|
| |
| |
| |
Wetstraat en Binnenhof
Kamers op hun retour?
Frans Boogaard / Co Welgraven
FRANS BOOGAARD
werd geboren in 1952 te Middelburg. Studeerde journalistiek te Utrecht. Is correspondent te Brussel voor de ‘Zuid-Oost Pers’.
Adres: 23, Square Ambiorix (bus 76), B-1040 Brussel
CO WELGRAVEN
werd geboren in 1951 te Lunteren. Studeerde politicologie aan de Vrije Universiteit van Amsterdam. Is correspondent te Brussel voor het dagblad ‘Trouw’.
Adres: G.E. Lebonlaan 98 (bus 3), B-1160 Brussel
Dick Dolman, voorzitter van de Tweede Kamer, klinkt resoluut: ‘Ik vind dat het Nederlandse parlement heel veel macht heeft’.
Louis Tobback, voormalig fractieleider van de Vlaamse socialisten in de Kamer van Volksvertegenwoordigers, niet minder resoluut: ‘Als premier Martens om middernacht zegt dat het twee uur 's middags is, vindt hij ook dáárvoor een meerderheid’.
Onderwerp, in beide gevallen: de macht (of onmacht?) van het parlement. Hébben de gekozen volksvertegenwoordigingen hun tanden nog? Zijn zij nog steeds de natuurlijke ‘sparring partners’ van de regering? Kunnen ze, zoals een Brits gezegde luidt, nog altijd ‘alles, behalve een vrouw in een man veranderen’? Of hebben de strakke regeerakkoorden (Nederland) en de bijzondere machten (België) hen gereduceerd tot voorgeprogrammeerde applausmachines? Dolman en Tobback, beiden sociaal-democraat, staan in hun opvattingen verder van elkaar dan de tweehonderd kilometer die hen geografisch scheiden.
Dolman: ‘De stelling dat de Kamer zich te grabbel gooit, en de ministers hun gang kunnen gaan, is niet de mijne’.
Tobback: ‘Het parlement heeft zichzelf impotent gemaakt door een soort zelfcastratie, waarvan het heel moeilijk te genezen zal zijn’.
| |
Slaafs
Theoretisch ligt de zaak simpel, en heeft Dolman gelijk. Zowel in België als in Nederland kan er geen wetgeving tot stand komen zonder medewerking van het parlement.
De Kamerleden kunnen de regering of individuele ministers te allen tijde ter verantwoording roepen (vragenrecht en recht van interpellatie) en zelfs wegsturen. Ze kunnen op eigen houtje wetten indienen (recht van initiatief) of wijzigen (recht van amendement). Ze kunnen een parlementair onderzoek instellen (recht van enquête) en hebben het laatste woord over de inkomsten en uitgaven van de staat (recht van begroting).
Volgens Dolman maakt de Tweede Kamer van al deze machtsmiddelen ruimschoots gebruik: ‘De controle van de regering gebeurt intensiever dan ooit. We hebben in korte tijd
| |
| |
De Tweede Kamer der Staten-Generaal te Den Haag.
twee parlementaire enquêtes gehad; er zijn andere onderzoeken van het parlement geweest. Er wordt méér vergaderd dan in welk parlement ook, en het is zeker niet zo dat er steeds dezelfde grammofoonplaat wordt afgedraaid’. Tobback is het met Dolman eens dat de macht van het parlement in theorie ‘bijzonder groot’ is, maar in tegenstelling tot zijn Nederlandse collega ziet hij een groot gat tussen de theorie en de praktische realiteit. ‘Als er voldoende eensgezindheid zou zijn in dit parlement, én in het Nederlandse, dan zou er niets aan de hand zijn. Het kernprobleem is namelijk dat het parlement niet door wetten, beslissingen of teksten van zijn macht is ontdaan, ook niet door toedoen van de regering, maar dat het zichzelf die slaafse volgzaamheid heeft opgelegd. En waarom is men zo volgzaam? Waarom komen Kamerleden van de meerderheid, van de regeringsfracties, niet vaker in opstand tegen het kabinet? Omdat zij het parlement beschouwen als een wachtkamer voor de regering. Die mensen zitten te wachten tot ze minister of staatssecretaris kunnen worden, en zijn dus nooit onaardig tegen de regering. Zij beschouwen een politieke carrière als mislukt als ze geen minister of staatssecretaris zijn geweest’.
De Kamer van Volksvertegenwoordigers te Brussel.
| |
Verlammend
Tobback krijgt voor zijn opvatting steun van de Nederlandse staatsrechtgeleerde jan Vis, tevens lid (voor D66) van de Eerste Kamer. Ook hij wijst er op dat Kamerleden die tot de regeringsfracties behoren al te makkelijk geneigd zijn het kabinet blindelings te volgen. ‘Ze willen koste wat kost voorkomen dat er door hun schuld een kabinetscrisis komt met als gevolg nieuwe verkiezingen, waarbij degene die de crisis veroorzaakt heeft op een onverkiesbare plaats komt. Men zoekt een politieke levensverzekering, die nadelig uitpakt voor het publiek en voor de politiek. Zo ontstaat de merkwaardige situatie dat Kamerleden van de regeringsfracties zich geen volksvertegenwoordiger meer voelen, maar lid van de coalitie’.
Vis stelt vast dat al te vaak fouten van de regering met de mantel van de politieke liefde worden bedekt onder het motto: we moeten het kabinet in stand houden. ‘Dat heeft een verlammende werking op het parlement. Bewindslieden die normaal naar huis gestuurd zouden zijn, blijven nu zitten. Kijk maar naar Van Aardenne, Deetman, Braks, Van Eekelen, Van der Linden. Zodra één van hen nog maar in moeilijkheden dreigt te komen, schie- | |
| |
ten partijgenoten in het kabinet en in de Kamer hem te hulp, en dan krijgt niemand hem meer weg. Want ook de coalitiepartner wil geen crisis en slikt zijn bezwaren in. Het is in Nederland altijd moeilijk geweest bewindslieden weg te sturen. Nu er de laatste tijd zoveel affaires zijn - RSV, de studiefinanciering, de visfraude, het gerommel rond de paspoorten - zou je verwachten dat het makkelijker gaat, maar nog steeds gebeurt het niet. Toen aan het eind van de jaren zestig Piet de Jong vier jaar aan het bewind bleef, zei men: dat is een unicum. Toen aan het eind van de jaren zeventig Van Agt daar ook in slaagde, was het al wat minder uniek. Inmiddels hebben we vier jaar Lubbers-I gehad, en gaan we wellicht met Lubbers-II nog een keer hetzelfde meemaken. Kabinetten hebben tegenwoordig een fantastische kracht in Nederland’.
Dolman, overtuigd als hij is van de macht en invloed van het parlement, kijkt daar natuurlijk wat anders tegenaan: ‘Het gaat niet aan om te zeggen dat er met deze vijf bewindslieden niets aan de hand is. Het parlement heeft in meerderheid beslist dat ze mochten blijven, maar alle vijf hebben ze het in de debatten heel moeilijk gehad. Van Aardenne is niet teruggekeerd als minister. Ik denk dat iedereen dat toch wel in verband brengt met zijn lotgevallen in de voorgaande jaren. Van Deetman waardeer ik dat hij heeft teruggevochten, maar het debat in de Kamer heeft wel zijn weerslag gehad, kijk maar naar de opiniepeilingen. In een interview heeft hij zelf ook gezegd dat hij aan aftreden heeft gedacht. Als lid van de oppositie heb ik tégen zijn aanblijven gestemd, maar je kunt niet zomaar zeggen dat de meerderheid, die hem is blijven steunen, dus een verkeerde beslissing heeft genomen. De regeringsfracties moesten een afweging maken. Deetman is zes jaar minister. Hij heeft geblunderd met de studiefinanciering, maar je moet ook naar zijn sterke punten kijken. Op andere onderdelen van het beleid is hij goed.
Dick Dolman (o1935), voorzitter van de Tweede Kamer.
Hij is zeer goed ingevoerd, en een opvolger zou niet zomaar de winkel kunnen overnemen’.
De Kamervoorzitter heeft nog meer pijlen op zijn boog. Hij noemt het voorbeeld van Gerrit Brokx, de voormalige staatssecretaris van Volkshuisvesting die nog voor er een parlementaire enquête op gang kwam naar mogelijk gesjoemel met bouwsubsidies door zijn eigen CDA-fractie (lees: voorzitter Bert de Vries) tot aftreden werd gedwongen. Dolman, triomfantelijk: ‘In dit geval was zelfs een minderheid in het parlement voldoende om een bewindsman weg te krijgen. Tegen de zin van de minister-president en vreemd genoeg tegen de zin van de oppositie in’.
Vis: ‘Een heel slecht voorbeeld. Het vertrek van Brokx was het werk van één fractie, daar is het parlement als zodanig niet aan te pas gekomen’.
| |
Vertrouwen
Het gebrek aan moed bij meerderheden in het parlement om (eigen) ministers naar huis te
| |
| |
sturen, is volgens Vis één van de factoren die tot uitholling van de parlementaire democratie hebben geleid. De strakke regeerakkoorden in Nederland en de bijzondere machten in België zijn in zijn ogen een tweede hoofdoorzaak. ‘De positie van het parlement is formidabel aangetast, zijn invloed buitengewoon gering geworden. Het lijkt alsof de bijzondere machten de volksvertegenwoordiging in België nóg machtelozer maken dan het regeerakkoord in Nederland de Kamer aan banden legt, maar ik denk dat het verschil tussen Wetstraat en Binnenhof in de praktijk niet zo groot is. In beide landen staat het parlement slecht aangeschreven’.
De voormalige voorzitter van de Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers Jean Defraigne, sinds januari 1988 ‘gewoon’ Kamerlid voor de Waalse liberalen, heeft zich - in gezel-schap van de oppositie - jaar in jaar uit opgewonden over het gemak waarmee achtereenvolgende kabinetten het parlement bijzondere machten vroegen. Het parlement verleende die machten al even makkelijk, en zette zich daarmee goeddeels buitenspel. Controle was pas achteraf mogelijk, de enige sanctie dan het heenzenden van de regering: een paardemiddel.
In zijn tamelijk steriele werkkamer, slechts uitgerust met een bureaulamp en een leeg kladblok, verzucht de oud-voorzitter: ‘Bijzondere machten zijn overbodig. Ze zijn niet goed. Het is ook niet deftig om de regels van het spel gedurende de speeltijd te veranderen. Dat gaat niet, hè? Bovendien geeft te veel macht aanleiding tot misbruik. Wij klagen altijd over landen waar geen vrijheid is, waar de machten niet zijn gescheiden. We moeten oppassen dat we niet in diezelfde fout vervallen’.
Met zijn opvatting heeft Defraigne - die, zo kort nadat hij voorzitter-af is, slechts met moeite tot een gesprek is over te halen - zich niet populair gemaakt in het centrum-rechtse
Jean Defraigne (o1929), voormalige voorzitter van de Kamer van Volksvertegenwoordigers.
kamp in België, dat aan de bijzondere machten steeds beter gewend raakte. Op de kop af acht dagen nadat ze vorig jaar april werden afgeschaft, waardoor het parlement eindelijk weer aan zijn eigenlijke taken kon toekomen, pleitte de toenmalige vice-premier Jean Gol alweer voor nieuwe machten. De besluitvorming zal anders opnieuw ernstig worden vertraagd, aldus de minister van justitie, die al eerder als zijn mening gaf dat België zonder parlement makkelijker regeerbaar is dan met.
Maar bevorderen de bijzondere machten ook de kwaliteit van het beleid? Defraigne betwijfelt dat zeer: ‘Er zitten meer nadelen aan dan voordelen. Zonder bijzondere machten was er meer vertrouwen geweest. Het parlement zou zich meer betrokken hebben gevoeld bij het beleid, er was meer solidariteit geweest’.
Tobback, vanuit de oppositie, zegt het nog wat sterker. ‘De regering,’ is zijn opvatting, ‘heeft er alle belang bij dat ze goed wordt gecontroleerd. Dat leidt tot betere wetgeving.
| |
| |
Driekwart van de wetgeving die onder de bijzondere machten van het zesde kabinet-Martens tot stand is gekomen, is in technische zin slecht. De helft daarvan was gecorrigeerd door parlementaire commissies, als de wetsontwerpen daaraan waren voorgelegd. Er heeft nog nooit iemand zoveel bureaucratie veroorzaakt als deze regering met haar volmachten. Gaston Geens, de voorzitter van de Vlaamse deelregering en christen-democraat, heeft berekend dat er voor het midden- en kleinbedrijf 267 bureaucratische operaties zijn bijgekomen als gevolg van de volmachten. Driekwart van het overheidsapparaat is ontwricht. Regering en administratie hebben zichzelf een ondienst bewezen’.
Defraigne wijst nog op een ander nadeel. Het parlement gaat zich vervelen, het stemt over nietszeggende resoluties in plaats van over wetten, en gaat zich op ‘gevaarlijke’ terreinen begeven: ‘Er komt verwarring, er treedt een vermenging van functies op. Parlementariërs beginnen onderzoeken die gerechtelijke kanten hebben. Neem nu de Bende van Nijvel. De socialisten willen daar een onderzoek naar. Dat is een groot gevaar voor de vrijheid, voor de rechten van de mensen. Ik zeg dat ook als advocaat. Hetzelfde met het Heizel-drama. Een parlementaire commissie heeft de secretaris-generaal van de voetbalbond, Roossens, van betrokkenheid beschuldigd. Roossens moet nu voor de rechter verschijnen, en waarom? Omdat, zo heb ik het gevoel, zijn naam in het verslag van de parlementaire onderzoekscommissie staat. Ik denk dat we met dat soort zaken zeer voorzichtig moeten zijn’.
De vraag ligt voor de hand waarom bij zoveel ellende de bijzondere machten in het regeringskamp dan toch zo populair zijn. Voor Tobback is het antwoord niet moeilijk: ‘De bijzondere machten hadden als doel het gebrek aan politieke meerderheid te verdoezelen. Honderd van de vierhonderd wetten die
Louis Tobback (o1938), voormalig fractieleider van de Vlaamse socialisten.
nu in werking zijn getreden, en inhoudelijk niet de minst belangrijke, waren anders nooit door het parlement gekomen. Dat is het ondemocratische van deze methode’. Defraigne, zelf lid van de oude meerderheid: ‘Er was inderdaad sprake van wantrouwen ten opzichte van zekere leden van de regeringsfracties’.
| |
Ondenkbaar
Hetzelfde wantrouwen waar Defraigne en Tobback op doelen lag in Nederland aan de basis van het uiterst gedetailleerde en strakke regeerakkoord, waarmee de Kamerfracties van CDA en VVD in november 1982 het eerste kabinet-Lubbers van start lieten gaan. Vooral de liberalen wilden hoe dan ook voorkomen dat net als onder het eerste kabinetVan Agt de linkervleugel van de christen-democraten in het parlement opnieuw voorgestelde bezuinigingen zou wegschieten. Het regeerakkoord legde de regeringsfracties voor vier jaar vast, en ontnam de linkse oppositie de mogelijkheid progressieve christen-democraten over de streep te trekken. In 1986, bij
| |
| |
de vorming van het tweede kabinet-Lubbers, werd het nog eens dunnetjes overgedaan.
Anders dan voor Vis gaat voor Dolman de vergelijking regeerakkoord/bijzondere machten niet op: ‘Het Nederlandse parlement heeft een sterkere machtspositie. Bijzondere machten zouden bij ons ondenkbaar zijn. In Nederland kan geen wet worden aangenomen zonder dat over elk artikel wordt gestemd. Een regeerakkoord vormt daarop geen inbreuk. Het gaat niet om een binding door een derde, maar om een zelfgekozen binding. Als in België een regering wordt gevormd, is dat een onderonsje tussen partijvoorzitters. In Nederland zijn het de fractievoorzitters die een kabinet in elkaar timmeren. En niet de fractievoorzitters alleen! In 1982 werden zij bijgestaan door fractiespecialisten en twee jaar geleden dienden de fracties van CDA en VVD tegen de 150 amendementen in op het ontwerpakkoord’.
Tegen de kritiek dat regeerakkoorden het parlement vervolgens voor vier jaar lam leggen, zegt de Kamervoorzitter dat, hoe minutieus de afspraken ook mogen zijn, er nog steeds allerlei onderwerpen zijn waarover niets is vastgelegd. ‘Bovendien geldt het niet voor de eeuwigheid. Er gaan nu stemmen op om het akkoord open te breken. Ik hoor de kritiek nu ook minder dan onder het eerste kabinet-Lubbers. Toen zat er meer vaart in het beleid, werd er veel forser bezuinigd; was er meer behoefte aan een akkoord’.
Vis, die over het principe van nauwsluitende regeerakkoorden veel negatiever denkt dan Dolman, is het op dit punt met de Kamervoorzitter eens: ‘Dit kabinet begint nu de lasten te ondervinden van strakke afspraken. Ze leiden tot problemen en dus - dat is de goede kant ervan - tot bezinning. Ik denk dat de periode van zulke regeerakkoorden een beetje voorbij is. De veronderstellingen blijken in de praktijk niet altijd te kloppen. Als de econo
Jan Vis (o1940), lid van de Eerste Kamer.
mische groei bijvoorbeeld tegenvalt, is Leiden in last. Ik denk dat het vrijer zal worden. Het politieke risico van ongelukken onderweg neemt dan wel wat toe, maar de flexibiliteit van beleid ook’.
Het parlement kan volgens Vis niet buiten die flexibiliteit om goed te kunnen functioneren. Daarnaast is er in zijn ogen een mentaliteitsverandering nodig, vooral bij de Kamerleden zelf, die hun zelfvertrouwen moeten herwinnen. Vis wil bovendien af van vastgeroeste gewoontes, zoals het automatisme dat de Kamer wordt ontbonden en nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven zodra een kabinet ten val is gebracht. ‘Ik geef toe dat daarvan een zuiverende werking uitgaat, maar tegelijk ook een verlammende, want geen Kamerlid durft nu nog een minister aan te pakken, bang als hij is voor zijn eigen hachje’.
Onzeker zal het lot van een parlementariër altijd blijven, al was het maar omdat er elke vier jaar verkiezingen worden gehouden. Daarom, vindt Vis, moet het werk van Kamerleden hoger worden gewaardeerd. Ook financieel.
| |
| |
Tobback is diezelfde mening toegedaan: ‘Het parlement is niet onafhankelijk genoeg. Er zijn problemen met de recrutering. Iemand die echt kwaliteiten heeft, komt niet hierheen, maar gaat naar het bedrijfsleven. Je moet je hier uit de naad werken, het is meer dan een fulltime job geworden. De dossiers zijn razend ingewikkeld geworden. We hebben nu voor een budgetcontrole met specialisten drie weken nodig. Voor een eenvoudig parlementariër is dat niet meer te doen. Intellectueel en materieel is dat onmogelijk. In de negentiende eeuw, met vijf departementen, was alles nog overzichtelijk. Koning Willem I diende eens in de tien jaar een begroting in. De geneesheren en advocaten die het Kamerlidmaatschap erbij deden, trokken van hun jachtterreinen naar Brussel, zagen dat het goed was, en verdwenen weer voor tien jaar. Nu zit je hier voor de begrotingscontrole en al het andere Kamerwerk met een parlement dat voor een kwart uit nieuwelingen bestaat, die hier binnengegooid zijn gelijk de spreekwoordelijke hond in het spreekwoordelijke kegelspel’.
Tobback vindt dat alle parlementen in West-Europa te kampen hebben met een tanende macht, maar hij onderstreept dat de situatie in België extra zorgelijk is door wat hij ‘het proces van staatsontbinding’ noemt: ‘Als gevolg van de taalstrijd is er in dit land geen staatsgezag meer dat echt functioneert, en is er bijgevolg geen democratie meer die echt functioneert. We zaten zes maand zonder regering, maar behalve Koning Boudewijn was er geen Belg die daar wakker van lag’. Tobback licht zijn frustraties nader toe: ‘We zaten in de vorige regering met een franstalige minister van Binnenlandse Zaken, een Waal. De Vlaamse kiezer kon daar helemaal niks mee. Als parlementariër kon ik de man wegstemmen, maar de Vlaamse kiezer kon dat niet. We zitten hier dus met een gehalveerde democratie. Ik zou liever in de Tweede Kamer zitten dan in het Belgische parlement. Daar zou ik mij niet ontmoedigd voelen’.
| |
Desillusie
Niet alleen Belgische politic tonen zich somberder dan de Nederlandse, ook de Belgische wetenschap geeft een weinig vrolijk beeld. Professor Luc Huyse, politoloog aan de Katholieke Universiteit van Leuven: ‘Ik denk dat we af moeten van het idee dat het parlement de natuurlijke “sparring partner” is van de regering. Het parlement is een te trage, te omslachtige schakel in de besluitvorming. De politieke context verdraagt het parlement niet langer. Een beetje cynisch zou je kunnen zeggen dat het parlement geen toekomst meer heeft. Je kunt het oppeppen met meer geld, meer medewerkers, meer computers, dat moet je ook doen, maar dat is toch niet meer dan het zandstralen van de gevel. Dat raakt niet aan alle verbouwingen die de afgelopen vijftig jaar achter die gevel zijn doorgevoerd’.
Volgens Huyse is het parlement als vanzelfsprekende tegenspeler van de regering allang overvleugeld door wat hij corporatieve organisaties noemt. ‘Neem het gezondheidsbeleid. Daar gaan honderden miljarden franken in om. Maar alle beslissingen in die sector worden genomen in samenspraak tussen regering, ziekenfondsen en artsensyndicaten. De besluiten worden wel doorgeleid naar het parlement, maar dat treedt alleen nog op als notaris en bankier. Het stelt de middelen beschikbaar en het maakt de juridische akte op, maar de inhoud van het contract is elders al vastgelegd. Hetzelfde geldt voor de patroons en de vakbonden, die met de regering proberen tot meerjarenafspraken te komen. Het parlement, dat de deskundigheid mist om op een dergelijk hoog niveau mee te kunnen praten, verwordt tot een applausmachine’.
Huyse treurt er niet om dat de volksvertegenwoordiging haar bevoegdheden aan het verliezen is. ‘Als dat maar gecompenseerd
| |
| |
wordt door democratisering van die andere circuits. Ik vind het belangrijk dat ziekenfondsleden invloed hebben op de gezondheidszorg en dat vakbondsleden kunnen meepraten over het sociaal-economisch beleid. In België is iedereen lid van het ziekenfonds en is 70 procent van de werknemers georganiseerd’.
Maar kan het ziekenfonds, kan de vakbeweging, kunnen werkgevers en artsensyndicaten het totale overheidsbeleid overzien? Zijn zij in staat tot een belangenafweging, laten zij niet al te makkelijk hun eigen belangen prevaleren?
Huyse: ‘Ik geef toe dat dat het grote probleem is. Maar het parlement is ook nooit tot die belangenafweging in staat geweest. Bovendien zijn er nog meer sparring partners die het gevecht met de regering aankunnen, en die niet per definitie voor deelbelangen opkomen: de media, de magistratuur. Ik weet ook wel dat kranteredacties en leden van de rechterlijke macht worden benoemd in plaats van gekozen, maar onderschat niet de werking van een goed dag- of weekbladartikel. Justitie tikt al meer en meer de regering op de vingers, zij is allang in het gat gedoken dat het parlement heeft laten vallen. We moeten niet eenzijdig al onze energie op het parlement richten. Want vermoedelijk komen we dan voor desillusies te staan’. |
|
Auteursrechtelijk beschermd