Neerlandia. Jaargang 91

[p. 112]

De (on)afhankelijkheid van de rechterlijke macht in België en Nederland

Op 3 april 1987 hielden de Nederlandse en de Vlaamse Juristenvereniging voor het eerst een gezamenlijke studiedag over ‘de (on)afhankelijkheid van de rechterlijke macht t.o.v. de regering in België en Nederland’. Ruim 250 juristen uit Noord en Zuid namen deel. Als ruggegraat van het colloquium werden twee lijvige rapporten opgesteld, respectievelijk door Jan Delva, voorzitter van het Arbitragehof (Brussel) en lens Verburgh, raadsheer van de Hoge Raad der Nederlanden (Den Haag). Beide juristen geven hier de hoofdlijnen weer van hun betoog.

België

Het Westeuropese staatsmodel laboreert momenteel aan een opzienbarend mutatieproces. De toenemende machtsverschuiving van de wetgevende naar de uitvoerende functie toe, zet het traditionele driemachtenstelsel op de helling. Een overtuigende illustratie hiervan is de steeds frequentere toepassing van het bijzondere machtenbeleid in België, dat weliswaar door de wetgever wordt toegestaan, maar dat meteen de wetgevende functie dienovereenkomstig bevriest. Tal van deskundige waarnemers van het publiekrechterlijke bedrijf ontwaren een causaal verband tussen de ontwikkeling en de stijgende behoefte aan rechterlijk correctief vanwege de rechtzoekenden.

In het licht van een dergelijk fenomeen, dat naar het woord van Alain Peyrefitte wordt aangemerkt als de ‘vergerechtelijking’ van de samenleving, rijst de vraag naar de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht in de Westerse Rechtsstaat anno 1987.

De huidige trend is gekenmerkt door een scherper besef bij een aantal rechtsgeleerden om, bij terugtreden van de wetgever, de rechter ertoe aan te zetten zich zelfstandiger op te stellen tegenover het steeds zwaarder doorwegende overheidsbeleid.

Dezelfde zorg komt tot uitdrukking in een meer doelmatige rechtsbescherming van de burger tegen alle vormen van administratieve machtsaanmatiging.

Vandaar dat in dit voorlaatste decennium van de twintigste eeuw alom de behoefte groeit om de onafhankelijkheid van de rechtsprekende functie in alle facetten te beklemtonen. Het gaat erom die onafhankelijkheid te vrijwaren tegen de voortschrijdende bemoeiing van de openbare machten tegen de strekking tot verpolitisering van het rechtersambt.

Die reactie is heilzaam en in eenklank met het in het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden neergelegde algemeen rechtsbeginsel van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de rechter.

Onder de talrijke invalshoeken van waaruit het probleem kan worden benaderd, moest in het bestek van het geplande colloquium onvermijdelijk een schifting gebeuren. Zo werd hier de aandacht hoofdzakelijk toegespitst op enkele aspecten van de rechterlijke onafhankelijkheid, te beginnen met die welke inzonderheid betrekking hebben op de toegang tot het ambt (eerste benoeming) en op de bevordering in het ambt (carrièrelijn), twee aspecten die verband houden met de ‘benoemingspolitiek’. Voorts is belangstelling opgebracht voor de onafhankelijkheid van de rechter ten aanzien van het overheidsbeleid betreffende de materiële omlijsting van de ambtsuitoefening. Ten slotte worden een aantal beschouwingen gewijd aan sommige raakvlakken tussen de Uitvoerende en de Rechterlijke Macht, waar risico voor aantasting van de rechterlijke functie aanwijsbaar of althans in petto aanwezig is.

Bepaalde factoren van externe druk die kunnen doorwegen op de besluitvorming (publieke opinie, media, drukkingsgroepen, persoonlijke gevoelsmatige gebondenheid e.d.m.) verdienen eveneens de aandacht.

Gelet op de historische achtergrond van het gegeven kan men evenmin voorbij aan de vermelding, zij het dan terloops, van de problematiek betreffende de onafhankelijkheid van de rechter in de ambtsuitoefening. Een terugblik in het verleden leert immers dat de onafhankelijkheid van de justitiële rechter in de aanvangsperiode van het Belgisch staatsbestel een kwalijke beurt maakte, in de tegenwind van de toenmalige cultus van de openbare macht.

De aanvankelijke huiver van de Belgische rechter om de imperatieven van de eigen onafhankelijkheid in volle onbevangenheid te hanteren, verklaart de overheidsdrang om zijde te spinnen bij dat minderwaardigheidscomplex.

Het is voldoende bekend hoe, onder invloed van de rechtsleer, op de voet gevolgd door de Cassatierechter met het Flandria-arrest, aan die schroomvalligheid in 1920 een einde kwam. De verdere ontwikkeling was gekenmerkt door de groeiende bewustwording bij de feitenrechter van de eigen verantwoordelijkheid en diens tendens tot grensverleggende verkenning van zijn bevoegdheid om op te tornen tegen alle vormen van foutief of onbehoorlijk overheidsoptreden.

Het was wel de bedoeling de bespreking van het onderwerp overwegend af te stemmen op het specifieke rechtersambt, waaraan de beslissingsmacht van het rechtspreken is opgedragen.

Nederland

De mogelijkheden van de rechter tot toetsing van (de uitvoering van) wettelijke maatregelen en van het

[p. 113]

overheidshandelen in het algemeen zijn in de laatste decennia sterk toegenomen. Oorzaken zijn onder meer de opkomst van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur als rechterlijke toetsingscriteria, het veelvuldig opnemen in wetten van zgn. open of vage - en dus door de rechter in te vullen - normen; en de toeneming van ‘bepalingen van verdragen en besluiten van volkenrechtelijke organisaties, die naar hun inhoud ieder kunnen verbinden’ (art. 93 Grw) en op grond waarvan de rechter ‘binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften’ (art. 94 Grw) buiten toepassing kan verklaren. Ook de hoeveelheid formele en materiële wetgeving - en daarmee de hoeveelheid rechtsconflicten - is explosief toegenomen. Dit alles brengt mee dat de macht van de rechter is toegenomen; dat de rechter de overheid vaker voor de voeten loopt en dat daardoor de neiging bij de overheid kan toenemen om meer invloed op het functioneren van een potentieel lastige rechterlijke macht uit te oefenen.

Daartegenover beschouwt de burger, die zich steeds meer gevangen voelt in een dicht web van overheidsmaatregelen, een van die overheid volstrekt onafhankelijke rechter als zijn laatste toevlucht en als een essentiële voorwaarde van enig voortgezet geloof in de rechtsstaat.

Extra aandacht voor de positie van de rechter t.o.v. de overheid is dus zeker op haar plaats.

Van duidelijke bezorgdheid voor een te grote invloed op de rechterlijke macht is op dit moment in Nederland nog geen sprake. Wel zijn er enkele tekenen waar te nemen die erop wijzen dat ook in Nederland enige bezorgdheid begint te ontstaan. Te noemen vallen:

- Deel II van het Eindrapport van de Staatscommissie Herziening Rechterlijke Organisatie, Den Haag 1985, waarin vanuit die geborgenheid gepleit wordt voor de instelling van een Raad voor de rechterlijke macht;

- de voorjaarsvergadering van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak, waar o.m. de bedreiging door de overheid van het functioneren en de onafhankelijkheid van de rechter door middel van (overleg over) wetgeving die de kwaliteit van de rechtspraak aantast aan de orde kwam (zie verslag door mr. Lidy Verdegaal, N.J.B., 1986, 816 e.v.);

- een ‘opinie’ van Prof. Brunner, N.J.B., 1986, 1368, waarin hij ervoor pleit de begroting voor de rechterlijke macht tot een apart begrotingshoofdstuk te maken.

In ieder geval voldoende aanleiding om eens te bezien of, en zo ja, in hoeverre er van een reële bedreiging van de rechterlijke onafhankelijkheid in Nederland sprake is. Om de kans op een zinvolle niet oeverloze discussie in Alden Biesen te vergroten, viel in mijn voorbereidende nota de aandacht vooral op de vraag of de onafhankelijkheid van de rechter t.o.v. de overheid formeel en materieel voldoende gewaarborgd is op de terreinen van benoeming (incl. recrutering), rechtspositie, bewerktuiging, werklast en de beslissing in concrete zaken.

J. DELVA en M.J.P. VERBURGH

Drie rechters. (Schilderij van Jos Van den Abeele)