De Nieuwe Stem. Jaargang 11

[p. 458]

E. van Raalte
Constitutionele bezinning.

De grondslag van ons staatsbestel, het geheel van geschreven en niet-geschreven constitutionele regels, waardoor dat bestel wordt beheerst, komt hierop neer, dat de Koning onschendbaar is, de Ministers verantwoordelijk zijn en wel aan de gekozenen des volks. In het raam van deze constitutionele regels, waartoe ook nog vooral die behoort, dat door middel van Kamerontbinding een beroep op het volk mogelijk is, neemt de verhouding tussen Koning en Ministers een zeer belangrijke plaats in. Meer dan een actueel gebeuren nu geeft aanleiding hierbij stil te staan en noopt tot, wat ik meen te mogen noemen, constitutionele bezinning.

Daar is allereerst een en ander inzake Kabinetsformatie. Tot de dienomtrent voor de verkiezingen van meer dan een zijde verkochte onzin, die bezinning des te gewenster maakt, behoorde o.m. dat het staatshoofd bij het doen van een keuze ten opzichte van degene, die het na de stembusbeslissing met de formatie zou willen belasten, geheel en al vrij zou zijn. De onjuistheid van een dergelijke bewering hoop ik verderop aan te tonen, om dan tevens, mede in dat verband, te belichten, hoezeer het nog steeds niet ontbreekt aan allerlei wanbegrip t.o.v. positie van het koninklijk staatshoofd en van de relaties tussen Koning en Ministers.

Een tweede reden tot bespreking van dit onderwerp is gelegen in wat velen is gaan bezig houden sinds een reeks van publicaties in het buitenland, begonnen met die van ‘Der Spiegel’, die de Nederlandse pers noopten op een ander te reageren. Veel van hetgeen die publicaties bevatten valt buiten het gebied, waar m.i. thans constitutionele bezinning geboden is, maar niet alles. Men vergete immers niet, dat het ging en gaat om de hoogst belangrijke, zowel principiële als praktische vraag, of het Nederlandse staatshoofd een constitutioneel ontoelaatbare invloed op het Regeringsbeleid uitoefent, eventueel kan uitoefenen. Dat nu is een kwestie, die ons allen raakt. Wij hebben dan ook de plicht ons zelf en elkander voor te houden, hoe in dit opzicht de kaarten liggen. Immers, wanneer de rol van het staatshoofd in het geding is, heeft elke burger het recht, ja de plicht daaraan de nodige aandacht te wijden. Het staatshoofd is nu eenmaal niet los te maken van onze staat, dus van onze res publica. Zeker, het is ook een gewoon mens als u en ik. Maar tot de vele drukkende lasten van het Koningschap,

[p. 459]

gelijk ons land, Engeland en andere landen met eenzelfde soort staatsinrichting bezitten, behoort o.m. juist, dat de particuliere persoon slechts uiterst zelden van het staatshoofd te scheiden valt. Van enige vrijheid om zonder mogelijke bemoeiing van de verantwoordelijke Ministers zijn (haar) eigen weg te gaan, is hier nauwelijks sprake. Hoever de bedoelde beperking van de Koninklijke vrijheid (gemeenlijk ten hoogste vrijheid in gebondenheid) kan gaan, zij terstond aan de hand van het volgende belicht. De Belgische Koning, de Engelse of de Nederlandse Koningin zijn niet, zoals bijkans ieder ander, vrij in de keuze van een vacantieoord. Aangenomen een ogenblik, dat zulk een staatshoofd zich zou willen begeven naar een dier landen, waarmee wel diplomatieke betrekkingen bestaan, doch dat overigens bij de overgrote meerderheid van zijn onderdanen in een kwade reuk staat. Dan zouden de verantwoordelijke Ministers hun plicht schromelijk verzaken, zo zij verijdeling van een dergelijk plannetje achterwege lieten.

De in de aanhef gereleveerde stelling omtrent het recht van het staatshoofd geheel naar eigen inzicht een formateur te kiezen, vloeit voort uit de legende, als zou het in dit opzicht nog over een prerogatief beschikken. Dit wordt trouwens ook wel eens gemeend met betrekking tot gratieverlening. Het een noch het ander strookt echter met de door het staatshoofd sinds jaar en dag in onze constitutie ingenomen plaats. Bij de beslissing over verlening of weigering van gratie vormen de onschendbare Koning en de verantwoordelijke Ministers evenzeer het ondeelbare geheel, dat met het begrip Kroon wordt aangeduid als in alle overige gevallen van een, hetzij positieve, hetzij negatieve kroon-beslissing. Voor een voltooide handeling van de Koning als staatshoofd dus, berust steeds de verantwoordelijkheid bij een of meer Ministers.

Met de keuze van een Kabinetsformateur is het in zeker opzicht anders gesteld. Dan immers doet er zich nog geenszins een voltooide, maar alleen een voorbereidingshandeling voor. Daarvoor nu zijn, ook overigens, - uit de aard der zaak - de Ministers nooit verantwoordelijk doch alleen voor de volbrachte daad. Omtrent het beraad, dat voorafgaat aan een Koninklijk Besluit of aan een beslissing om daartoe niet over te gaan, pleegt niets naar buiten te treden. Dat beraad heeft louter een binnenskamers karakter, zodat er ook geen gelegenheid bestaat tot eventuele kritiek daarop, d.w.z. op de Koning persoonlijk. Daarentegen vindt er omtrent raadplegingen gedurende het stadium

[p. 460]

van een nog niet voltrokken Kabinetsformatie (of nog niet opgeloste Kabinetscrisis) wel enige opening van zaken plaats. Met name omtrent de personen tot wie het staatshoofd zich wendt, zeker als het om een formatie-opdracht gaat. Te dien opzichte nu, aldus zij grif erkend, werkt - één theoretisch denkbare, doch feitelijk abnormale situatie daargelaten - de ministeriële verantwoordelijkheid niet. Wel zijn er in die phase Ministers voor handen. Doch zij behoren zich, afgezien van de ene zoëven bedoelde, nog te bespreken, exceptie, als demissionaire bewindslieden buiten de preparatieven voor hun opvolging te houden.¹⁾ Niettemin berust het op een misvatting, te menen, dat dientengevolge het staatshoofd met betrekking tot de formatie-aangelegenheid zo vrij als een vogeltje in de lucht zou zijn en niemand anders dan het staatshoofd voor de beslissing inzake een formatie-opdracht de verantwoordelijkheid zou dragen. In werkelijkheid komt deze uiteindelijk te liggen bij diegene, die de opdracht aanvaardt. Alleen, wanneer dan vervolgens de vervulling van de opdracht mislukt, kan hij, die dit overkomt, later niet door de volksvertegenwoordiging ter verantwoording worden geroepen. Deze mogelijkheid bestaat wel t.a.v. de geslaagde formateur, die daarna optreedt als Minister-President. Hieraan zij meteen toegevoegd, dat ingeval een formateur zelf buiten het Kabinet blijft - een even zeldzame als in het algemeen ongewenste figuur - als de enige juiste gang van zaken te beschouwen valt, dat de onder die omstandigheid voor het parlementaire voetlicht tredende Minister-President uiteindelijk de rol van de eigenlijke formateur en daarmee diens verantwoordelijkheid overneemt. Zo is trouwens ook, gelukkig, zeker sinds nu al een reeks van jaren de praktijk geweest.

Wie zich door het staatshoofd uitgenodigd ziet, een poging tot Kabinetsformatie te ondernemen, behoort zich ter dege rekenschap te geven van de draagwijdte van het tot hem gerichte verzoek. Ook van de formulering van de opdracht, en, niet te vergeten, van de gevolgen van de vervulling daarvan. Dat immers eist de op de aangezochte rustende verantwoordelijkheid. Aangenomen b.v. dat die opdracht, in het licht van de politieke verhouding, tot een onjuist resultaat zou leiden. Te weten tot het optreden van een Kabinet, dat, goed beschouwd, geen schijn of schaduw van een kans zal hebben om bij een meerderheid in de volksvertegenwoordiging het onontbeerlijke vertrouwen te genieten, althans die meerderheid niet terstond tegen zich te krijgen, een

1) Hier en daar treft men in dit artikel zelfde opmerkingen aan, als, althans ten dele, enige in Haarlems Dagblad door mij gepubliceerde bijdragen bevatten.

[p. 461]

en ander, terwijl bovendien uitlokking van een Kamerontbinding in de gegeven omstandigheden geen zin zou hebben. Dan doet de aldus ten onrechte uitgenodigde slechts wijs met voor de eer te bedanken. Als hij niet zo handelt volgt onafwendbaar de straf op de door hem begane zonde. Een typisch voorbeeld hiervan leverde het gebeurde in 1939 op. Ofschoon de toenmalige politieke constellatie Dr. Colijn had moeten doen inzien, dat hij de hem verstrekte opdracht niet had dienen te aanvaarden, begin hij de misslag dit wel te doen. Met het resultaat, dat hij met zijn ploeg onmiddellijk na het optreden van het door hem gevormde Kabinet door een meerderheid in de Kamer ten val werd gebracht. De gezonde werking van het parlementaire stelsel herstelde dus tenslotte de door Colijn begane fout. Later is wel eens verkondigd, dat ons land er in 1940 toch beter aan toe geweest zou zijn, wanneer toen een mannetjesputter als Colijn Minister-President ware geweest. Lezing van het door diezelfde ‘mannetjesputter’ in zijn lijfblad, ‘De Standaard’ van 15 Mei 1940 gepubliceerde hoofdartikel ‘Het einde’ is reeds afdoende om te beseffen, hoe ongegrond die bewering is, om nu nog maar te zwijgen van de daarop gevolgde brochure ‘Op de grens van twee werelden’. Zeker, Colijn heeft zich daarna volkomen geredresseerd en met de hem eigen moed, de tol voor schitterend verzetswerk betaald. Maar de door hem blijkens vermelde pennevruchten begane ernstige vergissingen, die getuigden van een volslagen verkeerde kijk op de situatie, moest ik hier wel in herinnering brengen ter weerlegging van sommiger theorie, dat, alles te samen genomen, in 1939 de Kamer een fout had begaan door Colijn weg te sturen en op de keper beschouwd zijn formatie juist geen misslag zou zijn geweest.

Terloops zinspeelde ik hierboven op de, tenminste in theorie denkbare, hoewel praktisch waarschijnlijk wel nooit voorkomende, mogelijkheid van een bepaald abnormale opdracht. In dit verband gewaagde ik van de zich dan praktisch voordoende uitzondering dat het plicht zou zijn van een demissionair Kabinet te dien opzichte zijn verantwoordelijkheid wel te laten gelden. Men stelle zich eens voor, dat in 1939 het staatshoofd een N.S.B.-er zou hebben uitgenodigd, een Kabinet te gaan samenstellen. Dat ware onmiddellijk voor de binnenlandse orde en rust, dus voor het algemeen landsbelang dermate schadelijk geweest, dat het demissionaire Ministerie onverwijld de nodige stappen had behoren te ondernemen om een dergelijke beslissing door het staatshoofd ongedaan te doen maken. Zou dit echter daarop niettemin voet bij stuk hebben willen houden, dan zou het demissionaire

[p. 462]

Kabinet door aanvaarding van de calamiteit, die uit zo'n gang van zaken zou voortvloeien, daarvoor verantwoordelijk geweest zijn. Gelukkig kan echter ook een demissionair Kabinet tenslotte iets dergelijks nog voorkomen met behulp van een uiterste, doch geheel en al constitutioneel middel. Daarover in een ander verband straks nader. Thans zij met betrekking tot het ontbreken van volstrekte Koninklijke vrijheid bij de keuze van een formateur nog opgemerkt, dat de Koning bovenal ook rekening zal hebben te houden met de verkiezingsuitslag. En verder, dat hij ter dege acht zal dienen te slaan op de raadgevingen van de gebruikelijke adviseurs (de vice-President van de Raad van State, de voorzitters van de beide Kamers, de voorzitters van de Tweede Kamerfracties). Dit alles ten einde het optreden van een Kabinet te bevorderen, dat zoveel mogelijk past bij de samenstelling van de Kamer en bij de uitspraak van de kiezers.

Het wezen van ons staatsbestel brengt met zich mee, dat het er bij de vorming van een Kabinet om gaat, het daarheen te leiden, dat een Ministers-ploeg aan het bewind komt, die redelijke kans heeft op een parlementaire meerderheid te steunen, althans bij hun beleidsvoering niet te stuiten op een zich tegen hen kerende meerderheid. Het Kabinet in zijn geheel en elke Minister op zichzelf moeten immers bereid en in staat zijn om tegenover de volksvertegenwoordiging de verantwoordelijkheid te dragen voor wat er op het uitgestrekte gebied, waarmee zij bemoeienis hebben, gebeurt en evenzeer voor wat er wordt nagelaten. Zo wil het onze, ten dele geschreven, ten dele ongeschreven, constitutie.

De Koning is onschendbaar, de Ministers zijn verantwoordelijk en onder hun verantwoordelijkheid oefent de Koning eventueel het recht tot ontbinding van de Kamers uit. Aldus het alpha en omega van ons staatsbestel. Kort samengevat komt dat hierop neer, dat uiteindelijk volkswil Koningswil breekt en dat ook in het Kroonberaad tussen Koning en Ministers, aan de Ministers uiteindelijk, met de volkswil namelijk op de achtergrond, het laatste woord is.

Zeker, de Koning bezit een drietal rechten, die hem in staat stellen in het Kroonberaad een niet onbelangrijk aandeel te hebben. Hij heeft het recht ingelicht en geraadpleegd te worden, hij vermag te pogen stimulerend te werk te gaan en zelfs kan hij waarschuwen, indien hij meent, dat de Ministers een niet juist beleid voor hun verantwoordelijkheid willen nemen.¹⁾ Maar tenslotte is het aan hen om uit te

1) Zie ‘The English Constitution’ door W. Bagehot, 18th. ed. blz. 75.

[p. 463]

maken of zij op 's Konings suggesties al dan niet zullen ingaan. Welke suggesties nu de Koning tijdens het binnenskamers beraad doet, behoort, zoals wijlen Prof. Mr. J. Oppenhem het placht uit te drukken, tot het geheim van het Noordeinde (nu Soestdijk). Dit gaat op zichzelf de volksvertegenwoordigers noch het volk aan, doch wel het met hun verantwoordelijkheid door de Ministers gedekte en aanvaarde resultaat van het overleg tussen het staatshoofd en hen.

Nu echter het geval, dat Koning en Ministers het niet eens worden, en elk van beide partijen op hun stuk blijven staan. Gesteld vervolgens, dat de Ministers het niet voor hun verantwoording kunnen nemen onder die omstandigheid rustig voort te gaan. Gesteld verder, dat zij òf wel willen heengaan om zich te laten vervangen door bewindslieden, die wel bereid zijn zich met de zienswijze van het staatshoofd te verenigen, of de Koning adviseren door middel van een Kamerontbinding en nieuwe verkiezingen een kiezersuitspraak uit te lokken. Zou het staatshoofd in geen van beide gevallen op het door de Ministers voorgestelde willen ingaan, dan ware dit werkelijk in strijd met heel de geest en aard van ons constitutioneel bestel. Het zou feitelijk een revolutionaire daad t.o.v. dat bestel betekenen. Precies hetzelfde ware het geval wanneer er wel tot Kamerontbinding en verkiezing van een nieuwe Kamer zou worden overgegaan, doch daarna de Koning, ook al zouden de Ministers het vertrouwen van de meerderheid in de kersvers samengestelde Kamer genieten, koppig zou blijven volhouden.

Welnu, tegen een dusdanig, uit een constitutioneel oogpunt bezien even revolutionair als onmogelijk gedrag van het staatshoofd, bestaat het boven al bedoelde constitutionele middel. Zowel in het hier geschetste geval als in dat van een werkelijk buitensporige, voor de rust in het land terstond hoogst schadelijke keuze van een Kabinetsformateur - theoretisch zijn beide casusposities tenslotte denkbaar, al zullen zij zich niet licht voordoen - dienen de Ministers in te grijpen. Hun verantwoordelijkheid voor 's lands welzijn eist dan (ook als zij demissionair zijn) toepassing van de artikelen 38 en 39 van de Grondwet. Met name zullen zij, in rade verenigd, moeten besluiten, dat de Koning buiten staat is geraakt om de Regering waar te nemen, waarop zij - het is alles keurig in de Grondwet geregeld - van hun bevinding kennis geven aan de Raad van State met uitnodiging om binnen een bepaalde termijn advies uit te brengen. Als zij na afloop van die termijn bij hun oordeel blijven, hebben zij de Staten-Generaal in verenigde vergadering bijeen te roepen om hun van het voorhanden geval verslag te doen. Aan die verenigde vergadering is het uiteindelijk

[p. 464]

(aldus art. 40) te beoordelen of de Ministers het juist gezien hebben. Zo ja, dan verklaren de Staten-Generaal dit bij een besluit, waarop ingevolge art. 38 een Regentschap intreedt. Een terugdaaien van dit alles is, zo zij volledigheidshalve nog vermeld, tenslotte mogelijk dank zij het dienomtrent bepaalde in de artikelen 48 en 49. Het bestaan van de hier geschetste constitutionele uitweg uit de impasse, die een tegen de geest van ons constitutioneel bestel handelende Koning zou kunnen veroorzaken, bewijst m.i. afdoende, dat ons constitutionele recht, ook inzake de verhouding tussen Koning en Ministers, werkelijk sluit als een bus. Overduidelijk blijkt, dat - altijd zolang er een Parlement voor handen is, waarop de verantwoordelijke Ministers immers moeten (kunnen) steunen - zelfs bij de grootste halsstarrigheid van het staatshoofd, de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle verwezenlijkt kan worden. Overigens heb ik hieraan alleen nog maar toe te voegen, dat het zoëven uiteengezette geenszins een uit het brein van schrijver dezes voortgekomen vinding is. Neen, het auteursrecht komt toe aan die hooggeleerden, die dit alles reeds vele tientallen jaren geleden in de collegezalen verkondigden, wanneer zij bezig waren hun studenten het wezen en de grondslagen van ons constitutioneel bestel zo duidelijk mogelijk te schetsen.

Bezint men zich op dit alles, dan zal men ongetwijfeld beseffen, welk een zware last het menigmaal voor de personen van de Koning kan en zal zijn, dat deze bijkans nooit van de Koning-staatshoofd te scheiden valt. Daardoor ziet zich menigmaal het staatshoofd genoopt te handelen tegen wat in zijn(haar) hart de persoon eigenlijk zou willen. Ter illustratie van een dergelijke tragiek zij er aan herinnerd, hoe de Engelse Koning William IV in 1832, toen hij in verband met een advies van Wellington, waarvan het hem tegen de borst stuitte om er gehoor aan te geven, protesterende uitriep: ‘How can I, as a gentleman, so humiliate myself’, ten antwoord kreeg: ‘Sir, you are not a gentleman, but King of England’. (‘The English King’ door Michael MacDonagh bz. 202.)

Kort en goed, voor de hier bedoelde aan het Koningschap, zoals ook Nederland dat bezit, verbonden schaduwzijde kan niemand blind zijn. Anderzijds hoort men een open oog te hebben voor het onschatbare voordeel van de regel, die wil, dat de Koning onschendbaar is en de Ministers verantwoordelijk zijn. Dat voordeel immers bestaat hierin, dat op deze manier het vorstelijk staatshoofd zelf buiten schot blijft, dat hij gedekt wordt door de als schietschijf voor de critici dienst doende

[p. 465]

verantwoordelijke Ministers. Welke gevaren voor zijn positie alsmede voor de monarchie een staatshoofd oproept, dat een niet door de ministeriële verantwoordelijkheid gedekt persoonlijk bewind viert, heeft o.m. het uiteindelijk met Koning Willem I gebeurde overduidelijk geleerd. Die Koninklijke onschendbaarheid wil geenszins zeggen, dat de Koning als het ware een heilige, onaantastbare figuur is, die buiten of boven de wet staat. Daarvan is geen sprake. Vandaar ook, dat de Koning, als hij een strafrechtelijk vergrijp pleegt (b.v. een verkeersovertreding) of persoonlijk in strijd met een burgerrechtelijke bepaling handelt, zich ter dege tegenover de bevoegde rechter te verantwoorden heeft. Het is duidelijk, dat het dan om handelingen gaat, waarvoor de Ministers niet verantwoordelijk zijn noch kunnen zijn. Intussen, bijkans ten opzichte van al het doen en laten van het staatshoofd bestaat o.m. ten onzent de ministeriële verantwoordelijkheid wel.

Deze strekt zich zover uit, dat het niet overdreven te achten valt, haar vrijwel onbeperkt te noemen. Had ik het hierboven over de zware last, die op het Koningschap rust, doordat de persoon van de Koning tengevolge van de onschendbaarheid van het staatshoofd en de ministeriële verantwoordelijkheid aan banden is gelegd, anderzijds is de door de Ministers, wegens hun verantwoordelijkheid, te torsen last uitermate zwaar. Zij toch hebben zich voortdurend bij alles van hun hieruit voortvloeiende plichten bewust te tonen.

Uit de aard der zaak geldt hetzelfde o.m. ook voor Koninklijke redevoeringen. Hier en daar valt te dien opzichte wel eens misvatting waar te nemen. Het heet dan, dat het staatshoofd de volle vrijheid moet hebben en ook zou bezitten om in eigen bewoordingen eigen denkbeelden te verkondigen. De werkelijkheid is, terecht, anders. Terecht, want welk een onhoudbare situatie zou er ontstaan indien het staatshoofd in een rede gedachten zou gaan uiten, die indruisen tegen, althans niet stroken met een beleid, zoals de verantwoordelijke Ministers voor hun rekening kunnen of willen nemen. Toen dan ook Koningin Juliana op 18 Juni van het vorige jaar in de Pieterskerk te Leiden een rede¹⁾ uitsprak, waarin de op Nederland en op het Nederlandse volk rustende plichten inzake bijstand aan onderontwikkelde landen het hoofdthema was, had men wel degelijk te maken met een redevoering, die volkomen gedekt was door en daarmee kwam voor de verantwoordelijkheid van de Ministers. In de Eerste Kamer is dit nog

1) ‘De welvaart der wereld als gemeenschappelijke verantwoordelijkheid.’

[p. 466]

maar betrekkelijk kort geleden onomwonden door de Minister-President verklaard. Op 21 Februari j.l. had Prof. Gerretson o.a. als bezwaar tegen het feit, dat de Koningin die rede had gehouden, aangevoerd, dat een ‘controversele’ kwestie was behandeld.

Een dergelijke figuur nu achtte hij onjuist. Zeer terecht bestreed Minister Drees die zienswijze. Het vraagstuk van de onderontwikkelde gebieden, zo merkte de bewindsman op, ‘is een aangelegenheid, die volledig voor de verantwoordelijkheid van het Kabinet komt, niet alleen voor de verantwoordelijkheid van bepaalde Ministers. Deze redevoering is ook in het Kabinet besproken. Het betrof hier algemeen menselijke vraagstukken, waarbij van het woord van de Koningin, zowel op het gebied van de vluchtelingen’ - dit sloeg op een Koninklijke brief over het vluchtelingenvraagstuk - ‘als wat betreft de onderontwikkelde gebieden, iets bijzonders kan uitgaan, dat in de wereld de aandacht krijgt. Het Kabinet heeft dit verantwoord geacht en wil het gaarne verdedigen. Ik kan bepaald niet aanvaarden, dat dit is partij kiezen in een partijstrijd’. Dit standpunt verdient, naar het mij wil voorkomen, geheel en al instemming. Mede omdat het van een juist inzicht getuigt omtrent de verantwoordelijkheid, die de Ministers te dragen hebben voor Koninklijke redevoeringen. Ministers Drees merkte trouwens eveneens terecht nog in het algemeen op, dat die verantwoordelijkheid zich doet en moet doen gelden voor ‘redevoeringen met een politieke inslag’ door het vorstelijk staatshoofd uitgesproken. Bepaald onjuist valt echter het in hetzelfde debat door de Minister-President ingenomen standpunt te noemen, dat voor Koninklijke redevoeringen, die uitsluitend een persoonlijke getuigenis op religieus gebied vertolken de ministeriële verantwoordelijkheid niet speelt en dat het Kabinet zich niet aanmatigt zich daarin te mengen. Zeker, als de Koningin persoonlijk behoefte heeft in besloten kring te getuigen van haar opvattingen op religieus gebied, dan is zij daarin vrij. Dan betreft het woorden en gedachten, die niet naar buiten komen, die niet tot de gehele bevolking gericht zijn. Geheel anders wordt het daarentegen, wanneer de Koningin zich daartoe wel richt. Dan immers is het niet de persoon, maar het staatshoofd, dat spreekt en dan zou eventueel zulk een getuigenis, b.v. als daarbij kenbaar werd gemaakt, dat het enige ware of waardevolle geloof is het geloof door de persoon van de Koningin aangehangen, voor andersdenkende groepen en personen van de bevolking een aanstoot gevend althans eventueel polemische uitwerkig hebbend element kunnen bevatten. Daartegen te waken zou plicht van de verantwoordelijke Ministers zijn. Dat de kans, dat het

[p. 467]

staatshoofd iets dergelijks zou doen uitermate gering zou zijn, wil ik gaarne aannemen. Maar principieel-zakelijk bezien doet dit niets af aan de m.i. ook ten opzichte van alle in het openbaar door het staatshoofd uitgesproken redevoeringen hoog te houden eis, dat de ministeriële verantwoordelijkheid ten volle tot haar recht moet komen en dat het uit den boze is, daarop ook maar de geringste inperking te aanvaarden.

Het steeds omderwille van een gezonde constitutionele gang van zaken tot gelding brengen van deze regel, behoeft geenszins een beletsel te vormen om het staatshoofd gelegenheid te geven in het gesprokene persoonlijke roerselen en gevoelens tot uitdrukking te brengen. Zeker, Treub heeft het eens doen voorkomen, alsof ingeval het nuttig of gewenst kon zijn door dergelijke gevoelens ingegeven woorden tot de burgerij te doen doordringen, dan het staatshoofd, n.l. als persoon, geheel onbelemmerd moest kunnen spreken, dus zonder dat enige Minister voor zulk een rede verantwoordelijk zou zijn. Ik denk hier aan het gebeurde in 1914, toen Koningin Wilhelmina bij de oprichting van het Koninklijk Nationaal Steuncomité, naar eigen smaak en buiten de verantwoordelijkheid van Minister Treub een toespraak hield.¹⁾ Deze heeft dat later in de Kamer als juist verdedigd en dat met name ook met een beroep op een dergelijke wenselijkheid vanwege het persoonlijk geluid, dat aldus de persoon van de Kroondraagster kan laten horen. Duidelijk bleek echter, dat Treub's standpunt hier mis was. Hij had trouwens al een staatsrechtelijke steek laten vallen bij de geboorte van het steuncomité door op dat moment ook te jongleren met de in werkelijkheid niet houdbare onderscheiding in zulk een situatie tussen de Koningin-staatshoofd en de Koningin-particulier. Het Tweede Kamerlid A.B. Kleerekoper, wien het aan juridische scherpzinnigheid en zuiver staatsrechtelijk besef allerminst ontbrak, keerde zich op 4 Maart 1915 tegen Treub's vreemde voorstelling van zaken in de volgende woorden: ‘Ik weet niet of zulk een nuance’ - nuance tussen de Koningin als hoofd van de wetgevende macht en als hoofd van het uitvoerend gezag enerzijds, als particulier anderzijds - ‘nu wel geschikt is om te gebruiken in deze materie, ten einde zich de staatsrechtelijke verantwoordelijkheid van de hals te schuiven en of het wel goed is, dat de Koningin en haar verantwoordelijke Minister naar buiten optreden op een semi-officiële manier als de mensen, die dit eens zullen opknappen om later, wanneer zij hier in het debat worden

1) Zie ‘Oorlogstijd - Herinneringen en Indrukken’ van Mr. M.W.F. Treub, blz. 115 en vlgg.

[p. 468]

betrokken, te zeggen: daarmede hebt gij in de Kamer niets te maken; dit zijn onze persoonlijke liefhebberijen in onze eigen vrije tijd. Mijnheer de Voorzitter! Ik geloof, dat het beter ware, zo men dit systeem van defensie maar achterwege liet.’

Mij dunkt, met dit betoog had de heer Kleerekoper precies in de roos geschoten. En wat nu de theorie van Treub aangaat over het probleem van weergave door het staatshoofd van persoonlijke gevoelens in een toch onder ministeriële verantwoordelijkheid uitgesproken rede, geen sprekender bewijs van de mogelijkheid om het een met het ander te doen samengaan kon wel geleverd worden dan op 25 Februari j.l. geschiedde. En wel in de door de Koningin tot Prinses Beatrix gehouden toespraak aan het ten paleize in de hoofdstad plaats gevonden hebbende staatsbanket ter gelegenheid van de bereiking door onze troonopvolgster van haar grondwettelijke meerderjarigheid. Het behoeft geen betoog, dat ook voor die toespraak dekking door de ministeriële verantwoordelijkheid onontbeerlijk was en dat dan ook dienovereenkomstig is gehandeld. Tegelijkertijd klonk uit de in brede kring terecht grote indruk gemaakt hebbende rede ter dege de stem van Moeder tot Dochter. Of de Koningin het als Moeder wellicht betreurd heeft, dat ingevolge de Grondwet reeds op 18-jarige leeftijd bepaalde lasten op haar oudste dochter zijn komen te drukken, bleef onaangeroerd. Ook viel uit de door het staatshoofd gesproken woorden in het geheel niet op te maken of de Koninklijke Moeder het jammer vond, dat het nooit tot verwezenlijking was gekomen van een eertijds aanhangig gemaakt, tenslotte weer ingetrokken voorstel tot Grondwetswijziging in dier voege, dat bedoelde rechten en plichten voor de kroonprinses pas op het 21ste jaar zouden intreden. Terecht bewaarde de Koninklijke rede hierover het stilzwijgen. Een dergelijke, louter persoonlijke, uiting ware immers taboe geweest, aangezien het beleid van de Regering (van Koningin en Ministers te samen) juist een niet opnieuw indienen van een dergelijke herzieningsontwerp met zich mee had gebracht. Vandaar, dat de Ministers niet voor hun verantwoordelijkheid hadden kunnen nemen indien zulk een gedachte door de Koningin, tevens het staatshoofd, bij deze gelegenheid geopenbaard zou zijn. Ook dit voorbeeld kan misschien nog iets bijdragen om diegenen, die niet voldoende mochten inzien, dat bij de in het volle daglicht van de openbaarheid optredende Koning of Koningin, de persoon niet van de functie te onderscheiden valt, tot beter inzicht te helpen brengen.

In het reeds vermelde Eerste Kamerdebat over Koninklijke rede-

[p. 469]

voeringen is ook nog even het vraagstuk aangeroerd van 's Konings vrijheid om, gelijk art. 25 van de Grondwet bepaalt, zijn Huis naar eigen goedvinden in te richten. Prof. Gerretson betoogde, dat aan die vrijheid nooit of te nimmer getornd mag worden, dat dus ten aanzien van die aangelegenheid de ministeriële verantwoordelijkheid volkomen uitgesloten is. Minister Drees ging deze theorie te ver. Wel erkende hij, dat zij in het algemeen opgaat, doch hij achtte het met betrekking tot deze materie toch ‘mogelijk, dat zich vraagstukken voordoen, waarbij politieke verantwoordelijkheid denkbaar is.’

Of hij op 21 Februari j.l. zich ooit had kunnen voorstellen, slechts luttele maanden later in de positie te zullen komen verkeren, om van eenzelfde standpunt blijk te geven tegenover buitenlandse journalisten (en dat toen met behulp van een nuttige illustratie) vermag ik niet te bevroeden. Een feit is, dat de Minister-President hiertoe is overgegaan op een op 15 Juni j.l. belegde persconferentie voor buitenlandse journalisten. Het bij die gelegenheid door hem verklaarde was geheel en al vrij, ja bestemd voor publicatie. De bedoeling van die bijeenkomst was de wegneming van bepaalde misvattingen, met name over enige constitutionele kwesties, die in een deel van de buitenlandse pers tot uiting waren gekomen. In de aanhef zinspeelde ik reeds op die buitenlandse publicaties, waarin allerlei voorkwam omtrent bepaalde, constitutioneel bedenkelijke invloeden, die zekere relaties van de Koninklijke familie heetten uit te oefenen. In dat verband nu werd op vermelde persconferentie o.m. de vraag aangesneden, of en in hoeverre in Nederland de verantwoordelijke Ministers enige bemoeienis hebben met betrekking tot de samenstelling van de hofhouding. Men had dus het oog op een bemoeienis, gelijk die b.v. in Engeland wel degelijk bestaat, waar nog steeds t.a.v. de benoeming tot een vijftal hoffuncties de ministeriële verantwoordelijkheid geldt. Minister Drees nu bracht art. 25 van de Nederlandse Grondwet onder de aandacht van de geinteresseerde journalisten om er echter aan toe te voegen, dat hij zich een situatie kon indenken, waarin toch ook bij ons de Ministers zich genoopt zouden kunnen achten zich wel met de inrichting van het Huis des Konings bezig te houden. Gesteld eens, dat voor 1940 een aantal N.S.B.-ers - aldus Drees' nadere toelichting op zijn zoëven vermelde opmerking - tot leden van de hofhouding benoemd waren, dan ware iets dergelijk zowel uit een nationaal als uit een internationaal oogpunt dermate bedenkelijk voor 's lands welzijn geweest, dat de verantwoordelijke Ministers tot taak gehad zouden hebben er een stokje voor te steken.

[p. 470]

Minister Drees had met die uiteenzetting schoon gelijk. Hij bevond zich trouwens in voortreffelijk gezelschap. Want niemand minder dan de beroemde Leidse hoogleraar in het staatsrecht, Prof. Mr. J.T. Buys had al zeventig jaar geleden in zijn commentaar op ‘De Grondwet’ (I blz. 127) geschreven ‘....wanneer zich aan het hof een invloed mocht doen gelden, welke naar de mening van het ministerie tot schade strekt van het land, dan zal met of zonder art. 25 (toen 30) niemand het zeker inconstitutioneel achten, wanneer de Ministers de verwijdering van die invloed tot de voorwaarde maken, welke zij aan de voortzetting van hun bestuur menen te moeten verbinden. Het recht om deze of dergelijke voorwaarde te stellen kan geen grondwetsartikel opheffen’.

Inderdaad in een bestel als het Engelse, als het onze, is er geen plaats voor ‘onverantwoordelijke personen’, die zich met raadgevingen en(of) inblazingen schuiven tussen het staatshoofd en de verantwoordelijke Ministers. Dat het staatshoofd, indien nodig, nog eens deskundige voorlichting bij anderen dan bij de Ministers inwint, behoeft, vooral wanneer zulks met medeweten van de verantwoordelijke raadslieden van de Kroon gebeurt, geen bezwaar op te leveren. Iets gans anders is het echter, indien zich in zijn dagelijkse omgeving elementen zonder politieke verantwoordelijkheid bevinden, die op hem invloed trachten uit te oefenen met betrekking tot de openbare zaak. Dat is in allerlei vormen denkbaar. B.v. zo, dat degenen, welke aldus te werk gaan, beweren tot hun raadgevingen ‘geroepenen’ te zijn en vervolgens de persoon van het staatshoofd veelvuldig pogen te overtuigen, dat deze op zijn beurt een roeping heeft te vervullen en dienovereenkomstig heeft te handelen. In welk een ondragelijke positie komt de aldus tot het voeren van een persoonlijk bewind aangezet wordende Koning of Koningin niet te verkeren. Overigens is het nog niet eens nodig zich een dergelijke situatie voor ogen te stellen, om de juistheid te kunnen inzien van wat ik gemakshalve nu maar even de leer-Buys-Drees zou willen noemen, leer, trouwens, die sinds jaar en dag o.a. in Engeland in de praktijk van het staatsleven tot gelding wordt gebracht.

Een tweetal voorbeelden uit de Engelse staatkundige, tevens constitutionele geschiedenis, waaruit in het algemeen in dezen nuttige lering valt te trekken, moge ik hier nog vermelden. Sir Ivor Jennings vestigde er de aandacht op in zijn meesterlijk werk over ‘Cabinet Government’ (second edition 1951, blz. 318 en vlgg.), zulks onder de paragraaf over ‘irresponsible advisers’ (van het vorstelijk staatshoofd).

Het eerste dier voorbeelden betreft de regel, dat een formateur, aanstaand Premier, behoort te beletten, dat een op zichzelf alleszins voor

[p. 471]

een Ministerspost aangewezen te achten figuur, gewoonweg geweerd zou worden onder invloed van onverantwoordelijke raadslieden in de nabijheid van de souverein(e). In 1868 wenste Gladstone opnieuw Clarendon, die hiervoor de meest geëigende persoon was, als Minister van Buitenlandse Zaken in het door hem te vormen Kabinet op te nemen. Clarendon, aldus staat in Gladstone's latere aantekeningen te lezen, was een man met een vlotte en onderhoudende, bijkans joviale conversatie in societykringen. Mogelijk was òf door achteloosheid òf juist met kwaadwillige bedoeling een door Clarendon tijdens een etentje gemaakte opmerking aan de Koningin overgebriefd. In verband met het haar vertelde - vermoedelijk ging het om een of andere ondeugende geestige opmerking! - scheen de Koningin zich eerst tegen de door Gladstone voorgestane benoeming te hebben willen verzetten. Maar tenslotte had zij er heel weinig tegen in te brengen en legde zij hiertoe ook geen grote lust aan de dag. In verband met dit voorval nu tekende Gladstone, die zijn zin wist door te zetten, naderhand op: ‘I do not know much of the interior side of court gossip, but I have a very bad opinion of it, and especially on the ground, that while absolutely irresponsible it appears to be uniformly admitted as infallible’. Het destijds door Gladstone waargenomen verschijnsel, dat hofpraatjes bijzonder onverantwoordelijk zijn maar tegelijkertijd zonder uitzondering voor onfeilbaar worden gehouden, staat niet op zichzelf.

En nu het tweede voorbeeld, dat getuigt van, alweer, Gladstone's (ook wel degelijk door anderen gedeelde) opvatting omtrent de bezwaren van ‘onverantwoordelijke raadslieden’ aan het Hof, die, tussen Vorst en Ministers staande, een constitutioneel, ook ongewenste, zo niet onduldbare rol vervullen. Dit deed zich voor in 1892, toen hij wegens het bezwaar van de aanwezigheid van te veel ‘onverantwoordelijke raadgevers’ in de dagelijkse omgeving van Koningin Victoria niet schroomde in een brief kenbaar te maken, dat hieraan een eind moest komen. Voor de goede verstaander schreef hij duidelijke taal, zij het ook, dat hij zijn wenk in uiterst zachte vorm inkleedde. De passage in kwestie luidde:

‘At the present juncture, the views of your Majesty's actual advisers, although now supported by a majority of the people... are hardly at all represented, and as Mr. Gladstone believes, are imperfectly known, in the powerful circles with which your Majesty has personal intercourse.’ (Letters of Queen Victoria, 3 rd. Series, II, p. 172.)¹⁾

1) ‘The life of William Ewart Gladstone’ door John Morley, 1905 I. blz. 888.

[p. 472]

Bij de aanvang van de Kabinetsformatie - hiermee kom ik tenslotte weer terecht bij het begin van deze bijdrage - namelijk na afloop van de door Dr. Drees op 20 Juni j.l. met de voorzitters der vijf grootste Tweede Kamerfracties gevoerde inleidende besprekingen, verscheen er vanwege de formateur over wat er die middag zo al was aangeroerd een samenvattend communiqué.

De tweede alinea daarvan luidde: ‘Vervolgens hebben de aanwezigen kennis genomen van de berichten in sommige buitenlandse bladen als zou er naar de algemene mening der politici hier te lande geen Kabinet kunnen worden geformeerd, indien H.M. de Koningin geen wijziging zou brengen in haar persoonlijke relaties. In werkelijkheid zal de formatie hierdoor op generlei wijze worden beïnvloed.’

Natuurlijk zij grif aangenomen, dat het hier aangehaalde de zuivere waarheid bevatte. Intussen lijkt het mij niet gewaagd aan te nemen, dat al waren de heren in kwestie het er roerend over eens, dat de vorming van een Kabinet door genoemde aangelegenheid niet beinvloed zou worden, eenzelfde roerende eenstemmigheid bestaan moet hebben over de constitutionele plichten, die op elk, dus ook op een na de vorming aan het bewind gekomen of komend Kabinet rusten. Sterker nog, als onomstotelijk vaststaande moeten de heren het beschouwd hebben, dat evenzeer als voor en op de 20ste Juni, ook daarna voor alle zich van hun verantwoordelijkheid bewust zijnde Ministers onverschilligheid ten opzichte van de constitutionele verhouding tussen staatshoofd en Ministers ontoelaatbaar zou zijn, daarentegen waakzaamheid, mede tegen mogelijke gevaren van ‘onverantwoordelijke raadslieden’ rondom het staatshoofd, tot de op de verantwoordelijke raadslieden van de Kroondraagster rustende plichten behoren.

Tot zover was ik met mijn beschouwingen over constitutionele bezinning gevorderd, toen op 29 Juni j.l. vanwege de Koningin en Prins Bernhard het hoogst singuliere communiqué verscheen omtrent een aan Prof. Dr. L.J.M. Beel, Prof. Mr. P.S. Gerbrandy en Jhr. Mr. A.W.L. Tjarda v. Starkenborgh Stachouwer verstrekte, door hen aanvaarde, tweevoudige opdracht. Hoogst singulier reeds, omdat in dit geval, zeker wat de uiterlijke vorm betreft, de ministeriële verantwoordelijkheid voor die tot de gehele burgerij gerichte mededeling ontbrak. Theoretisch kon dit. Immers, als men louter acht slaat op de bewoordingen van het communiqué, dan scheen het slechts om particuliere aangelegenheden van het vorstelijk paar te gaan. Maar juist door de

[p. 473]

‘vlucht in de openbaarheid’ kreeg dit alles al terstond een ander karakter.

Hoe het zij, men heeft hier te maken met een naar buiten gebrachte, niet door de ministeriële verantwoordelijkheid gedekte handeling van de dientengevolge in dit opzicht niet onschendbare Koning. Derhalve is deze handeling, is het communiqué volkomen vatbaar voor kritiek.

Boven critiseren geef ik echter de voorkeur aan een poging tot ontleding van het medegedeelde.

Dan valt allereerst op, dat tot het drietal ‘wijze mannen’ liefst twee oud-Minister-Presidenten behoren. Deze zijn ongetwijfeld in het bijzonder thuis in de door hen zelf - wat Prof. Beel betreft zelfs zeer recentelijk - opgedane praktijkervaring t.a.v. de constitutionele verhoudingen tussen Koning en Ministers. Zulks mede, dit vooral niet te vergeten, in verband met problemen, die zich daarbij kunnen voordoen tengevolge van eventueel minder gewenst optreden van ‘irresponsible advisers’ in de naaste dagelijkse omgeving van het staatshoofd.

De drie wijze mannen hebben een onderzoek in te stellen naar de omstandigheden, die geleid kunnen hebben tot de, nog nader in het communiqué gequalificeerde of wil men gedisqualificeerde, belichting in het openbaar in den vreemde van het vorstelijk gezinsleven en van de verhoudingen in de naaste omgeving van het vorstelijk paar. Als men zich nu de antecendenten, de kennis en de ervaring van de drie wijze mannen voor ogen houdt, is het een volslagen raadsel, dat er behoefte bestond een beroep op hen te doen met het oog op een dergelijk onderzoek, dat op een voorlichtingsaangelegenheid betrekking zou hebben. Veeleer ligt dan ook voor de hand, dat heel die voorlichtingskwestie slechts iets zeer bijkomstigs is en dat het er in werkelijkheid vooral om gaat, dat de drie met hun hierboven al vermelde ervaring zullen moeten trachten zich een oordeel te vormen over de verhoudingen zelf in de naaste omgeving van het vorstelijk paar. En dat dan niet in de laatste plaats met het oog op de reacties, welke die verhoudingen op de constitutionele verhoudingen zouden kunnen hebben.

Wat de andere taak betreft, die het driemanschap te vervullen heeft, het ‘van raad dienen’, te dien opzichte dringt zich de conclusie op, dat er een bijzondere aanleiding geweest moet zijn, die het wenselijk scheen te maken, naast de adviserende bijstand van de voor handen zijnde constitutionele raadgevers - de verantwoordelijke Ministers - ook nog die te krijgen van de zijde van het drietal.

In het uitbrengen van advies is, uit de aard der zaak, wel het belang-

[p. 474]

rijkste gedeelte gelegen van hetgeen de drie wijze mannen te doen hebben.

Te hopen valt, dat de resultaten van hun ongetwijfeld uiterst moeilijke arbeid zo zullen zijn, dat door wijze opvolging van een of meer wijze adviezen het anders eventueel te duchten uitbreken van een constitutionele crisis achterwege zal blijven. Te weten van een crisis, waardoor dan n.l. hetgeen nu particulier heet te zijn, de publieke zaak en dus de verantwoordelijke Ministers zou raken.

Tot deze analyse van de werkelijke betekenis van het singuliere dat er gaande is moest ik wel komen.

In het bovenstaande is, ten dele ten einde verschillende in deze bijdrage behandelde of vermelde constitutionele stelregels aan de hand van mogelijke praktijkgevallen te belichten, enige malen met hypothesen gewerkt. En dan met name met hypothesen omtrent eventueel bedenkelijke daden of nalatigheden van een staatshoofd in een bestel als het onze, waartegen de verantwoordelijke Ministers dan al de hun ter beschikking staande constitutionele middelen zouden kunnen en ook moeten aanwenden. Bij voorbaat dergelijke bedenkelijke situaties voor uitgesloten te houden op grond van de opvatting, dat men steeds genoeg vertrouwen kan en moet stellen in een constitutioneel zich juist gedragend staatshoofd ware dwaasheid. Een ieder heeft er zich te allen tijde rekenschap van te geven, dat in elke Koning, President enz. tevens een gewoon mens huist en dat dus eventueel falen door de persoon van het staatshoofd evenzeer mogelijk is als het falen door enig ander mens. Slechts ver gaand gebrek aan werkelijkheidszin of een verwerpelijk Byzantinisme kan de ogen hiervoor doen sluiten. Een waarschuwing tegen de gevaren, die zowel uit het een als uit het ander zouden kunnen voortvloeien acht ik ook heden ten dage geenszins overbodig. Constitutionele bezinning kan er slechts toe leiden goed doordrongen te blijven van de gulden waarheid van wat eens Prof. Mr. J. Oppenheim (waardige opvolger aan de Leidse Academie van Buys) zijn studenten voorhield.

Te weten, dat dank zij ons stelsel met de Koninklijke onschendbaarheid en de ministeriële verantwoordelijkheid, een goede Koning veel goeds, een slechte Koning nooit slechts kan uitrichten. Tegen dit laatste immers staan de verantwoordelijke Ministers pal, behoren zij pal te staan. Ten alle tijde toch geldt voor hen, aldus de slotsom, waartoe constitutionele bezinning moet leiden, het ‘Caveant Consules’.

8 Juli 1956.