Ons Erfdeel. Jaargang 29

[p. 63]

Het Nederlands bibliotheekwerk in de jaren tachtig
Richard van Dijk

RICHARD VAN DIJK
werd in 1943 geboren te 's-Hertogenbosch. Vakopleiding boekhandel en uitgeverij. Is regiodirecteur van de Provinciale Bibliotheekcentrale voor Noord-Brabant. Schreef eerder over ontwikkelingen in de boekhandel, uitgeverij en bibliotheek. Begin 1986 verschijnt van hem een ‘Beknopte handleiding voor marketingbeleid in openbare bibliotheken’.
Adres: Vinkenslag 1, NL-5081 RN Hilvarenbeek

De wet op het openbare bibliotheekwerk, van belofte naar bezuiniging

Over wetgeving en ombuiging, de voorgeschiedenis

Al bij het in werking treden van de Wet op het Openbare Bibliotheekwerk in 1975 beloofde staatssecretaris W. Meyer het parlement om zijn schepping te zijner tijd te laten opgaan in de Kaderwet Specifiek Welzijn. De laatste wet zou na de nodige nog te verrichten studies en experimenten het fundament worden onder de bestuurlijke decentralisatie op het brede welzijnsgebied.

In 1977 publiceerde het rijk de Uitvoeringsbesluiten bij de bibliotheekwet waarin de contributies voor de gebruiker, de rechtsposities van het personeel en een aantal administratieve zaken geregeld werden. De besluiten echter waarin o.a. de omvang van collecties, openstellingsuren en van gebouwen zouden vastliggen bleven uit omdat het rijk, de gemeenten en de bibliotheken het niet eens werden. Zo werd in de praktijk duidelijk dat de wet die centralistische en decentrale elementen trachtte te verenigen teveel tegen het politieke en maatschappelijke getij in ging om een lang leven beschoren te zijn. In het Besluit Personeelsinformatie werd bovendien een tijdelijke regeling neergelegd. Op dringend verzoek van de bibliotheken beloofde het rijk een onderzoek naar de wenselijke omvang van de formaties. Het Nijmeegse Instituut voor Toegepaste Sociologie, kortweg ITS, kreeg daartoe opdracht. Een definitief besluit zou mede gebaseerd zijn op de resultaten, zo zegde staatssecretaris Meyer toe.

Bij het aantreden van een nieuwe regeringsploeg in 1978 volgde mevrouw J. Kraayeveld-Wouters hem op. Al snel beleed zij dat de bibliotheken meer emanciperende en democratische effecten moesten nastreven en wel door minder ‘leesvoer’ in hun collecties op te nemen en de materialen op hun ‘democratische gehalte’ te toetsen.

In het geheel niet van haar stuk gebracht door de menigvuldige en kritische reacties in de pers stelde de bewindsvrouwe kort daarna de vraag of de functies educatie, informatie en recreatie wel zo één en ondeelbaar waren als de sector meende. Blijmoedig en standvastig deelden de Bibliotheekraad en de nationale bibliotheekorganisatie, het NBLC, haar mede dat zij zich ditmaal niet vergiste. De bibliotheekwereld koesterde deze trits immers als haar eigen Heilige Drieëenheid. Dit vermocht echter de in kringen van de rijksoverheid stil-

[p. 64]

aan groeiende twijfels over de koers en betaalbaarheid van de sector niet te bezweren.

Mevrouw Kraayeveld stelde in 1981 voor de leeftijdsgrens voor de contributievrijdom te verlagen van 18 tot 16 jaar. En passant wenste zij de rijksbijdrage in de zg. overige kosten van 20 % tot 15 % terug te schroeven. Haar Memorie van Toelichting vermeldde o.a. dat ‘het bestedingspatroon en budgettaire ruimte van de oudere jeugd verschuiving van de leeftijdsgrens rechtvaardigde.’ Als pleister op de wonde zou zij het personeelsbestand in de sector met 150 formatieplaatsen verhogen. Het parlement schrapte de verlaging van de leeftijdsgrens en ging verder akkoord.

Over kortingen, Kuifje en Couperus

In 1982 kondigde minister H. de Boer wederom een korting aan, ditmaal van f. 15.000.000. De bibliotheken gaf hij in overweging om bij de collectievorming ‘de nadruk te leggen op de kwaliteit boven de kwantiteit’, media minder snel af te schrijven, openingstijden te beperken, bouwprogramma's te faseren, de plaatselijke spreiding in voorkomende gevallen kritisch te bekijken en ‘in sommige gevallen’ arbeidstijdverkorting aan te vragen. Zelf sloot hij ‘in noodgevallen ontslag van personeel en sluiting van objecten niet uit.’ Last but not least kregen de bibliotheken toestemming om hun contributietarieven van f. 12,50 tot f. 18,- te verhogen.

Niemand minder dan de Raad van State hoorde er van op. Hij maande tot voorzichtigheid ‘met beperkende maatregelen t.a.v. de voorzieningen die, zoals het bibliotheekwerk, voor de vrijetijdsbesteding van groot gewicht zijn (...) gelet op de toenemende hoeveelheid vrije tijd waarover steeds meer mensen ten gevolge van werkloosheid gedwongen worden te beschikken.’

De bewindsman wenste zijn voorstel bovendien uit te voeren op basis van een fundamentele wijziging in het bekostigingssysteem. Niet langer ging hij uit van afzonderlijke en inderdaad niet goed beheersbare vergoedingen voor enerzijds personele kosten (100 % rijksbijdrage) en anderzijds materiële kosten (15 % rijksbijdrage). Met het samenvoegen van de twee oude rijksbijdragen tot één nieuwe beëindigde het rijk de facto haar verantwoordelijkheid voor het inhalen van de hier en daar tot bijna 40% oplopende achterstanden op de norm voor de personeelsformaties. Zelfs ontzegde zij zich het recht om zich nog langer kopzorg te maken over de grondslagen onder de vaststelling en verdeling ervan.

Provincies en gemeenten kregen voortaan één doeluitkering waarvan de omvang jaarlijks bij Algemene Maatregel van Bestuur werd vastgesteld. Maar meer beleidsvrijheid met minder geld, dat was nu ook weer niet de boodschap waarop de lagere overheden zaten te wachten. Van het parlement mocht de bezuiniging een onsje minder wezen en daarna ging het akkoord.

De Boers opvolger, minister L.C. Brinkman, deelde provincies, gemeenten en bibliotheken halverwege 1983 mee dat het hen ongetwijfeld bekend was ‘dat ons land zich geconfronteerd ziet met grote financieeleconomische problemen.’ Teneinde zo'n f. 55.000.000 te besparen kondigde hij een korting aan van 18,3% op de rijksbijdragen voor het bibliotheekwerk. Daarnaast beëindigde hij het verbod op het heffen van leengelden aan volwassenen en stelde vast dat de contributies tot maximaal f. 23,- verhoogd konden worden. Door de bevordering van het profijtbeginsel stelde hij de bibliotheken in staat, zo zei hij, om de bezuinigingen te compenseren. Over deze grootste ingreep in de sector tot dan toe ontstond veel politiek rumoer. Uiteindelijk werd de korting vastgesteld op 18,1 %. Groeikernen en gemeenten die al in 1982 verplichtingen voor bouwplannen aangingen kregen

[p. 65]

wat hogere vergoedingen. Tenslotte schonk de minister een afkoopsom, groot 40 % van het bezuinigde bedrag, gedurende een periode van vier jaar aan de lagere overheden om de extra kosten van mogelijke wachtgeldverplichtingen op te vangen.

Achteraf motiveerde de minister zijn ingreep in een CDA-partijorgaan als volgt: ‘Dit is vooral gedaan omdat bleek dat in de bibliotheken te veel recreatief werd gelezen: Kuifjes, strips, ontspanningsliteratuur. En dat men van Kuifje bij Couperus komt - dat geloven maar weinigen.’

De effecten van de laatste bezuinigingsrondes zijn op dit moment nog moeilijk te meten, o.a. omdat gemeenten en provincies vaak bereid waren om tijdelijk bij te springen. Niettemin blijkt uit de enquêtes van het Centraal Bureau voor de Statistiek en het NBLC dat in de periode 1983/84:

- het ledental terugliep van 29,9 naar 28,1 % van de bevolking

- de werkgelegenheid in de sector terugliep van 6391 tot 5908 mensjaren, dus maar liefst 7,6 %.

Het aantal uitleningen liep in 1983 nog op van 177.983.483 tot 179.734.694, om in 1984 terug te vallen tot 172.795.084, een daling dus van 3,9 %.

Decentralisatie en leenrecht in de welzijnswet

Decentralisatie en personeelsformatie

In 1982 werd in de bibliotheekwet een artikel opgenomen, ‘waardoor in aangegeven omstandigheden bijzondere regelen gesteld kunnen worden.’ Doel was om gemeenten en provincies te kunnen laten functioneren als proefgebieden waarin men met de Kaderwet Specifiek Welzijn kon experimenteren. De lagere overheden en instellingen kregen er meer beleidsruimte. Zo zouden zij o.a. de bevoegdheid hebben om contributie en/of leengelden te vragen aan de jeugd. De gemeente Kerkrade testte het uit en kon in één jaar tijd bogen op een daling van 4 % in de leeftijdsgroep 0 tot 14 jaar. Van de groep 14-tot 18-jarigen hield 14 % de bibliotheek voor gezien. Het totale aantal uitleningen aan jeugd en volwassenen liep er met 24 % terug.

Inmiddels ontstond ook duidelijkheid over het ITS-onderzoek naar de benodigde personeelsformatie. In 1982 rapporteerden de onderzoekers o.a. dat:

- inderdaad gewerkt werd met veel kleinere personeelsformaties dan er nodig waren

- er een grote groei was van de voorzieningen en een sterke produktiviteitsstijging

- de kwaliteit van de dienstverlening en de penetratie in het werkgebied hoog waren.

Evenmin echter verzwegen zij dat:

- bibliotheken zich te weinig richtten op de potentiële behoeften aan informatie en te veel op de eigen professionele uitgangspunten

- bibliotheken zich te weinig bezig hielden met organisatie- en beleidsontwikkeling en bovendien te weinig maatschappelijk verankerd waren in het werkgebied.

De onderzoekers adviseerden bij de toedeling van formaties uit te gaan van criteria als inwonertal van het werkgebied, ruimtelijke indeling, samenstelling van de bevolking, etc. Deze kon elke bekostigende overheid hanteren zodat centrale regelgeving geen uitgangspunt meer hoefde te zijn.

Wat in de sektor en bij overheden vooral bleef nagalmen waren de conclusies dat er onvoldoende managementkwaliteiten aanwezig waren en dat de bibliotheken te weinig in staat waren tot het stellen van prioriteiten en tot afstemming van doelen en middelen. Niet dat dit nu wel gebleken sterke punten zouden zijn van overheidslichamen, maar die waren de lachende derde en lieten de bibliotheken achter met de zwarte piet. Het rijk beschikte nu over perfecte argumenten om verder te

[p. 66]

bezuinigen en te decentraliseren. Lagere overheden deden niets concreets met het rapport, dat een laat vervolg kreeg door de publikatie van de case-studies in 1985. Wel stimuleerde het uiteraard de aandacht in de sector voor beleids- en beheersproblemen.

De Welzijnswet van minister Brinkman

Om het teloorgaan van verworvenheden door welke nieuwe wet ook te voorkomen legde de bibliotheekwereld haar opties neer in een Proeve van een openbare bibliotheekwet. In de politiek vond het stuk nauwelijks weerklank. In Openbare bibliotheken, wat wil men ermee? verwoordde de sector haar beleidsuitgangspunten en uitvoeringsmodellen. Zo bepleitte de nota de vorming van een fijnmazige netwerkstructuur waarin de bevolking van de kleinste woonkernen toch minstens door een bibliobus bediend zou worden. Daarnaast zou beschikbaarstelling van informatie, van media, van meer gespecialiseerde kennis en faciliteiten aan kleine en grote bibliotheekvoorzieningen vanuit andere onderdelen van het landelijk netwerk gegarandeerd moeten zijn. Daar was dan wel een herstructurering voor nodig die zou aansluiten op de inhoud van de Kaderwet.

Minister Brinkman maakte in 1983 evenwel bekend dat hij het complete wetsontwerp introk omdat het uitvoeren van de procedures uit de wet te zwaar en te duur dreigde uit te pakken. Al in 1984 bleek de bewindsman peuterspeelzalen, speeltuinen, vluchtelingenopvang, telefonische hulpdiensten, bibliotheekwerk, leenrechten en vele andere zaken onder de werking van één wet, de nieuwe Welzijnswet, te willen brengen. Als eerste gaf de minister serieus gehoor aan gerechtvaardigde wensen van auteurs en uitgevers. Niettemin waren de belanghebbenden weinig ingenomen met vorm en inhoud van de voorstellen. De bibliotheken maakten uiteraard bezwaar tegen nieuwe kortingen op hun toch al zo geslonken middelen die nodig zouden zijn om auteurs en uitgevers te kunnen betalen. Bij de afronding van dit artikel was duidelijk dat de drie grote politieke partijen in ieder geval niet akkoord gingen met deze nieuwe afwenteling van lasten op bibliotheken en hun gebruikers die uiteindelijk het gelag zouden moeten betalen. Wel stemden zij in met een beschikking op basis waarvan in 1986 totaal f. 5.000.000 uit de algemene middelen aan auteurs en uitgevers wordt uitgekeerd. Pas in de loop van 1986 zal wellicht de inhoud van de wet definitief bepaald worden. Het uitgangspunt ervan, een ruime overdracht van bevoegdheden aan lagere overheden, zal nauwelijks tegenstand ontmoeten. Instemming oogst de minister ook met het verplicht opleggen van alle thans betrokken instellingen van het meewerken aan het interbibliothecair leenverkeer. Het bekostigingssysteem zal ongetwijfeld onderwerp van discussie zijn omdat de bestaande doeluitkeringen binnen vijf jaar overgeheveld moeten worden naar de algemene uitkeringen van Provinciefonds en Gemeentefonds. Deze operatie lijkt minstens even gecompliceerd als ambitieus. Bereikt is tenslotte dat de wet de contributievrijdom voor de jeugd tot 18 jaar opnieuw bevestigt. Ook blijft de huidige infrastructuur van de openbare bibliotheekwereld intact, die moet worden benut om de netwerkgedachte verder gestalte te geven.

De bibliotheek bekneld tussen vraag en aanbod

De toename van het gebruik

In 1974 leenden 2.328.978 gebruikers 96.307.347 boeken en andere media. In 1984 leenden 4.046.726 gebruikers 172.795.084 boeken en andere media. In 1982 en 1983 waren de aantallen leden en uitleningen zelfs nog hoger. De snelle toename was te danken aan:

[p. 67]

- de contributievrijdom voor de jeugd

- de toename van de bevolkingsomvang

- de toegenomen scholing en scholingsbehoefte

- de groeiende vraag naar informatie op allerlei gebieden

- de toename van het aantal bibliotheekvoorzieningen en de verbetering van de kwaliteit ervan.

Recentelijk kwamen daar nog enkele factoren bij. Daar was in de eerste plaats de toegenomen hoeveelheid vrije tijd. Geleidelijkaan zijn er gedurende de laatste jaren steeds meer gebruikers voortgekomen uit bevolkingsgroepen voor welke lezen geen traditie was. Door hun kinderen, door gerichte activiteiten van bibliotheken, door kennismaking met een tot voor kort lage financiële drempel, door persoonlijke omstandigheden of door vormen van volwasseneneducatie hebben deze nieuwe gebruikers kennis gemaakt met de voorzieningen. Aantallen van deze nieuwkomers zijn niet te schatten, maar waarneming in de praktijk leert in ieder geval dat ze er zijn.

Tenslotte, het valt niet te ontkennen dat er inderdaad, zoals het Sociaal Cultureel Rapport 1984 stelt, een verschuiving is van lenen naar kopen. Deze substitutievraag is o.a. te verklaren uit de inkomensdaling en de stijging voor kosten van levensonderhoud.

Het massale gebruik heeft de bibliotheken letterlijk overspoeld. Door hun professionele gerichtheid en door hun geringe neiging om prioriteiten te stellen, zie het ITS-verhaal, werd een aantal bibliotheken ongemerkt op sleeptouw genomen door de manifeste en hoofdzakelijk recreatieve vraag van juist die categorieën gebruikers die het meest toegerust waren om maatschappelijk en financieel hun partijtje mee te blazen. Het laat zich raden dat er in zulke bibliotheken dan ook te weinig tijd gestoken werd in de advies- en inlichtingenfuncties. Mutatis mutandis gold dit voor het stimuleringsbeleid gericht op bevolkingsgroepen zonder leestraditie.

Geruime tijd is ook door een aantal vakgenoten gedacht dat de media-aanschaf slechts bepaald en beperkt werd door budgettaire grenzen. Ongeacht welke ruimte ook in de financiële randvoorwaarden, zou zo'n beleid niet te handhaven zijn. De geweldige explosie van de grijze literatuur, het tijdschriftenaanbod en de komst van de nieuwe informatietechnologieën stonden en staan dit niet langer toe. En vooral de laatste zijn onmisbaar in de bibliotheek. Voor scholings- of instructiedoeleinden bijvoorbeeld is immers een diaserie, videofilm of beeldplaat vaak praktischer dan een boekje. Deze middelen, maar ook geluidscassettes, talencursussen, grammofoonplaten en software droegen belangrijk bij aan het verlagen van de drempel voor nieuwe gebruikersgroepen. Het hinauflesen mag dan uit de beroepsopvattingen van de bibliothecaris aan het verdwijnen zijn, praktijkervaringen wijzen wel uit dat ook bevolkingsgroepen die de bibliotheek niet bepaald frequenteren, haar vaker weten te vinden wanneer zij problemen hebben die door kennisname van bepaalde informatiedragers, door advies of verwijzing kunnen worden opgelost.

Over presentatie en prioriteiten

Ook de verbetering van de presentatie van de collecties stimuleerde de populariteit van bibliotheken. Anders dan enkele jaren geleden hoeft men nu niet overal meer in reeksen hangmappen te gaan zoeken om een simpel maar praktisch brochuurtje over energiebesparing, studiekostenvergoeding of kindertelefoon op te delven. Steeds vaker vindt de bibliotheekbezoeker al in de entree een folderkast waaruit men deze informatie gratis kan meenemen. Van deze traditioneel zeer ongebruikelijke wijze van ontsluiten was het maar een klein stapje naar de presentatie van overheidsinformatie (postbus 51, bekend van radio en T.V.) in draadrekjes. Het speuren in allerlei populaire papieren bestanden werd door deze

[p. 68]

cliëntgerichter aanpak beperkt, er staat echter tegenover dat microfichering en automatisering van weer andere bestanden nieuwe drempels opwerpen. Gebruikersvriendelijk is de benodigde apparatuur gewoonlijk nog niet.

Om het publiek te laten wennen aan nieuwe technologieën schaften bibliotheken homecomputers en software aan die worden uitgeleend. In vele lees- en studiezalen kan men er eveneens ter plaatse mee kennis maken.

Inmiddels zijn negen stedelijke openbare bibliotheken met een zogenaamde steunfunctie begonnen met het ontsluiten van diverse databestanden van overheden, wetenschappelijke bibliotheken en enkele commerciële leveranciers. Voor relatief lage kosten helpt men er student, journalist of zakenman supersnel aan literatuuropgave, wetteksten, etc. In aansluiting op dit experiment krijgen vrijwel alle ca. 100 openbare bibliotheken inde provincie Noord-Brabant door extra rijkssubsidie vanaf eind 1986 direct of indirect aansluiting op dezelfde en op nieuwe, meer populaire bestanden.

De ontwikkeling van de informatietechnologie, de gestegen vraag van een publiek met een afnemende koopkracht, de nieuwe financiële en bestuurlijke randvoorwaarden, dwingen bibliotheken nu en in de toekomst om:

- in de lectuurspreiding en informatievoorziening ten behoeve van vele doelgroepen scherper dan voorheen prioriteiten te stellen. Niet aan alle soorten vraag van elke gebruiker kan in dezelfde mate en tegen dezelfde prijs aandacht besteed worden.

- een essentiële bijdrage te leveren aan het vertrouwd maken van een groot publiek met innovatie op het gebied van informatie-opslag en -ontsluiting

- te zorgen dat zij zelf als onderling samenwerkende organisaties voldoende kennis en flexibiliteit blijven. c.q. gaan bezitten om goed te anticiperen en te reageren op veranderingen.

Bij dit alles staan nauwelijks nog wetten in de weg. Het overwinnen van wat praktische bezwaren zal stellig creatieve en soms onorthodoxe oplossingen vergen.

Literatuur:

Aspecten informatie, educatie en recreatie van het openbare bibliotheekwerk, Bibliotheekraad, Den Haag. 1978.
m.v.d. besselaar, Koncentratie op het kwaliteitsprodukt, in Bibliotheek en Samenleving, nr. 6, 1985.
h. du bois, Personeelsinformatie van openbare bibliotheken, Nijmegen, 1982. Brief van het Ministerie van WVC dd. 15 juni 1983, onderwerp Bezuinigingen bibliotheekwerk 1984, aan bibliotheken, provincies en gemeenten.
Brief van het Ministerie van WVC dd. 23 november 1983, onderwerp Tarieven van openbare bibliotheken 1984, aan bibliotheken, provincies en gemeenten.
d. bruil, Prove van een openbare bibliotheekwet, Den Haag, 1984.
Jaarboek Openbare Bibliotheken 1985, Den Haag, 1985.
w. knulst, Media en cultuurbeleid, Den Haag, 1982.
j. kraayeveld-wouters, Toespraak ter gelegenheid van de opening van de tweede landelijke informatiemarkt van het NBLC, in Bibliotheek en Samenleving, nr. 6, 1978.
c. krijnen, Management en beleid van openbare bibliotheken, Nijmegen, 1985.
Openbare bibliotheken, wat wil men ermee? / Den Haag, 1983.
l. schoonderwoerd, Samenhang in de overheidssektor voor informatie en cultuur, Rijswijk, 1985.
Sociaal Cultureel Rapport 1984, Den Haag, 1984.
Voorstel van Wet, houdende regelen ten aanzien van de beleidsvorming en de uitvoering en bekostiging van voorzieningen op het terrein van het maatschappelijke en sociaal-culturele welzijn (Welzijnswet). Rijswijk. 1984.
Wet op het Openbare Bibliotheekwerk, IJmuiden, 1975-1985.