|
| |
| |
| |
Twee permanente tractaten van arbitrage: het Deensch-Nederlandsche en het Italiaansch-Nederlandsche, door Henri van der Mandere.
Terwijl in de laatste halve eeuw de oorlogstoerustingen steeds grooter offers van alle volkeren gevergd hebben en over onderscheidene hunner de rampen van den oorlog zijn gekomen, heeft tegelijk de overtuiging veld gewonnen, dat de zorg van elke regeering, die de onafhankelijkheid, desnoods gewapend moet kunnen verdedigen, gepaard moet gaan met de samenwerking van alle regeeringen om het opvatten der wapenen tot beslechting van geschillen te verhoeden. De erkenning, dat daartoe van de regeeringen, geroepen om elk in het eigen land de heerschappij van het recht te handhaven, de onderwerping aan dezelfde heerschappij gevorderd wordt, waar het eene land tegenover het andere staat, bracht als noodwendig gevolg de ontwikkeling eener internationale rechtspraak mede. Aan die rechtspraak gaf de Haagsche conventie van 29 Juli 1899 een eersten grondslag door de vestiging van een permanent rechtslichaam. De taak om alle twistgedingen of zoovele daarvan als mogelijk zou worden geoordeeld, onder de jurisdictie van het Permanente Hof van Arbitrage te brengen, bleef rusten op de Mogendheden.
Met deze woorden leidde de toenmalige Minister van Buitenlandsche Zaken, nu wijlen mr. R. Melvil baron van Lijnden, in zijne uitvoerige memorie van toelichting het door Nederland en Denemarken op 12 Februari 1904 gesloten algemeen arbitragetractaat in bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal, welker wettelijke bekrachtiging van dit belangrijke staatsstuk in een der
| |
| |
clausules als garantie werd geëischt. Waarschijnlijk mede aan deze zinsnede in een officieel document heeft de koninklijke raadsman destijds de opmerking te danken gehad, dat eenige meerdere nuchterheid bij het behandelen dezer zaak wenschelijk ware geweest, eene opmerking gemaakt in het voorloopig verslag van de zijde van eenige Kamerleden, die voor het streven, hetwelk aan een werelddenkbeeld zijn ontstaan dankt, minder gloed van overtuiging wellicht verwachtten dan voor de verdediging van eenig gering locaal belang, als eene levensquaestie uitgesponnen, Integendeel, nog daargelaten, dat in 't algemeen in dit geval het verdrag met de eischen van goed diplomatiek beleid in overeenstemming mocht worden geacht, schenen des Ministers woorden den juisten gedachtengang aan te geven van de beweging, die de Europeesche gouvernementen in de laatste jaren in voorwaartsche richting naar de verwezenlijking der arbitrage had gedreven. Want, waar ten aanzien van de ontwikkeling der scheidsrechterlijke denkbeelden de heer Melvil van Lijnden de zeer juiste vergelijking koos van handhaving van het recht in de internationale betrekkingen door hen, die voor alles geroepen zijn om in de verschillende wereldrijken orde en welvaart te doen heerschen volgens de onomstootelijke beginselen juist van datzelfde recht, daar dient tevens erkend, dat er niet minder waarheid lag in de bewering, dat door dit verdrag aan de heilige taak, door de Vredesconferentie op der Staten schouderen gelegd, door Denemarken en Nederland in den grootst denkbaren omvang was voldaan. Want aan dit tractaat toch kon zeker niet worden verweten, dat het slechts ten deele of aanvankelijk het gehuldigde beginsel zou verwezenlijken; het aanvaardde integendeel - en dit was uit internationaal oogpunt wel de groote beteekenis ervan - in al zijn bepalingen de gevolgen van de vrijwillige erkenning der internationale rechtspraak, gelijk die te 's Gravenhage eenmaal is vastgelegd.
Het spreekt wel bijna vanzelf, dat evenals alle gebeurtenissen van eenig belang, ook deze Deensch-Nederlandsche overeenkomst niet op zichzelf stond, hier een uitvloeisel was van de beweging, die sedert een jaar over geheel het Europeesche continent reeds was merkbaar geworden. Het was de eerste Vredesconferentie, welke tot die beweging, zij het ook eerst lang na haar uiteen- | |
| |
gaan opgekomen, aanleiding heeft gegeven door het negentiende artikel harer arbitrale conventie, in welk artikel de contracteerende Mogendheden zich de bevoegdheid voorbehielden, om onafhankelijk van reeds bestaande algemeene of bijzondere verdragen ter verplichte toepassing van arbitrage, nieuwe tractaten, hetzij algemeene hetzij bijzondere, te sluiten met het doel de verplichte arbitrage uit te strekken tot al die gevallen, waarin ze haar toepassing mogelijk achtten. Oogenschijnlijk, zelfs bij een nauwkeurige nadere lezing, vindt men in de bewoordingen dezer bepaling een eenigszins zonderling en overbodig karakter, omdat niemand ooit aan dit gestipuleerd souverein recht der regeeringen heeft getwijfeld, maar deze indruk verdwijnt geheel, maakt zelfs plaats voor een van zeer bijzonderen aard, zoodra men in détails weet onder welke omstandigheden, onder welke gevoelens dit artikel werd ontworpen en aangenomen. Van de zijde van Rusland was door den heer de Staal het beroemde voorstel ingediend tot contracteering der verplichte aanvaarding van een scheidsrechterlijke uitspraak in een aantal geschillen van gepreciseerden aard, hetwelk in beginsel bijna van alle zijden met sympathie werd begroet, doch waartegen de Duitsche gedelegeerde, professor Zorn, volgens blijkbaar van hoogerhand ontvangen instructies een oppositie voerde, die eindigde met de pertimente verklaring, dat de regeering te Berlijn deze verplichte arbitrage zelfs voor conflicten van betrekkelijk gering belang als de toen voorgestelde, alleen kon accepteeren in bijzondere conventiën tusschen de
Mogendheden, doch den tijd nog niet gekomen achtte om tot een zoodanige uitbreiding over te gaan van het geheele systeem, waaraan haars inziens een te snelle evolutie te dezen opzichte meer kwaad dan voordeel zou brengen.
Eerst, toen na tal van pogingen de onvoorwaardelijke tegenstand van het Germaansche begrip van vorstelijke oppermacht tegen het denkbeeld bleek, toen niets meer het met zooveel moeite geconstrueerde artikel kon redden, gaf de meerderheid aan het verlangen van den Duitschen gedelegeerde toe, om zoodoende de eensgezindheid, die allen bezielde en die zoo noodzakelijk was voor een gunstig eindresultaat, te behouden in alle deelen der werkzaamheden. Niettegenstaande de onveranderlijke zienswijze ten gunste van het denkbeeld de overhand behield,
| |
| |
werd het beginsel verworpen, dat, hoewel het door noodzakelijke veranderingen veel van de oorspronkelijkheid der toepassing had verloren en een weinig illusoir daarin dreigde te worden, toch nieuwe banen in de internationale betrekkingen zou hebben geopend en nieuwe verhoudingen zou hebben geschapen. Al viel dus niet te zeggen, dat met dit echec het werk der conferentie geheel vruchteloos was gebleven, toch viel niet te ontkennen, dat zij een belangrijk doel had gemist en daartegenover was de teleurstelling der vredesvrienden begrijpelijk. Maar juist daarom werd Duitschland's vijandige houding jegens geheel het Russische initiatief, die was gebleken sedert het vredesmanifest van Moskou en die zich later bij de discussiën omtrent het Permanente Hof van Arbitrage en de ontwapenings-voorstellen niet minder sterk zou uiten, temeer afgekeurd en tegelijk met de verwerping van het van zooveel vooruitgang getuigend denkbeeld der verplichte arbitrage, aanvaardde de voorbereidende commissie met algemeene stemmen de transactioneele propositie van den Belgischen senator Descamps, die aan het negentiende artikel het aanzijn gaf en als officieel protest tegen Duitschland's intransigente en door niets gewettigde handelwijze bedoeld was. Waar zij zich niet van Duitschland konden afscheiden teneinde niet geheel hun werk in gevaar te brengen, bleef den overigen gedelegeerden niets anders over, dan in algemeene termen te doen blijken van hun ernstig voornemen om te volharden in de door hen voorgestane bedoelingen. En dit waardig protest, door zoo helderziende en eminente mannen opgesteld en aanvaard, maakte de geleden nederlaag tot eene moreele overwinning, welker resultaten toen reeds beloofden tot verwezenlijking van het beginsel te leiden.
Eene zege van onschatbare waarde daarom is het, dat dit protest reeds betrekkelijk zoo spoedig in zoo onverwacht ruime mate vruchten afwierp, dat de groote Mogendheden van Europa bijna zonder uitzondering gebruik maakten van eene clausule, die meer nog dan voorheen een middel gaf om het rechtsbeginsel in hare verhoudingen te doen treden door eene zekere arbitrale uitspraak van onpartijdige mannen, welke in tegenstelling met bemiddeling of goede diensten, waarvan arbitrage maar al te slecht wordt
| |
| |
onderscheiden, vonnissen velt met bindende kracht, die eene quaestie beslissen voor altijd.
* * *
Het is meer dan aan eenig ander, voornamelijk aan d'Estournelles de Constant, den invloedrijken Franschen afgevaardigde en vredesvriend, te danken geweest, dat dit groote succes bereikt werd. Nadat eenmaal het Permanente Hof inderdaad was opgericht, was het zijn woord, dat een levend pleidooi voor dit instituut werd, waren het zijne pogingen, die vóór alles beoogden de jurisdictie van dit centrale rechtslichaam van zoo groot mogelijken omvang te doen zijn. Voortdurend trachtte hij met een nimmer verflauwenden ijver de regeeringen aan te sporen een internationaal rechtsgeding nu niet meer aan bijzondere tribunalen daarbuiten op te dragen, voortdurend wist hij aan het bestaan van het Haagsche Hof en zijn ledenlijst van uitverkoren juristen en diplomaten uit alle deelen der wereld overtuigend te herinneren, totdat ten slotte Minister Delcassé aan zijn roepstem gehoor gaf en door het sluiten van nieuwe permanente tractaten een ruim arbeidsveld voor het vredesinstituut in de Hollandsche residentie opende. Met Barclay's vurige propaganda was het toen voornamelijk d'Estournelles' aandrang, die na de Fransch-Engelsche toenadering door wijlen koning Eduard teweeg gebracht, leidde tot een algemeen arbitraal verdrag in den geest der Haagsche conventie, dat door de wederzijdsche bezoeken der Parlementsleden van beide landen bezegeld werd en de twee aartsvijanden van eeuwen na eeuwen in den vredelievenden geest van den vooruitgang verzoende, tegelijkertijd, dat het Italiaansche koningspaar te Parijs zijn intocht deed (14 October 1903). Spoedig daarop volgden tractaten van Britannië en Frankrijk met Italië en Spanje beide, waarna Frankrijk zich verbond met Nederland en Zweden en Noorwegen en Spanje de hand reikten aan Portugal, terwijl op hetzelfde oogenblik, dat er nieuwe tractaten van groot belang in uitzicht werden gesteld, Engeland en Duitschland het verheven voorbeeld van zoovele Staten schenen te volgen na de Kieler entrevue hunner
monarchen. En hoewel het oorlogszuchtige deel der menschheid, dat nu eenmaal niet aan de toekomst der
| |
| |
arbitrage wil gelooven, natuurlijk dit groote resultaat onbeteekenend heeft genoemd, aarzelen wij niet het als hoogst belangrijk aan te merken, omdat, al is de inhoud der verdragen wel eenigszins zwak en vaag, al zondert deze geschillen van onafhankelijkheid en souvereiniteit uit, het een verblijdend feit mag genoemd worden, dat op een zoo krijgslustig moment als het toenmalige, de meest antagonistische Staten van het continent elkander in belang van handel, welvaart en beschaving de hand der eeuwige verzoening reikten en blijk gaven bezield te zijn met den wensch om hunne wederzijdsche geschillen naar den eisch der rechtvaardigheid op te lossen. Op het Fransch-Engelsch arbitragetractaat is de groote politieke entente gevolgd, die de belangrijkste quaestieuse punten uit den weg ruimde voor goed en men kan niet voorspellen, wat nog verder het gevolg zal zijn van deze en verdere stappen in dezelfde richting.
De latere jaren hebben dit oordeel slechts kunnen bevestigen. Steeds meer permanente tractaten zijn gesloten geworden, en het is niet dan een logisch gevolg, dat sedert korten tijd de stem uit Amerika gehoord is, die de machtige Unie in forsch sprekende arbitrage-overeenkomsten met de groote Mogendheden van Europa zal verbinden.
* * *
Intusschen, men mocht 't aantal der permanente tractaten met genoegen gadeslaan, zelfs kunnen erkennen, dat enkele dezer op den voet van het Russisch-Belgische minder restrictief waren dan de vrij algemeen naar het Fransch-Engelsch voorbeeld gegevolgde, toch moest dadelijk aan het verdrag der Nederlandsche en Deensche Gouvernementen veel grooter beteekenis toegekend. Want al de tractaten, die tusschen de diverse Europeesche en Amerikaansche Staten zijn uitgewisseld, - en 't was al in 1907 een heel lange lijst van meer dan honderd tractaten zeker en alle uit eenzelfden gelijkvormigen inhoud van drie artikelen bestaande, - bevatten twee zeer ingrijpende beperkingen, waardoor alleen geschillen van juridischenaard of betreffende de uitlegging van tractaten aan een tribunaal verplichtend kunnen worden onderworpen, terwijl bovendien die conflicten, waarbij de levensbelangen of de onaf hankelijkheid en de eer der beide contracteerende Staten op
| |
| |
het spel staan, evenals die, welke de belangen van derde Mogendheden raken, daarvan uitdrukkelijk uitgezonderd zijn. Dit zijn ongetwijfeld beperkingen, waarachter eene regeering zich kan verbergen in eene oorlogszuchtige stemming, doch welker rekbaarheid niettemin een grens heeft en bovendien een strengen en gevreesden rechter vindt in de publieke opinie der beschaafde wereld. Denemarken en Nederland hebben echter van elke beperking volkomen afgezien, geheel en al hebben zij zich met dit verdrag aan de heerschappij van het recht overgegeven, en een groote kracht ligt daarom in die zinsnede van het eerste artikel van het verdrag, waarbij zonder uitzondering alle wederzijdsche twistgedingen, welke niet langs diplomatieken weg kunnen worden opgelost, aan de jurisdictie van het Permanente Hof worden opgedragen.
Waarin school echter de grootste kracht der algemeenheid ten opzichte van de aan het scheidsgerecht te onderwerpen geschillen in het Nederlandsch-Deensch tractaat, en waaraan ontleende zij juist daarom in volkerenrechterlijk opzicht zoo groote beteekenis? Dat zijn de vragen, die voor alles gesteld moeten worden en tot beantwoording dringen. Hoe ruim men toch den omvang van de arbitrale rechtspraak ook nemen moge in internationale geschillen, het is eene zaak van overbekende zekerheid, dat slechts dan, wanneer in een geval van recht sprake is, slechts dan wanneer een juridisch te formuleeren eisch kan worden gesteld van beide zijden, door een arbitraal gerechtshof op wettige gronden een uitspraak kan worden gedaan, die voor onverkracht moet worden nageleefd. Strijd van belangen, meeningsverschillen ten aanzien van gemeenschappelijk tot stand te brengen regelingen, nationale opvattingen omtrent gekwetste souvereine eer of waardigheid vallen buiten dit domein en kunnen slechts, wanneer de diplomatieke negociaties als mislukt te beschouwen zijn, door de bemiddeling of de goede diensten van eene bevriende neutrale Mogendheid tot eene vreedzame oplossing worden gebracht, zonder dat deze raad of dit oordeel, door een derde uitgesproken, mag geacht worden op zuivere rechtsgronden te berusten. De arbitrage daarentegen, en de tribunalen, hetzij permanent, hetzij van tijdelijken aard als uiting daarvan, strekken om in de internationale verhoudingen te voorzien in de leemte eener gewone rechterlijke macht zooals die voor het leven der particulieren in elk land
| |
| |
bestaat. Men heeft vroeger beweerd en ook thans meent men het nog dikwerf, dat er echter behalve deze niet-juridische geschillen, nog een conflicten-categorie van anderen aard is, welke men onmogelijk aan het zekere oordeel van het recht kan overlaten en welke dus aan de zeer wisselvallige kans der wapenen met meer veiligheid zou toe te vertrouwen zijn. Het zijn de welbekende uitzonderingen van de geschillen, waarbij de levensbelangen of de eer, de waardigheid of de onafhankelijkheid van den Staat, de integriteit van het grondgebied, de constitutie of de autonomie van het Rijk op het spel staan. Meer en meer is men op deze restricties in de laatste jaren terug gekomen; weliswaar sloot het Pan-Amerikaansche Verdrag van 1890 de onafhankelijkheid bij alle geschillen beslist uit; werden in het bekende Engelsch-Amerikaansche ontwerp, door den Senaat te Washington in 1897 met slechts drie stemmen onder de vereischte meerderheid verworpen, geschillen betreffende grondgebied slechts dan voor arbitrage vatbaar geacht in het practisch bijna onmogelijke geval, dat twee der drie door het geschilvoerende land benoemde arbiters zich tegen de aanspraken hunner eigen natie zouden verzetten; en bleek bij de eerste Vredesconferentie hoezeer men zelfs bij de geheel facultatieve enquête-commissie van Roemeensche zijde op het zonderling voorbehoud omtrent eer en levensbelangen gesteld was - anderzijds echter verdient er aan te worden herinnerd, dat zoowel in het verdrag van Frankrijk met Ecuador en Korea als in dat tusschen Italië en Argentinië van 1898 geen enkele beperking hoegenaamd voorkwam, en dat het tractaat van 1902 tusschen de toen zoo scherp tegenover elkander staande Chileensche en Argentijnsche Republieken evenmin eenig conflict van dien aard voor de scheidsrechterlijke uitspraak ongeschikt oordeelde.
Men moge in het geval van Denemarken en Nederland tegenwerpen, dat zulk een erkenning niet zwaar kan vallen voor twee kleine landen, die niet naast elkander gelegen zijn en welker verhoudingen nimmer aanleiding kunnen geven tot zeer ernstige geschillen, althans niet zoo snel als bij de groote Mogendheden - het neemt niet weg, dat die gedachte is uitgesproken in een officieel tractaat, hetwelk vooral hieraan zijn beteekenis ontleent, dat de beide kleine contracteerende Staten niet schroomden alle Mogendheden tot toetreding uit te noodigen en dus hun
| |
| |
vertrouwen in het recht ook tot de groote kabinetten hebben uitgebreid. Gelijk niet anders te verwachten was, zijn er destijds bij het voorloopig onderzoek tegen deze liberale opvattingen van buitenlandsche politiek bij de leden der Tweede Kamer ernstige bedenkingen gerezen. Het ontbreken van de beide beperkingen, gesteld in de arbitrage-verdragen, welke in navolging van dat tusschen Frankrijk en Engeland, in de tractaten tusschen verschillende Mogendheden zijn opgenomen, werd blijkens het voorloopig verslag in niet geringe mate onaangenaam gevoeld.
Was de uitdrukking van het eerste artikel van het verdrag, dat de arbitrage van toepassing is op alle wederzijdsche geschillen en twistgedingen, reeds ruim, de indruk van de memorie van toelichting versterkte deze leden in de meening, dat onder die woorden alles begrepen was, waaromtrent tusschen de contracteerende partijen een geschil zou kunnen rijzen, niet alleen strijdvragen over rechtsvragen dus, maar ook gevallen, waarin slechts een belang in conflict komt en van rechten of verplichtingen geen sprake is. Men weersprak anderzijds beslist de meening, dat erkenning der internationale rechtspraak bij wege van arbitrage een eisch der rechtvaardigheid zou zijn en scheen voor de hoogste goederen van den Staat de arbitrale rechtspleging allerminst die beveiliging te achten, welke zij in de praktijk maar al te zeer geleerd heeft juist voor kleine Rijken te kunnen zijn. Verder nog, men meende, dat het vanzelf sprak, dat, waar het geldt de eer, de onafhankelijkheid en de levensbelangen van een volk, de beslissing niet mag worden gesteld in handen van een college van arbiters en onverbloemd werd het uitgesproken, dat men niet veel kon gevoelen voor een vredesinstituut, welks toepassing dikwerf ten gevolge moet hebben, dat de gedragslijn der regeering in zaken van betrekkelijk groot belang, zal worden bepaald door de beslissing van vreemdelingen. In hoeverre nu, gelijk ook in het voorloopig verslag werd beweerd, deze regeling nog niet alle moeilijkheden zal kunnen oplossen, moge de praktijk uitwijzen, hoewel het niet wel denkbaar schijnt, dat nog quaestieuse punten kunnen overblijven, wanneer men van tevoren alle geschillen zonder uitzondering aan de heerschappij van het recht overgeeft - de laatste uitdrukking mag echter niet onweersproken blijven. Dat de gedragslijn der regeering in vele gevallen van groot belang
| |
| |
door de beslissing van vreemdelingen zou worden bepaald, heet het naar de uitdrukking van enkele leden en al dadelijk valt de ongelukkige, bijna onbekwame formuleering der tegenwerping op, omdat een rechtsgeding niet strekt om een gedragslijn te bepalen, maar alleen om een verbindend vonnis te vellen tot beslissing van een bestaand geschil; juist het bestaan van een permanent tractaat vrijwaart de regeering ervoor om een of andere houding aan te nemen, maar noodzaakt haar aan het recht alleen de uitspraak over te laten. En waar er voorts gesproken wordt van de beslissing van vreemdelingen, daar is de begripsverwarring niet minder duidelijk te bespeuren.
Zeker, het is in arbitragegedingen telkenmale voorgekomen, dat het overgroot deel der arbiters bestond uit vreemdelingen, die dit echter waren ten opzichte van beide partijen; er zijn zelfs tal van tractaten aan te wijzen tusschen groote Mogendheden in zeer belangrijke geschillen, als nog in 1903 de verschillende compromis inzake het Venezolaansche financieele vraagstuk, die arbiters van eigen nationaliteit zeer terecht uitsluiten. Want het is niet de persoon, die daar zit in het gerechtshof, wien men de taak opdraagt, al doen zijn juridische kennis en andere superieure bekwaamheden ook hun invloed bij de keuze gevoelen; het zijn niet de arbiters, wien men de beslissing overlaat, maar het is aan het heilige, onaantastbare recht, waarvan zij de menschelijke incarnatie zijn. Hunne onpartijdigheid en bevoegdheid tot oordeelen hebben hun het vertrouwen van de regeeringen geschonken; zij zijn daarom waardig geacht het recht te vertegenwoordigen in zoo hoogst belangrijke zaken en ook daarom kan, mag hier niet minachtend van vreemdelingen gesproken worden, omdat meer dan eens in een arbitraal geding een rechter zich tegen de eischen zijner eigen nationaliteit heeft durven verzetten als een blijk van hoogen zedelijken moed, een grootsche opvatting van zijn taak. Nog te veel ziet men in de arbiters de verdedigers der zaak van die partij, door wier vertrouwen zij op den groenen zetel zijn geroepen; zij zijn dat niet, mogen dat niet zijn, maar moeten medewerken tot een nauwkeurige overweging, een onpartijdig rechtskundig onderzoek der wederzijdsche vorderingen en standpunten, toegelicht en verdedigd door de advocaten en agenten der geschilvoerende
| |
| |
Staten om met hun kennis en rechtsgevoel een uitspraak te vellen, die als alle menschelijke prestaties wel feilbaar kan zijn, maar die is opgetrokken op de pijlers van het recht, en waarbij geen enkelen invloed van bijkomstigen aard eenig overwegend gewicht in de schaal mag hebben gelegd.
Het behoeft waarlijk geen nader betoog, dat de bezwaren, die tegen het uitgebreide karakter der overeenkomst werden geopperd, minder op den contracteerenden Deenschen Staat betrekking hadden dan wel op al die Mogendheden, die zonder uitzondering krachtens het vierde artikel der conventie daartoe kunnen toetreden. Tegen deze clausule kwam de oppositie eerst ten volle los, omdat de inhoud van het bedoelde verdrag, aannemelijk volgens de leden ten opzichte van Denemarken, dit nog niet zou zijn tegenover elken anderen Staat. Daarom werd er door velen, ook uit staatsrechterlijk oogpunt - en niet ten onrechte - bezwaar tegen gemaakt om de regeering de vrijheid te laten, Nederland door zoodanig verdrag te verbinden tegenover elke andere Mogendheid zonder nadere goedkeuring der Staten-Generaal; een bezwaar en een critiek, die zoozeer werden gevoeld, dat zelfs de raad werd gegeven om door nader additioneel protocol dit artikel te doen wegvallen, aangezien ook zonder deze toetredingsclausule andere Staten, die daartoe wenschen over te gaan, wel soortgelijke verdragen zullen sluiten. Hiermede alleen zijn echter het groote voordeel en de beteekenis dezer bepaling allerminst voldoende gekenschetst. Want het is maar al te opmerkelijk, men zag het nog bij de Haagsche Vredesconferentie, hoezeer juist de kleinere Mogendheden scrupules maken en argwaan te kennen geven tegenover de vredelievende instellingen, die vooral in haar voordeel het meest zijn ingesteld, daar de zwakken in het recht een steun moeten vinden tegenover de dikwerf te ver gaande eischen der sterkeren, die bij een strijd met de wapenen, hoe dapper ook door de kleine Staten gevoerd, noodwendig moeten zegevieren naar de moderne wijze van oorlogvoeren op groote schaal. Wilde men dit optreden wel begrijpen, dan was het voornamelijk de vrees, dat de machtige Rijken zich door een opgedrongen scheidsgerecht toch dezelfde voordeelen zouden verzekeren, die zich daartegen te weer stelde en die geheel de geschiedenis der
laatste jaren uit het oog scheen te verliezen; niet dacht
| |
| |
aan Venezuela, dat in de beruchte grensquaestie met Engeland zonder het compromis, gesloten door tusschenkomst van president Cleveland, waarschijnlijk slecht af zou zijn geweest; niet dacht aan Holland bij de Guyana-grensgeschillen met Frankrijk en de spoorwegconflicten aan de Delagoabaai van Portugal met het Britsche Rijk, alle ten gunste der zwakkeren beslist door de arbitrage; niet dacht ten slotte aan de ongelukkige Zuid-Afrikaansche Republieken, die vergeefs bemiddeling of scheidsgerecht wenschten en niettegenstaande dapperen strijd haar onafhankelijkheid verloren.
Met groote kracht kwam destijds de Minister van Buitenlandsche Zaken in zijne memorie van antwoord tegen de bezwaren der Kamer op. Na de beteekenis en de ontwikkeling van het arbitrage-beginsel nog kortelijk te hebben besproken, betoogde hij dat men hiertegenover drie verschillende standpunten kan innemen. Vooreerst dit, waarop zich stellen de leden, die beslist weerspreken, dat erkenning der internationale rechtspraak bij wege van arbitrage een eisch der gerechtigheid is. Volgens deze opvatting kan de beslissing in geschillen tusschen Staten uit den aard der zaak alleen afhangen van de macht, die de eene Staat tegenover zijn wederpartij vermag te ontwikkelen. Zonder in eene beoordeeling van die opvatting te willen treden, wilde de Minister den voorstanders daarvan toch doen opmerken, dat zij zich dan ook verzetten moeten tegen elke vooraf aanvaarde verplichting tot arbitrage, daar er van hun standpunt toch geen grond is om in sommige gevallen prijs te geven de vrijheid van handelen, die zij tot de rechten van den Staat rekenen.
Het tweede standpunt, lijnrecht tegenover het eerste staande, is dat, volgens hetwelk ook de verhoudingen tusschen de volkeren door het recht en niet door de macht beheerscht moeten worden en op dien grond de erkenning van een internationale rechtspraak en de vestiging daarvan als een plicht der regeering behoort te worden aangemerkt. Uit dit oogpunt is elke beperking der verplichting tot arbitrage met het wezen der zaak en met het beoogde doel in strijd. Er werd slechts op gewezen, dat wie op dit standpunt staan, geenszins de levensbelangen of de onafhankelijkheid van een volk aan een uitspraak van rechters, die
| |
| |
niet onfeilbaar zijn, willen opofferen. Veeleer zijn zij overtuigd, dat geschillen, waarbij het bestaan eener natie of haar hoogste goederen op het spel staan, zich niet zullen kunnen voordoen, althans, behoudens de gebrekkigheid van alle menschelijk werk, op de meest afdoende wijze voorkomen zullen worden, wanneer een op de erkenning van het recht gegronde internationale rechtspraak zal zijn tot stand gebracht. Wie zich eindelijk op het derde standpunt stellen, erkennen ten volle den plicht der regeeringen zooveel mogelijk de geschillen tusschen Staten langs vreedzamen weg op te lossen en aan de schadelijke gevolgen van gerezen conflicten de engste perken te stellen. De verplichte arbitrage daartoe wel een nuttig middel achtende, meenen zij echter, dat de ondervinding met dit middel tot dusver opgedaan, te gering is om het vooralsnog anders dan bij wijze van proef en voor enkele categorieën van geschillen, of voor alle geschillen met uitsluiting van een aantal categorieën van geschillen, te kunnen aanvaarden. De Kamer zal hebben te beslissen, zeide toen de heer Melvil van Lynden, welk standpunt Nederland zal innemen. Het is een beslissing van groot gewicht, waarvan de beteekenis zich ook buiten de grenzen des lands zal doen gevoelen.
Een gelukkig pleidooi, werd destijds deze memorie van antwoord van zeer bevoegden kant geheeten. Mag het, vroeg men van dien kant, twijfelachtig wezen hoe de uitspraak zal luiden? Kan van ons land eene andere uitspraak uitgaan dan deze, dat recht en niet macht ook tusschen de Staten altijd den doorslag moet geven? Eene andere uitspraak dan die Mirabeau van de tribune der assembleé constituante liet weerklinken: le droit est le souverain du monde, mais la force en est la tyranne! Terecht drukt de Minister erop, dat de beslissing thans door de Nederlandsche Staten-Generaal te nemen, voor het beginsel der verplichte arbitrage zooals het in het tafel liggend verdrag is uitgewerkt - algemeen en zonder uitzondering - van niet te onderschatten beteekenis zal zijn voor de verdere ontwikkeling van het arbitrage-instituut. De Minister had er kunnen bijvoegen, dat de geest van het Haagsch vredesverdrag - die Magna Charta van het volkerenrecht - de algemeene verplichte arbitrage medebrengt. Wij zeiden, zoo vervolgde deze schrijver, dat op de onveranderde
| |
| |
goedkeuring van het tractaat wordt aangedrongen in een gelukkig geargumenteerd pleidooi. Wij denken daarbij ook aan de verdediging door den Minister van zijn verlangen, dat de Staten-Generaal, eenmaal dit tractaat goedgekeurd hebbende, niet meer telkens zullen worden gekend in het compromis - de bijzondere overeenkomst, waarin voor elk speciaal geval het voorwerp van het aan de arbitrage te onderwerpen geschil omschreven en de omvang van de bevoegdheid der tribunalen omlijnd wordt. Men heeft in de afdeelingen strijd ontdekt tusschen deze bepaling van het ontwerp en de Grondwet. En onafhankelijk hiervan vindt men het zaak, dat de Staten-Generaal in elk bijzonder arbitrage-compromis nog weer worden gekend. Er zijn in de afdeelingen leden geweest, die het verdrag onaannemelijk hebben verklaard als daarin de bepaling over het compromis, met haar ‘schier onbegrensde strekking’ blijft behouden. Maar de Minister is ook voor deze oppositie niet bezweken. Zijne ontzenuwing van het grondwettig bezwaar verdient meer de overweging. En eene goede vondst is zijn stelling dat, als de bepaling nopens het compromis uit het verdrag verdwijnt, de grondwettige reden, die het verleenen der goedkeuring noodig maakt, vervalt.
Aannemen of verwerpen, andere keus werd destijds aan de Kamer niet gelaten; en voor die keus staande, aanvaarddde ze het tractaat met groote meerderheid. En de aarzeling, welke een deel van ons Parlement destijds kende, heeft daardoor niet behoeven te verhinderen, dat ook dit tractaat eene nieuwe krachtige opwekking tot het versterken van het Permanente Hof te 's-Gravenhage als centraal internationaal rechtslichaam werd. Gelukkig, want gelijk eens de Deensche Minister-president Deuntzer in het Parlement zijde, moet juist de groote kracht van deze instelling daarin gaan leggen, dat voortaan door alle tractaten van pacifistische strekking naar dit rechtslichaam, werkende volgens een zoo internationaal mogelijk ingestelde procedure, met een enkel woord maar behoeft te worden verwezen om een volledige arbitrale oplossing te stellen en niet meer als voorheen uitvoerig aan het bewuste verdrag de bepalingen behoeven te worden toegevoegd. En niet minder waar is het, wat wijlen Prof. von Martens zeide, toen hij betoogde, dat alleen dan het Permanente Hof zal kunnen worden een steun voor de kleine en meestal neutrale Rijken, een middenpunt, waarin
| |
| |
deze hun recht zullen vinden. Zij toch vooral hebben er belang bij, dat de voorafgaande onderhandelingen over eene eventueele arbitrale oplossing zooveel mogelijk worden vergemakkelijkt, en het sterkst voor dit oordeel spreekt wel het feit, dat talrijke malen nadat het Aziatisch kabelverdrag tusschen Duitschland en Nederland, de sedert vervallen Antillen-conventie tusschen Denemarken en de Amerikaansche Republiek, de Zwitsersche handelstractaten en de conventies van Spanje met zijne Zuid-Amerikaansche bondgenooten daartoe de eerste reeks van voorbeelden gaven, navolging heeft gevonden het denkbeeld, om bij clausules in internationale tractaten eenvoudig en zonder meer te verwijzen naar de oplossing van het Permanente Hof en aan dit over te laten de uitspraak in eventueele geschillen. Het Permanente Hof behoeft thans waarlijk niet meer op arbeid te wachten en zijne op 9 April 1911 afgesloten eerste tien jaren spreken reeds voldoende van zijne werkzaamheid.
* * *
Er is een reden, die ertoe noopt het Deensch-Nederlansch tractaat van 1904 en zijne behandeling zeer uitvoerig in herinnering te brengen, omdat het thans is te stellen tegenover een ander verdrag van vrijwel gelijke strekking en omvang, waaraan Nederland ook zijne medewerking verleende: het permanente tractaat met Italië, te Rome gesloten op 20 November 1909 en nog vóór het einde van 1910 door het Parlement bekrachtigd. De voldoening over dit tractaat bij de pacifisten is zeker niet verminderd door de woorden van den Minister van Buitenlandsche Zaken in de memorie van toelichting, waarin deze bewindsman uitdrukkelijk in het licht stelde, dat elk voorbehoud nopens de toepasselijkheid van een arbitrale clausule de waarde van een permanent tractaat in hooge mate verkleint weshalve naar zijn oordeel verdragen met eene beperkte strekking door Nederland slechts in gevallen van bijzonderen aard moeten worden gesloten. Eene uitspraak, die inderdaad verheugen mag uit den mond van een Minister, die in het openbaar en terecht zich durfde noemen geen ‘peace-maker at every price’.
Reeds uit de gewisselde stukken bleek, dat tegen dit tractaat in geen enkel opzicht zou heerschen de oppositie, welke in 1904
| |
| |
tegenover de strekking van het Deensch-Nederlandsch tractaat in zoo sterke mate merkbaar was. De oorzaak hiervan mocht misschien voor een groot deel gezocht worden daarin, dat men thans niet of niet meer stond voor een novum in de praktische buitenlandsche politiek, maar was zeer zeker in grooter mate te vinden in het achterwege blijven ditmaal van eene clausule, welke toetreding van andere Staten dan de beide contracteerende toelaat; achterwege laten dus van eene bepaling, die de wijze van uitvoering beslist ongrondwettig deed heeten. Daartegenover wijkt geheel en al, dat het Deensch-Nederlandsch tractaat in zijn details niet die eigenaardigheden bevatte, welke thans in het Italiaansch-Nederlandsch wel te bemerken zijn en tot verschillende opmerkingen aanleiding hebben gegeven. In den duur van het tractaat ligt dit onderscheid niet, want evenals het verdrag met Denemarken mist ook dit tractaat de bepaling, welke vele der verdragen tusschen groote Staten aan een tijdduur van vijf jaren bindt. Het Deensch-Nederlandsch verdrag had echter voor het noodzakelijk te sluiten compromis, hetwelk voor elk bijzonder geval werd verlangd, geen andere dan de gewone regelen, welke het Haagsch verdrag van 1899 daartoe stelt. Het nieuwe tractaat is daaromtrent uitvoeriger, en regelt datgene, wat in het compromis moet staan ook uitgebreider, verplicht de partijen zelfs daarin te noemen het bedrag der som, welke zij tevoren als waarborg zullen storten. En het voorziet ook in het geval, dat door diplomatieke onderhandelingen geen compromis tot stand kan komen; is dit niet het geval, dan wordt dit compromis vastgesteld door eene commissie van vijf leden, aangewezen op de wijze als die in de betreffende artikelen (resp. 24 en 45) van de conventies van 1899 en 1907 is bepaald geworden. Is echter een der partijen ook nog onwillig om mede te werken tot het benoemen van zulk eene commissie, dan zal de andere der partijen het recht hebben den Koning van Zweden uit te noodigen
een of meer arbiters voor het geschil aan te wijzen. Deze souverein heeft zulk eene keuze te doen uit de lijst der leden van het Permanente Hof van Arbitrage met uitsluiting te voren van de leden, aangewezen door partijen en van hen, die tot de nationaliteit der partijen behooren. Terecht mag deze regeling beschouwd worden als een groote schrede voor- | |
| |
waarts op den ontwikkelingsweg der arbitrage en als een goed voorbeeld in het algemeen. Hierdoor toch is aan eene partij, die chicanes zou willen aanwenden, de gelegenheid ontnomen daaraan praktische kracht bij te zetten, omdat het resultaat, hetwelk zij met deze chicanes zoo wenschen, in casu het niet doorgaan der arbitrage, daarmee niet wordt bereikt en zij zelve slechts invloed verliest op het aan wijzen harer arbiters. Tegen dit arbitreeren zonder compromis kan in dit tractaat te minder bezwaar bestaan, waar reeds in het eerste der twee genoemde gevallen het compromis zijn eigenlijk en oorspronkelijk karakter heeft verloren, omdat het dan zal worden vastgesteld niet door de onafhankelijke partijen maar door een buiten deze partijen staande commissie.
In een ander belangrijk punt van de details van dit tractaat staat het Deensch-Nederlandsch verdrag echter wel eenigermate tegenover het thans geslotene Italiaansch-Nederlandsche. Het eerste toch bepaalde, dat verplichte arbitrage niet van toepassing zou zijn op twistgedingen tusschen onderdanen van een der contracteerende partijen, en den anderen contracteerenden Staat, tot berechting waarvan de rechtbanken van dezen laatsten Staat, krachtens diens eigen wetgeving bevoegd zijn. Men vreesde destijds, dat van deze bepaling het gevolg zou kunnen zijn, dat een Rijk als Venezuela, hetwelk een wet kent, die vreemdelingen met een vordering jegens den Staat wegens handelingen der Venezolaansche overheden naar den nationalen rechter verwijst, op grond daarvan internationale arbitrage zou kunnen weigeren. Maar deze quaestie strekte zich verder uit, want wetten, welke den gewonen rechter bevoegd verklaren om te oordeelen over vorderingen van particulieren, ook vreemdelingen, tegenover den Staat, zijn niets bijzonders; doch wat men in het Deensch-Nederlandsche tractaat wilde voorkomen was uitsluitend, dat dientengevolge een verdrag als het onderhavige een Staat zou kunnen verplichten zich ook wegens vorderingen, door vreemde particulieren tot hem gericht, welke de regeering van den Staat, waartoe de vreemdelingen behooren, als juist erkent en tot de hare maakt, te onderwerpen aan arbitrale beslissing met uitsluiting van den bevoegden nationalen rechter. De bepaling bedoelde dus geenszins de vorderingen van onderwerping aan een scheidsgerecht uit te sluiten, doch zij wilde de verplichting daartoe ook in dit
| |
| |
obligatoir tractaat juridiek beperken. Praktisch beschouwd, deed zij daardoor aan de arbitrage minder nadeel dan dat zij tegenging de gevaarlijke neiging van sommige regeeringen om elke vordering van een harer onderdanen te steunen, en dikwerf te steunen à tort et à travers.
Het Nederlandsch-Italiaansch tractaat heeft, weer in een ander geval weliswaar, doch zeer nauw met 't vorige verwant, ook een ander standpunt ingenomen. In art. 6 immers wordt bepaald, dat bij quaestien, die volgens de wetten van het land tot de bevoegdheid der nationale rechterlijke autoriteiten behooren, partijen het recht hebben het geschil niet aan arbitrale rechtspraak te onderwerpen, zoolang niet de bevoegde nationale rechter in hoogste ressort een geldende uitspraak heeft gegeven, tenzij dan ingeval van rechtsweigering. De toelichting, die aan het betreffende artikel van het Nederlandsch-Deensch verdrag herinnerde, meende, dat juist dit er toe zou leiden, dat de arbitrale uitspraak in die gevallen altijd eene revisie of hooger beroep van een uitspraak in hoogste instantie der rechterlijke macht van een der partijen was. Beter nog scheen het daarom der arbitrage het karakter te doen behouden van een internationale rechtspraak, die wanneer partijen zulks raadzaam achten, de nationale rechtspraak ook vervangt. En vandaar, dat aan partijen thans de bevoegdheid gelaten wordt om een vraag aan scheidsrechters te onderwerpen, ook voordat de nationale rechspraak in hoogste instantie uitspraak heeft gedaan. Hierdoor, zoo meende de memorie van toelichting, wordt het ook onmogelijk, dat ontstemming wordt gewekt door een arbitrale uitspraak, welke in strijd is met het vroeger gegeven nationale vonnis. Niettemin, hoezeer dit alles te verdedigen valt, mag toch niet worden vergeten, dat feitelijk daardoor de beide contracteerende partijen zich direct verbinden de uitspraak van den bevoegden rechter, waartegen geen beroep of cassatie meer open staat, te doen wijken voor een scheidsrechterlijke oplossing, waarbij men, hoezeer ook ten onrechte, nu eenmaal altijd neveninvloeden veronderstelt; en daaruit volgt, dat wanneer eens een Italiaansch ingezetene den Nederlandschen Staat voor den bevoegden Nederlandschen rechter heeft gedagvaard, en deze vordering in hoogste ressort
is toegewezen, Italie alsnog zal kunnen eischen, dat deze uitspraak aan de beslissing van een internationaal
| |
| |
scheidsgerecht zal worden onderworpen. Juridisch, en nog erger, ook staatsrechterlijk, is dit artikel zeker niet vrij van technische en praktische bedenkingen; zelfs, al had men gemeend hier voor bijzondere gevallen een achterdeur te moeten openhouden, dan nog is daarom niet ingegeven de noodzakelijkheid om zich tot zoo iets te verbinden.
Overige opmerkingen, noch over dit tractaat met Italië op zichzelf, noch over zijne bepalingen in verband met het Deensch-Nederlandsche en de geldende usantiën der permanente tractaten, schijnen hier noodig. Ten opzichte van het eerste mag het vermelding verdienen, dat het eerste artikel de geschillen, die onder dit tractaat vallen, zelfs uitstrekt tot die, welke het gevolg mochten zijn van feiten, voorafgegaan aan het sluiten van dit verdrag, en dat art. 5 speciaal spreekt over de revisie der uitspraken als de betreffende bepaling van art. 55 van het Haagsche verdrag van 1899. Ten opzichte van het tweede kan niet nagelaten worden hier te vermelden, dat ook nu in het tractaat hetzelfde voorbehoud der goedkeuring voorkomt als in de tractaten met Denemarken, Frankrijk, Engeland en de Amerikaansche Unie. De oude vraag of ons tegenwoordig staatsrecht dit voorbehoud wel toelaat, is ook nu opgeworpen en deze vraag heeft evenals toen geheel in de schaduw gesteld de toch feitelijk veel belangrijker vraag of dit voorbehoud, zoo het uit onze tegenwoordige Grondwet spreekt, inderdaad gehandhaafd mag blijven.
Onderwerping aan de heerschappij van het recht in de internationaal-politieke verhoudingen door den vooruitgang der arbitrage, behoeft tegenwoordig niet meer met kracht te worden gepredikt, evenmin als behoeven uiteengezet de voordeelen van het internationaal scheidsgerecht uit sociaal-economisch en staatkundig oogpunt. Algemeen is men doordrongen van de waarheid der reeds eeuwenoude leuzen, algemeen heeft men na de Vredesconferenties de groote beteekenis van de daarmede samenhangende vraagstukken leeren inzien, en al heeft ook in het Oosten van het Aziatische werelddeel de oorlog fel gewoed, onmiskenbaar heeft desniettegenstaande de idee van het scheidsgerecht met den dag grooter vordering gemaakt en is ze steeds intenser
| |
| |
doorgedrongen in de maatschappelijke rangen en klassen. Nederland en Denemarken eerst, Nederland en Italië nu weer, hebben op een door velen reeds ingeslagen weg een beteekenenden stap gedaan door zich ten volle en onverdeeld te onderwerpen aan de heerschappij van het recht voor alle tusschen hen rijzende geschillen. En juist daarom zijn ook uit internationaal oogpunt deze verdragen zoo beteekenisvol en zoo belangwekkend; juist daarom verdienen deze verdragen de aandacht van allen, die in de ontwikkeling van het moderne volkerenrecht een levendig en begrijpelijk belang stellen.
Den Haag, 17 Maart 1911.
|
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd