Neerlandia/Nederlands van Nu. Jaargang 108

[p. 3]

Algemeen
Vlaanderen en het Beneluxverdrag
Jan Hendrickx

Het Beneluxverdrag, Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie, werd op 3 februari 1958 in 's-Gravenhage ondertekend door België (Premier A. Van Acker en BZ-minister V. Larock), Luxemburg (Premier en BZ-minister J. Bech) en Nederland (Premier W. Drees en BZ-minister J. Luns). Twee jaar later werd het geratificeerd. Het omvat 100 artikelen, een overgangsovereenkomst met 37 artikelen, evenals lange lijsten over goederen- en tariefposten.

Het verdrag heeft ook een artikel 99 dat als volgt luidt:

Dit verdrag wordt gesloten voor een tijdvak van vijftig jaren. Het blijft vervolgens voor achtereenvolgende tijdvakken van tien jaren van kracht, tenzij één der Hoge Verdragsluitende Partijen één jaar voor de afloop van het lopende tijdvak de andere Verdragsluitende Partijen in kennis stelt van haar voornemen dit Verdrag te beëindigen.

De drie staten (België, Nederland en Luxemburg) zien zich gesteld voor een cruciale vraag. Willen zij bij de vijftigste verjaardag van het Beneluxverdrag de tekst ervan ne varietur laten doorlopen, of hem opzeggen, of hem door een geamendeerde samenwerking vervangen? Bij het zoeken naar een antwoord op deze vraag staan de drie regeringen voor een besluit waaraan zij alledrie in gelijke mate onderhevig zijn. Tegelijkertijd worden ze geconfronteerd met ontwikkelingen die tussen de verdragsluitende partijen verschillen accentueren, waarvan men de weerslag op het Beneluxverdrag niet kan vermijden.

Voor elk der drie landen - en in gelijke mate - geldt de vaststelling dat de door het Beneluxverdrag nagestreefde doelstellingen sedert 1958 voor een groot deel door de Europese Unie verwezenlijkt zijn. Waar Nederland en de BLEU (Belgisch-Luxemburgse Economische Unie) het nooit tot een monetaire unie hebben gebracht, zijn beider munten nu door de euro vervangen. De dynamiek van de eenheidsmarkt, de coördinatie van het economisch en financieel beleid, het vrije verkeer van mensen, goederen en kapitaal, de mededingingsvoorwaarden ... het zijn allemaal punten die als doelstellingen in het Beneluxverdrag staan vermeld, maar grotendeels door de EU (en vooral door de Eurozone) zijn ingehaald. Hetzelfde geldt voor artikel 10 van het Beneluxverdrag over de gemeenschappelijke handelspolitiek, het gemeenschappelijke beleid inzake buitenlandse handel inclusief de toltarieven; of de wisselkoersen (art. 12).

Vervaldatum 2008

Inderdaad, België, Nederland en Luxemburg moeten het maar toegeven: hun economisch-financiële samenwerkingsintenties zijn inmiddels grotendeels onder het veel bredere afdak van de Europese Unie geschoven en daar al verregaand verwezenlijkt. Daar komt nog bij dat er sedert 1958 een zodanig fundamenteel verschil in de institutionele ontwikkeling van de drie staten is ontstaan, dat het voor een der drie partners, i.c. België, vrijwel onmogelijk is geworden om het Verdrag van 1958 ne varietur voort te zetten. De Belgische grondwet van 1993 zegt immers (art. 1):

België is een federale staat, samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten.

En verder is er het artikel 167, dat aan deze gewesten en gemeenschappen de mogelijkheid geeft om hun buitenlandse betrekkingen te organiseren (inclusief het verdragsrecht) voor alle materies waarvoor ze binnen België bevoegd zijn, volgens het beginsel in foro externa, in foro interno. In het licht van die beginselen is het Beneluxverdrag namelijk een overeenkomst waarin het zowel over federale als over gewestelijke bevoegdheden gaat en waarvoor zowel de Belgische federatie als haar gewesten en gemeenschappen partners zijn.

Als men weet dat er aan het Beneluxverdrag over de Douane-unie (Londen, 05-09-1944) praktisch drie jaar onderhandeling is voorafgegaan; als men bedenkt dat men voor de voorbereiding van het verdrag van 1958 praktisch even veel tijd nodig heeft gehad, kan men gerust besluiten dat men nu dringend met de voorbereiding van besluitneming ten aanzien van de vervaldag van 2008 moet beginnen. Voor Vlaanderen betekent dit dat het zijn posities tegenover het Verdrag, tegenover de andere partners (Nederland, Luxemburg, het federale België, de andere Belgische gemeenschappen en gewesten) moet bestuderen en aanscherpen. Dit artikel is een bijdrage tot dat debat.

[p. 4]

Medio 2004 beschikken wij over twee officiële stukken die een eerste aanduiding zijn voor een Vlaamse insteek in het onderzoek naar de toekomst van het Beneluxverdrag.

In het Regeerakkoord 2004 van de Vlaamse Regering 2004-2009, die in juli 2004 beëdigd werd, lezen we:

Naar aanleiding van het aflopen van het Beneluxverdrag in 2010 [sic!] streeft Vlaanderen naar een grotere regionale betrokkenheid bij de verderzetting van deze samenwerking, (p. 81)

Toen de aantredende Vlaamse Regering haar programma besprak, lag er nog een belangrijk stuk op haar tafel: Bijdrage van de Vlaamse administratie aan het regeerprogramma. Buitenlands Beleid en Internationale Samenwerking. Over de Benelux staat daarin het volgende:

Ook de samenwerking in Beneluxverband zal, naar aanleiding van het aflopen van het Beneluxverdrag in 2010, tijdens de komende legislatuur onder de aandacht komen. Elk van de verschillende verdragspartners dient zich te beraden over het al dan niet van kracht blijven van het verdrag en - zo ja - onder welk modaliteiten. Dit is ook van belang voor de Belgische deelstaten. Het werkterrein van de Benelux Economische Unie situeert zich immer voor een groot deel op de domeinen waarvoor deelstaten bevoegd zijn: economie, ruimtelijke ordening, grensoverschrijdende samenwerking, milieubeheer, enz. (p. 16)

Van deze twee, toch zeer algemene teksten vertrekken we om onderstaande analyse te doen.

Verdragsnetwerk

Wanneer men zijn oor in Vlaanderen te luisteren legt, valt het op hoe de relatie Vlaanderen-Nederland, de verbetering en uitbouw ervan, bijna steeds als een prioriteit ervaren wordt. Tegelijk wordt dit getemperd door de vraag of Nederland wel in diezelfde richting marcheert; of door de vaststelling dat de geschiedenis der Belgisch-Nederlandse relaties toch vaak gekenmerkt werd door ‘eigen direct belang eerst’ (Schelde, IJzeren Rijn, ...).

De relaties tussen Vlaanderen en Nederland zitten op dit moment ingekapseld in een slecht te overzien geheel van Belgische verdragen enerzijds en Vlaamse verdragsteksten anderzijds.

Onderstaande verdragen tussen België en Nederland zijn medebepalend voor de Vlaams-Nederlandse relaties:

1.	Het reeds genoemde Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (1958);
2.	het Verdrag tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden inzake de Nederlandse Taalunie (ondertekend te Brussel op 9 september 1980, voor België door Ch. F. Nothomb, voor Nederland door D.F. van der Mei);
3.	de Beneluxovereenkomst Grensoverschrijdende samenwerking tussen Territoriale Samenwerkingsverbanden of Autoriteiten; met nog een ‘Protocol tot aanvulling van die overeenkomst’, ondertekend te Brussel op 12 september 1986 door L. Tindemans (België), W.D. van den Berg (Nederland) en R. Goebbels (Luxemburg).

In de verdragen die de relaties tussen Nederland en Vlaanderen bepalen, zijn er ook teksten waarin Vlaanderen de enige verdragspartner is. Hier gaat het over drie verdragen, waarin Nederland en Vlaanderen de enige contractanten zijn:

4.	Verruiming vaarweg Westerschelde (Antwerpen 17-01-1995).
5.	Afvoer Maaswater (Antwerpen, 17-01-1995).
6.	Verdrag op het gebied van cultuur, onderwijs, wetenschappen en welzijn (Antwerpen, 17-01-1995).

Bovendien zijn er twee verdragen waarin Vlaanderen en Nederland nog andere partners hebben:

7.	Bescherming Waterkwaliteit Maas (Antwerpen 17-01-1995; met Frankrijk, Waals Gewest, Brussels Hoofdstedelijk Gewest);
8.	Bescherming Waterkwaliteit Schelde (Antwerpen, 17-01-1995; met Frankrijk, Waals Gewest, Brussels Hoofdstedelijk Gewest).

[p. 5]

Ten slotte bestaan er tussen Vlaanderen en Nederland nog twee thematische verdragen (milieu):

9.	Scheldeverdrag (Gent, 03-12-2002)
10.	Maasverdrag (Gent, 03-12-2002)

De meningen in Vlaanderen gepeild

De constitutionele evolutie binnen België - steeds meer bevoegdheden voor de deelgebieden, steeds minder voor de centrale staat - heeft tot gevolg dat er binnen Vlaanderen in alle geledingen en op alle niveaus een groeiend draagvlak is voor eigen standpunten inzake de buitenlandse politiek, meer bepaald de Benelux en de relatie Vlaanderen-Nederland.

Ter voorbereiding van dit artikel werden systematisch vertegenwoordigers van hoger vermelde middens geïnterviewd, inclusief Vlamingen in de top der Belgische diplomatie. Daaruit kwam naar voren dat de federale diplomatie en de regionale buitenlandse betrekkingen tot nu toe met elkaar weinig of geen overleg over de toekomst van de Benelux hebben gehad. Wat nu volgt is een poging tot objectieve samenvatting van de ideeën die nu leven.

Opvallend is dat in naar autonomie strevende Vlaamse kringen, meer dan in de Belgische federale gedachtegang gebruikelijk is, sterk naar voren wordt gebracht dat de Benelux een gepasseerd station is en dat het tijd wordt om te werken aan een algemeen samenwerkingsverdrag Nederland-Vlaanderen, dat dan grotendeels het hoger geschetste verdragsnetwerk zou kunnen vervangen. Deze operatie zou gelijkenis vertonen met het Europees grondwettelijk verdrag dat, indien het geratificeerd wordt, de vorige EU-verdragen overbodig zou moeten maken.

Wat blijft er vijftig jaar later nog beschikbaar als eigen Beneluxwerkterrein?

Dit is een vraag die regelmatig wordt gesteld. Het blijkt dat daaronder niet langer valt waarmee de EU intussen steeds intensiever bezig is: economische en monetaire unie, bewegingsvrijheid van goederen en kapitalen en mensen, financieel, fiscaal, concurrentiebeleid ... Wel worden nog mogelijkheden geciteerd inzake werkterreinen, ook wel door de EU bezet, maar waarin de Benelux in het eigen gebied nog veel verder zou kunnen gaan: verdieping van de binnenmarkt, grensoverschrijdende samenwerkingsinitiatieven, eenmaking van het recht. Ook wordt er herinnerd aan initiatieven waarvoor de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad heeft gepleit (in 2002), zoals het openen van gemeenschappelijke ambassades. Tot nu toe werd geen enkel gevolg hieraan gegeven.

Ten slotte vestigen de voorstanders van een (weliswaar dan gewijzigd) Benelux-verdrag de aandacht op het feit dat artikel 15 van het Verdrag gemeenschappelijke instellingen heeft gecreëerd, die tot gevolg hadden dat er nu binnen het Beneluxgebied een netwerk van contacten bestaat waarvan de verdwijning verarmend zou zijn. En wanneer men vragen stelt over het feit dat het secretariaat-generaal van de Benelux geen indruk van grote bewogenheid geeft, wordt er geantwoord dat dit instrument praktisch geen stuwing krijgt van het drieledige politieke niveau (de drie regeringen).

Een politieke Benelux!

Stelt men zijn vragen aan de discussianten scherper en dwingt men hen daarmee tot meer duidelijkheid, dan merkt men dat velen de vraag over de toekomst van het Verdrag van 1958 in feite omvormen tot een ander debat: de vraag over de politieke samenwerking op Beneluxniveau. Nu de Europese Unie 25 en straks wellicht nog meer leden telt, wint de gedachte veld dat de drie Beneluxstaten binnen de Unie aan invloed hebben verloren naarmate het ledental evolueerde van 6 naar 9, van 9 naar 15, van 15 naar 25. Als de economische doelstellingen van het Beneluxverdrag in grote mate door de EU verwezenlijkt zijn, is dan niet het ogenblik gekomen om de Benelux van een economische samenwerking om te vormen naar een politieke? Politiek gaat immers om macht en invloed, en de vraag is of de drie staten samen meer gewicht binnen de EU kunnen ontwikkelen.

Wie die vraag stelt, is verplicht na te gaan hoe het gesteld is met de politieke realiteit van het ogenblik. Inderdaad, indien er politieke wil aanwezig is, kan er al veel zonder en nog meer met een verdrag verwezenlijkt worden.

Eerst dient de vraag te worden gesteld naar de politieke realiteit van de tandem België-Nederland.

Hier komt men willens nillens tot de vaststelling dat de buitenlandse politiek der beide landen de jongste vijf jaar grondige verschillen is gaan vertonen. Een reeks dossiers toont dit aan: Irak, NAVO en de Europese defensiepoot, aanleunen bij de Angelsaksers of bij het Quai d'Orsay, het al of niet strak verdedigen van het stabiliteitspact binnen de Euro-zone, enz. In het Belgische BZ-ministerie herinnert men zich ook nog goed dat Nederland in Nice (2000) binnen de EU voor zichzelf meer stemgewicht wilde dan voor België-Luxemburg. Sommige Nederlandse politici zijn op hun beurt dan weer niet vergeten dat België in 1919 Nederlands-Limburg en Zeeland wilde annexeren.

De werking van de Benelux binnen België zelf is ook niet altijd duidelijk. Veel Belgische Franstaligen zitten met een minderheidscomplex: 22 miljoen Nederlandstaligen tegenover 4,5 miljoen Franstaligen. Dat zorgde er destijds voor dat de aanzet tot samenwerking tussen KLM en SABENA in de kiem werd gesmoord.

Ook in Vlaanderen is niet alles eenduidig. Waar in alle beleidsdomeinen de samenwerking Vlaanderen-Nederland prioritair wordt genoemd, zit er toch vaak brand op de huid wanneer het gaat over de Schelde of over de IJzeren Rijn. Het heet dan dat ecologie als voorwendsel wordt gehanteerd om sommige beslissingen niet tot stand te laten

[p. 6]

komen. Ook stelt men dat de Taalunie meer aan taalpolitiek zou moeten doen dan sommige Nederlanders lief is. Anderen pleiten bovendien weer voor een fusie tussen de verdragen van de Taalunie (NTU) en de culturele samenwerking (CVN). Daarbij komt dat men binnen Vlaanderen ook nogal wat kritiek hoort over het feit dat binnen het Beneluxverdrag het Comité van ministers te dominant uit de hoek komt tegenover de ministers van de Belgische deelstaten ...

Enkele conclusies met betrekking tot de toekomst van het Benelux-verdrag (1958)

Voor serieuze conclusies zou natuurlijk veel meer analyse en evaluatie nodig zijn, maar wel lijkt het ons mogelijk enkele trends en richtingen aan te duiden waarop verder onderzoek zal moeten inspelen.

1.	Het verdrag van 1958 lijkt grotendeels gepasseerd door de evolutie binnen de EU.
2.	Toch blijkt er nog een eigen ruimte voor verdere Beneluxsamenwerking te bestaan. Inzake de verdieping van de binnenlandse markt zouden de drie Beneluxlanden gidsland kunnen zijn en verder gaan dan al binnen de EU mogelijk is. Ook kunnen alle formules van grensoverschrijdende samenwerking verder worden uitgebouwd, en kan men ook een begin maken met de eenmaking van het recht.

Ten slotte blijft over de fundamentele vraag of de drie landen binnen de NAVO en de EU een politieke bundeling verkiezen boven versnippering en gekrakeel.

De denkoefening aangaande de toekomst van het Beneluxverdrag (1958) vormt ook een unieke gelegenheid om de samenwerking tussen Vlaanderen en Nederland een nieuwe impuls te geven. Wellicht is er ruimte voor een algemeen samenwerkingsverdrag tussen beide. Dit Verdrag zou dan moeten worden aangepast, rekening houdend met:

1.	alle elementen van het verdrag van 1958 waarvoor Vlaanderen intussen bevoegd geworden is en die nog niet op EU-niveau te vinden zijn;
2.	de Taalunie;
3.	het Cultureel Verdrag van 1995;
4.	de samenwerking op het gebied van infrastructuur en ecologie.

Besluit

Alleen al de opsomming van alles wat hierboven is besproken, is als argument voldoende om zonder uitstel een aanvang te maken met het voorbereidende werk dat moet leiden tot inzicht en strategie.

▪	België, Nederland en Luxemburg moeten de balans opmaken van alle punten, plus én min, die sedert 1958 opgetekend zijn. Tenslotte gaat het om de relevantie van de Benelux.
▪	Tegelijkertijd is het moment opportuun voor het opmaken van een inventaris der wederzijdse belangen van Vlaanderen en Nederland, mét een inventaris van datgene wat men voor de toekomst als strategische doelstelling wil. De tijd dringt.

Nu het Benelux-verdrag over enkele jaren 50 jaar bestaat en daarmee de eerste vervaldatum nadert, woedt er een discussie over dit aloude drielandenverbond, waarmee het in Europa allemaal begonnen is. Het was een economisch verbond, zoals de EU ook begon. Europa is nu op zoek naar zijn culturele taak en dat is precies de optie van veel pleiters voor het voortbestaan van de Benelux: laat de Benelux voortbestaan, maar maak er dan een completere statenbond van in de zin van culturele en politieke bond. Daarbij wordt veelal het heikele punt van de positie van Wallonië en Luxemburg maar even niet aangeroerd.
Ook met het onderhavige stuk is dat het geval, maar de Vlaamse insteek van dhr. Jan Hendrickx is er niet minder interessant om. Als kenner van het beleid weet hij wat er in Vlaanderen leeft en wat men wenselijk acht en wat van Vlaanderen uit bezien mogelijk is.
De auteur was ambassadeur van België, en kabinetschef en secretaris van het ministercomité voor buitenlandse betrekkingen. Al eerder schreef hij over dit onderwerp in De Internationale Spectator van 9 oktober 2004. Dit is een bewerking ervan.