Ons Erfdeel. Jaargang 24

[p. 540]

De Wet openbaarheid van bestuur in Nederland
Bert Kandel

Geboren in 1952 te Meppel. Was tijdens zijn studie rechten, bestuurswetenschappelijke studierichting, aan de Rijksuniversiteit te Utrecht, free-lance journalist en medewerker van een lid van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Van 1977-1980 bestuursjurist bij de gemeente Vlaardingen. Thans medewerker binnenlands bestuur van de Tweede Kamerfractie van de Partij van de Arbeid.
Adres:
Peperstraat 19, NL-3131 CT Vlaardingen.

Eeuwenlang was het Nederlandse openbaar bestuur in feite geheim bestuur. De publieke zaak was bepaald geen openbare zaak. Bestuurders koesterden volkswijsheden als ‘kennis is macht’ en ‘spreken is zilver, zwijgen is goud’. Vragen stond vrij, maar de bestuurders hoefden geen antwoord te geven. Kortom, geheimhouding was regel, openbaarheid uitzondering. In de jaren zestig werd deze opvatting echter ondermijnd door de krachtige vloedgolven van politieke vernieuwing en democratisering. Het bestuur moest worden opengebroken, de kloof tussen burger en overheid geslecht, de invloed van de burger vergroot. In de jaren zeventig rezen echter alweer twijfels aan dit nieuwe geloof en bovendien gebruikten de machthebbers de ingetreden windstilte om de bressen die de vernieuwingsdrift in hun bastions had geslagen te dichten. Zo leidde ook het vastleggen van nieuwe opvattingen over openbaarheid in de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) tot een resultaat waarmee niemand eigenlijk tevreden is. Wanneer de wet op 1 mei 1980 in werking treedt, staan de ambtenaren goed voorbereid klaar. Bij het Rijk zijn zelfs speciale WOB-ambtenaren aangewezen, op elk departement één, om de burgers wegwijs te maken in de Haagse doolhof. Maar de grote stroom vragen om informatie blijft uit. Krijgen de sceptici gelijk? Verandert de WOB maar weinig aan de reeds langzaam gegroeide openbaarheid?

Openbaarheid en voorlichting gaan hand in hand. Vóór de Tweede Wereldoorlog hadden beiden weinig om het lijf. Maar direct nadat de regering in mei 1940 in Londen was aangekomen werd de Rijksvoorlichtingsdienst opgericht. Uit vrees voor een te zwaar propagandistisch accent werd er geen apart ministerie van voorlichting opgericht maar werd de voorlichtingsdienst ondergebracht bij het departement van de minister-president.

[p. 541]

Hiermee werd het in Nederland traditionele onderscheid tussen voorlichting en propaganda gehandhaafd. De grondtrekken van het huidige voorlichtingsbestel werden in 1946 ontworpen door de Commissie Van Heuven Goedhart. In het rapport van deze commissie werd gesteld dat het wezen van overheidsvoorlichting is: verklaren en toelichten. De voorlichting moest zich verre houden van propaganda en wilsbeïnvloeding. En dat is nog steeds de gangbare en officiële opvatting.

Pacificatiedemocratie: geheimhouding.

In de na-oorlogse jaren was de voorlichting weinig onthullend. Volgens Lijphart is Nederland van 1917 tot 1967 een pacificatie-democratie⁽¹⁾. Een bestel waarin de basis sterk verdeeld (verzuild) is, maar waarin het politieke beleid toch eenheid vertoont doordat de leiders van de zuilen voortdurend met elkaar samenwerken bij het vinden van compromissen. Voorwaarde hierbij is geheimhouding. Compromisvorming betekent onderhandelen, concessies doen, plooibaar zijn. Dat verdraagt zich maar moeilijk met een open opstelling naar de burgers. De pacificatie-democratie houdt dus in dat de elites in het geheim regeren. De pers en de burgerij zijn in dit bestel passief, volgzaam en lijdelijk, aldus Lijphart.

In 1957 speelde zich een incident af dat kenmerkend is voor de verhoudingen binnen het starre bestel⁽²⁾. De journalist Henri Faas publiceerde in De Volkskrant vóór Prinsjesdag, dus voortijdig, de voornaamste feiten uit troonrede en miljoenennota. Hij deed dat op basis van intelligente speculatie, gevoed door openbare stukken. De regering meende echter dat er sprake was van een lek en schending van een embargo. De regering ontzegde Faas derhalve voor één jaar de toegang tot de ministeries en daaronder ressorterende diensten en sloot hem uit van het verstrekken van inlichtingen door de overheid. Een duidelijk bewijs van afkeer van openbaarheid van bestuur. Dat de pers zich in die tijd zo niet liet breidelen, dan toch wel ringeloren toont de kwestie Greet Hofmans. Terwijl deze hofaffaire in de internationale pers uitgebreid werd behandeld deed de volgzame Nederlandse pers er grotendeels het zwijgen toe⁽³⁾.

De kwestie Faas kreeg echter een vervolg. Naar aanleiding van de omstreden uitsluiting van Faas werd vanuit de journalistenwereld een ‘Commissie inzake recht op informatie’ ingesteld. Deze commissie rapporteerde dat de vrijheid van nieuwsgaring, als een uitvloeisel van artikel 10 van de Europese mensenrechtenconventie, voor de pers recht op informatie tegenover de overheid zou moeten inhouden. Volgens De Meij is met deze stelling in Nederland de eerste stoot tot verandering in het denken over de openbaarheidsplicht van de overheid gegeven⁽⁴⁾.

Het zijn aanvankelijk dus vooral persmensen die andere opvattingen over openbaarheid voorstaan. Dat blijkt ook uit een advies aan de staatssecretaris van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, waarin de Persraad al in 1960 pleitte voor de omkering van het geheimhoudingsbeginsel: openbaarheid zij regel en geheimhouding uitzondering. Het gesloten bestel werkt dan echter nog volop: het advies wordt, ondanks herhaalde verzoeken uit de Tweede Kamer, pas in 1968 gepubliceerd.

(1) A. Lijphart, Verzuiling, Pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek, Amsterdam, 1979, 3e geheel herziene druk.

(2) H. Faas, God, Nederland en de franje, Utrecht/Antwerpen, 1967, pp. 125, 126.

(3) H.J.A. Hofland, Tegels lichten, Amsterdam, 1972, p. 106 e.v.

(4) J.M. de Meij, De vrijheid en verantwoordelijkheid van de pers, diss., Utrecht, 1975, p. 112. Zie ook J.M. de Meij, Wet openbaarheid van bestuur: half ei of lege dop?, in Nederlands Juristenblad, 10 mei 1980, pp. 413-428.

De jaren zestig.

In de jaren zestig trokken kritische burgers ten strijde tegen het oude Bestel. In de halve eeuw pacificatiepolitiek had de verzorgingsstaat gestalte gekregen. De overheid was steeds machtiger geworden en bemoeide zich intensief met de burgers. Het staatsapparaat was enorm gegroeid en de besluitvormingsprocedures waren bijzonder ondoorzichtig geworden.

[p. 542]

De controlemogelijkheden van volksvertegenwoordigers hadden hiermee geen gelijke tred gehouden. De macht was verder verschoven van volksvertegenwoordigers naar regering. In de kritiek van de jaren zestig en in de roep om politieke democratisering, een andere verdeling van macht en zeggenschap, lag de wens naar meer openheid en openbaarheid besloten. Meer invloed van de burgers op het bestuur, daar ging het om.

En wat was daarop het antwoord van het bestuur? Een commissie om het vraagstuk te bestuderen. Zo werd in 1968 de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, beter bekend als de Commissie Biesheuvel, ingesteld. In zijn installatierede betoogde minister-president De Jong dat het er om gaat ‘het proces van beleidsvorming doorzichtig te maken, de burger inzicht te geven in het hoe en waarom en juist daardoor de afstand tussen de basis en de top te verkleinen. Juist in deze tijd van massificatie en vervreemding is dit tegenspel meer dan ooit nodig’⁽⁵⁾. De commissie rapporteerde in juni 1970 en schetste de politieke democratisering als het grondprobleem van haar studie. Ondertussen deed de commissie meer dan de instellers hadden beoogd: het rapport bevatte een compleet wetsontwerp, met memorie van toelichting, dat de burger een recht op informatie verschafte en de overheid de plicht oplegde uit eigen beweging informatie te verstrekken. De voorstellen van de commissie Biesheuvel hebben verder in essentie de inhoud van de discussie en uiteindelijk ook de inhoud van de huidige Wet openbaarheid van bestuur bepaald.

De voorstellen van de commissie vonden over het algemeen een gunstig onthaal. De regering had het echter moeilijker met de voorgestelde regeling. Diverse regeringen hebben zich dan ook over deze materie gebogen. De voorzitter van de Commissie Biesheuvel, die inmiddels als ‘open Barend’ door het leven ging, bleek later als minister-president de nodige problemen met zijn eigen adviezen te hebben. Zijn opvolger Den Uyl had in 1970 als aanvoerder van de oppositie het kabinet-De Jong over een regeringsnota naar aanleiding van het rapport Biesheuvel nog verweten bezig te zijn met het gladstrijken van ontsierende plooien en het handhaven van de bestaande machtsverdeling in plaats van met het anders verdelen van macht en zeggenschap. Maar als minister-president nam Den Uyl er ook ruim de tijd voor. Toen hij het wetsontwerp eenmaal had ingediend, voerde hij als excuus de weerbarstigheid van de materie aan. D. van Duyne, die bij de regeling van de openbaarheid drie premiers ambtelijk terzijde stond, voert ter verklaring van weerbarstigheid en vertraging drie problemen aan⁽⁶⁾. Allereerst de moeilijkheid om het juiste midden te vinden tussen bepalingen van zeer algemene strekking en een regeling die tot in details bepaalt wat wel en niet mag. In de tweede plaats het besef dat de beslotenheid van het interne beraad van vitaal belang is voor de kwaliteit van het bestuur. Tenslotte de overschatting van de wil en het vermogen van de burger om bestuurlijke informatie op te nemen en te verwerken.

Terwijl opeenvolgende kabinetten dus jarenlang broedden op een wettelijke regeling, ontwikkelde zich in de praktijk op basis van de ‘Biesheuvel-ideeën’ een redelijke mate van openbaarheid en voorlichting. Vooral bij de lagere overheid. Daarnaast brak er een stroom literatuur los waarin vooral de noodzaak van openbaarheid werd benadrukt, zowel op ideologische als juridische gronden⁽⁷⁾. Tegen de tijd dat het kabinet Den Uyl een wetsontwerp indiende (1975) waren de ‘Biesheuvel-ideeën’ dan ook grotendeels in de praktijk gebracht en werd in de literatuur op nog meer openbaarheid aangedrongen. Het maatschappelijk tij was ondertussen

(5) Rapport Openbaarheid en openheid van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, Den Haag, 1970, p. 226.

(6) D. van Duyne, Wet openbaarheid van bestuur, in de bundel Open bestuur, omgaan met mondige mensen (red. P. van Dijke e.a.), Alphen aan den Rijn/Brussel, 1980, pp. 182, 183.

(7) Uitgebreid behandeld door L.E.M. Klinkers in Openbaarheid van bestuur, diss., Den Haag, 1974.

[p. 543]

aan het kenteren: het enthousiasme voor vernieuwing, participatie van de burgers en verdere democratisering ebde langzamerhand weg in het zicht van economische recessie en benauwende bezuinigingen en mede bevorderd door bestuurlijk onvermogen bij het tot stand brengen van vernieuwingen. Een ontwikkeling die ertoe heeft geleid dat de situatie van heden kan worden gekenschetst als dood tij met een voelbare onderstroom in de richting van restauratie van oude verhoudingen.

Wetsontwerp: kritisch onthaal.

Het wetsontwerp nr. 13. 418 ‘Regelen betreffende de openheid en openbaarheid van bestuur (Wet openbaarheid van bestuur)’ werd in 1975 kritisch en met veel vragen ontvangen. Juristen, journalisten en parlementsleden konden er niet veel nieuws aan ontdekken. Men verweet de regering een tekortschieten in openbaarheidsdrift en duidelijkheid. De regeling werd door de meeste commentatoren vrij vaag en terughoudend genoemd. Het grotendeels ontbreken van suggesties voor een andere regeling wijst er echter op dat het hier inderdaad om een zeer weerbarstige materie gaat. Er is in alle kritieken veel fraai proza te ontdekken. Zo schreef de jurist Burkens over het ontwerp: ‘Onder het mom van noblesse en generositeit wordt in werkelijkheid een gatekaas van juridische waarborgen geboden’. Aan het slot van zijn kritische beschouwing meent hij dat de uitkomst daarvan ‘lijkt op die bij het nuttigen van sommig goeddoorkweekt citrusfruit: men bewondert de fraaie schil, maar staat versteld welk een kwekersvernuft aan het produkt ten grondslag ligt, men houdt tenslotte wat vruchtvlees over dat flauw doch niet onaangenaam smaakt. In zodanig geval dient men per saldo toch niet onvoldaan te zijn’⁽⁸⁾. En over vruchten gesproken, in de Tweede Kamer stelde de PPR-afgevaardigde Jansen dat het wetsontwerp een structuur biedt die met vrucht gebruikt kan worden als de vereiste mentaliteit aanwezig is. Hij verwoordde hiermee het oordeel van veel critici: je kunt met deze wet alle kanten uit. Wie kwaad wil kan de deur dichthouden, maar evengoed kan men ook de deur op een kier zetten. Er is ondertussen niemand die gelooft dat deze wet de deuren van de overheidsbolwerken wagenwijd openzet. Ter illustratie nog enkele omschrijvingen van de wet: een botte blikopener⁽⁹⁾; een paasei van vorig jaar, dat van een nieuw verflaagje is voorzien; geen openbaarheidswet, maar een voorlichtingswet⁽¹⁰⁾; een wet met een Januskop⁽¹¹⁾.

Bij de behandeling van het wetsontwerp in de Tweede Kamer lieten de parlementsleden met weinig enthousiasme de fundamenten ervan intact⁽¹²⁾. De door de regering voorgestelde doorkijkjes naar de ambtelijke en bestuurlijke wereld werden echter wel wat verder vergroot en uitgebreid met een poortje hier en een raampje daar. Zo werd ook de werking van de wet uitgebreid tot de lagere overheden. Provincies en gemeenten vonden dat wel aardig, maar een aantal van hen liet weten dat ze in de praktijk al veel verder waren dan Den Haag zou voorschrijven.

(8) M.C. Burkens, Wetsontwerp openbaarheid van bestuur, in Gemeenstestem, nrs. 6368 en 6369, 12 en 19 september 1975.

(9) D. Houwaart, Wet op openbaarheid van bestuur een botte blikopener, in NRC-Handelsblad van 23 mei 1980.

(10) J.M. de Meij in Nederlands Juristenblad, zie noot 4.

(11) H. Schelhaas, De informatieplicht van de overheid, diss., Zwolle, 1979, p. 160. Bevat uitgebreide literatuuropgave. Schelhaas doelt met de omschrijving Januskop op het bij wijze van compromis in één wet verenigen van openbaarheid en geheimhouding, door hem ook omschreven als het hinken op twee gedachten.

(12) Verslag van behandeling in de Tweede Kamer in Handelingen zitting 1976-1977, nrs. 16-18 (1-17 februari 1977).

[p. 544]

Inhoud van de wet.

De Wet openbaarheid van bestuur (WOB) is in feite een raamwet, die verder is uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur, aanwijzingen van de minister-president en regelingen van ministers en lagere overheden. Grof gezegd verschaft de wet de burgers een informatierecht, dat wordt begrensd door een aantal in de wet genoemde beperkingen. Dit is de zogenaamde passieve openbaarheid: informatie door het bestuur op verzoek van de burger. De actieve openbaarheid verplicht de overheid uit eigen beweging informatie te verstrekken over het beleid.

De actieve informatieplicht van rijk, gemeenten en provincies wordt geregeld in artikel 2. Daarin wordt bepaald dat het overheidsorgaan dat het rechtstreeks aangaat uit eigen beweging informatie verschaft over het beleid, waaronder begrepen de voorbereiding en uitvoering daarvan, zodra het in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Deze informatie moet in begrijpelijke taal gesteld zijn en zo gegeven worden dat belanghebbende en belangstellende burgers zoveel mogelijk worden bereikt. Ook moet de informatie op een moment gegeven worden dat de burgers er nog iets mee kunnen doen en hun mening over dat beleid nog tijdig kunnen weergeven. Ook moet de overheid er voor zorgen, dat aan de overheid uitgebrachte adviezen over het beleid openbaar gemaakt worden, tenzij het ambtelijke adviezen betreft. Dit houdt in dat de adviezen van de Raad van State in de regel openbaar gemaakt moeten worden. De belangrijkste kritiek op dit voorlichtingsartikel was, dat nergens wordt omschreven wanneer het ‘in het belang van een goede en democratische bestuursvoering’ is dat informatie wordt verstrekt. De wet stelt ook niet duidelijk dat overheidsvoorlichting niet meer mag zijn dan verduidelijken en toelichten. Minister-president Den Uyl merkte bij de parlementaire behandeling fijntjes op dat de regering ‘het natuurlijk niet altijd kan helpen dat er van informeren, verklaren en toelichten soms toch een propagandistische werking kan uitgaan’. Dacht hij hierbij mischien aan het wekelijkse televisie-interview met de minister-president?

De filosofie van de wet is dat openbaarheid regel is en geheimhouding uitzondering. Maar dat is dan wel één regel met vele uitzonderingen. Tenzij er een wettelijke grond voor weigering is (dergelijke uitzonderingsgronden zijn niet alleen in de WOB, maar ook in andere wetten te vinden) moet de overheid een verzoek om informatie van een burger honoreren. De overheid mag wel zelf bepalen op welke wijze de informatie wordt verstrekt. Het recht op informatie betreft niet alleen schriftelijke stukken, maar ook bijvoorbeeld films, foto's of computerbanden. Het gaat verder niet alleen om gegevens die de overheid zelf heeft opgesteld, maar ook om gegevens die aan de overheid zijn verstrekt.

De beperkingen op de openbaarheid in de WOB vallen uiteen in twee groepen. De eerste groep betreft de verzoeken om informatie over documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad. Deze verzoeken worden ingewilligd, behalve

[p. 545]

als het gaat om a) gegevens die nog in bewerking zijn of die, hoewel gereed, op zichzelf een onvolledig en daardoor vertekend beeld zouden geven; b) persoonlijke beleidsopvattingen van bestuurders of ambtenaren. In deze gevallen moet echter wel informatie worden gegeven over de feitelijke gegevens in die documenten en eventuele prognoses en beleidsalternatieven. De eerste groep beperkingen biedt voldoende mogelijkheden tot geheimhouding, zo luidt de kritiek. Wat is intern beraad, wanneer is een stuk echt gereed, hoe valt vast te stellen of iets een onvolledig of vertekend beeld geeft, waar ligt de grens tussen feiten en opvattingen?

Artikel 4 geeft een groep algemene uitzonderingen. Allereerst blijft het verstrekken van informatie achterwege indien dit de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen of de veiligheid van de staat zou kunnen schaden. Verder somt de wet dan nog een aantal gevallen op waarbij het belang van het verstrekken van informatie moet worden afgewogen tegen belangen als de betrekkingen met andere landen, economische en financiële belangen van de overheid, opsporing en vervolging van strafbare feiten, de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokkenen of derden en controle en toezicht door de overheid. Ook hier weer ruimte genoeg voor uitleg in alle richtingen, aldus de critici.

In de regels ter uitvoering van de wet is onder meer gesteld dat de burger bij zijn verzoek om informatie alleen hoeft aan te geven over welke ‘bestuurlijke aangelegenheid’ informatie wordt verlangd. Als de overheid informatie weigert moet die weigering schriftelijk en gemotiveerd worden gegeven. Dit biedt de burger de mogelijkheid via de wet administratieve rechtspraak overheidsbeschikkingen (AROB) uiteindelijk de weigering aan de Afdeling rechtspraak van de Raad van State ter toetsing voor te leggen.

Vanwege de vele ‘geheimen’, beter gezegd onzekerheden, die de WOB nog omgeven, en vanwege het experimentele karakter ervan is in de wet bepaald dat de regering binnen drie jaar na het in werking treden van de wet, en vervolgens om de vijf jaar, aan het parlement verslag uitbrengt over de wijze waarop zij is toegepast. Dit zal ongetwijfeld een moeizaam karwei zijn. De regering heeft hiervoor dan ook een beproefd hulpmiddel aangegrepen: de commissie van deskundigen en betrokkenen. Zo figureren er thans twee commissies. Een evaluatiecommissie, waarin wij wederom Biesheuvel treffen, en ter ondersteuning daarvan een begeleidingscommissie. Ondertussen is het eerste onderzoek ten behoeve van het verslag gestart en heeft de evaluatie-commissie laten weten tegelijkertijd een ‘activerend optreden’ voor te staan.

De literatuur over de WOB is vooral vervaardigd door juristen, met overheidsvoorlichters op een eervolle tweede plaats. Dat bepaalde ook de beeldvorming. De overheersende indruk: een wet die aan alle kanten rammelt en bepaald

[p. 546]

niet de grote openbaarheidsverwachtingen van de jaren zestig bevredigt. De nuance die de voorlichters aanbrengen: wet of geen wet, er gebeurt al heel wat op het gebied van voorlichting en openbaarheid en als maar voldoende mensen de wet gaan gebruiken zal wel blijken dat met de WOB best valt te werken.

Ondertussen zijn nog onvoldoende gegevens voorhanden om gefundeerde oordelen over de werking van de wet te vellen. Daarom moet worden volstaan met enkele eigen impressies, gelardeerd met snufjes kranteberichten en wat literatuur.

Ambtenaren.

De WOB moet worden uitgevoerd door ambtenaren, met name door voorlichters. Ambtenaren waren het best van iedereen voorbereid op de invoering van de wet. Er zijn cursussen gehouden, er verschenen richtlijnen, elk departement kreeg een speciale WOB-ambtenaar en de voorlichtingsdiensten verhoogden hun activiteit. Zo werd niet alleen aandacht besteed aan de toepassing van de wet maar was het streven ook gericht op het bevorderen van de openheidsmentaliteit (‘inwendige zending’) en een publiekgerichte instelling. Overigens zitten voorlichters hier in een moeilijke positie. De vereiste loyaliteit aan de bestuurders, hun ambtelijke status en de daarmee verband houdende gezagsverhoudingen betekenen een ingebouwde rem op de ‘dienstbaarheid’ aan de burgers die voorlichters vaak voorstaan. Zo komen zij klem te zitten tussen het apparaat en de bestuurders die de informatie bezitten en de burgers die informatie vragen. Veel voorlichters beschouwen vanuit deze positie de WOB als een extra hulpmiddel om hun ‘inwendige zending’ (rechts)kracht bij te zetten.

Ondertussen betekent de WOB niet, zoals door sommigen gehoopt, dat het bastion van de vierde macht wordt opengebroken of dat de publieke en politieke controle op het doen en laten van ambtenaren ingrijpend wordt uitgebreid. Er is zorgvuldig gewaakt tegen veranderingen van de ambtelijke rechtspositie en aantasting van het primaat van de politiek. Onder de vigeur van de ministeriële verantwoordelijkheid zijn de bestuurders verantwoordelijk voor de besluitvorming en het handelen en nalaten van ambtenaren. Dat is althans de theorie, maar in de praktijk laat de greep van de politici op het ambtelijk apparaat te wensen over. De oplossing van dit probleem wordt meestal gezocht in organisatorische veranderingen, niet in wijzigingen van controlemogelijkheden, verantwoordingsplicht en openbaarheid⁽¹³⁾. Hoe het precies zit met de ambtelijke beleidsvoorbereiding en -uitvoering zal men dus ook met de WOB in de hand niet te weten komen. Van verdere openbaarheid op dit vlak vreesden veel parlementsleden een verzelfstandiging van de ambtenaren en uitbreiding van ambtelijke macht. Vooral in behoudende delen van het parlement leefde duidelijk de vrees voor ‘de politieke ambtenaar’. Ook het schrikbeeld van de Belgische ministeriële kabinetten - politieke adviseurs die met de ministers komen en gaan - werd in dit verband nog eens angstig ten tonele gevoerd.

(13) Zie bijvoorbeeld de rapporten en aanbevelingen van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst (Commissie Vonhoff), Den Haag, 1980 en 1981.

[p. 547]

In de loop der jaren is er wel het een en ander verbeterd aan de ambtelijke mentaliteit. Uitzonderingen in de buitengewesten doen echter vermoeden dat dit niet overal het geval is. Zo vond een gemeentesecretaris van een klein Drents plaatsje het bepaald niet nodig de burgers nog eens extra op de WOB te wijzen. ‘Het heeft toch al in de Staatscourant gestaan’, vond hij. Maar dat is dan ook de minst gelezen courant van Nederland. Een politiefunctionaris in het Zuiden des lands voegde een journalist die met de WOB in de hand informatie vroeg toe: ‘Mijnheer, ik neem het u hoogst kwalijk dat u mij met de WOB bedreigt’. De uitvoering van de WOB staat of valt hier inderdaad met de mentaliteit. Een ander curieus voorbeeld, ditmaal gaat het over bestuurders, levert het gemeentebestuur van Maarheze dat weigert de notulen van de openbare raadsvergaderingen te verstrekken. Dat het ook anders kan bewijst de praktijk in Vlaardingen. Daar mogen gemeenteraadsleden van de ‘oppositie’ bij toerbeurt de besloten vergaderingen van burgemeester en wethouders bijwonen en bovendien alle daar behandelde documenten doornemen.

Veel gemeenten en provincies pretenderen dat hun openbaarheid in de praktijk al jaren veel verder gaat dan de WOB voorschrijft. Functionarissen van de rijksoverheid zijn nogal eens geneigd dit te bestrijden. Mogelijk uit zelfgenoegzaamheid of afgunst, maar in ieder geval naar mijn idee niet altijd terecht. De lagere overheden staan nu eenmaal veel dichter bij de burgers en de positie van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad is juridisch en praktisch een geheel andere dan die van regering en parlement. Bovendien is de organisatie en besluitvorming binnen de lagere overheid eenvoudiger en daarmee doorzichtiger dan die bij het rijk. Sommige vernieuwingen van de jaren zestig, waaronder die op het gebied van openbaarheid, hebben bij tal van gemeenten daarom ook wortel geschoten, terwijl ze bij het rijk nog in de kiemfase zijn en het gevaar lopen door wildgroei van de bureaucratische jungle in de kiem te worden gesmoord.

Het lijkt er op dat de WOB de gemeenten nauwelijks extra vragen om informatie heeft opgeleverd. Zo meldt de voorlichter van de grote gemeente Apeldoorn (ca. 140.000 inwoners) dat er sinds de inwerkingtreding van de wet in mei 1980 nog maar vijf verzoeken om informatie op grond van de WOB zijn gedaan, tegenover 20.000 gewone vragen in het informatiecentrum en vele duizenden vragen elders in het apparaat⁽¹⁴⁾.

(14) Wim H. Nijhoff in Binnenlands Bestuur, 31 juli 1981, p. 4.

Informatie is macht.

Bij het rijk is de actieve voorlichting toegenomen. ‘Sinds mei is het bombardement met nota's, persberichten, handel en wandel van ontelbare ambtelijke of semi-ambtelijke commissies verhevigd’, schrijft Han Mulder, de eindredacteur van de parlementaire televisierubriek Den Haag Vandaag⁽¹⁵⁾. Hij ziet in die grote berichtenstroom ‘een stuk manipulatie door de overheid. De afdeling voorlichting van het overheidsorgaan dient daarbij meer dan ooit het doel, waarvoor zij is opgericht, te weten het beleid verkopen, het nieuws daaraan ondergeschikt maken, minder aangename aspecten van beleid (of het totaal ontbreken van beleid) afschermen. Het pak papier op het bureau van de arme Haagse redacteur helpt daarbij. Hij heeft niets meer te vragen. En hij was toch al niet zo nieuwsgierig’.

Kennelijk worden hier onvoldoendes uitgereikt aan bestuurders, voorlichters en journalisten. Daar valt meer over te zeggen. Informatie is macht en daar wordt vanzelfsprekend mee gemanipuleerd door de overheid. Alle mooie voorlichtingsethiek wist dat niet weg. Je kunt men-

(15) Volkskrant, 8 januari 1981.

[p. 548]

sen dom houden door ze te weinig informatie te geven, maar in zekere zin ook door ze teveel informatie te geven. Uiteindelijk zijn voorlichters instrumenten in handen van de bestuurders, ook al zijn ze uit overtuiging of omwille van eigen statusverhoging of gunstige beeldvorming bij hun afnemers geneigd er een eigen beroepscode en openbaarheidsethiek op na te houden. Naast het aloude liegen, informatie achterhouden of classificeren heeft de overheid er nu min of meer noodgedwongen een nieuw middel bijgekregen ter versluiering: meer informatie geven (en dat is wat anders dan betere informatie geven). Dat vereist wel ‘management of the news’, geleide nieuwsvoorziening. Bewust of onbewust zal iedere minister immers uit zijn op een zo gunstig mogelijke beeldvorming, en dat is niet hetzelfde als een zo juist mogelijke beeldvorming. Naar de woorden en praktijken van minister-president Van Agt: politiek is optiek. Het feit dat journalisten zelfs maar durven klagen over teveel informatie betekent dat bestuurders zeker wel kunnen leven met de actieve openbaarheidsplicht.

Nederlandse magistraten, meer nog dan journalisten, zouden overigens nog heel wat kunnen leren in Amerika. Daar is de manipulatie en beeldvorming met behulp van de media als het ware uitgevonden⁽¹⁶⁾. Een openbaarheidswet, een actieve pers, een volksvertegenwoordiging en een rechterlijke macht met ruime bevoegdheid inzake het boven water halen van informatie, kunnen het machtsbereik dat de uitvoerende macht - zeg de president - met behulp van het manipulatiemechanisme ontwikkelt nauwelijks beperken. Hoogtepunten van perfide manipulatie met gegevens waren de ‘kwesties’ Vietnam en Watergate. Men leze de spannende boeken van Woodward en Bernstein. De journalistieke onthullingen hierover waren het resultaat van noeste speur- en spitarbeid, maar officieel openbaar gemaakte documenten speelden een ondergeschikte rol. Althans bij het journalistieke werk⁽¹⁷⁾. Deze voorbeelden tonen dat machtspolitiek gebaseerd is op geheimhouding. Verder dat een actieve pers veel kan onthullen, maar dat lekken en geheime bronnen (‘deep throat’) betere gegevens opleveren dan met behulp van de openbaarheidswet kunnen worden bemachtigd. Het schip van staat is nog steeds het enige schip dat lekt aan de top. Hierbij moet men wel bedenken dat dit verschijnsel zich in Amerika veel vaker voordoet dan bij ons omdat er in het verpolitiekte bestuursapparaat daar meer rivaliserende partijen zijn, die belang hebben bij het laten lekken van gegevens. Dat journalisten er ook in Nederland niet in zullen slagen de geheimen van het politieke systeem bloot te leggen, ligt niet alleen aan een tekortschietende openbaarheidswet. Dat ligt ook aan het systeem, dat nog steeds niet schijnt te kunnen werken zonder geheimhouding, mist en nevel. Nog steeds moeten er in coalitiepolitiek compromissen worden gesloten en in de ‘smalle marges van de democratische politiek’ (Den Uyl) kan de manoeuvreerruimte soms alleen door geheimhouding worden opgerekt. De vrij besloten kabinetsformatie '81 is daar, na het weinig succesvol openlijk touwtrekken in de formatie van '77, een goed voorbeeld van.

Maar er zijn nog andere factoren. De journalistiek is qua materiële uitrusting (mankracht, kwaliteit, geld) onvoldoende opgewassen tegen de beschikbare nieuwsstroom. Laat staan dat zij veel kan investeren in het opdiepen en begrijpelijk presenteren van direct beschikbare informatie. De parlementaire televisiejournalistiek vormt hiervan een sprekend voorbeeld. Niet voor niets gaf Ton Planken, voormalig eindredacteur van Den Haag Vandaag, zijn boek hierover de onder-

(16) Vgl. David Halberstam, The powers that be, New York, 1979.

(17) In de juridische gevechten rond ‘Watergate’, culminerend in de aanzet tot een ‘impeachment procedure’ tegen Nixon, speelden documenten en de befaamde geluidsbanden van Nixon wel een belangrijke rol. Centraal stond uiteindelijk het beroep dat Nixon deed op het ‘executive privilege’, dat in de ogen van Nixon een verregaande mate van geheimhouding impliceerde en vrijgeven van de banden in de weg zou staan. De rechter dacht daar anders over. Zie C. Flinterman en J.A. Peters, Watergate, de president en de constitutie, in Civis Mundi, juli-augustus, 1974, pp. 135-142.

[p. 549]

titel ‘Televisie en de zekerheid van een scheef beeld’ mee⁽¹⁸⁾.

Een bijkomende complicatie is verder dat de journalistieke werkwijze vaak enkel aandacht voor gevolgen, met verwaarlozing van informatie over oorzaken, met zich meebrengt. Men volgt in de regel geen bestuursprocessen, maar bericht alleen over de uitkomst daarvan. Dat levert vaak ook ‘scheve beelden’. Net zo goed als ook de ‘kleur’ van kranten, weekbladen en televisierubrieken op zich al vertekeningen en beperkingen in de journalistieke informatieverschaffing met zich mee brengt.

Tegen deze achtergrond is het geen wonder dat rondvraag bij parlementaire journalisten de conclusie oplevert dat zij de WOB nauwelijks gebruiken bij het vergaren van extra informatie. De negatieve ontvangst van de wet heeft velen afgeschrikt. Wellicht ook daardoor is de onbekendheid met de wet groot. Hier zou een schone taak liggen voor hoofdredacties. Maar die laten het doorgaans afweten en blijken ook niet veel te voelen voor procedures bij de Raad van State tegen weigeringen van informatie. Verder zeggen veel journalisten dat hun vertrouwelijke bronnen binnen de overheid zo goed zijn, dat ze zich niet kunnen voorstellen via de WOB nog iets extra's te kunnen bemachtigen. Een ander probleem is dat journalisten het liefst zeer snel bediend willen worden en vaak geen zin of gelegenheid hebben lang op informatie te wachten (de WOB noemt geen termijn waarbinnen informatie moet worden verstrekt). Een ander probleem is tenslotte dat aanvragers zo ongeveer moeten weten wat er beschikbaar is om met enige kans op succes een beroep op de WOB te kunnen doen. En uiteraard is die kennis niet altijd aanwezig. Zodoende wordt de WOB door journalisten maar mondjesmaat gebruikt en, voorzover valt vast te stellen, zonder opzienbarend resultaat.

Ook het gebruik dat burgers en volksvertegenwoordigers van de WOB maken laat volgens de WOB-voorlichters te wensen over. Aktiegroepen maken wel actief gebruik van de wet. De Raad van State heeft tot nu toe het gebruik van de WOB niet erg gestimuleerd door uitspraken die informatiezoekers beduidend tegemoet komen. Maar dat kan veranderen.

In feite zitten welwillende ambtenaren nog steeds te wachten op het op gang komen van een stroom aanvragen. Al was het alleen maar om door bestuursbeslissingen en jurisprudentie duidelijkheid te krijgen over de WOB. Overigens zou het onjuist zijn het functioneren van de WOB geheel af te meten aan het aantal malen dat er expliciet een beroep op wordt gedaan. Het bestaan van de wet alleen al heeft hoe dan ook een vergroting van de openbaarheid met zich meegebracht. De vraag of de burgers wel in staat en bereid zijn veel informatie tot zich te nemen en er dan ook nog iets mee te doen - hoe relevant ook voor de werking van de openbaarheid en de WOB - moet ik hier wegens ruimtegebrek helaas buiten beschouwing laten.

Een opmerkelijk verschijnsel is dat er hier en daar meningsverschillen zijn ontstaan tussen de WOB-voorlichters, die speciaal met de uitvoreing van de wet zijn belast, en gewone voorlichters. Sommige WOB-voorlichters verwijten de voorlichtingsdiensten (lees: de ministers) de wet te bekrompen toe te passen. Wat hiervan ook zij, uiteindelijk beslist de minister... Het was nog niet zo'n gek idee van Ton Planken om de uitvoering van de WOB in handen te leggen van een onafhankelijk en door journalisten bemand lichaam, een soort informatieve macht die de burgers, maar vooral journalisten, op effectieve wijze kan helpen informatie te bemachtigen⁽¹⁹⁾.

Daar is het dus niet van gekomen. Toch meen ik dat burgers, maar in ieder geval

(18) Ton Planken, Den Haag Vandaag, Televisie en de zekerheid van een scheef beeld, Amsterdam, 1980.

(19) A.P.J. Planken, Pleidooi voor een informatieve tegenmacht, in Civis Mundi, september 1975, nr. 5, pp. 170-181.

[p. 550]

journalisten, bij een beter gebruik van de WOB zeker meer informatie bij de overheid zouden kunnen lospeuteren dan nu het geval is. Het functioneren van de WOB is zeker niet alleen afhankelijk van de opstelling van de overheid. Nee heb je, ja kun je soms krijgen. Bovendien is de WOB een experimenteerwet. En dat vereist experimenten.

(Tekeningen van Henk Gijsbers, Utrecht.)