Neerlandia. Jaargang 95

[p. 42]

Benelux overeenkomst grensoverschrijdende samenwerking
Een lijdensweg en een mijlpaal
door Drs. E. Kruijtbosch

In januari van dit jaar hechtte de Raad van de Franse Gemeenschap in België zijn goedkeuring aan de Convention concernant la coöperation transfrontalière entre Collectivités ou Autorités territoriales. Daarmee werd de laatste belemmering voor de inwerkingtreding van deze overeenkomst weggenomen, hetgeen op 1 april een feit werd.
Nu deze mijlpaal is bereikt, is er alle reden om verheugd te zijn over het bereikte resultaat.
De bewoners der grensprovincies, 9 miljoen in getal, d.w.z. meer dan eenderde van de Beneluxbevolking zouden best de vlag mogen uitsteken. Ze zijn nu ook in bestuurlijk opzicht niet meer geïsoleerd en kunnen met hun buren aan de andere zijde van een steeds verder vervagende grens plannen maken voor meer welvaart en welzijn in de nabije toekomst. Vroeger waren de grensregio's perifeer en werden verwaarloosd door de centrale overheden, nu liggen ze centraal in éénwordend Europa en kunnen zij hun krachten bundelen.
Er wordt veel geschreven en gepraat over Europa '92, maar deze overeenkomst is een stap verder en ligt dichter bij de burger. Gemeenten en provincies aan weerszijde van de grens kunnen nu publiekrechtelijk tot hechte samenwerking komen waardoor het Beneluxgebouw stevig aaneen gemetseld wordt.

Drs. E.D.J. Kruijtbosch, oud-secretaris-generaal van de Benelux Economische Unie, beschrijft hoe deze ‘Convention’ tot stand is gekomen.

Reeds lang bestaat de behoefte om tot nauwere samenwerking in grensgebieden te komen. Vaak hebben veldheren de grenzen gemaakt zonder rekening te houden met de economische en culturele potenties van deze gebieden.

Aan de Raad van Europa, het democratisch geweten van Europa, komt de eer toe de aandacht te hebben gevestigd op de lidtekens van Europa en de noodzaak hieraan iets te doen. Na jarenlange voorbereidingen werd in 1980 te Madrid de Europese kader-conventie getekend, getiteld ‘European outline Convention on transfrontier cooperation between territorial Communities or Authorities’. Deze conventie legde de bereidheid der ondertekenaars vast om toe te stemmen in publiekrechterlijke grensoverschrijdende samenwerking tussen lagere overheden en gaf voorbeelden, hoe aan deze samenwerking gestalte kon worden gegeven.

Parlementair manifest

De Raadgevende Interparlementaire Benelux Raad, in de wandeling het Beneluxparlement geheten, pikte deze doorbraak op. Dit is niet verwonderlijk, als men bedenkt, dat proportioneel meer leden van de Raad uit de grensprovincies komen, omdat ze daar regelmatig met de ontoereikendheid, vooral voor de burger, van de Beneluxintegratie worden geconfronteerd. In mei 1982 bood het Beneluxparlement ter gelegenheid van zijn 25-jarig bestaan in de Ridderzaal in Den Haag een Benelux-relance-manifest aan de drie regeringen aan, dat een aanbeveling bevatte om tot een Benelux kaderovereenkomst te komen inzake publiekrechterlijke grensoverschrijdende samenwerking. Naar aanleiding van dit Manifest organiseerde ondergetekende een Benelux Minitop welke in november 1982 in Den Haag plaats vond. Deze Minitop gaf, als reactie op en geïnspireerd door het Parlementaire Manifest, richtlijnen voor het toekomstige Beneluxbeleid, welke allen op één na (de accijnsunificatie per produkt) daarna werden gerealiseerd. Tijdens de lunch sprak Martens tot zijn toen zeer jonge collega Lubbers de historische woorden: ‘Gij Nederlanders maken plannen, wij trekken ons plan’. Opdracht werd gegeven om onderhandelingen te beginnen over grensoverschrijdende publiekrechterlijke samenwerking tussen lagere overheden. Terwijl de andere opdrachten snel konden worden gerealiseerd (invoering van het enig document, tot standkoming van een globale ruimtelijke Benelux-structuurschets en een gemeenschappelijk standpunt tegen protectionistische tendenties in Europa en de wereld), nam de opdracht tot geformaliseerde grenssamenwerking meer tijd in beslag.

Terwijl begin '83 de Nederlandse en Luxemburgse onderhandelingsdelegaties in de startblokken stonden,

[p. 43]

was het wachten op de samenstelling van de Belgische delegatie, waarin ook de Belgische regio's vertegenwoordigd moesten zijn. België kent namelijk na de eerste Staatshervorming van 1980 drie gemeenschappen voor persoongebonden materies (Vlaanderen, Franstalig België en Duitstalig België) en drie gewesten (Vlaanderen, Wallonië en Brussel). Aangezien de Belgische regering inspeelde op de gewesten, werd de Duitstalige gemeenschap vergeten.

De ambtelijke onderhandelingen werden in 1985 afgerond. Daarna volgden de in Benelux bestaande procedures, te weten goedkeuring door het Comité van Ministers en voorlegging aan en advies van het Benelux-parlement (7 juni 1986).

Verschillende obstakels

Ik spreek in de titel van een lijdensweg, omdat zich in de periode van '82 tot '91 steeds weer obstakels van verschillende aard voordeden, die toch wel interessant zijn, omdat de outsider zich niet altijd van deze problemen bewust is.

Alles was klaar voor ondertekening, toen Leo Tindemans met twee problemen op de proppen kwam. In de eerste plaats kon hij pas tekenen, indien hij daartoe een zekere volmacht der gewesten had gekregen en in de tweede plaats richtte zijn kritiek zich op de Nederlandse vertaling van het woord ‘Collectivités’ zijnde ‘Gemeenschappen’ in de toenmalige tekst.

Het is om die reden, dat ik in het begin van het artikel bewust de Franse tekst heb opgenomen. De Raad van Europa kent namelijk slechts twee talen, Frans en Engels met de woorden Collectivités en Communities. Leo Tindemans meende dat het woord ‘gemeenschappen’, in België althans, verwarring zou zaaien en vroeg om een andere Nederlandse vertaling. Ik had het verdrag toen al door de Luxemburgers in het Frans laten ondertekenen en moest derhalve een ander Nederlands woord vinden. Na een nacht piekeren werd het ‘Samenwerkingsverbanden’. Leo Tindemans tekende op 12 september 1986.

Daarmee was de lijdensweg nog nauwelijks begonnen. Alvorens de parlementen zich konden uitspreken was een advies der Raden van State nodig. In Nederland en Luxemburg had dit geen voeten in de aarde, maar een ijverige medewerker van de Belgische Raad van State ontdekte problemen van grondwettelijke aard. Zonder in details te treden kwam het bezwaar hier op neer, dat zonder verdere tussenkomst van de wetgever bevoegdheden zouden kunnen worden overgedragen aan supranationale organen te weten de openbare lichamen bedoeld in art. 3 van de overeenkomst.

Het Belgische Ministerie van B.Z. zat met dit advies in zijn maag. Na ‘Seelenmassage’ van Nederlandse kant, waarbij de grondwettelijke bezwaren tot hun juiste proporties werden teruggebracht besloot de Belgische minister van B.Z. de overeenkomst aan zijn parlement voor te leggen op 12 april 1989, dus tweeëneenhalf jaar na de ondertekening.

De Senaat was het eerst aan de beurt, waarin Beneluxvrienden als Herman Suijkerbuijk en Jos Wijninckx zitting hadden. Dat ging vlot. Daarna kwam de Kamer van Volksvertegenwoordigers waar ik de liberaal Herman De Croo kon strikken om er vaart achter te zetten.

De lijdensweg was nog niet voltooid. Na de goedkeuring door de Kamer van Volksvertegenwoordigers bleek dat volgens de regels van de tweede fase der staatshervorming nog toestemming nodig was van de Raden der Gemeenschappen. De overeenkomst was in dit opzicht een proefkonijn. De Vlaamse Raad was goed op de hoogte en keurde snel goed. De Duitstalige Raad wist van niets (een punt van kritiek van de Raad van State), maar was na voorlichting door de Vlaamse Raad niet vervelend. leef over de Raad van de Franse Gemeenschap, die in 1990 slechts één agendapunt kende nl. de salarissen der leraren. Het agendapunt ‘goedkeuring Benelux-overeenkomst grensoverschrijdende samenwerking’ werd derhalve steeds opgeschoven, totdat gelukkig in januari 1991 de kogel door de kerk ging en het Belgische goedkeuringsproces tot een goed einde werd gebracht.

Het is niet overdreven van een lijdensweg te spreken.

[p. 44]

van '82 tot '91. Het lijden heeft gelouterd. Eind goed, al goed.

Inhoud van de overeenkomst

Over de inhoud van de Overeenkomst zijn zeer deskundige artikelen verschenen van de hand van de Nederlandse onderhandelaars mr. W.R. Ligtvoet en mr. drs. E.L.H. de Wilde¹⁾. Ik wil me dus in dit artikel beperken tot het beeld van de niet-deskundige generalist. De overeenkomst is een kaderovereenkomst, welke vormen van publiekrechterlijke samenwerking tussen lagere overheden mogelijk maakt. Er is dus sprake van vrijwilligheid. Indien deze overheden de voorkeur geven aan eventueel bestaande privaatrechterlijke afspraken of vormen van informeel overleg, dan staat niets dit in de weg. Het interne recht is onaantastbaar. De overheden dienen bij het maken van hun afspraken hun interne rechtsregels in acht te nemen. Ook bij het toezicht zijn de interne regels van toepassing.

Het verdrag kent drie vormen van samenwerking: de administratieve afspraak, het gemeenschappelijk orgaan en het openbaar lichaam. Deze laatste vorm is in de overeenkomst nader uitgewerkt, het is de sterkste vorm van samenwerking en men verwacht, dat deze vorm, zij het voorzichtig, het meest zal worden toegepast. De overheden kunnen daarin niet méér inbrengen dan hun eigen bevoegdheden. In tegenstelling tot de lichtere vormen van samenwerking is het openbaar lichaam een rechtspersoonlijkheid. Interessant is tenslotte, dat het personeel van een openbaar lichaam de rechtspositie krijgt van het land waar de zetel is gevestigd.

De overeenkomst voorziet expliciet in de mogelijkheid een ambtenaar voor grenscontacten aan te wijzen, die behulpzaam kan zijn bij het praktisch oplossen van gerezen grensproblemen. Deze regeling is geïnspireerd op de goede ervaringen, die de beide provincies Limburg reeds lange tijd hebben met een grenscontactambtenaar. Tenslotte is van belang dat er in het kader van de Benelux Economische Unie een Bijzondere Commissie wordt opgericht, welke tot taak heeft de samenwerking te bevorderen en gerezen problemen te helpen oplossen. Ook het Comité van Ministers, het hoogste orgaan van de Unie kan op voorstel van de Commissie interveniëren. De secretaris-generaal wordt voorts volledig geïnformeerd over de tot stand gekomen afspraken en wijzigingen daarin, waardoor hij in staat gesteld wordt de praktische uitvoering van de overeenkomst in kaart te brengen.

1) Mr. drs. E.L.H. de Wilde: ‘Handboek Bestuurlijke Samenwerking’. Benelux Overeenkomst Grensoverschrijdende Samenwerking. Samson en H.D. Tjeenk Willink BV, juni 1987.
Mr. W.R. Ligtvoet: ‘Landsgrensoverschrijdende Samenwerking’. Praktijkboek Gemeenschappelijke Regelingen, VUGA 1990.
Mr. W.R. Ligtvoet: Tijdschrift bestuurswetenschappen. Uitgave van de V.N.G. Themanr. ‘Regiovorming’, dec. 1990. jaargang 44, nr. 7.

Groot veld van samenwerking

Aangezien de lagere overheden aan weerszijden van de grens voldoende tijd hebben gehad zich voor te bereiden en er reeds een aantal informele samenwerkingsvormen bestaat, valt te verwachten dat vooral aan de Nederlands-Belgische grens snel publiekrechtelijke samenwerking van de grond zal komen. Op provinciaal niveau denk ik aan drie gebieden: Zeeland en Oost- en West-Vlaanderen, Noord Brabant en Antwerpen en de beide Limburgen.

Een probleem daarbij is dat de Belgische provincies minder bevoegdheden kunnen inbrengen dan de Nederlandse. In dat opzicht is het te betreuren, dat de tijdens de onderhandelingen mijnerzijds gedane suggestie om de overeenkomst ook op de Belgische Gewesten toepasselijk te verklaren van Belgische zijde niet werd aanvaard, omdat in België de Gewesten nevengeschikt, maar niet ondergeschikt zijn. De Nederlandse provincies en Belgische Gewesten hebben namelijk bevoegdheden op het gebied van Ruimtelijke Ordening en Milieu. Door samenwerking zou in de gehele grensregio een krachtiger beleid gevoerd kunnen worden mede op basis van de reeds goedgekeurde of in voorbereiding zijnde ruimtelijke grensschetsen. Misschien dat de praktijk en de opening die geboden wordt in art. 1 lid 2²⁾ op den duur een oplossing zullen bieden. Het bezwaar van Tindemans is duidelijk. Hij wilde niet, dat Gewesten of Gemeenschappen ongecontroleerd buitenlandse politiek zouden kunnen bedrijven.

Wat de gemeenten betreft bestaat er in ieder geval reeds BeNego (Belgisch-Nederlands Grensoverleg), dat gemeenten in de provincies Antwerpen en het westen en midden van Noord-Brabant omvat. Deze groep staat in ieder geval klaar om te starten. Ik acht het zeer waarschijnlijk dat ook andere groepen zullen starten. De Nederlandse en Belgische gemeenten zijn qua bevoegdheden goed vergelijkbaar. Veel praktische zaken als riolering, kabel-TV, brandweer, verkeer etc. kunnen misschien doelmatiger samen worden aangepakt. Het is overigens best mogelijk dat sommige gemeenten nog even de kat uit de boom willen kijken.

Mijn stokpaard is steeds geweest de kanaalzone tussen Gent en Terneuzen met Zelzate en Sas van Gent. De economische betekenis is de zg. Ankerclub. Samen met de overheden kan het gebied in het nieuwe Europa een grote toekomst tegemoet gaan.

Indien bovengenoemde ontwikkelingen worden gerealiseerd zullen België en Nederland door een netwerk van samenwerkingsregelingen verder aan elkaar worden gekit.

Over de situatie aan de Luxemburgse grens is mij weinig bekend. De Beneluxovereenkomst is de eerste overeenkomst in navolging van de Kaderovereenkomst van Madrid (1980). Dit jaar kan nog de ondertekening verwacht worden van een dergelijke Nederlands-Duitse overeenkomst, waarbij de verdragspartners zullen zijn de Bondsrepubliek, de deelstaten Rijnland-Westfalen en Nedersaksen en Nederland. Ook daar lig-

2) Artikel 1 van de Overeenkomst.
1. De onderhavige Overeenkomst is van toepassing op onderstaande territoriale samenwerkingsverbanden of autoriteiten:

-

in België: Provincies, gemeenten, verenigingen van gemeenten, openbare centra voor maatschappelijk welzijn, polders en wateringen:

-

in Luxemburg: gemeenten, gemeentelijke syndicaten en onder gemeentelijk toezicht geplaatste openbare instellingen;

-

in Nederland: provincies, gemeenten, waterschappen en openbare lichamen, bedoeld in de Wet gemeenschappelijke regelingen (Stb. 1984, 669) voorzover daartoe in de regeling ingevolge voornoemde wet bevoegd verklaard.

2.Elk der Overeenkomstsluitende Partijen kan, na overleg met de partnerlanden en volgens de regels van zijn interne recht, andere territoriale samenwerkingsverbanden of autoriteiten aanwijzen waarop de onderhavige Overeenkomst van toepassing zal zijn.

[p. 45]

gen samenwerkingsvormen, die door een dergelijke overeenkomst nieuw leven krijgen ingeblazen. Benelux is, zoals zo vaak, het voorbeeld dat wordt nagevolgd.

Moeilijker zal het zijn aan de Belgisch-Franse grens, aangezien de Franse centrale overheid uiterst argwanend staat ten opzichte van een buitenlands beleid van gemeenten en departementen. Het is te hopen dat ook hier een doorbraak tot stand kan komen.

Een groot veld van samenwerkingsmogelijkheden wordt met deze nieuwe Beneluxovereenkomst opengesteld. Benelux is daardoor nog hechter dan voorheen. Beter geëquipeerd kunnen daardoor vitale Beneluxgrensregio's een rol van betekenis vervullen in het nieuwe Europa.