidsplannen zijn, hoe verschillend zij verder ook zijn, gericht op een meer doeltreffende aanpak van de milieuproblematiek, beide zullen in meerdere of mindere mate richtinggevend zijn voor het milieubeleid dat de komende jaren in Vlaanderen en Nederland gevoerd zal worden. Voldoende reden dus om beide plannen kritisch door te lichten en, voorzover mogeljk, te vergelijken.

Die bespreking vindt plaats in drie fases: allereerst wordt de behoefte en noodzaak van een meer doeltreffend en planmatig milieubeleid toegelicht: de motieven en argumenten daarvoor zijn van zowel inhoudelijk-milieukundige als van procedureel-bestuurskundige aard. Daarna zal in het kort het ontstaan en vooral de inhoud van beide milieubeleidsplannen worden toegelicht. Als vanzelf komen dan ook de zeer opvallende verschillen tussen beide aan de orde, verschillen inzake precisie en kwaliteit vooral. Die verschillen hebben onder meer te maken met de uiteenlopende aanpak van het milieubeleid in Nederland en Vlaanderen tot dusver, maar ook met typische verschillen in de politieke en ambtelijke cultuur. Tenslotte moet worden beoordeeld of en in welke mate deze plannen kunnen bijdragen tot een doeltreffende aanpak van de milieuproblematiek: ondanks alle rumoer van opgewonden politici - van het ‘spoedoverleg’ over een ‘uitgelekt’ rapport in Vlaanderen tot een heuse regeringscrisis in Nederland -, is de cruciale vraag bij deze plannen immers of het milieu er straks beter van wordt.

Het milieubeleid tot dusver: ondoeltreffend en ondoelmatig

Het lijkt wat fors om het gehele milieubeleid tot dusver weer te geven met de kwalificaties ‘ondoeltreffend’ en ‘ondoelmatig’. Toch is dat, hoe ongenuanceerd ook, een goede weergave van de werkelijkheid. Die droeve werkelijkheid is de laatste tijd uit



illustratie
Figuur 1: Probleemverschuiving van het ene naar het andere compartiment (sterk vereenvoudigd) Bron: D.J.W. Schoof, 1982 in NMP 1989


steeds meer gegevens duidelijk geworden, zoals blijkt uit zowel nationale als internationale ‘state of the environment’-rapporten.(2) Samengevat komt daaruit het volgende beeld naar voren: in de eerste plaats zijn de ‘vanouds’ bekende milieuproblemen - lucht-, water- en bodemverontreiniging, de afvalpro- blematiek, enz. - de laatste tien, twintig jaar in het algemeen alleen maar erger geworden. Slechts op enkele punten is er sprake van een betekenisvolle verbetering: inzake luchtveront- reiniging is er bijvoorbeeld sprake van een verminderde uitstoot door de industrie van SO2 en NOx, voor tenminste enkele parameters is ook het oppervlaktewater iets schoner geworden. Daar staan echter ondermeer een grote toename van uitstoot van NOx door het autoverkeer, een aanzienlijk toegenomen verontreiniging van oppervlakte- en grondwater met ondermeer nitraat, een toegenomen diffuse verspreiding van milieugevaarlijke stoffen, enz. tegenover.

Zijn de oude milieuproblemen enerzijds erger geworden, anderzijds zijn de afgelopen jaren nogal wat nieuwe milieuproblemen ‘ontdekt’: zo zijn er het ‘gat in de ozonlaag’ en het broeikas-effect, twee nieuwe en mondiale milieuproblemen waaraan de laatste tijd in de media veel aandacht is besteed; eerder waren onder meer de zure neer-

slag en het ‘Waldsterben’ als gevolg daarvan al aan de orde; verder is, sinds Seveso en Tsjernobyl, het nauwelijks beheersbare karakter van bepaalde industriële milieurisico's opnieuw en in alle scherpte duidelijk geworden. Tenslotte is, naast deze spectaculaire milieuproblemen, de afgelopen tien jaar ook steeds nadrukkelijker gebleken hoezeer milieuproblemen met elkaar samenhangen, en hoezeer diverse ‘oplossingen’ in feite alleen maar leiden tot ‘verplaatsing’ van het probleem in de ruimte (het afval-export naar Afrika) of in de tijd (de opslag van nucleair afval). Figuur 1 illustreert (op vereenvoudigde wijze) hoe, op grond van de ‘wet van behoud van ellende’, milieuverontreiniging van de ene naar de andere sector verplaatst wordt.

Uit dit zeer beknopte overzicht moge duidelijk zijn dat het milieubeleid tot dusver niet tot een oplossing van de problemen heeft geleid. Rijst de vraag naar de oorzaken van die ondoeltreffendheid. Natuurlijk kunnen daarbij een aantal algemene politieke en bestuurlijke oorzaken worden aangewezen: ook in het milieubeleid is bijvoorbeeld sprake van een (behoorlijk) onvoldoende uitvoering van beleid - zie alleen al het grote aantal bedrijven zonder toereikende milieuvergunningen -, ook in het milieubeleid is sprake van onvoldoende controle, enz. Deze factoren zijn zeker van groot belang, maar vormen toch niet de kern van het probleem. Het lijkt er veeleer op dat beleidsmakers zich, zowel in de analyse als in de aanpak van het probleem, vergist hebben. Uit het voorgaande is al duidelijk geworden dat men zich in de omvang en ernst van de milieuproblematiek heeft vergist; al te lang werd erover gedacht alsof het een nieuw soort burenhinder en/of een aantal louter technische problemen betrof die ook technisch op te lossen waren. In de hiervoor al genoemde rapporten zijn intussen wel andere analyses gemaakt, waarin juist de ernst en omvang van milieuproblemen, hun onderlinge samenhang en hun verband met maatschappelijke verhoudingen duidelijk worden.

Het milieubeleid is echter nog geenszins op die nieuwe probleemstelling gebaseerd. Juist daarom moet het milieubeleid dat, au fur et à mesure, tot dusver is ontstaan, wel ondoeltreffend zijn: in de eerste plaats omdat het geheel sectoraal is opgezet, zodat er per milieucompartiment (water, lucht, bodem) of per milieubedreigende factor (afval, giftig afval, bestrijdingsmiddelen, enz.) een aparte wettelijke regeling is, met een andere procedure, andere bevoegde overheidsdiensten, enz. Als gevolg daarvan bestaat het milieubeleid uit een labyrint aan wettelijke regelingen, moeten burgers en bedrijven langs een groot aantal verschillende loketten gaan, en werken politici en ambtenaren in het beste geval langs elkaar heen, en anders tegen elkaar in. Behalve ondoeltreffend is zo'n beleid natuurlijk ook erg ondoelmatig. In de tweede plaats bestaat het milieubeleid, enkele uitzonderingen daargelaten, tot dusver grotendeels uit zogenaamde ‘end of pipe’-maatregelen. Dat betekent dat slechts wordt ingegrepen in de laatste schakel van een milieubedreigend (productie-)proces, waarbij de emissie wordt gekanaliseerd en in het beste geval verminderd, terwijl de omvang en structuur van het milieu-onvriendelijke proces ongemoeid worden gelaten. Katalysatoren voor auto's zijn daar een typisch voorbeeld van: weliswaar wordt de uitstoot per auto verminderd - zij het nog niet vanzelf minder schadelijk -, maar als de totale automobiliteit intussen verder toeneemt is het netto resultaat voor het milieu klein tot onbestaande.

Met de ernst van de milieuproblemen en de kennelijke ondoeltreffendheid en ondoelmatigheid van het milieubeleid tot dusver is wellicht ook de noodzaak van een ander milieubeleid duidelijk gemaakt. De bestuurlijke ondoelmatigheid was al langer voorwerp van zorg: zo hoopte Nederland met de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne (WABM,



illustratie
Figuur 2: Stoffenstromen met ‘kranen’: het verbruik van voorraden Bron: NMP, 1989


Toelichting:
Het milieu levert de grondstoffen voor produktie en consumptie. Dit vermogen van het milieu is echter geen vast gegeven. Sommige grondstoffen zijn niet vernieuwbaar. Uiteindelijk komen de verbruikte grondstoffen in de vorm van emissies en afvalstromen ten laste van het draagvermogen van het milieu. Het milieubeheer kan in beginsel gebruik maken van diverse ‘regelaars’ om het gebruik van stoffen en energie af te stemmen op een duurzaam gebruik van het draagvermogen van het milieu. De ‘emissieregelaar’ (1) regelt de omvang en aard van de emissies en afvalstromen naar het milieu.
De ‘hergebruikregelaar’ (2) kan bevorderen dat afvalstromen worden teruggebracht naar produktie en consumptie. De ‘grondstoffenregelaar’ grijpt aan op de hoeveelheid en aard van de grondstoffen die worden gebruikt in het economisch systeem. De ‘produktenregelaar’ (4) geeft aan dat de snelheid en wijze van consumptie en produktie in beginsel een sturingselement bevat.
Daarnaast kan het milieubeheer in beperkte mate ‘regelaars’ benutten in het ecologisch systeem om de toevoer van grondstoffen en de ecologische capaciteit op peil te houden. Zo kan de ecologische capaciteit van het milieu soms vergroot worden door effectgerichte maatregelen (effectenregelaar, 5).
Gerichte beheersmaatregelen kunnen de voorraad vernieuwbare grondstoffen in sommige gevallen vergroten, zoals herbebossing (herstelregelaar, 6).
1980) enige stroomlijning in de verschillende procedures aan te brengen en is via enkele overheidsnota's(3) en de sinds 1984 gepubliceerde (integrale!) Indicatieve Meerjarenprogramma's Milieubeheer gepoogd de oude sectorale aanpak te verlaten. Toch ontbrak het vooralsnog aan een grondige en complete milieu-inhoudelijke probleemanalyse en zeker aan een geïntegreerd beleidsplan. Met ‘Zorgen voor morgen’ is intussen een indrukwekkende analyse gepubliceerd, of het Nationaal Milieubeleidsplan het daarbij aansluitende beleid bevat zal nog moeten blijken.

In België of Vlaanderen is een soortgelijke ontwikkeling waar te nemen, zij het dat het proces aanzienlijk trager verloopt: door de staatshervorming van 1980 was de bevoegdheidsverdeling immers eerst alleen maar ondoelmatiger geworden. Met de oprichting van de Administratie voor Ruimtelijke Ordening en Leefmilieu (AROL) is binnen het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap wel een gedeeltelijke administratieve eenmaking doorgevoerd, tegelijkertijd zijn echter weer nieuwe ‘parastatalen’ opgericht voor de sectoren afval en water (OVAM en VMZ). Bovendien blijft de invoering van een al sinds 1984-'85 toegezegde gecombineerde milieuvergunning alsmaar aanslepen. Van milieu-inhoudelijke en beleidsmatige integratie is echter nog nauwelijks sprake: behalve het Minaplan zelf, waarover straks meer, getuige daarvan de vaststelling in dat plan (p. 289) dat de milieubegroting van de Vlaamse Gemeenschap verdeeld is over vier secties en liefst negentig begrotingsposten. Wat we zelf doen doen we, ook acht jaar na de regionalisering van het milieubeleid, kennelijk nog steeds niet echt beter. Van een geïntegreerde ‘state of the environment’ was tot dusver geen sprake, van een aanzet tot een meer doeltreffend en doelmatig milieubeleid evenmin. Het Mina-plan is derhalve een eersteling. Of die aan de verwachtingen voldoet is hierna aan de orde.

Nationaal milieubeleids- en Mina-plan: ontstaan en inhoud

Het maken van plannen en nota's behoort, zoals men weet, tot de typische rituelen van de Nederlandse politiek, waarmee men ook op milieugebied de nodige ervaring heeft. Toch is de ontstaansgeschiedenis van het Nationaal

milieubeleidsplan (hierna NMP) wel wat bijzonder: er is drie jaar voorbereiding aan vooraf gegaan, waarvan vooral het laatste jaar erg intensief is geweest; de projectgroep die het plan heeft voorbereid was samengesteld uit ambtenaren van vier ministeries: van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) uiteraard, maar ook van Landbouw en Visserij, Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken. In de laatste maanden zijn ondermeer nog de ministeries van Binnenlandse Zaken, Financiën, Justitie, Onderwijs en Wetenschappen en Algemene Zaken (het ministerie van de premier) bij het overleg betrokken. In een sterk verzuilde overheidsorganisatie is dat een heksentoer die alleen kan worden uitgevoerd door een sterk projectteam dat met veel overtuiging en doortastendheid, maar ook met veel tact en ‘massage’ te werk gaat. Alleen op die wijze kunnen departementen met een wat smallere blik op de milieuproblematiek langzamerhand worden overtuigd.

Het Minaplan is op geheel andere wijze ontstaan: nauwelijks vier maanden na het aantreden van de nieuwe minister voor leefmilieu lag het document op tafel, in stilte voorbereid op en vanuit het kabinet - typisch meubilair van de Belgische politiek -. Die produktiesnelheid is, zoals nog zal blijken, nogal zichtbaar, en voorts is het zeer de vraag of en door wie dit plan wordt ‘gedragen’: vanuit de ambtenarij is in elk geval opgemerkt dat het plan aanzienlijk beter zou zijn geworden als men, vooral voor het aanleveren van gegevens en diagnoses, was geraadpleegd. De geheel verschillende ontstaansgeschiedenis van beide plannen is overigens symptomatisch voor de vele verschillen in de politieke en ambtelijke cultuur van Nederland en Vlaanderen.

De inhoud van het NMP

De ruim 250 pagina's van het NMP kunnen niet binnen het bestek van deze bijdrage worden samengevat, de regering zelf heeft er immers 32 pagina's voor nodig. Daarom moet hier worden volstaan met een soort inhoudsopgave. Het eerste deel van het NMP zou eigenlijk tot de verplichte milieu-literatuur moeten worden gerekend: ondermeer op grond van ‘Zorgen voor morgen’, het Brundtland-rapport en andere recente milieuliteratuur wordt in de eerste vier hoofdstukken immers een zeer heldere en geïntegreerde analyse van de milieuproblematiek geschetst. Eén kernpunt daarvan is het uit elkaar leggen van milieuproblemen op verschillende (geografische en ecologische) niveaus: zo wordt onderscheid gemaakt naar gelang milieuproblemen zich op mondiaal, continentaal, fluviaal dan wel regionaal of lokaal niveau afspelen - en moeten worden aangepakt -, zo wordt duidelijk dat lokale milieubedreigingen regionale en zelfs continentale effecten kunnen hebben. Een ander kernpunt is het intussen gangbare bundelen van diverse milieubedreigende processen onder gemeenschappelijke noemers: de verzuring en vermesting van het milieu, de verspreiding van gevaarlijke stoffen in het milieu, enz. behoorden al eerder tot de woordenschat van het Nederlandse milieubeleid, in het NMP wordt daar nu onder meer de verspilling (van natuurlijke voorraden) aan toegevoegd. Overigens blinkt het NMP ook uit door die andere gewoonte in de Nederlandse nota-cultuur: het introduceren van nieuwe begrippen waarvan sommige weliswaar iets aan de analyse toevoegen, maar waarvan andere slechts geforceerde neologismen van de Haagse politiek zijn.

De analyse blijft niettemin inspirerend, ook als het NMP vervolgens de uitgangspunten voor een ander beleid aangeeft. Het aan het Brundtland-rapport ontleende begrip duurzaamheid staat daarbij centraal: het betekent in wezen dat het milieu slechts in die mate mag worden belast en / of uitgeput als het regeneratievermogen van het milieu toelaat;

immers, elke milieubelasting boven die grens betekent dat het (begrensde) draagvermogen van het milieu wordt aangetast en die milieukwaliteit dus niet duurzaam is. De andere uitgangspunten, de vervuiler betaalt, prioriteit bij bestrijding aan de bron, enz. zijn al langer bekend.

Het tweede deel van het NMP bevat de eigenlijke beleidsmaatregelen. Behalve op voorgaande analyse, wordt daarbij vooral voortgebouwd op de conclusies van ‘Zorgen voor morgen’. Daaruit was, samenvattend, duidelijk geworden dat een duurzame milieuontwikkeling in Nederland slechts mogelijk is als de emissie van een groot aantal stoffen wordt verminderd met - in orde van grootte - 70 tot 90%. Dat geldt onder meer voor de uitstoot van S02, van NOx en NH3, maar bijvoorbeeld ook voor het totale volume afval dat moet worden gestort, voor de lozingen op de rivieren en de Noordzee, enz. Deze emissiedoelstellingen - men moet de cijfers maar eens op zich in laten werken - zijn allesbehalve gering: het RIVM had al berekend dat zij noch bij voortzetting van het huidige beleid (scenario 1), noch bij het maximaal inzetten van de bekende end of pipe-zuiveringstechnieken (scenario 2) haalbaar zijn. Met andere woorden: de absoluut noodzakelijke emissiedoelstellingen vereisen een grootscheeps en ambitieus milieubeleidsprogramma dat niet kan volstaan met die traditionele eind van de keten-maatregelen. Daarnaast zijn volumemaatregelen (het terugdringen van het autorijden zelf, het verminderen van de veestapel, het reduceren van de stofstroom zelf van fosfaat, nitraat, enz.) en structuur-maatregelen (wijziging van produktie- en consumptieprocessen, verlengen van de levensduur van producten, enz.) nu absoluut onontkoombaar. En dus is er een scenario 3 ontwikkeld waarin alle bestaande beleidsmaatregelen en alle bekende zuiveringstechnieken worden aangevuld met een aantal van die structuurgerichte maatregelen. Deze aanpak wordt in hoofdstuk 5 uit de doeken gedaan, hoofdstuk 6 bevat een duizelingwekkend overzicht van de ruim 50 strategische lijnen en de 220 voorgestelde maatregelen. Daarbij zijn een groot aantal gebods- en verbodsbepalingen (inclusief produktnormen) en een bijzonder groot aantal fiscale en parafale maatregelen (heffingen, statiegeld-systemen, enz.) ten aanzien van het gebruik van grondstoffen, milieugevaarlijke stoffen, verkeer en vervoer, afval, energieverbruik enz. en, naar Nederlands gebruik, de aankondiging van niet minder dan 27 beleidsnota's waarin één en ander nader zal worden uitgewerkt. De eerste twee van die nota's zijn inmiddels al gepubliceerd. In hoofdstuk 7 tenslotte wordt opgesomd wat die ruim 200 maatregelen van de verschillende maatschappelijke sectoren, de zogeheten doelgroepen (landbouw, verkeer, industrie, energie, electriciteit, bouwsector, consumenten, etc.) zullen vergen: niet de overheid, maar deze maatschappelijke sectoren en hun organisaties zullen via ander gedrag, andere productie en andere consumptie, immers het milieubeleid moeten dragen, zij dragen overigens ook het grootste deel van de kosten daarvan.

Wat is trouwens die kostprijs en hoe is die verdeeld? Het Centraal Planbureau heeft de drie scenario's op allerlei economische kosten en effecten doorgerekend, één en ander is als bijlage bij het NMP opgenomen. Wat de kosten betreft: het NMP kost, tot 1994, zo'n 6,6 miljard gulden. Meer dan de helft daarvan, 3,4 miljard, moet worden opgebracht door de landbouw, de energiesector, de industrie, de vervoerssector. De overheid geeft zo'n 600 miljoen gulden uit, waarvan echter slechts 120 miljoen nieuwe middelen en bijna 500 miljoen herschikkingen binnen de overheidsbegroting zijn. De rest, ruim 2 miljard gulden, moet door de burgers-consumenten worden opgebracht, hetzij als heffing op de brandstof, als belasting op de waterzuivering, hetzij als afschaffing



illustratie

van fiscale aftrekposten (het reiskosten-forfait, waarover zometeen meer). Wat de macro-economische effecten betreft kunnen de conclusies van het CPB als volgt worden samengevat: voor de Nederlandse economie als geheel zijn de effecten van het nieuwe milieubeleid, zelfs van scenario 3, vrij gering. De keuze voor scenario 3 betekent immers een stijging van het percentage van het BNP dat aan milieubeleid wordt besteed van ‘slechts’ 2 of 3 naar 4%. De keuze voor één van de scenario's, aldus eigenlijk het CPB, moet dus niet door macro-economische overwegingen worden bepaald.

Toch heeft de Nederlandse regering juist over de financiering van het NMP de felste discussies gehad en is zij dáár tenslotte over gestruikeld. Maar dan ging het veel minder over de globale financiering, dan wel over de preciese toerekening daarvan. Zijn de macro-economische gevolgen redelijk gering, vanuit het standpunt van een bepaalde bedrijfssector of doelgroep ziet dat er uiteraard geheel anders uit. De afschaffing van het zogeheten reiskostenforfait - een belastingaftrek op voor woonwerkverkeer gemaakte kosten - vormde tenslotte het breekpunt: de liberale VVD wilde deze ‘belastingverhoging’ voor de burgers-autorijders niet aanvaarden, zelfs niet nadat de formulering, in de hoop op een compromis, nog was bijgesteld.(4)

Intussen was door het vele interdepartementale overleg en het luidruchtige of stille protest van allerlei belangengroepen tegen ‘uitgelekte’ conceptversies van het NMP de politieke keuze al gevallen op een scenario dat ergens tussen 2 en 3 in zit. Gezien het overleg dat nu nog met de maatschappelijke belangengroepen gevoerd moet worden en de vele politieke en wetgevende stappen die nog nodig zijn om dit NMP in werkelijke maatregelen om te zetten is het waarschijnlijk dat het feitelijke milieubeleid in de komende jaren erg dicht bij scenario 2, zo al niet daar onder zal blijven.

De inhoud van het Mina-plan

Het Mina-plan heeft een geheel van het NMP verschillende opbouw en inhoud. Dat blijkt meteen al uit de indeling: in deel 1 wordt een analyse van de huidige toestand beloofd,

deel 2 is een evaluatie daarvan, en in de delen 3 en 4 worden de krachtlijnen uitgezet voor het Vlaamse milieubeleid in een Europese context. Het Mina-plan wil dus zowel een inventarisatie van milieuproblemen als een plan voor milieubeleid zijn, twee momenten van beleidsvorming die met ‘Zorgen voor morgen’ enerzijds en NMP anderzijds in Nederland uit elkaar gehaald zijn. Het samenvoegen van deze twee momenten in het Mina-plan lijkt overigens niet zo gelukkig.

De problemen worden echter snel groter. De analyse van de huidige milieusituatie die in deel 1 wordt beloofd, blijkt in feite een bijna 200 pagina's lange opsomming van gegevens over, achtereenvolgens, lucht, water, geluid, bodem, afval en natuur, nog aangevuld met gegevens over de personele en financiële middelen die voor het milieu worden ingezet. Allereerst wordt hier, terwijl het Mina-plan het bij voortduring over integratie heeft, dus nog een - intussen toch wat oubollige - sectorale indeling gebezigd. Maar het hoofdprobleem is dat aan deze beschrijving van de milieusituatie in Vlaanderen geen analyse van de milieuproblematiek vooraf gaat, dat er geen samenhangende probleemstelling is. Bijgevolg weet een niet - zeer goed! - ingewijde lezer niet hoe deze honderden cijfers te plaatsen en te interpreteren: is het nu ernstig met het milieuprobleem in Vlaanderen, of valt het nog wel mee? In deel 1 wordt immers wel een indrukwekkende verzameling gegevens uitgestort, maar zonder samenhang en zonder maatstaf voor een beoordeling, die immers pas in deel 2 is voorzien.

Dat gebrek aan geïntegreerde probleemstelling en ijkpunt wreekt zich: zo kan men eigenlijk niet zoveel met 50 pagina's tabellen over de oppervlaktewaterkwaliteit; zo wordt er een op zijn minst verkeerde indruk gewekt door alleen de S02- en NOx-uitstoot van de industrie, die inderdaad is verminderd, in een grafiek op te nemen terwijl de snel toenemende uitstoot van het autoverkeer pas in deel 2 (pp. 210-214) aan de orde is; zo wordt er geen beleidsmatig verband gelegd tussen de verontreiniging van waterputten met nitraat (p. 101), de vermesting (pp. 131-132), de verzuring (pp. 208-210) en de achteruitgang van de natuurkwaliteit, om maar eens één probleemcomplex te noemen; zo is het hoofdstuk over de personele middelen (de milieu-ambtenaren), bij gebrek aan probleemstelling, beperkt tot een overzicht van alle diensten en hun bemensing, terwijl het niets zegt over de organisatie- en managementsproblemen binnen de ambtenarij. Dat neemt niet weg dat, zonder enige nadere toelichting of motivering, op diverse plaatsen in het Mina-plan wordt gepleit voor het in één hand houden c.q. brengen van vergunningsverlening en controle: uit enige minder goede ervaringen blijkt toch dat daar nogal wat problemen aan vastzitten? Tenslotte leidt het ontbreken van een geïntegreerd analyse- en interpretatiekader er toe dat in deel 1 een aantal problemen wordt gesignaleerd dat in deel 2, laat staan in deel 3, eenvoudig niet meer terugkomt: het natuurbeleid is er één van...

Is het gebrek aan probleemstelling en samenhang het allereerste probleem van het Mina-plan, ook de gegevensverzameling zelf is problematisch: deel 1 en 2 zijn inderdaad erg onvolledig en halen, afgezien van het gebrek aan structuur, niet het niveau van een ‘state of the environment’. Vooral de hoofdstukken over geluid en bodem hebben een pijnlijk lage informatiewaarde: de opsomming van 38 ‘black points’ - plaatsen met ernstige (industriële) bodemverontreiniging - en 7 lokaties in onderzoek kan bezwaarlijk als een afdoende ‘probleembeschrijving’ worden beschouwd. Natuurlijk wreekt zich op dit punt weer de korte productietijd.(5) Daarnaast zegt het veel over het niveau van de milieugegevensverzameling in Vlaanderen: merkwaardig dan ook dat het Mina-plan geen duidelijk plan bevat voor de opbouw van milieu-

statistieken, noch een programma voor wetenschappelijk milieu-onderzoek uitstippelt. De terechte klaagzang over het milieu-onderzoek (p. 293) wordt alleen gevolgd door enige vaagheden over milieutechnologie.

Het gebrek aan probleemstelling en het ontbreken van vele gegevens tasten, zo mag duidelijk zijn, uiteraard ook de beoordeling of evaluatie van de milieusituatie in Vlaanderen aan: bij de vaststelling dat de Belgische CO2-emissie 80 miljoen ton per jaar (1986) bedraagt (p. 47) is veel minder relevant dat dit ‘slechts’ 0,4% van de wereldemissie is (in verhouding tot het aandeel van de wereldbevolking is dat overigens niet weinig), dan wel dat dat 8 ton per inwoner per jaar is, en dat er met het oog op het broeikaseffect dus een reductie in de orde van 80 à 90% nodig is. Het eerste staat wel in het Mina-plan, het tweede niet. Ook ten aanzien van andere milieuproblemen zijn de ijkpunten voor beoordeling onduidelijk of achterwege gelaten, of beperkt men er zich toe Europese normen als vergelijkingspunt te hanteren. Het gevolg is dat er, per (sectoraal) milieuprobleem, een geheel andere beoordeling van de ernst van de situatie plaatsvindt. Typisch voor het geringe gewicht van echt milieukundige beoordelingsnormen is dat de autonomie van Vlaanderen inzake drinkwater welhaast van groter belang wordt geacht dan de kwaliteit van dat water.(6)

In het eerste hoofdstuk van deel 3 van het Mina-plan wordt een overzicht gegeven van enkele algemene maatschappelijke ontwikkelingen: de bevolkingsevolutie (alléén voor Vlaanderen, zodat er alleen een status quo te voorspellen valt), de economische vooruitzichten (zonder dat de milieugevolgen van de scenario's duidelijk worden), het energiegebruik (terwijl het energiebeleid verder een onbesproken punt is), het (auto-)verkeer en de veestapel. De relevantie van dit alles voor het milieubeleid wordt echter niet verduidelijkt. Nadat vervolgens de hoofdlijnen van het Europese milieubeleid zijn samengevat volgen, in hoofdstuk 1 van deel 4, de ‘krachtlijnen’ van een vernieuwd Vlaams milieu- en natuurbeleid. Over natuurbeleid valt er evenwel niets meer te lezen, en de doelstellingen voor het milieu (hygiëne-) beleid zijn wel erg algemeen en bevatten eerder een opsomming van uitgangspunten: de pagina's 283-284 beloven meer integratie en meer planmatigheid, maar geven noch het doel, noch de wegen daarheen aan; van cijfermatige, operationele doelstellingen is geen sprake, van concrete maatregelen al evenmin.

Omnis comparatio claudicat?

Beleidsplannen vergelijken kan eigenlijk het beste op grond van wat er naar beleidswetenschappelijke maatstaven in zo'n plan moet staan: in een beleidsplan staat normaliter allereerst een ‘state of the art’, een vanuit een bepaald referentiekader opgezet overzicht van de feiten en een beoordeling daarvan. Op grond van die evaluatie worden vervolgens een aantal doelstellingen uitgezet die daarna over verschillende strategische lijnen in concrete beleidsmaatregelen worden vertaald.

Hoezeer dit schema ook boekenwijsheid is, het laat wel toe enkele punten van vergelijking aan te geven. Allereerst is er het zeer grote verschil in kwaliteit van de verzameling en presentatie van gegevens tussen het Mina-plan enerzijds en het NMP, eigenlijk ‘Zorgen voor morgen’, anderzijds: de Nederlandse gegevensverzameling heeft een bredere kijk, een grotere precisie. Bovendien is één en ander ingebed in een samenhangende en doorzichtige analyse van de milieuproblematiek, een intellectuele inspanning die het Minaplan zich niet heeft getroost. Verder bevatten beide beleidsplannen uitgangspunten voor beleid, de mate waarin die in operationele doelstellingen zijn vertaald is zeer verschillend: het NMP formuleert cijfermatige doelstellingen, gebaseerd op milieukwaliteitseisen, het Mina-plan doet dat niet. Beide beleidsplannen zetten een aantal

strategieën voor beleidsverandering uit, de mate waarin die plannen in concrete maatregelen zijn vertaald is zeer verschillend. Tenslotte bevat het NMP wél een financiële doorberekening, het Mina-plan niet, op één uitzondering na.(7)

Een vergelijking van het NMP en het Mina-plan op grond van deze beleidswetenschappelijke en milieukundige criteria valt, hoe men het ook draait of keert, in elk geval in het nadeel van het Mina-plan uit. Dat is ten dele uiteraard toe te schrijven aan de onwennigheid van de Vlaamse politiek om met beleidsplannen te werken: ad hoc improviseren is altijd al een stijlkenmerk van de Belgische politiek geweest. Het milieubeleid maakt daar, als relatief jonge beleidssector, geen uitzondering op: beleidsplannen passen immers in een geheel andere politieke en ambtelijke cultuur. Gesteld dat het Vlaamse milieubeleid toch met beleidsplanning door zou willen gaan, moet dus duidelijk zijn dat daarbij meer inspanningen voor het opzetten van een samenhangende probleemstelling, meer aandacht voor gegevensverzameling en statistiek zijn vereist, kortom, dat daarbij een grotere mate van politiek en ambtelijk professionalisme nodig zal zijn.

Natuurlijk rijst de vraag of het zoveel uitmaakt, dat wil zeggen, of de verschillen in beleidsstijl ook leiden tot verschillen in milieukwaliteit. Men moet zich immers niet laten misleiden door het geëxalteerde verbalisme van veel Nederlandse overheidsnota's, net zo min als men zich moet vergissen in de oplossingscapaciteit van het Vlaamse improvisatie-talent. Toch valt niet te verwachten dat het Mina-plan op korte termijn zal leiden tot een bijstelling op essentiële punten van het Vlaamse milieubeleid: daarvoor getuigt het al te weinig van (intellectuele én bestuurlijke) originaliteit en durf. Het NMP van zijn kant vergt nog zoveel politiek en maatschappelijk overleg dat, nog afgezien van de vele wijzigingen die er ongetwijfeld nog zullen worden aangebracht, de feitelijke uitvoering van het plan nog wel enige tijd op zich zal laten wachten. Het zal toch niet zo zijn dat het belangrijkste effect van beide plannen (slechts) is dat er over het milieubeleid gediscussieerd wordt? Het milieu wordt daar alleszins niet beter van.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs