Ons Erfdeel. Jaargang 19
(1976)– [tijdschrift] Ons Erfdeel–
Auteursrechtelijk beschermd
[pagina 365]
| |||||||||||||||||||||||||||
over gewestvorming in belgië en frankrijk frans baert ‘Regionalisering’ is na de tweede wereldoorlog als een toverwoord door Europa gegaan. Tegenover de koncentratie van macht en rijkdom in de hoofdsteden, die meteen ook tot waterhoofden waren geworden, wilde men ‘de provincie’ laten heropleven, ekonomisch, politiek en kultureel.
In verscheidene landen werden pogingen tot regionalisering ondernomen. In Frankrijk, het meest centralistische land van EuropaGa naar eind(1) gebeurde dat op de meest spektakulaire wijze, zij het dan ook om redenen die niet direkt met de regionalisering zelf te maken hebben: De Gaulle struikelde over het referendum betreffende zijn ontwerp tot regionalisering in 1969. Nu zou het antwoord van de Fransen ongetwijfeld ja zijn geweest op de vraag naar de regionalisering op zich zelf, het neen gold enerzijds de verbinding van deze hervorming aan die van de Senaat, en anderzijds de vertrouwenskwestie die de President stelde. Na het referendum, dat hem 46,82% ja-stemmen gaf tegenover 53,17% neen, trad de President dan ook af.
Het idee was echter niet dood: nauwelijks een jaar later werd het opnieuw gelanceerd door President Pompidou (30 oktober 1970), om nog ruim anderhalf jaar daarna uit te monden in de wet van 5 juli 1972.
‘Regionalisering’ is echter ook een opschrift dat verschillende ladingen dekt. Met name in België heeft het een geheel andere betekenis, essentieel verbonden met de nationaliteitenstrijd. Het begrip ‘gewestvorming’ kende men tot voor enkele jaren in België praktisch nietGa naar eind(2): in de verklaring tot herziening van de Grondwet van 1 maart 1968 komen noch de term noch zelfs het idee voor. Pas in | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 366]
| |||||||||||||||||||||||||||
het verslag over de besprekingen in de werkgroep voor de kommunautaire problemen (‘Werkgroep van de 28’) van einde 1969 wordt impliciet over gewestvorming gesproken, bovendien nog in het hoofdstuk ‘Decentralisatie’: wij lezen daar over ‘gewestelijke instellingen’, over de (drie) gewesten, wij vinden daar voor het eerst de idee van een normatieve bevoegdheid van de gewestelijke organen.
Nu is het duidelijk dat de Vlaamse, en met name na de Tweede Wereldoorlog ook de Waalse nationalisten, en de federalisten in het algemeen, reeds lang ideeën verdedigen die veel verder gaan dan zelfs de verst doorgezette gewestvorming die men nog onder het begrip ‘decentralisatie’ zou kunnen brengen. Maar diegenen die voor een dergelijke hervorming van de Belgische staat gewonnen waren, vormden zowel in Vlaanderen als a fortiori in Wallonië een minderheid, zij het dan ook een krachtige en dynamische minderheid.
Een belangrijke stap werd gezet door de al eerder genoemde werkgroep van de 28. Daar werd vastgesteld, dat de eenheidsstaat zoals hij tot dan (tot nu?) bestond, niet langer houdbaar was, - en dat men naar het toekennen van een eigen politieke struktuur aan de grote gemeenschappen in België diende te gaan. En dit ging niet meer uit van een minderheid, maar van de kwasi-unanimiteit van de leden van de werkgroep, die alle partijen vertegenwoordigenGa naar eind(3).
Zoals hierna zal worden betoogd, werd de hervorming echter niet konsekwent doorgevoerd.
Eigenlijk gaat het dus om twee duidelijk verschillende types van regionalisering: in Frankrijk een vooral met ekonomische oogmerken ingevoerde voorzichtige decentralisering, in wezen onregionalistisch (de kulturele of historische gemeenschappen spelen er niet of nauwelijks een rol); in Beglië het, zij het ook kwaadschiks, aanvaarden van de etnische dualiteit en van de onafwendbaarheid van een echte federalisering naar de twee gemeenschappen toe, hoezeer die evolutie ook werd ingedijkt en van krachtige sluizen (zoniet een stop) voorzien.
Dit artikel beoogt vooral zakelijke informatie van juridische aard te geven over de gewestvorming, zoals die in België en in Frankrijk is georganiseerd. Daarom zal dan ook in de eerste plaats aandacht worden besteed aan de teksten en hun draagwijdte, aan de instellingen en hun inrichting, hun bevoegdheid. Slechts terloops zullen beschouwingen van politieke aard worden gemaakt. | |||||||||||||||||||||||||||
De klassieke territoriale indeling: Staat, provincies, gemeenten.De territoriale indeling van België en Frankrijk is in grote lijnen dezelfde: tegenover onze provincies staan de Franse départements; in beide landen als plaatselijke instellingen de gemeenten.
In Frankrijk duidt men de départements en gemeenten wel eens aan als collectivités locales. In elk departement is er een conseil général te vergelijken met onze provincieraad. De Franse gemeenteraad heet daar conseil municipal, - en hun burgemeester wordt maire genoemd.
De indeling van het Franse grondgebied in departementen dateert van de Franse Revolutie (wet 28 pluviose VIII). De grenzen werden vrij arbitrair getrokken. Hun politieke betekenis is tamelijk gering. Ei- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 367]
| |||||||||||||||||||||||||||
genlijk zijn zij een element van centralisering.
Typisch is in dat opzicht dat de conseil général geen eigen uitvoerend orgaan heeft, zoals onze Bestendige Deputatie: het is de préfect (= onze provinciegouverneur), een staatsambtenaar, die deze funktie vervult.
De bevoegdheden van de départementen zijn ook minder uitgebreid dan die van de Belgische provincies. En dan moet daarbij nog worden aangetekend dat zij oorspronkelijk nog veel minder betekenis hadden; zij waren aanvankelijk slechts administratieve omschrijvingen, met aan het hoofd een préfect die alle bevoegdheden bezat. Het departement had oorspronkeljik zelfs geen rechtspersoonlijkheid, en de leden van de conseil général werden door de préfect benoemd.
Pas in 1871 werden zij collectivités locales, met rechtspersoonlijkheid, een eigen administratie, en verkiezing door het kiezerskorps van de leden van de conseil général.
In België spelen de provincies, de voortzetting van de hier eveneens door de Franse Revolutie gekreëerde departementen, wel een zekere politieke rol. Kenmerkend daarvoor is het feit dat de provincieraden een eigen uitvoerend orgaan hebben, de Bestendige Deputatie, gekozen door een politieke meerderheid in de schoot van de raad. Vgl. ook de voogdij over de gemeenten, de mogelijkheid om over wensen en moties te stemmen, enz.
Wel is het zo, dat door de administratieve evolutie de provincies in feite vrijwel achterhaalde politieke entiteiten zijn. Hun macht en hun middelen zijn beperkt. Een groot deel van de administratie van de provincie is in feite reeds rijksadministratie.
Wat de gemeenten betreft: hun struktuur is in België en in Frankrijk ongeveer dezelfde: een gemeenteraad, met gekozen burgemeester en kollege van burgemeester en schepenen.
De versnippering van de gemeenten is in Frankrijk veel erger dan in België: van de zowat 37.000 gemeenten zijn er meer dan 34.000 met minder dan 2.000 inwoners, slechts ongeveer 1.300 hebben meer dan 5.000 inwoners... En alle pogingen om de kaart van de gemeenten te hertekenen zijn vruchteloos gebleven.
In deze algemene struktuur, waarbij wij dan abstraktie maken van bijkomende administratieve eenheden zoals de districts of communautés urbaines in Frankrijk, de agglomeraties en federaties in België, dient de plaats van de gewesten te worden bepaald. | |||||||||||||||||||||||||||
De wetgeving.In Frankrijk werd de gewestvorming ingevoerd door de wet nr. 72-619 van 5 juli 1972 ‘portant création et organisation des régions’ (Journal officiel 9 juli 1972), gewijzigd door de wet van 23 december 1972. De regionalisering is van kracht geworden op 1 oktober 1973.
Dit is de basiswet, waarnaar verder in deze uiteenzetting steeds zal worden verwezen.
Verder zijn er de uitvoeringsbesluiten:
- Dekreet nr. 73-854 van 5 september 1973 betreffende de gewestelijke raden (Conseils régionaux);
- Dekreet nr. 73-855 van 5 september 1973 betreffende de sociaal-ekonomische | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 368]
| |||||||||||||||||||||||||||
komitees (comités économiques et sociaux);
- Dekreet nr. 73 - 856 van 5 september 1973 betreffende het financieel en boekhoudkundig regime van het gewest.
In België is het principe van de gewestvorming vastgelegd in art. 107 quater van de Grondwet, dat als volgt luidt:
‘België omvat drie gewesten: het Vlaamse gewest, het Waalse gewest en het Brusselse gewest.
De wet draagt aan de gewestelijke organen welke zij opricht en welke samengesteld zijn uit verkozen mandatarissen de bevoegdheid op om de aangelegenheden te regelen welke zij aanduidt met uitsluiting van die bedoeld in de artikelen 23 en 59 bis en dit binnen de omschrijving en op de wijze die zij bepaalt.
Deze wet moet worden aangenomen met de meerderheid van de stemmen in elke taalgroep van elke kamer, op voorwaarde dat de meerderheid van de leden van elke taalgroep aanwezig is en voor zover het totaal van de ja-stemmen in beide taalgroepen de twee derde van de uitgebrachte stemmen bereikt’Ga naar eind(4).
Deze Grondwetsbepaling dient dus te worden uitgevoerd en de gewestvorming georganiseerd door een wet waarvoor een speciale meerderheid vereist is. Die speciale meerderheid is sinds 24 december 1970 (aanneming van art. 107 quater) nog niet gevonden.
Wel werd de wet van 1 augustus 1974 ‘tot oprichting van gewestelijke instellingen in voorbereiding van de toepassing van art. 107 quater van de Grondwet’ aangenomen (Staatsblad 22 aug. 1974, erratum 29 aug. 1974). | |||||||||||||||||||||||||||
Aanduiding der gewesten.In Frankrijk vallen de bij de wet van 5 juli 1971 opgerichte gewesten samen met de circonscriptions d'action régionale, ingericht in 1960. In elke circonscription wordt een openbare instelling (établissement public) gekreëerd die evenals die omschrijving zelf ‘région’ wordt genoemd (art. 1)Ga naar eind(5).
Een speciale plaats neemt de région Parisienne in: zij blijft volledig buiten de toepassing van de wet van 5 juli 1972.
Voor dat Parijse gewest zijn er speciale wetten: die van 2 augustus 1961 en 10 juli 1964.
Wij laten hier verder de inrichting en werking van dit Parijse gewest buiten beschouwing. Wel is het interessant erop te wijzen dat zelfs in een land waar zich geen kommunautaire problemen stellen zoals die in België, toch aan de hoofdstad een speciaal statuut wordt gegeven, vrij sterk afwijkend van dat van de andere gewesten.
De grenzen van de gewesten evenals hun naam, worden zonodig gewjizigd door décrets en conseil d'état (art. 2). In dat verband werd de naam van het gewest ‘Nord’ achteraf veranderd in ‘Nord-Pasde-Calais’. Anders werden er praktisch geen wijzigingen aangebracht.
Normaal (op Corsica na) omvatten de régions steeds een aantal departementen.
De grenzen van de gewesten in België werden voorlopig vastgesteld bij art. 1 van de wet van 1 augustus 1974: het Vlaamse gewest omvat de provincies Antwerpen, West-Vlaanderen, Oost-Vlaande- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 369]
| |||||||||||||||||||||||||||
ren en Limburg, en de administratieve arrondissementen Halle-Vilvoorde en Leuven.
Het Waalse gewest omvat de provincies Henegouwen, Luik, Luxemburg, en Namen en het administratief arrondissement Nijvel.
Het Brusselse gewest omvat het gebied van het administratief arrondissement Brussel-Hoofdstad.
Dit zijn echter nog niet de grenzen bedoeld bij art. 107 quater G.W.; die kunnen slechts op de daarbij bedoelde wijze worden vastgesteld, nl. met meerderheid van 2/3 en meerderheid in elke taalgroep. | |||||||||||||||||||||||||||
Aard en karakter van de gewestvorming.In Frankrijk is het een typisch sociaal-ekonomische regionalisering, met als aanvangsproblemen de planifikatie en de ruimtelijke ordening (aménagement du territoire).
Zij moet gezien worden in het licht van de tendens naar decentralisatie, in het bijzonder op sociaaal-ekonomisch gebied, in heel Europa.
Art. 4 van de wet is hierover duidelijk: het établissement public moet ‘contribuer au développement économique et social de la région...’. Dit wat zijn opdracht betreft. En de middelen daarvoor, die tevens de voornaamste konkrete bevoegdheden van het gewest bepalen, zijn al evenzeer van sociaal-ekonomische aard.
Essentieel daarbij is, dat de gewesten géén nieuwe collectivité territoriale (of régionale) zijn, naast de départements en gemeenten. Zij hebben geen algemene territoriale bevoegdheid (zoals de andere collectivités: zaken van departementele betekenis, zaken van plaatselijk belang).
Het is uitdrukkelijk de wil van de wetgever van 1972 geweest, dat de gewesten slechts een gespecialiseerde bevoegdheid zouden hebben, met name de bevoegdheden hun door de wet verleend of die hun later zouden worden toegekend konform art. 4, III van de wet (cfr. interview Staatsminister Frey aan Combat, 15 december 1971).
De gewesten in Frankrijk zjin dan ook een zuiver administratieve instelling, geen politiekeGa naar eind(6).
Dit karakter blijkt o.m. uit de samenstelling van hun organen; er is geen beraadslagende vergadering, die op basis van verkiezingen wordt samengesteld (zoals de conseils généraux in de départements, zoals de conseils municipaux in de gemeenten); de samenstelling geschiedt vanuit de departementen en de gemeenten, en de leden van de conseil régional zijn tegelijkertijd steeds ook parlementslid, conseiller général, maire of iets dergelijks. Deze wijze van samenstellen maakt een onafhankelijk optreden van de régions natuurlijk vrij moeilijk.
Vooral de invloed van de departementen is zeer sterk, zodat president Pompidou, sprekend over zijn ontwerp van regionalisering, kon spreken van de région als association de départements (Brest, 22 oktober 1971) of union de départements (Lyon, 20 oktober 1970). De conseil régional bestaat trouwens voor een groot deel uit leden van de conseil généralGa naar eind(7).
Het uitvoerend orgaan van het gewest is een centrale ambtenaar, de préfet. Terwijl uitdrukkelijk is bepaald dat de gewesten geen eigen administratie zullen hebben (art. 16): de préfet moet voor de | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 370]
| |||||||||||||||||||||||||||
uitvoering van zijn gewestelijke taak gebruik maken van de staatsadministraties in het gewest.
De betrekkelijke zwakheid van de gewesten blijkt nog uit de minieme financiële middelen die zij ter beschikking krijgen (zie daarover verder).
Een laatste kenmerk van de gewestvorming in Frankrijk is dat zij in de geest van de wetgever evolutief diende te worden gezien, en dat het de bedoeling is dat latere bijkomende bevoegdheden intéressant le développement régional door de staat aan de gewesten kunnen worden toevertrouwd, en dat ook bevoegdheden kunnen worden verleend aan de gewesten door de gemeenten of groeperingen van gemeenten (art. 4, III). In verscheidene verklaringen van bewindslieden wordt daar nogal de nadruk op gelegd (Staatsminister Frey, perskonferentie 17 november 1971).
De gewestvorming in Frankrijk heeft wel zeer weinig te maken met de regionalistische aspiraties van bepaalde volksgroepen en delen van het land (Bretoenen, Elzassers, Occitanen, Corsicanen, om van Frans-Vlaanderen nog niet te spreken).
De bedoeling is, de overheid op een meer doeltreffende wijze gelegenheid te geven de welvaart in de gewesten te bevorderen, en aan de andere kant is er de min of meer vage wens het gezag dichter bij de bevolking te brengen.
Dit wil niet zeggen dat van het bestaan van de gewesten geen gebruik gemaakt zal kunnen worden (en allicht ook gemaakt zal worden) om kultureel-regionalistische en zelfs autonomistische strevingen sterker te laten gelden. Dit in Frankrijk nogal eens laatdunkend als ‘romantisch’ of ‘teoretisch’ of zelfs ‘folkloristisch’ bestempelde regionalisme maakt trouwens voortdurend vorderingen. De bewegingen van Bretoenen en Basken o.m. zijn ons niet onbekend. Maar ook elders zijn regionalistische bewegingen aktief. Ik verwijs o.m. naar de verscherping van de tegenstelling tussen ‘Parijs’ en het meer perifere gewest, nl. Corsica (Cfr. ‘Corsica tegen het Jacobijnse model’ in De Financieel-Economische Tijd, 30 augustus 1975).
De algemene onvrede in verband met de zwakte en de geringe politieke betekenis van de gewestvorming, evenals de wil om de gewesten een reële politieke rol en veel uitgebreider bevoegdheden toe te bedelen, lopen merkwaardig genoeg met dit regionalistische réveil samenGa naar eind(8).
In zekere mate kan overigens de praktjik nog een krachtiger inhoud geven aan de regionaliseringGa naar eind(9).
In België moet de gewestvorming gezien worden in het kader van de nationaliteitenstrijd. Het is a.h.w. het afsluiten van een fase in die strijd, een etappe op de weg naar autonomie van de gemeenschappen. Zonder de Vlaamse beweging, zonder de kommunautaire tegenstellingen, zou de gewestvorming zoals zij hier werd opgevat niet eens denkbaar zijn geweest.
Het gaat dan ook duidelijk om politieke gewesten: art. 107 quater van de Grondwet geeft geen kwalifikatie, het bepaalt alleen dat er gewesten zijn, en dat de wet aan de gewestelijke organen de bevoegdheid opdraagt om de aangelegenheden te regelen die zij aanduidt. Dus alle mogelijke aangelegenheden, niet alleen sociaal-ekonomische. Slechts de onderwijs- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 371]
| |||||||||||||||||||||||||||
en kultuuraangelegenheden, evenals de taalwetgeving, worden uitgesloten.
Door een nogal hardnekkig misverstand blijft men vaak spreken over ‘sociaalekonomische’ gewestvorming. Dit misvertand blijkt in grote mate terug te voeren op de vroegere ideeën van ekonomische decentralisatie, - voordat er in het kader van de Grondwetsherziening van 1970 van gewestvorming sprake was.
De taken die men aan de gewesten wil toevertrouwen, en die worden opgesomd in art. 4 van de wet van 1 augustus 1974, waarover later, gaan dan ook verder dan de sociaal-ekonomische sektor.
De ‘gewestvorming’ is dan ook niet los te maken van de andere konstitutionele hervormingen van 1970, in het bijzonder van de kultuurautonomie, met haar kultuurraad als wetgevende vergadering, en zijn specifieke bevoegdheden. De Vlaamse Beweging heeft steeds als doel gehad een eigen politieke struktuur te geven aan de Vlaame gemeenschap, in meerdere of mindere mate verbonden met de hele Nederlandse kultuurgemeenschap, - een streven dat zich sinds de Tweede Wereldoorlog heeft gekristaliseerd in de federalistische gedachte; de idee van de kultuurautonomie was a.h.w. een kanalisering in minimalistische zin van de zelfbestuursgedachte, en bij de voorbereiding van de grondwetsherziening dacht men, behalve dan in Vlaams-nationale kring, niet verder dan die kultuurautonomie. Dat het artikel betreffende de gewestvorming in de Grondwet werd ingelast, betekent een overschrijden van de kultuurautonomie, een doorbraak van de federalistische gedachte en stroming, zij het dan ook dat in het geheel van de Grondwetsherziening deze doorbraak, in het bijzonder tegenover de Vlaamse gemeenschap, oordeelkundig-juridisch werd verminktGa naar eind(10). | |||||||||||||||||||||||||||
Organen van de gewesten.In België wordt door de Grondwet niet bepaald welke organen de gewesten zulkrijgen. De wetgever is daarin dus vrij.
Bij de wet van 1 augustus 1974 werden opgericht: 1. De Gewestraden (één voor elk gewest). 2. Ministeriële Comités voor gewestelijke aangelegenheden.
Voor het Vlaamse resp. Waalse gewest is de gewestraad samengesteld uit de senatoren die hun woonplaats hebben in het Vlaamse resp. Waalse gewest, en die tevens deel uitmaken van de Nederlandse resp. Franse taalgroep in de Senaat.
De Brusselse gewestraad bestaat uit de senatoren die hun woonplaats hebben in het Brusselse gewest en van de Nederlandse of Franse taalgroep deel uitmaken, evenals uit 42 leden van de Brusselse Agglomeratieraad, in verhouding tot de getalsterkte van elke taalgroep in deze raad. Hier is dus een sterke meerderheid aan Franstaligen, zonder enige rem of bescherming van de Vlaamse minderheid.
Ik wijs op een nogal merkwaardige parallel met de Franse regionalisering: ook in België zijn de beraadslagende assemblées niet rechtstreeks door het kiezerskorp aangeduid. Wat de Ministeriële Comité's betreft verwijs ik verder naar o.m. de koninklijke besluiten van 19 tot 20 november 1974.
In het Brusselse Ministeriële Comité zijn twee staatssekretarissen opgenomen waarvan één behoort tot de andere taal- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 372]
| |||||||||||||||||||||||||||
groep dan die van de minister die het Comité voorzit. In de praktijk is de voorzitter van het Brusselse Ministerieel Comité een Franstalige, evenals één van de twee in het Comité zetelende staatssekretarissen.
In onze politieke wereld wint meer en meer de opvatting veld, dat de gewestraden samengesteld zouden moeten zijn uit rechtstreeks gekozen leden, en dat zij een eigen uitvoerend orgaan zouden dienen te hebben, niet komitees in de schoot van de nationale regering. Dit geldt in het bijzonder voor de politieke partijen in het Vlaamse land: de Volksunie heeft steeds deze opvatting verdedigd, de P.V.V. sinds 1974 eveneens, na enige aarzeling schijnt de C.V.P. ook in deze richting te zijn geëvolueerd. En zelfs de B.S.P., lang zeer reticent, schijnt blijkens de jongste verklaringen van haar Vlaamse voorzitter voor zulke rechtstreekse verkiezing te zijn gewonnen.
Het is vrij duidelijk, dat een beraadslagend orgaan, dat bestaat uit rechtstreeks gekozen leden, die in geen andere beraadslagende vergadering zitting hebben, politiek onafhankelijker zal handelen dan een vergadering die uit leden van andere assemblées is samengesteld.
Wij vinden hier trouwens ook wat de opvattingen betreft, een nogal frappante overeenkomst met wat men hierover thans in Frankrijk denkt (zie hierna).
In dit verband wordt ook in diverse politieke kringen aanvaard dat kultuurraden en gewestraden dienen te worden versmolten tot één gewestelijk ‘parlement’. Het is alleen maar jammer dat het doen hier het denken niet volgt...
In Frankrijk is de conseil régional samengesteld als volgt: 1. De volksvertegenwoordigers (députés) en senatoren in het gewest verkozen;
2. Vertegenwoordigers van de agglomeraties, in hun schoot aangeduid door de conseils municipaux of de conseils de communautés urbaines, onder de volgende voorwaarden:
3. Vertegenwoordigers van de collectivités locales (verkozen door de conseils généraux). Elke conseil général verkiest tenminste drie vertegenwoordigers, en het totaal aantal van de zo door de conseils généraux aangeduide vertegenwoordigers moet tenminste 30% zijn van het totaal aantal leden van de conseil régional.
Bovendien moet in elk departement tenminste de helft van deze vertegenwoordigers gekozen worden onder de burgemeesters van de gemeenten die niet overeenkomstig wat onder 2 werd gezegd in de conseil régional vertegenwoordigd zijn.
De vertegenwoordigers van de conseils généraux, de conseils municipaux en de conseils de communautés moeten in aantal minstens gelijk zijn aan het aantal parlementsleden van de streek.
De zetels van die vertegenwoordigers | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 373]
| |||||||||||||||||||||||||||
worden proportioneel met de bevolking van elk departement verdeeld.
Het mandaat van de leden van de conseil régional eindigt tegelijk met de beeindiging van het mandaat op grond waarvan zij werden aangeduid, of bij elke gehele of gedeeltelijke vernieuwing van de assemblée die hun verkozen heeft.
Blijkens een serie interviews in Le Monde in november-december 1974 - januari 1975 is men in brede kringen gewonnen voor rechtstreekse verkiezing van de conseil régional (Le Monde, 22 nov. 1974: Chaban-Delmas; 20 dec. 1974: Mauroy; 5-6 jan. 1975: Pranchère; 25 jan. 1975: Servan-Schreiber).
Naast de conseil régional zijn er nog andere organen:
Hij bereidt de bespreking voor van de zaken die aan de conseil régional worden onderworpen, en voert de beslissingen van de conseil uit. Hij is ook belast met de voorbereiding en de uitvoering van de begroting van het gewest, alsmede met de voorbereiding van de zaken onderworpen aan het comité économique et social.
De région heeft geen eigen administratie: de préfet de région maakt gebruik van de diensten van de staat. | |||||||||||||||||||||||||||
Bevoegdheden aan de gewesten toevertrouwd.Het is duidelijk dat dit samenhangt met de aard en het karakter van de regionalisering, evenals met de draagwijdte ervan. Zij gaat verder of minder ver al naar de omvang van de taken die aan de gewesten worden toevertrouwd, en naar de rechtskracht van de beslissingen genomen door de gewestelijke organen.
In België wordt over de taken, die aan de gewesten worden toevertrouwd niets bepaald in de Grondwet. En wat de draagwijdte van de bevoegdheid van de gewestelijke organen betreft, blijft het art. 107quater vaag, maar deze bevoegdheid kan ongetwijfeld normatief zijn in de volle betekenis van de term, zowel ‘wetgevend’ als ‘uitvoerend’.
Een aanduiding vinden wij in de term ‘regelen’ die in art. 107quater wordt gebruikt: regelen van taken houdt normaal normatieve en uitvoerende bevoegdheid in.
De wet van 1 augustus 1974 betreffende de voorlopige gewestvorming heeft een aantal taken vastgesteld die aan de gewesten zouden worden toevertrouwd. Het zijn:
| |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 374]
| |||||||||||||||||||||||||||
Terloops moet ik erop wijzen dat, nu de wet van 1 augustus 1974 niet de uitvoering is van art. 107quater van de Grondwet, het hier alsnog niet over de bij de Grondwet bedoelde beslissingsbevoegdheid gaat, maar over een zuiver adviserende bevoegdheid. Dit kon niet anders, omdat de wet tot uitvoering van art. 107 quater slechts met de hierboven genoemde gekwalificeerde meerderheid goedgekeurd kan worden.
Wel heeft men de wet van 1 augustus 1974 een ‘voorafbeelding’ van de uiteindelijke gewestvorming genoemd (Memorie van Toelichting, Parlem. Besch. Senaat, B.Z. 1974, nr. 301, blz. 2).
De adviezen van de gewestraden in verband met deze taken kunnen gaan over wetgeving of reglementering (art. 4) over beleidskwesties (art. 6, 1) of over de bestemming van begrotingskredieten (art. 6, 2). De ministeriële komitees voor gewestelijke aangelegenheden beraadslagen over de ontwerpen van wet die tot de genoemde taken behoren, onderzoeken de adviesmoties van de gewestraden, en beraadslagen over de ontwerpen van koninklijke besluiten betreffende dezelfde gewestelijke taken. Zij stellen ook de bestemming voor van de gewestelijke begrotingskredieten en ontwerpen en koördineren het beleid van het gewest in verband met de gewestelijke taken. Tenslotte beraadslagen zij over elk voorstel tot oprichting, decentralisatie en deconcentratie van openbare diensten, organismen en instellingen belast met de uitvoering van het gewestelijk beleid betreffende dezelfde taken, en geven zij adviezen betreffende het gewestelijk beleid in het algemeen. Het valt op dat in het kader van de wet van 1 augustus 1974 de werkelijke macht van de ministeriële komitees aanmerkelijk groter en belangrijker is dan die van de ‘adviserende’ gewestraden. Op te merken valt in dat verband dat de drie ministerkomitees, nl. die voor Vlaamse, Waalse en Brusselse aangelegenheden, zonder enig onderscheid op dezelfde voet werden gesteld. De bevoegdheden van de gewesten in Frankrijk zijn in de eerste plaats algemener omschreven: het gaat, zoals reeds gezegd bij de bespreking van de aard van de regionalisering, over het ‘contribuer au développement économique et social de la région’, en dat door middel van de volgende middelen, die evenzoveel bevoegdheden zijn: 1. Toutes études intéressant le développement régional; 2. Toutes propositions tendant à coordonner et à rationaliser le choix des investissements à réaliser par les collectivités publiques. 3. La participation volontaire au finance- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 375]
| |||||||||||||||||||||||||||
ment d'équipements collectifs présentant un intérêt régional direct. 4. La réalisation d'équipements collectifs présentant un intérêt régional direct, avec l'accord et pour Ie compte de collectivités locales, de groupements de lectivités locales, d'autres établissements publics, ou de l'Etat.
Behalve de bevoegdheid om op de aldus bepaalde wijze bij te dragen tot de sociaal-ekonomische ontwikkeling van het gewest, kan de région (‘l'établissement public’) nog andere taken toegewezen krijgen (art. 4, III): 1. Les attributions intéressant le développement régional que l'état lui confie dans des conditions fixées par decret en conseil d'état; 2. Les attributions, autres que les tâches de gestion, que des collectivités locales ou des groupements de collectivités locales décident de lui confier avec son accord.
Deze bepaling, die het dus mogelijk maakt dat de staat, de departementen of gemeenten of een groepering daarvan, aan de gewesten bepaalde taken zouden toevertrouwen, wordt door de voorstanders van de wet als zeer belangrijk beschouwd, omdat zij precies de evolutie naar grotere bevoegdheid en macht van de gewesten mogelijk maaktGa naar eind(11). Tot nu toe werd daar echter geen gebruik van gemaakt. De uitvoeringsdekreten van de wet van 5 juli 1972 zijn zo mogelijk nog voorzichtiger dan de wet zelf. En nochtans is een groot deel van de politieke wereld in Frankrijk overtuigd van de noodzaak om meer en meer taken en bevoegdheden aan de gewesten toe te vertrouwenGa naar eind(12). Het is uiteraard de conseil régional die deze bevoegdheden uitoefent. Wat de aard ervan betreft: het is een beslissingsbevoegdheid, maar dan die van een administratie, niet van een politieke kollektiviteit. Nu gaat die bevoegdheid weliswaar verder dan een zuiver administratieve beslissing: het zijn beraadslagingen van politieke mandatarissen, waarbij de conseil régional ook de begroting vaststelt van het établissement public (een begroting die sluitend moet zijn...), en de beraadslagingen zijn van rechtswege uitvoerbaar. Alleen mag de préfet de région binnen de 15 dagen een nieuw onderzoek vragen (art. 7)Ga naar eind(13). De beraadslagingen mogen niet in strijd zijn met een wet of reglement en evenmin de bevoegdheid van de conseil régional te buiten gaan. Anders worden zij nietig verklaard bij décret en conseil d'état (art. 7, tweede lid). In de hiërarchie van de normatieve voorschriften komt de beslissing van de conseil régional na de wet en de (algemene) reglementen. In de hiërarchie van de instellingen staat hij tussen een gedekoncentreerde administratie en een collectivité. Naast deze beslissingsbevoegdheid heeft de conseil régional ook nog een adviserende bevoegdheid (art. 8, 9 en 10): adviezen over problemen van ontwikkeling en ruimtelijke ordening aménagement) van het gewest (verplichte konsultatie!), adviezen over de voorwaarden waaronder de staatskredieten bestemd voor investeringen van regionaal of departementeel belang dienen te worden aangewend. Wat het comité économique et social betreft: zijn bevoegdheid is uitsluitend adviserend (zie hierboven). De préfet de région is het uitvoerend or- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 376]
| |||||||||||||||||||||||||||
gaan van de conseil régional, zoals eveneens hierboven aangetoond. | |||||||||||||||||||||||||||
Financiële middelen.De Franse wet van 5 juli 1972 regelt als volgt de financiële middelen van de région:
1. Zij ontvangt in de plaats van de staat de opbrengst van de taks op de rijbewijzen afgeleverd in het gewest.
2. De conseil régional kan de volgende belastingen heffen:
De conseil régional bepaalt ook het barema van deze belastingen, en voor elke belasting mag slechts één enkel barema worden vastgesteld. Het totaal van de op mutaties van onroerende goederen en rechten geheven belastingen mag 30% van de totale fiskale middelen van de région niet overtreffen. Bovendien wordt het totaal van de fiskale inkomsten van de région beperkt tot 25 F.F. per inwoner, en zelfs tot 15 F.F. per inwoner voor het eerste dienstjaar. Eventuele excedenten moeten in mindering komen op het volgende dienstjaar. 3. Behalve deze belastingen heeft de région nog als inkomsten:
Hoewel deze regeling aan de gewesten eigen financiële middelen en dus een zekere onafhankelijkheid (mitsgaders verantwoordelijkheid voor de efficiënte besteding van de gelden) verschaft, moet toch opgemerkt worden dat deze eigen financiële middelen uiterst gering zijn; voor grote gewesten (4 miljoen inwoners) is dat maksimum 100.000.000 F.F., hetzij ca. 850.000.000 B.F., - voor kleinere gewesten is dat zowat 25.000.000 F.F., d.w.z. nauwelijks meer dan 200.000.000 B.F. Veel meer dan aanmoediging kunnen de gewesten daar blijkbaar niet mee geven. Het is trouwens één van de punten waarop | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 377]
| |||||||||||||||||||||||||||
van de zijde van tegenstanders van de regionalisering zoals die in 1972 werd ingevoerd, wordt gewezen. In België gewaagt art. 107quater van de Grondwet niet van financiële middelen. Amendementen die destijds werden ingediend om de mogelijkheid van een eigen fiskaliteit voor de gewesten te voorzien, o.m. door ondergetekende, werden verworpen. Ook in andere artikelen van de Grondwet, die met name de fiskale bevoegdheid van provincies en gemeenten regelden (art. 110 en 113 G.W.), werd geen wijziging aangebracht, hoewel die voor wijziging vatbaar waren gesteld bij de verklaring van herziening van 1968. De gewesten kunnen in België dus niet over eigen financiële middelen beschikken, ze hebben geen eigen fiskaliteit. Zij blijven volkomen afhankelijk van dotaties die hun door het nationale parlement worden toegekend. Ten hoogste zal het mogelijk zijn, bij wet te bepalen dat een deel van bepaalde belastingopbrengsten, eveneens door de wet te bepalen, en desgevallend te wijzigen, voor de gewesten kan worden bestemd. Hier wordt in diverse kringen gedacht aan lokaliseerbare belastingen (dit is overigens ook in Frankrijk het geval), b.v. onroerende voorheffing, verkeersbelasting e. dgl. Door het ontbreken van zo'n wettelijke overdracht van belastingen, zullen de gewesten volledig afhankelijk blijven van het Rijk, zodat moeilijk van ‘autonomie’ kan gesproken worden. Een nogal netelig probleem is dat van de verdeling van de dotaties, (wanneer het slechts dotaties zullen zijn...) over de verschillende gewesten. In art. 11 van de wet van 1 augustus 1974 werd daaromtrent een kriterium ingevoerd: de globale dotatie voor het gewestelijk beleid zou als volgt worden verdeeld:
Amendementen daarop ingediend door de VU-fraktie, om 40% van de kredieten te laten verdelen in verhouding tot het bevolkingscijfer, werden verworpen. De huidige regeling speelt vrij sterk in het voordeel van Brussel en Wallonië. En is de wet slechts voorlopig, zij is ook een ‘prefiguratie’, en het zal niet zo gemakkelijk zijn de kriteria bij een eventuele definitieve wet te wijzigen. De enige serieuze oplossing is het verlenen van financiële onafhankelijkheid en daarmee ook financiële verantwoordelijkheid aan de gewesten door een eigen fiskale bevoegdheid. | |||||||||||||||||||||||||||
Naschrift.Deze bijdrage werd geschreven in het najaar 1975. Sindsdien is er in België weer wat gebeurd: op 10 januari 1976 werd, op initiatief van de Minister voor Hervorming der Instellingen een kolloquium over de staatshervorming gehouden te Antwerpen, waarvoor pre-adviezen werden gegeven door de hoogleraren staatsrecht aan de universiteiten van Gent, Leuven, Brussel en Antwerpen, en waaraan werd deel- | |||||||||||||||||||||||||||
[pagina 378]
| |||||||||||||||||||||||||||
genomen door een panel vertegenwoordigers van de in het parlement vertegenwoordigde politieke strekkingen in Vlaanderen.
Dit kolloquium is nogal belangrijk ten aanzien van bovenstaande bijdrage, vermits praktisch alle deelnemers het er over eens waren, dat de gewestvorming zoals die door art. 107 van de grondwet wordt mogelijk gemaakt, en trouwens de hele door de grondwetsherziening van 1970 ingezette hervorming van de staat, beter niet wordt uitgevoerd; vrij algemeen werd gepleit voor een nieuwe grondwetsherziening.
In het Vlaamse land blijkt men bovendien ook vrij algemeen gewonnen voor een tweeledig federalisme. In Wallonië en bij de Brusselse franstaligen schijnt daarentegen in de tendens naar drieledigheid (van de weeromstuit?) te worden verstrekt. | |||||||||||||||||||||||||||
Bibliografie:Frankrijk:Behalve de wetteksten en de parlementaire werkzaamheden werd gebruik gemaakt van:
| |||||||||||||||||||||||||||
België:Naast de vrij overvloedige parlementaire werken kan nuttig gebruik gemaakt worden van:
|
|