De Benelux-Overeenkomst
Op 12 september 1986 is te Brussel de Benelux-Overeenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking gesloten (Trb. 1986, 160) en is in werking getreden na ratificatie (als laatste) door België (Trb. 1991, nr. 45).
Deze Overeenkomst moet worden gezien als een nadere uitwerking van de Europese Kaderovereenkomst van 1980. Zij geeft voorzieningen om op publiekrechtelijke basis Nederlandse provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, samen te laten werken met decentrale overheden in de Benelux. Welke overheden dat zijn regelt limitatief art. 1. De samenwerkingsmogelijkheden worden niet tot bepaalde overheidstaken beperkt: op ieder gebied van overheidszorg (aan weerszijden van de landsgrenzen) is in beginsel samenwerking mogelijk. Het verdrag stelt uitdrukkelijk dat het geen invloed heeft op de bestaande mogelijkheden tot privaatrechtelijke grensoverschrijdende samenwerking (art. 2). Lagere overheden zijn niet tot samenwerking verplicht (art. 2). Samenwerking kan op een aantal manieren plaatsvinden (art. 2, lid 2), t.w.d.m.v. de administratieve (of bestuurs-) afspraak, de oprichting van een gemeenschappelijk orgaan en de oprichting van een openbaar lichaam.
Alleen aan dit laatste lichaam kunnen verordenende en bestuurlijke bevoegdheden worden opgedragen (art. 3 lid 1). Het bezit rechtspersoonlijkheid (art. 3 lid 2) en wordt geregeerd door haar statuten, welke qua maatschappelijk doel beperkingen kunnen opleggen aan haar functioneren (art. 3 lid 5).
Door lagere overheden kunnen zowel autonome als medebewindsbevoegdheden aan het lichaam worden overgedragen en ontstaat dus de mogelijkheid dat het openbaar lichaam bij verordening algemeen verbindende voorschriften vaststelt of bij beschikking verplichtingen aan ingezetenen oplegt. Het lichaam kan derhalve daadwerkelijk als ‘overheid’ gaan optreden!
De Overeenkomst verklaart het interne recht van de betrokken landen op de grensoverschrijdende samenwerking van toepassing (art. 2 lid 1). Voor de samenwerkingsmogelijkheid geldt als juridische grens het interne (nationale) recht, waardoor de maximale overdracht van bevoegdheden bepaald wordt door die nationale wet welke de minste mogelijkheden biedt. Slechts ingeval uitdrukkelijk aangegeven, is overdracht uitgesloten. Dit kan in de praktijk tot problemen leiden. Op dit aan het interne recht complementaire karakter van de Overeenkomst zal hierna nog nader worden ingegaan. Garanties voor openbaarheid en democratische controle bevat de Overeenkomst slechts in minimale mate (art. 3 lid 5). De uitoefening van de bevoegdheden door het openbaar lichaam moet steeds worden beoordeeld tegen de achtergrond van het nationale rechtsstelsel waaruit deze overgedragen bevoegdheden voortvloeien. Ook de (administratieve) rechtsbescherming verloopt ‘decentraal’ via het interne recht van de aangesloten landen.
In het verleden is het standpunt al naar voren gebracht dat vanwege het gescheiden karakter van de overgedragen bevoegdheden het bij besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam alleen maar zou kunnen gaan om de totstandkoming van niet één besluit, maar om twee (of meer) separate besluiten van de betrokken lagere overheden. Beide besluiten zouden aantastbaar blijven via het eigen nationale rechtssysteem. Anderen hebben hier terecht gesteld dat dit niet het geval is. Het betekent slechts dat de besluiten van het openbaar lichaam zowel met bijv. Nederlands als met het Belgisch recht in overeenstemming moeten zijn. Gerefereerd kan daarbij worden aan een zinsnede uit de brief van 26 mei 1987 waarbij de Minister van Buitenlandse Zaken het onderhavige verdrag ter stilzwijgende goedkeuring aan de Staten-Generaal heeft voorgedragen en die luidt: ‘De gemeenschappelijke regeling wordt aldus een grootste gemene deler van het toepasselijke recht in de betrokken landen’. Natuurlijk kunnen door het openbaar lichaam ongedeelde besluiten tot stand worden gebracht, welke aantastbaar blijven via het nationale systeem van (administratieve) rechtsbescherming. Probleem blijft dat door het openbaar lichaam geen bevoegdheden kunnen worden uitgeoefend zolang er tussen de betrokken landen geen ‘grootste gemene deler’ aanwezig is!
Auteursrechtelijk beschermd
