Neerlandia. Jaargang 98

[p. 140]

De historische betrekkelijkheid van de soevereiniteit
Naar privatisering ten koste van staatsmacht
door H.A.M. van der Heijden

Ook staatkundige verschijnselen - en de begrippen waarmee zij worden aangeduid - kennen hun opgang en hun neergang. Zolang zij aan de werkelijkheid waaruit zij zijn ontstaan, beantwoorden, zolang zij hun vitaliteit behouden, worden zij niet betwijfeld, niet bestreden en bestaat de neiging er algemene geldigheid, zelfs eeuwigheidswaarde aan toe te kennen. Maar hun ware aard en hun betrekkelijkheid wordt doorzien wanneer zij hun neergang beleven; als ze door nieuwe werkelijkheden ter discussie worden gesteld.

Zo is het ook met de soevereiniteit, het paradepaard van de algemene staatsleer en van het volkenrecht. Nu er onder druk van ongekende veranderingen inbreuk op wordt gemaakt, nu haar algemene geldigheid en absolute waarde door feiten wordt geloochenstraft, rijst de vraag wanneer, hoe en waarom zij is ontstaan en welke historische verschijnselen er aan ten grondslag hebben gelegen.

Wanneer men in het Italiaanse stadje Todi het oude Palazzo dei Priori betreedt, wordt het oog getroffen door in fresco geschilderde spreuken op de wanden, waarvan er een luidt: ‘Lex est summa ratio insita in natura’, hetgeen wat vrijelijk kan worden vertaald: ‘Het recht is de opperste zin der maatschappelijke werkelijkheid’. Wat geen zin meer heeft, kan geen recht meer zijn. En in tijden van grote verandering dringt het bewustzijn daarvan pijnlijk tot ons door.

Adembenemende veranderingen

Er is in de geschiedenis nauwelijks een periode nawijsbaar die adembenemender veranderingen met zich heeft gebracht dan de periode van 1450 tot 1550. Tot 1450 toe was de grootste macht waarover de mens beschikte die van het zwaard; tot omstreeks 1820 zelfs was zijn grootste snelheid die van het paard. Maar elementaire krachten hebben tussen de jaren 1450 en 1550 de Europese wereld op haar kop gezet: het gebruik van het kompas op de hoge zee, het vuurwapen, de boekdrukkunst en in hun gevolg het humanisme, de secularisatie van de wetenschap, de reformatie, het verkeer en de geldeconomie. Nieuwe krachten in nieuwe ruimten schiepen de voorwaarden voor het ontstaan van de soevereiniteit.

Het verlossende woord

Zoals in tijden van grote veranderingen dikwijls gebeurt, sprak iemand het verlossende woord. Uit een onverwachte hoek, half bewust en als noodkreet uitgesproken klonken in één stem alle noden van het tijdperk samen. Die stem kwam van een Franse jurist, Jean Bodin, en zij weergalmde in alle hoeken van Europa. Jean Bodin werd geboren in Angers tussen juni 1529 en juni 1530 en hij stierf in Laon in 1596. Een merkwaardige, universeel ontwikkelde man die van zijn 25ste jaar af een hele reeks belangrijke boeken schreef over een grote verscheidenheid van onderwerpen. Hij speelde een belangrijke rol in de États Généraux van Blois in 1576. Hij begeleidde de Franse prins François d'Alençon op zijn reis naar Engeland om de hand van Elizabeth te winnen en vergezelde deze ook op zijn rampzalige reis naar de Nederlanden om er de ‘soevereiniteit’ te verwerven, hetgeen uitliep op de ‘Franse Furie’ in Antwerpen in 1583.

Één van zijn boeken, zijn hoofdwerk, is Six Livres de la République van 1576, dat veertien Franse edities, minstens negen Latijnse, twee Italiaanse, een Spaanse en een Duitse uitgave heeft gekend en dat de wetenschap is ingegaan als dé formulering van het soevereiniteitsbegrip.

In dit omvangrijke boek biedt Bodin de soevereiniteit aan als de enige oplossing voor zijn benard tijdperk, voor Frankrijk, voor zijn koning en onbedoeld voor de wereld. Op de achtergrond van zijn theorie staat een psychologische factor: de angst; angst voor de ‘guerre civile’ waardoor Frankrijk werd verscheurd en verwoest. Het woord ‘guerre civile’ komt honderden malen in zijn boek voor. Het verraadt de beklemming waarin Frankrijk na het uitbreken van de godsdienstoorlogen leefde. Het gevecht om de religieuze ‘waarheid’, geconcretiseerd in het ‘Colloque de Poissy’ van 1561, een poging tot godsdienstgesprek tussen beide partijen, had niets opgeleverd en de burgeroorlog meer aangevuurd dan gedoofd. Het resultaat was de ‘Bartholomeus-nacht’. Strijd om de waarheid betekende moord. Geen waarheid maar neutraliteit was het parool van een derde stroming die zich de ‘politiques’ noemde en Bodin was een van haar voornaamste woordvoerders. Hij gaf zijn soevereiniteits-oplossing acht kenmerken mee welke in moderne bewoordingen als volgt kunnen worden omschreven:

De soevereiniteit was het historisch wapen in de handen van de Franse koning in de periode 1450 tot ca 1650, door middel waarvan deze zijn roeping van centrale machtsfactor kon realiseren. Zij richtte zich tegen de pretentie van universeel gezag van Paus en Kerk, tegen het Europees oppergezag van Keizer en Rijk en tegen de onafhankelijkheid van de feodale adel. Zij is het enige neutrale antwoord op de moordende strijd om de religieuze waarheid. Zij betekent naar buiten klare begrenzing en afsluiting, naar binnen monopolie van recht en macht.

[p. 141]

De moderne beschouwer vindt in de handen van de staat het monopolie van wetgeving en rechtspraak, het recht van oorlog en vrede, muntrecht, belastingrecht en het verbod van wapendracht iets vanzelfsprekends. Voor de tijdgenoten van Bodin waren deze volstrekt nieuw, opzienbarend, voor velen verontrustend. Maar door de kracht van de feiten en door Bodin's verlossend woord zouden zij vier eeuwen lang de staatkundige ontwikkeling bepalen.

De hervorming

De breuk in de geloofseenheid werkte de vorstelijke machtsontwikkeling en de afsluiting naar buiten in de hand. Het pauselijk gezag, een religieus bindend net dat zich over de gehele christelijke wereld uitspande, de op innerlijke waarden steunende universaliteit van de Kerk ging verloren. Conflicten tussen wereldlijke gezagsdragers en de Paus waren er altijd geweest, maar nooit was het beginsel van het boven de wereldlijke macht verheven pausschap zo grondig ondergraven als door de reformatie. In grote delen van Europa kwam het tegengestelde beginsel aan bod: ‘cuius regio, illius et religio’ (in godsdienstzaken volgt men zijn vorst). De geest van de tijd, ook buiten het religieuze om, bevorderde deze tendentie. De wetenschap bevrijdde zich van het primaat van de theologie. Met name op het gebied van de politieke wetenschap brak zich een wereldlijke, geseculariseerde zienswijze baan die haar meest opzienbarende verwoording vond in ‘De Heerser’ van Machiavelli en in het overwicht van de ‘Staatsräson’. De herontdekking en herwaardering van de antieke, vóór-christelijke oudheid droeg daar aanmerkelijk toe bij.

Het Heilige Roomse Rijk

In de oorlogen tussen Karel V en de Franse koning Frans I botsten niet alleen zucht naar gebiedsuitbreiding maar ook de gedachte van het overkoepelend Rijk enerzijds en de opkomende soevereiniteit anderzijds, gewapend op elkaar. De houding van Frankrijk tegenover het Rijk was overigens

De oorlogen tussen Karel V en Frans I Hier de slag bij Pavia in 1525

ambivalent. Frans I heeft in 1519 serieus geprobeerd zich tot keizer van het Rijk te laten kiezen, maar toen dat niet lukte dacht hij er niet aan bij een ontmoeting de protocollaire voorrang van de keizer te respecteren. Onder invloed van de moderne opvattingen over recht en staat is er in de 16de en 17de eeuw serieus gediscussieerd over de vraag of het Rijk wel als een ‘gouvernement’ kon worden beschouwd. De probleemstelling op zich zelf was een miskenning van de middeleeuwse Rijkstructuur die van andere premissen van religieuze en persoonlijke aard uitging. Pufendorf noemde het Rijk zelfs een staatsrechtelijk monster ('irregulare aliquod corpus et monstro simile'). Geen wonder dat met de oude Rijkstructuur vertrouwde Duitse schrijvers zoals Reinkingk, Zabel, Paurmeister en Bortius zich met kracht verzetten tegen Bodin's theorie die zij voor de Rijkstructuur vernietigend achtten.

Het is de tragiek van Karel V geweest - en in de figuur van zijn raadsman Gattinara is deze gedachte door Karl Brandi boeiend beschreven - dat hij op de grens van twee werelden leefde en trachtte de oude Rijksidee met de moderne staatsgedachte te combineren. Maar in feite heeft hij in de tweeslachtigheid van zijn politiek het Rijk als bindende en overkoepelende factor in Europa te gronde gericht. Na hem waren de Habsburgse keizers nationale vorsten van wie geen bindende kracht meer uitging, integendeel. De scheiding tussen staats- en volkenrecht werd in Europa absoluut en zou dat vier eeuwen blijven.

De feodaliteit

De oorspronkelijke functie van de adel was de strijd, ontstaan uit de behoefte aan ruiterscharen. Zowel de strijd tegen de Hunnen in de volksverhuizingstijd als tegen de Saracenen in de kruistochten plaatste het Westen voor de noodzaak het oorspronkelijk volksleger dat uit voetvolk bestond - zowel bij de Romeinen als bij de Germanen - te vervangen door ruiters. De vorsten beschikten over te weinig bewegelijke waarde, over te weinig (bovendien schaars) geld om die ruiterscharen anders te betalen dan door het verlenen van grond met daarbij behorend overheidsgezag. Wetenschappelijk uitgedrukt verklaart men het ontstaan van de feodaliteit uit het samengaan van ‘vazalliteit’ en ‘beneficie’. Militaire noodzaak riep een nieuwe stand in het leven die eeuwenlang een toenemende zeggenschap in Europa heeft uitgeoefend en pas in de Franse Revolutie definitief van zijn publieke macht werd beroofd.

De feodale heren waren een van de grote hinderpalen voor de opkomende koningsmacht. Maar zij verloren terrein toen economische omstandigheden de rentabiliteit van grondbezit verminderden en het vuurwapen de ridderlijke strijd, de ‘guerre de magnificence’ tot een romantisch anachronisme maakte. De ‘vazalliteit’, het voor eigen kosten opkomen van de leenman met gevolg ten behoeve van de leenheer, werd de adel te duur en te langdurig. In de kronieken van de 15de eeuw komt men regelmatig tegen: ‘et nous nous retirâmes dans nos maisons’. De koningen kregen behoefte aan meer blijvend beschikbare troepen en aan een meer gesloten vuur-

[p. 142]

front. De vorst vond in zijn streven naar monopolie van recht en macht binnen het grondgebied de tanende feodale adel tegenover zich. In heftige en lange strijd werd het pleit ten gunste van de vorstelijke soevereiniteit beslist. Maar het uitbreken van de godsdienstoorlogen in Frankrijk na 1560 werd bevorderd, zo niet uitgelokt door de adel die in de oorlog een kans zag zijn afbrokkelende positie te versterken, één van de aspecten van het zogenaamde ‘protestantisme seigneurial’.

Het vuurwapen

De toenemende produktie en het gebruik op grotere schaal van het vuurwapen, zowel van het handvuurwapen als van het kanon (vooral toen het bewegelijk werd door het te plaatsen op een affuit, zoals in de laatste jaren van de 16de eeuw geschiedde) veranderden niet alleen het oorlogsbeeld, maar verzwaarden de toch reeds drukkend geworden oorlogskosten en leidden onherroepelijk tot een fundamenteel anders en omvangrijk belastingstelsel. Rabelais hanteert weer met grote smaak de antieke slagzin: ‘pecunia nervus belli’, geld is de zenuw van de oorlog. In de militaire taktiek verschoof de klemtoon naar het voetvolk met zijn gesloten vuurfront en de individuele ridderlijke strijd was voorbij.

Nog een andere consequentie bracht het vuurwapen met zich. Het monopolie van macht dat de nieuwe soeverein nastreefde, werd door het vuurwapen in de handen van de toch al weerbarstige adel onmiddellijk bedreigd. In het feodale bestel was de ‘guerre privée’, de private oorlog een min of meer erkende en geregelde instelling. Het verbod van wapendracht, het streven naar ontwapening van de ‘onderdanen’ (ook een nieuw begrip) loopt als een rode draad van anti-feodale politiek door de Franse wetgeving van de 16de eeuw. Wanneer Bodin als tweede kenmerk van de soevereiniteit (na het recht van wetgeving) het recht van oorlog en vrede vermeldt, heeft dat een zeer concrete anti-feodale bedoeling. Het was voor de opkomende soevereiniteit een levenskwestie de autonome

De geldwisselaar, schilderij van Quinten Matsijs

machtspositie van de adel, met zijn vermenging van publiek en privaat, met zijn belemmering van verkeer en handel, te beknotten. Door het in puin schieten van kastelen was dat mogelijk geworden; ook dat beschrijft Rabelais met verve. Dat lukte overigens slechts zeer langzaam; de Franse Godsdienstoorlogen zijn er de getuigen van. En in de allerlaatste fase van dit proces staat het duelverbod, maar dat kwam pas veel later.

Het belastingrecht

Als achtste kenmerk van de soevereiniteit noemt Bodin het belastingrecht. In moderne ogen iets vanzelfsprekends, voor zijn tijdgenoten revolutionair. In het Romeinse recht was een burgerlijk, direct belastingsysteem onbekend; in de middeleeuwse rechtsstructuur eveneens. De ‘beden’ - voorlopers van de moderne belastingen - zijn van een andere orde, berustend op een soort contractuele verhouding tussen vorst en standen. Weliswaar kregen zij al vroeg een regelmatig karakter en konden zij veelal niet geweigerd worden, maar directe en indirecte heffingen van onvrijwilige aard door de vorst over alle inwoners van zijn gebied waren een opzienbarende nieuwigheid. Het drama van de tiende penning in onze eigen geschiedenis getuigt er nog van. De publiek-rechtelijke structuur in de Middeleeuwen eiste weinig investering en zeker niet met vreemde middelen. De vorst financierde zijn hof en zijn bestuur uit zijn domeinen, de oorlog met de vazalliteit. Gemunt geld was toch al schaars. Maar dat veranderde in de 15de eeuw. De steden werden belangrijker, handel en verkeer namen sprongsgewijs toe, import van goud en zilver als gevolg van de ontdekkingsreizen leidde tot omvangrijke aanmunting. Kort gezegd, het zwaartepunt van economische waarde verlegde zich naar het geld. Al deze factoren, in samenhang met de grotere geldbe-

[p. 143]

hoefte van de vorsten, brachten de groei van een bankwezen (Fugger) en van een kapitaalmarkt met zich. Daar ligt de oorsprong van een systematisch apparaat van directe en indirecte belastingen. De spotvogel Rabelais schreef daarover zijn aardigste bladzijden. De eenheid van ‘onderdanen’ waarnaar de soeverein streefde, werd via het belastingstelsel bevorderd. Ook de explosie van de intercontinentale ontdekkingreizen vergrootte de investeringsnoodzaak van de overheid. Genua en Venetië waren maritieme stadstaten die met alléén-varende schepen kustvaart beoefenden. Voor de uitrusting van intercontinentale vloten waren zij te klein. De Genuees Columbus wendde zich niet voor niets tot de opkomende soevereine machten Portugal en Spanje. Alleen moderne koningen konden de ontdekkingsreizen financieren, totdat in een latere fase de burgers van Amsterdam in de vennootschap op aandelen nieuwe oplossingen bedachten. Zij financierden op die manier de vloten van de Vereenigde Oost-Indische Compagnie.

De boekdrukkunst

Ook de boekdrukkunst, na 1470 snel in omvang gegroeid, bevorderde de soevereiniteit der vorsten. Men is het er over eens dat de snelle verbreiding van de reformatie alleen door de nieuwe communicatie-methode van blijvende aard (de druk) mogelijk was. Systematische wetgeving van bovenaf zonder gedrukte tekst is een machteloos gebaar. Door de boekdrukkunst ontstond ook de moderne kartografie in de vorm van houtsnede of kopergravure. Vorst en volk kregen door de gedrukte kaart een helder beeld van hun eigen gebied met vastliggende grenzen; en het besef van ‘grens’ heeft een unificerende werking. Het gevolg daarvan is ook geweest dat de vorsten ophielden door hun land heen en weer te zwerven, het zogenaamde ‘ambulatoire’ hof. Het begrip ‘hoofdstad’ deed zijn intrede.

De derde stand

De mercantiele en intellectuele burgerij is met de groei der steden in Midden- en Noord-Europa opgekomen en veroverde geleidelijk haar plaats naast de twee traditionele standen; geestelijkheid en adel. In de loop van de 16de eeuw trachtte zij haar droom van burgerlijke gelijkheid tot maatschappelijke norm te verheffen; zij zocht daarbij van nature steun bij de ‘anti-ständische’ macht bij uitstek: de soeverein. De datum 10 april 1302 is in de geschiedenis van Europa belangrijk geworden.

Handel in Brugge Simon Bening (1483-1566) (uit een Vlaams gebedenboek)

De Franse koning Philips de Schone zocht steun tegen de politiek van de Paus en riep adel en bisschoppen bijeen. Om de eenheid van beide standen te bevorderen nodigde hij ook vertegenwoordigers van ‘les bonnes villes’ uit. Dit was de oorsprong van de ‘statenvergadering’, waarin burgerlijke juristen zich met de wapens van het Romeinse recht tegen het feodale en lokale gewoonterecht deden gelden. Zonder steun van de ‘legisten’ had het begrippen-systeem der soevereiniteit nauwelijks ingang kunnen vinden. We zagen in Bodin één van hun vertegenwoordigers.

Steden en burgerij betekenen handel; en handel vraagt ruimte en vrijheid. De feodale versnippering met haar talloze domaniale en

[p. 144]

heerlijke rechten, zoals tol, oversteek, molen, meent, corvée en vele andere, met haar kriskras elkaar overlappende en doorsnijdende rechtsgebieden leverde op de schaarse wegen elk ogenblik hindernissen op. En in de bestrijding van die hinderpalen vonden steden en burgerij in de soeverein een bondgenoot. De grote conflicten tussen soeverein en volk kwamen later.

Conclusie

Al deze factoren, ideeën, vindingen, gebeurtenissen kolkten in de twee eeuwen na ongeveer 1450 door elkaar, in onderlinge afhankelijkheid, elkaar versterkend en aanvullend. Het waren de bouwstenen waarop de koepel van soevereiniteit in staats- en volkenrecht steunde. Het eerst en het meest duidelijk voltrok zich dit proces in Frankrijk, zoals het later ook met de Franse Revolutie geschiedde. In andere landen gebeurde het op hun manier en in hun tempo, maar met dezelfde grondtoon van uniformiteit, centralisme en geslotenheid. Ook de Nederlandse Republiek kon zich aanvankelijk niet aan de ‘mode’ onttrekken, hoewel men zich na de strijd tegen de Spaanse ‘soeverein’ van het wat minder geladen woord ‘eminent hoofd’ bediende. Er werd na de afzwering van Philips II bijna met de Nederlandse ‘soevereiniteit’ geleurd: eerst aan Elizabeth van Engeland, later aan François d'Alençon van Frankrijk. Maar het lukte niet. Wel verkreeg de Republiek der VII Provinciën door de vrede van Münster in 1648 de volkenrechtelijke soevereiniteit. Het wordt echter dikwijls over het hoofd gezien dat de vrede van Münster en Osnabrück de erkenning met zich bracht van de imperialistische veroveringen van Frankrijk, met name van de kultuurhistorisch Duitse Elzas en van de cultuurhistorisch Vlaamse westhoek van Frankrijk. Het zou echter tot de staatsregeling der Bataafse Republiek van 1798 duren voordat in de zin van een binnenlandse soevereiniteit het provincialisme, het particularisme en de vorstenvrees zouden worden beslecht door de strijd tussen Federalisten en Unitaristen.

Het tij is nu gekeerd. ‘Europese Unie’, ontwakend regionalisme allerwege, de roep om cultuurhistorische eigenheid en taalvrijheid, privatisering ten koste van de staatsmacht, de terugkeer (mirabile dictu) van de bijna vergeten ‘soevereiniteit in eigen kring’ (die in wezen een negatie is van het soevereiniteits-beginsel) scheppen nieuwe verhoudingen waarop nieuwe nuancen van bestuursvormen en nieuwe begrippen zullen groeien. De uitspraak van een Nederlandse Minister van Buitenlandse Zaken dat het niet de bedoeling van de soevereiniteit is dat een dictator zich er achter verschanst, duidt er op dat ook door de huidige beklemtoning der mensenrechten de soevereiniteit wordt gerelativeerd. Natuurlijk zijn er nog sterke conservatieve krachten die zich aan de soevereiniteit der Europese staten blijven vastklampen. Maar het huidige geharrewar tussen de staten der Europese Unie levert precies hetzelfde beeld op als het geharrewar tussen de VII Provinciën in onze Republiek. Men leze over dit onderwerp de eindeloze verhalen van Johan Wagenaar in zijn Vaderlandsche Historie maar eens na.

Mr H.A.M. van der Heijden is ouduitgever en beoefenaar van de historische cartografie.