De Nieuwe Stem. Jaargang 2

[p. 593]

A.J.P. Tammes
Een hoofdvraag van internationale organisatie

Wanneer de jonge Hamilton de gedachten gaat vormen, die later ten grondslag zullen liggen aan de grootste en succesrijkste federatie van de geschiedenis, staat het al dadelijk voor hem vast: ‘Ik ben altijd van mening geweest, dat het Congres volledige souvereiniteit behoort te hebben in alles, behalve het zuiver binnenlandse recht van iedere staat.’ Naderhand, wanneer zijn nog onervaren geestdrift voor het centrale gezag botst op het particularisme van de kolonie-staten, zuinig op de pas verworven onafhankelijkheid, moet hij zich nauwkeuriger uitdrukken; dan is het nodig om de onderwerpen, waarmee het nieuwe federale gezag zich mag bemoeien, zeer precies op te sommen en al het overige aan de deelnemende staten afzonderlijk over te laten. Zo werd besloten en zo is het in hoofdzaak nog.

Ik herinner aan deze episode van de jaren 1780, die zo veraf en toch in de vorm van de tegenwoordige Amerikaanse grondwet zo nabij is, om duidelijk te maken, dat het hier te stellen probleem algemeen en van alle tijden is. Altijd, van de Achaeische bond tot de Noord-Amerikaanse unie en de andere moderne federaties toe, zal dezelfde hoofdvraag zich dadelijk voordoen, wanneer zelfstandige volksgemeenschappen, naties, staten, zich willen verenigen tot een beter bestuur van gemeenschappelijke belangen, de vraag nl.: hoe vinden wij het juiste evenwicht tussen dat gemeenschappelijke en het eigen nationale leven van de partners, dat ook zijn waarde heeft? Dat evenwicht kan anders uitvallen, naarmate de solidariteit tussen de deelnemende staten groter of kleiner is. In het geval van de elkander zo nastaande Griekse en Amerikaanse gemeenschappen kon het meer naar de kant van het centrale gezag liggen, dan in het geval van rudimentaire internationale organisaties als de Volkenbond en de Verenigde Naties. Daartussen ligt, bij enig nadenken, geen wezenlijk verschil, alleen maar een verschil in graad van organisatie, naarmate er meer of minder onderwerpen aan de bevoegdheid van de gemeenschappelijke organen zijn toegewezen of naarmate deze bevoegheid zelve sterker of

[p. 594]

zwakker is, bijv. dwang kan gebruiken of direct kan werken op de onderdanen van de deelnemende staten zonder tussenkomst van de organen dier staten (federale wetgeving o.a.). Maar waar ook de grens tussen de bevoegdheid van de staten en die van de federatie of internationale organisatie komt te liggen, steeds zal er de grootst mogelijke zekerheid over deze grens moeten bestaan. Dat ligt in de aard van zulk een evenwicht. Is het niet mogelijk de bevoegdheidsverdeling geheel in verdrags- en grondwetsbepalingen vast te leggen, dan moet de onafhankelijke rechter de dubbelzinnige gevallen, mede voor de toekomst, beslissen. Is het niet mogelijk een latere ontwikkeling geheel te voorzien en wil men daarom de organen niet al veel aan banden leggen, dan moet men een groot vertrouwen in die organen kunnen hebben. Dit vertrouwen komt natuurlijk eerst bij toenemende solidariteit. De beide laatste vormen van zekerheid, vertrouwen in de onafhankelijke rechter en in de gevolmachtigde organen, hebben de tegenwoordige federaties zich doen ontwikkelen van de oude contractuele grondwetten naar de moderne nationale staten. Zijn deze zekerheden nog niet aanwezig, dan moet men zich vastklampen aan de starre wet van het oorspronkelijke verdrag. Geeft ook die geen zekerheid, kan ieder haar naar willekeur hanteren, dan loopt de organisatie in het honderd.

Wat aldus tamelijk schematisch lijkt, vindt men niettemin nauwkeurig terug in een stuk levende moderne geschiedenis. Om opnieuw terug te grijpen naar de lotgevallen van de Amerikaanse unie: van haar geboorte af was het gevoel van zekerheid afwezig. Ondanks de verlichte geest op de conventie van Philadelphia, deze vergadering van ‘half-goden’, werd het door een afgevaardigde van een van de staten toch heel duidelijk gezegd: Heren, het spijt mij, maar ik vertrouw U niet. De staten, waarvan sommige economische belangen in het gedrang kwamen, hadden geen vertrouwen in het Congres, noch in de federale regering, noch in het Opperste gerechtshof, dat er tegen moest waken, dat de federale organen hun grondwettelijke bevoegdheid te buiten zouden gaan. Zij moesten zich vastklampen aan de enige zekerheid, die zij meenden dat hun bleef, de contractuele grondwet, waarvan zij uitlegging en toepassing in eigen hand wilden nemen. Dat ging zo telkens weer, tientallen jaren, totdat in 1861 de grote uitbarsting van de

[p. 595]

burgeroorlog kwam. De economische tegenstellingen tussen Noord en Zuid waren toen al lang opgegaan in verschillen van fellere aard, die wij tegenwoordig ideologische zouden noemen. Natuurlijk had de slavernij een economische ondergrond. Toch was het al een Senator-tijdgenoot, die van het uitbrekende conflict deze karakteristiek gaf: Ik vat het op als een oorlog van sentiment en opinie tussen de ene vorm van maatschappij en de andere vorm van maatschappij.

De lange inleiding van het korte artikel, dat verzocht werd, heeft het voordeel, dat het antwoord op de hier gestelde vraag er al grotendeels in ligt opgesloten. Deze vraag luidt: hoe moeten wij staan tegenover de principiele onbevoegd-verklaring van de Veiligheidsraad in de Indonesische kwestie door de Nederlandse regering op grond van haar uitsluitend nationale bevoegdheid en hoe tegenover de weigering van de Veiligheidsraad om zich over deze bevoegdheid òf zelf principieel uit te spreken òf zich door het Internationale gerechtshof advies te laten geven? Onze eerste opmerking nu moet zijn, blijkens het voorafgaande, dat de vraag er een is van algemene betekenis, los van de Indonesische zaak, een grondvraag, zonder welker bevredigende oplossing geen enkele internationale organisatie mogelijk is, een kwestie, die altijd zal spelen en altijd gespeeld heeft, wanneer er maar sprake was van federalisatie, organisatie of van de bevoegdheid van internationale rechters of arbiters. Deze opmerking in verband met de in deze dagen veel gebezigde term ‘juridische haarkloverij’. Thans volgt een korte behandeling van de vraag in het bijzonder, aan de hand van de bovengenoemde onderscheiding van de drie zekerheden.

1. De opvatting van de onbevoegdheid van de Veiligheidsraad berust op art. 2 lid 7 van het Charter, dat hierop neerkomt, dat de organen van de V.N. zich niet mogen inlaten met zaken ‘die essentieel tot de binnenlandse bevoegheid van enige staat behoren’, tenzij het gaat om de toepassing van dwangmaatregelen. (Deze laatste mogelijkheid kunnen we hier buiten beschouwing laten, omdat zij tot dusver niet in behandeling is geweest). Men zal moeten toegeven, dat de bepaling heel wat meer uitlegkunde nodig heeft, dan de afbakening tussen staats- en federale bevoegdheid, zoals zij in federaties door middel van aanwijzing van onderwerpen geschiedt en waartoe de jonge Hamilton ook al spoedig moest komen.

[p. 596]

Waar hier niettemin er het onafhankelijke orgaan van de rechter moet zijn om de overgebleven onzekerheden te beslissen, des te meer hoort een algemene bepaling als van art. 2 lid 7 door middel van de internationale rechter de vaste interpretatie te krijgen, waaraan zo dringend behoefte bestaat. Dat de Veiligheidsraad het redelijke Belgische voorstel tot dit doel verwerpt, kan niet anders dan het vertrouwen in de motieven van dit lichaam schaden.

2. Intussen, de Veiligheidsraad hóeft de consultatieve uitspraak van het Internationale gerechtshof niet te vragen en hij kán dus zelfstandig zijn bevoegheid vaststellen. Op zich zelf is dit niet onrechtmatig. Hoe nu, wanneer de Raad daarbij in strijd met het Charter komt? Twee antwoorden zijn denkbaar. Men kan zeggen: de Raad als opperst bevoegd orgaan kan niet in strijd met het Charter komen, m.a.w. het Charter is voor de Veiligheidsraad niet bindend. Of men kan redeneren: de besluiten van de Raad zijn nietig voorzover zij zijn bevoegdheid volgens het Charter te buiten gaan. Aangezien de Raad dat dan dus niet zal uitmaken, moet het uitgemaakt worden naar het eigen inzicht van de staat, die door de besluiten wordt getroffen. Dat is wat men tijdens het langdurige voorspel van de Amerikaanse burgeroorlog de nullificatie-leer noemde, stellig voorteken van chaos, ontbinding of geweld. Dit is geen vergelijking - de rollen liggen thans anders -, maar een les. Het leert ons, dat, zolang het onderlinge vertrouwen ontbreekt, het niet aan een van de partijen - staat of organisatie (c.q. federatie) - kan worden overgelaten om de eigen bevoegdheid vast te stellen. Het zou een mooi ding zijn, wanneer men aan zo'n Veiligheidsraad grote volmachten zou kunnen geven als aan een echte wereldregering, die geleid wordt door de hoogst ontwikkelde beginselen van internationale organisatie en door wijze zelfbeperking. Dat wij daar nog niet helemaal aan toe zijn, zullen velen afleiden uit het feit, dat de meerderheid van de tegenwoordige Raad vrijheid van handelen wenst zonder het recht van handelen in beginsel te laten vast staan. Zou dit recht in beginsel worden vastgesteld, dan zou het naderhand ook in de interne aangelegenheden van andere staten kunnen worden ingeroepen. Zou dit recht door het Hof worden verworpen, dan zou de Raad in casu zijn vrijheid verliezen. Meer in het algemeen en afgezien van de Indonesische kwestie kan men zeggen, dat de V.N., gelijk eertijds de Amerikaanse

[p. 597]

federatie, verdeeld is geraakt in twee hoofdpartijen (afgezien van secundaire verdelingen), die andere beginselen van organisatie aanhangen en elkander daarom niet meer kunnen vertrouwen. De tegenstelling tussen grote en kleine staten stond ook bij het begin van de Amerikaanse federatie op de voorgrond en bleek al spoedig geen practische betekenis te hebben naast het regionale conflict tussen Noord en Zuid, dat eerst om de economische belangen, daarna om de ideeën en beginselen ging. Men mag niet zeggen, dat de Sowjetunie geen internationale organisatie wenst. Maar zij wenst deze op andere grondslagen; veel meer dan het Westen zijn idee van democratie wil verbinden aan zijn idee van internationale rechtsorde, ziet de Sowjet-unie haar politieke leer verbonden met ieder vruchtbaar systeem van internationale organisatie. In de volkenorganisatie, die de federatieve unie van Sowjetstaten is, komt dit sinds 1936 ook tot uitdrukking in de grondwet door de aanwijzing van de Communistische partij als de organisatie van de leidende burgers, hetgeen meebrengt, dat de spanningen, die in een niet-uniform federatief stelsel liggen opgesloten, worden onderworpen aan de leiding van een uniform partijenstelsel. Meer en meer zal blijken, dat dit, met zekere matigingen van toepassing, een onvermijdelijke oplossing ook voor de wijdere internationale organisatie is, hetgeen ook uit een oogpunt van Westelijke democratie meebrengt, dat geen internationale organisatie met vrucht kan bestaan zonder een zekere mate van politieke homogeniteit, een zekere mate van gelijkheid van beginselen.

3. Opgemerkt werd reeds, dat wanneer twee zekerheden van internationale organisatie afwezig blijken - nl. objective jurisprudentie over onzekere hoofdbepalingen en vertrouwen in organen, die met grote bevoegheid bekleed zijn - dat dan de in het ongelijk gestelde staat zich moet vastklampen aan de laatst overgebleven zekerheid, zijn eigen stellige uitlegging van de bepalingen. De Veiligheidsraad immers heeft in casu deze uitlegging noch willen geven, noch willen toelaten. Wie nu weet, hoe art. 2 lid 7 tot stand is gekomen, wie het vergelijkt met een soortgelijke bepaling in het Volkenbondsverdrag, ziet in, dat men indertijd in San Francisco alles heeft gedaan om aan het begrip van de uitsluitend nationale bevoegdheid een zo ruim mogelijke strekking te geven. Men meende met deze bescherming van de inwendige souvereiniteit verder te

[p. 598]

moeten gaan dan het Volkenbondsverdrag, omdat men anderzijds in het Charter met de mogelijkheid van internationale administratieve maatregelen óók verder ging dan het Volkenbondsverdrag. Uit de overeenkomstige bepaling van dat verdrag liet men een verwijzing naar het internationale recht weg, als een te vage en onbetrouwbare leidraad om er de bescherming van het nationale souvereiniteitsgebied aan toe te vertrouwen, men bracht nog andere redactionele wijzigingen van dezelfde strekking aan en plaatste het nieuwe maaksel onder de algemene bepalingen, die voor het hele Charter golden en niet, gelijk in het V.B. verdrag, voor één artikel. Bij wijze van uitzondering zou de souvereiniteitsclausule niet van toepassing zijn op het aggressie-hoofdstuk; omdat deze uitzondering nog weer te groot werd gevonden, werd zij op voorstel van Australië beperkt tot de gevallen, waarin er sprake was van de in het aggressie-hoofdstuk genoemde dwangmaatregelen. Alleen dan zou de organisatie bevoegd zijn. Ondanks deze rigoureuze bescherming van het ‘domaine réservé’, zou men zich toch kunnen voorstellen, dat het Internationale Gerechtshof er een gaatje in vond om het internationale recht binnen te laten en toe te passen, indien de Indonesische zaak aan het Hof werd voorgelegd. Eén keer in een ander geval heeft het Hof die gelegenheid gehad, toen men in de Volkenbondsperiode minder schuw was om een interpretatief advies te vragen. Het ging over Franse nationaliteits-decreten in Marokko, welke Frankrijk als een interne aangelegenheid beschouwde, ook al werden er derden, in casu Engelse onderdanen, door getroffen. Het Hof meende toen, dat geschillen over protectoraatsverhoudingen en haar invloed op derden op zich zelf al een internationaal karakter droegen, waartegen de uitsluitend nationale bevoegdheid niet kon worden ingeroepen. Zo zou men zich ook de opvatting kunnen indenken, dat de verhouding Nederland-Indonesië door haar gevolgen voor het buitenland (Behrman-affaire, de facto-erkenning) internationale aspecten begint te krijgen, waarop het internationale recht kan aangrijpen. Dit verder na te gaan valt evenwel buiten het bestek van deze notitie.