Neerlandia. Jaargang 91

[p. 61]

Benelux bron van inspiratie voor de E.G.

Ieder maatschappelijk verschijnsel kent perioden van ‘ups’ en ‘downs’, van ebbe en vloed, van vooruitgang en consolidatie. Die perioden van groei en stagnering staan als het ware borg voor een gestage, kwalitatieve opbouw en ontplooiing. Het getuigt dus van kwaliteit dat die bewegingen kenmerkend zijn voor het integratieproces van Benelux.

In de jaren vijftig beleefde Benelux een eerste ‘boom’- periode. Het eerste economische integratie-experiment in Europa werd in zijn initiële fase met grote belangstelling gevolgd. Het inspireerde de Britse econoom John Meade tot het schrijven van een boek over de mechanismen van integratie en het slagen of mislukken van de Benelux-vergaderingen was steevast frontpagina-nieuws.

Na de toepassing van een gemeenschappelijk douanetarief naar derde landen en na de pariteitsaanpassing ging de Benelux-intrahandel met sprongen omhoog. Het oorspronkelijk doel van de economische integratie werd spoedig gerealiseerd: er kon zuiniger geproduceerd worden door een verbeterde arbeidsverdeling, er trad een schaalvergroting op door een grotere afzetmarkt en er was sprake van een convergentie van het economisch beleid. Bovendien bestond er een niet expliciet georganiseerde politieke wil om een interne economische vrijheid tot stand te brengen en naar buiten als economische eenheid op te treden.

Het integratie-experiment bleek zo geslaagd, dat de Benelux-regeringen ook een creatieve en stimulerende rol konden vervullen bij de totstandkoming van het Europa van de ‘zes’. Benelux was tot stand gebracht. Nu ging het erom op grotere schaal nog grotere resultaten te bereiken. De Benelux-ministers van Buitenlandse Zaken, Spaak, Beyer en Bech, namen het initiatief tot de conferentie van Messina en het was de toenmalige Belgische Minister van Buitenlandse Zaken, Paul-Henri Spaak die de onderhandelingen, die leidden tot het Verdrag van Rome, kon afronden. Overigens omvatte dat verdrag een artikel waarin uitdrukkelijk werd gesteld dat het Verdrag geen beletsel was voor het voortbestaan en de voltooiing van de Benelux Unie. Dit is tot op heden te beschouwen als een in rechte toegelaten voorsprong van Benelux. Het is ook een exponent van de erkenning en de waardevolle betekenis van Benelux als voorloper en laboratorium voor de Europese Gemeenschap.

Een periode van sterke bloei wordt natuurlijkerwijze steeds gevolgd door een periode van stabilisering en relatieve rust.

Deze natuurlijke periode van rust brak voor Benelux aan in de tweede helft van de jaren zestig. Er werden nog wel een aantal belangrijke resultaten geboekt op het vlak van het vrije personenverkeer, vrij grensoverschrijdend Benelux-goederenvervoer over de weg en de totstandkoming van een douane-gebied, maar de politieke en publieke belangstelling ebde langzaam weg en richtte zich op Europa. Daarnaast werden België en Nederland gaandeweg meer geconfronteerd met interne spanningen die een slagvaardig buitenlands en dus ook Europees beleid in de weg stonden. Tegen het einde van de jaren zeventig was de divergentie op het vlak van economische prestaties tussen de Benelux-landen dermate groot dat België openlijk ‘het zwakke broertje’ werd genoemd.

Geschiedenis wordt gemaakt door personen en instellingen die sneller dan anderen toekomstgerichte megatrends onderkennen en daarop inspelen.

Het Benelux-integratieproces kwam opnieuw tot ontwaken in het begin van de jaren tachtig onder impuls van twee elkaar versterkende factoren.

Enerzijds nam de Raadgevende Interparlementaire Benelux-raad in 1981 onder het voorzitterschap van de Antwerpenaar Tijl Declercq het initiatief om in de grensgebieden Oostmalle en Arlon hoorzittingen te organiseren, waardoor de parlementsleden direct kennis konden nemen van de noden en klachten van de grensbewoners en grensgebieden.

Bovendien bereidde zij, ter gelegenheid van haar 25-jarig bestaan, een Parlementair Manifest voor dat de grondslag legde voor een historisch keerpunt in de Benelux-integratie in 1982.

Anderzijds traden in 1981-1982 in de drie Benelux-landen nieuwe regeringen aan die zeer scherp werden geconfronteerd met een diepgaande economische crisis in hun kleine open economieën.

In tijden van tegenspoed kent men zijn beste vrienden. Het is dan ook geen toeval dat juist in die periode van economische tegenspoed het Manifest van de Interparlementaire Beneluxraad in november 1982 door de regeringsleiders in vier directieven werd onderschreven, namelijk:

ten eerste moest de grensovergang worden vereenvoudigd, onder andere door de invoering van ‘het enig document’;

ten tweede zou de grensoverschrijdende samenwerking worden versterkt, o.m. door een verdrag dat publiekrechtelijke afspraken tussen provincies en gemeenten aan weerszijden van de grens mogelijk maakt;

ten derde zou de sociaal-economische, monetaire en budgettaire politiek beter worden gecoördineerd;

en tenslotte zou er bij internationale aangelegenheden zoveel mogelijk eensgezind naar buiten worden getreden.

[p. 62]

Ik wens hier vandaag de thesis naar voren te brengen dat Benelux door het hardnekkig en consistent uitbouwen van deze vier directieven in de voorbije vier jaar haar laboratorium-functie, haar creatieve en inspirerende rol ten aanzien van de Europese integratie ten volle heeft hernomen.

Een eerste bladzijde in het nieuw hoofdstuk over de Benelux-samenwerking werd geschreven door de invoering van ‘het enig document’, waardoor de administratie aan de binnengrenzen nog verder werd vereenvoudigd.

Kort gezegd komt deze vereenvoudiging erop neer dat de exporteur slechts één eenvoudig papier invult en dat inlevert bij één post, namelijk de post van invoer. Het oponthoud aan de Benelux-grenzen is daardoor tot 5 minuten gereduceerd, terwijl de gemiddelde wachttijd aan de overige E.G.-grenzen tot circa 75 minuten oploopt, een mooie illustratie van de grote besparing qua tijd en middelen voor het goederenvervoer. Deze sterke vereenvoudiging van de grensovergang heeft in Europa en in het bijzonder in Duitsland en Frankrijk grote indruk gemaakt, temeer daar ze tot stand kon komen in een periode die uitermate was getekend door de economische crisis. Het onderlijnde als het ware de weerstand en de veerkracht van Benelux ten aanzien van ongunstige externe omstandigheden.

Het is dan ook niet te verwonderen dat geïnspireerd door het invoeren van ‘het enig document’ Benelux, Duitsland en Frankrijk in juni 1985 het Akkoord van Schengen hebben ondertekend, waardoor de afbraak werd mogelijk gemaakt van zoveel mogelijk formaliteiten conform aan het Benelux-model aan de grenzen met Duitsland en Frankrijk.

Schengen is niet alleen een symbool als drielandenpunt tussen Benelux, Frankrijk en Duitsland. Het staat ook symbool voor de voorlopersrol die Benelux in het besluitvormingsproces van de E.E.G. vervult. Na het Akkoord van Schengen tot het vormen van een Tolunie werden immers de fundamenten gelegd voor een economische unie in de ‘Europese Akte’ en in het ‘Europees Witboek’ van E.G.-commissaris Lord-Cockfield ter voltooiing van de E.G.-interne markt in 1982.

Ook op het gebied van paspoortencontrole heeft Benelux een voortrekkersrol gespeeld. Deze is immers sinds geruime tijd aan de binnengrenzen opgeheven. In E.G.-verband werden stappen ondernomen om dit eveneens na te volgen.

Een tweede directief van het Benelux-Manifest omvat de versterking van de grensoverschrijdende samenwerking.

Ter bevordering van die grensoverschrijdende samenwerking werd besloten meer aandacht te schenken aan de globale ruimtelijke en regionale structuren. De analyse van de structuurschetsen die daartoe worden opgesteld, kan het ruimtelijk beleid in de intra-Benelux-grensgebieden, waar trouwens 25% van de bevolking der drie landen woont, beter op elkaar afstemmen. Ook deze samenwerking vindt navolging, o.m. in Rheinland-Westfalen, een evolutie die weleens ‘de welwillende olievlek’ wordt genoemd.

Een derde luik van het Benelux-manifest waarop ik wat dieper zou willen ingaan is de grote feitelijke convergentie die sinds 1982 is waar te nemen op het vlak van het sociaal-economisch, monetair en budgettair beleid. Convergentie van de economische ontwikkelingen is een noodzakelijke voorwaarde om te komen tot een grotere integratie.

Daarbij is het nuttig even stil te staan bij de randvoorwaarden waarbinnen het macro-economisch beleid van economieën als die van de Benelux-landen zich moet afspelen.

Een eerste randvoorwaarde is dat de BLEU en Nederland kunnen worden gekarakteriseerd als kleine open economieën. Het kleine valt op als je bijvoorbeeld naar het aandeel kijkt van het Belgisch-Luxemburgs Bruto Binnenlands Produkt in de totale output van de E.G. Dat bedraagt 3,6%; voor Nederland bedraagt dit cijfer 4,8%.

Het open karakter van onze landen is het resultaat van onze traditioneel wijd vertakte handelsrelaties. Het aandeel van onze export in de totale vraag bedroeg in 1986 42%; daarmee staat België aan de spits van de E.G.-landen, echter onmiddellijk gevolgd door Nederland, met een export-aandeel in de totale vraag van ruim 36%.

Voor het economisch beleid betekent dit klein open karakter een ‘ja, maar’. Een voordeel is dat bij een sterk afwijkende koers de negatieve ontwikkeling van de betalingsbalans vrij spoedig correctieve maatregelen zal afdwingen. Een nadeel is echter dat er slechts weinig ruimte is voor een autonoom economisch beleid.

Als gevolg van de twee olieschokken is er in de Europese landen en in het bijzonder in de Benelux-landen sinds 1982 een grote convergentie waar te nemen in hun beleid ten aanzien van de inkomensmatiging, de beheersing van het overheidstekort, de inflatie en de bestrijding van de werkloosheid. Bovendien wordt deze tendens nog versterkt door de discipline die uitgaat van het Europees monetair beleid. De krachtlijnen van dat sociaal-economisch beleid zijn terug te brengen tot drie doelstellingen: economische groei, sanering van de overheidsfinanciën en werkgelegenheid.

[p. 63]

Een tweede randvoorwaarde die het sociaal-economisch beleid sterk beïnvloedt, is de spectaculaire daling van de olieprijzen, die zich tijdens de tweede helft van 1985 heeft ingezet. Het ligt voor de hand dat deze evolutie en de gelijktijdige verzwakking van de dollar het herstelbeleid in Benelux heeft vergemakkelijkt. Deze recente ontwikkelingen hebben immers, als gevolg van de verbeterde ruilvoet, een gunstige invloed op de koopkrachtstijging en de kostendaling in onze landen, en geven een impuls aan de binnenlandse vraag die de negatieve effecten van de dollardaling en de dalende koopkracht van de olieproducerende landen op het exportvolume meer dan compenseert.

Deze randvoorwaarden brengen mij tot de volgende stelling: België, Luxemburg en Nederland kennen als kleine open economieën sinds 1982 een grote convergentie in de krachtlijnen van hun beleid.

De fasering van de sanering in België is misschien enigszins divergent van de Nederlandse wegens de Nederlandse inkomsten uit natuurlijke gasvoorraad. Hierdoor heeft de Nederlandse economie minder harde klappen gekregen in de jaren zeventig.

Daartegenover staat dat de jongste omgekeerde olieschok een budgettaire sanering in België vergemakkelijkt en deze in Nederland bemoeilijkt. Analyseert men het correctief beleid ten aanzien van de energiecrisis over een voldoende lange termijn, dan is de overeenkomst in de beleidsvoering echter frappant. Het toont tevens aan dat door hun status van kleine open economieën zij ten behoeve van de overige E.G.-landen als het ware als een economische barometer kunnen functioneren bij het uitstippelen van hun sociaal-economisch beleid.

Om enig inzicht te geven in de fundamentele oriëntering van het macro-economisch beleid sinds 1982 in België en Nederland, gecombineerd met de effecten van de veranderende wereldconjunctuur op onze kleine open economieën, is het zinvol een vergelijking te maken van de economische toestand tussen 1981 en 1986 van de Benelux-landen met onze belangrijkste handelspartners, namelijk de E.G.-landen. De belangrijkste evenwichtsindicator voor kleine open economieën is het evenwicht op de lopende betalingsbalans. Dit evenwicht was in ons land in 1981 erg verstoord doordat bestedingen van particulieren, ondernemingen en overheid tesamen, hoger lagen dan hun inkomen. Dat tekort moest gefinancierd worden door leningen op de binnenlandse en buitenlandse kapitaalmarkt. Hierdoor verhoogden echter de rentelasten die op hun beurt de tekorten vergrootten.

[p. 64]

Door deze vicieuze cirkel werden de aankomende generaties belast met grote schulden.

Om deze nefaste evolutie tot stilstand te brengen heeft de Belgische regering een aantal financiële maatregelen genomen waardoor het concurrentievermogen van de ondernemingen werd hersteld en waardoor het risicodragend kapitaal aantrekkelijker werd.

Tussen 1981 en 1986 is het saldo op de lopende betalingsbalans van België omgeslagen van een tekort van 4,5% tot een overschot van 2,5%, een verbetering dus van 7% in 5 jaar tijd.

Door die ommekeer had België in 1986 een overschot op de lopende betalingsbalans geboekt in percentage van het B.B.P. dat het Nederlandse niveau benadert, nl. 3,5% tegenover 4,2% in Nederland. Luidens voorspellingen van de O.E.S.O. zal het overschot op de Belgische betalingsbalans in 1987 zelfs opklimmen tot 4% van het B.B.P. tegenover een overschot van 2,8% in Nederland - een verschil van 1,2% in het voordeel van België, en dit wegens de drastisch verminderde Nederlandse gasinkomsten.

Een tweede evenwichtsindicator is het inflatieritme. De Benelux-landen zijn traditioneel landen met lage inflatie. In 1981 bereikte het inflatieritme 7,6% in België en 6,7% in Nederland, tegenover het E.G.-gemiddelde van 12,1%. In 1986 bedroegen deze cijfers respectievelijk 1,3% en -0,2% tegenover 3,6% in de E.G. De traditie van lage inflatielanden is dus behouden. Enkel Duitsland doet het nog beter dan wij. Een derde traditionele finale doelstelling van elk economisch beleid is de economische groei. Tijdens de jongste jaren lag de globale economische groei in België, in tegenstelling tot Nederland en Luxemburg, lager dan in de E.G. Belangrijker was echter de ontwikkeling van de toekomstgerichte componenten. Kijkt men bijvoorbeeld naar de industriële produktie, die veel minder beïnvloed wordt door de overheidsuitgaven, dan kende ons land een groei die voor de periode 1982-1986 gemiddeld ruim 20% boven het E.G.-gemiddelde lag. België was daarmee de sterkste groeier van Europa.

Een vierde macro-economische doelstelling is de werkgelegenheid.

De economische groei was in België in de periode 1980-83 niet voldoende om, rekening houdend met de traditioneel hoge produktiviteitsstijging en de aangroei van de actieve bevolking, de werkgelegenheid in de privé-sector te handhaven. Het is pas sinds 1983-1984 dat geen arbeidsplaatsen meer verloren gaan en dat de werkgelegenheid in de privé-sector gunstig evolueert.

De werkloosheid kende, hoewel met enige vertraging wegens de aangroei van de beroepsbevolking, een analoog verloop. De betekenis van deze inspanning wordt echter vooral onderstreept indien men een vergelijking maakt met de andere E.G.-landen.

Spijts de saneringsinspanningen die onvermijdelijk drukken op de globale economische groei, is het verschil van de werkloosheidsgraad tussen België en Nederland enerzijds en de E.G. anderzijds gedaald van bijna 3% van de actieve bevolking in 1981 tot minder dan 1% in 1986.

Vat men deze economische ontwikkelingen samen in een algemene economische gezondheidsindicator voor de Benelux-landen tegenover de 5 belangrijkste E.G.-partners, nl. de 4 grote plus Denemarken, dan blijkt daaruit dat in 1981 de Belgische economie een handicap had opgelopen van 31 procent ten opzichte van die partners. Vijf jaar later, nl. in 1986, is die handicap weliswaar nog niet geheel overwonnen, maar teruggebracht tot 2%. Volgens het Nederlandse zakentijdschrift FEM komen België en Nederland respectievelijk op de 2e en 3e plaats van de E.G.-landen in de economische wereldranglijst van 1986. De Benelux-landen doen het dus gemiddeld beter dan Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Italië en Denemarken en zijn na Duitsland de best presterende van Europa. De Benelux-landen hebben zich dus sneller dan de meeste E.G.-landen weten aan te passen aan de nieuwe internationale economische omstandigheden en kunnen derhalve terecht bestempeld worden als de ‘economische barometer’ van Europa.

In 1981 bedroeg het netto-financieringstekort als percentage van het B.N.P. in België 14,2% tegenover 5% in Nederland. Tussen 1981 en 1985 is het tekort in België gedaald met 4% van het B.N.P. tegenover 0,5% in Nederland. Houdt men echter rekening met de saneringsinspanningen, exclusief de interestlasten, dan bedragen de cijfers respectievelijk 7% in België en 2,5% in Nederland. Met andere woorden circa 3% van de bezuinigingen in België en 2% in Nederland werden opgebruikt door de stijging van de interestlasten. In België bestonden de bezuinigingen tot op heden uit 60% minder-uitgaven en 40% meer-ontvangsten. In Nederland ging het uitsluitend om minder-uitgaven.

Houdt men rekening met de meest recente maatregelen dan komt men tot een omgekeerd beeld. Het Belgisch Pinksterplan slaat vrijwel uitsluitend op minder-uitgaven. In Nederland daarentegen is er volgens de jongste Miljoenennota een aanzienlijke verhoging van de lopende ontvangsten.

Door deze budgettaire politiek zal het netto te financieren saldo van de gezamenlijke overheid in beide landen volgens de jongste ramingen van de OESO

[p. 65]

in 1987 naar hetzelfde niveau tenderen en circa 6,5% à 7% van het B.N.P. bereiken.

De omvang van de sanering van de Belgische overheidsfinanciën was uiteraard niet dezelfde als in Nederland, door het verschillende uitgangspunt en de verschillende weerslag van de recente internationale economische ontwikkeling. De aangewende methoden verschilden in dosering en tijd. De beleidsaanpak is echter opvallend convergent als men deze analyseert over een langere termijn, namelijk tussen 1981 en 1987.

De positie die uiteindelijk door de Benelux munten werd ingenomen bij de jongste herschikking van de pariteiten binnen het E.M.S. is in feite een trouwe weerspiegeling van de fundamentele tendens tot economische convergentie tussen België en Nederland tijdens de jongste jaren. Op de internationale kapitaalmarkten komt dit trouwens tot uiting in de toprating van de Benelux-landen inzake kredietwaardigheid.

Tot slot zou ik nog kort de realisaties willen vermelden ten aanzien van het vierde directief van het Benelux-manifest, nl. de externe coördinatie ten behoeve van de Europese politiek. Deze werd dermate geintensifieerd, dat Benelux herhaalde malen van zich liet spreken. In Milaan 1985 was het uiteindelijk een Benelux-memorandum dat de doorslag gaf voor de onderhandelingen over de herziening van het Verdrag van Rome.

Onder Luxemburgs voorzitterschap werden deze onderhandelingen afgerond met de zogenaamde ‘Europese Akte’ en onder Nederlands voorzitterschap werd ze ondertekend. De Europese Akte is mijns inziens, hoe bescheiden ook, een stap voorwaarts. Zij consolideert niet alleen de bestaande Europese verworvenheden, maar bevordert het efficiëntere optreden van de Gemeenschap, zowel intern als naar buiten toe en het waarborgt ook een groter evenwicht tussen haar instellingen.

Het ondertekenen van de Europese Akte is het ultieme bewijs dat constructieve wijzigingen van het Verdrag van Rome mogelijk zijn. Ook hier legde het gemeenschappelijk optreden van Benelux een grondslag voor de stap naar het einddoel: de Europese Unie.

De logische voortzetting van de rol van Benelux is dan ook dat we het huidige Belgische voorzitterschap van de Europese Gemeenschap aangrijpen om een aanvang te maken met de uitvoering van de Europese Akte. Het Benelux-overleg ter voorbereiding van de E.G.-vergaderingen is trouwens onder het Belgisch voorzitterschap reeds geactiveerd: iedere E.G.-raad wordt door een Benelux-vergadering voorafgegaan.

Ten slotte is het beeld van de samenwerkingsvormen van Benelux niet volledig indien niet gewag wordt gemaakt van het belang van de persoonlijke contacten en van de politiek gelijklopende sympathieën die onweerlegbaar aanwezig zijn tussen de regeringsleiders zelf.

Dat is dan wellicht ook het begin van een de facto politieke eenwording die een duurzame economische integratie slechts kan versterken en verdiepen.

Het lijdt geen twijfel dat Benelux als eenheid aan gewicht heeft gewonnen door een interne cohesie die vooral sinds 1982 sterk is heropgeleefd. Deze interne cohesie komt vanzelfsprekend ook tot uiting door een sterkere externe cohesie.

De Benelux-formule slaat duidelijk aan omdat ze de essentiële kenmerken heeft van moderne beleidsvoering: ze is zeer pragmatisch, werkt stap voor stap; is institutioneel zo eenvoudig mogelijk en steunt op consensus.

De Benelux-regeringen zijn het bijna over alles eens. Hun positie naar buiten toe maakt grote indruk. Frankrijk en Duitsland beschouwen Benelux als een sterke partner binnen de E.G.

Te vaak wordt over het hoofd gezien dat de Benelux-landen als eenheid de vierde handelsmogendheid van de wereld zijn en dat hun gemeenschappelijk nationaal produkt als eerst volgt in rangorde na de zeven mogendheden die bij de mondiale economische topbijeenkomsten op het wereldtoneel verschijnen. Een pleidooi voor een versterkte Benelux vindt tenslotte ook zijn grond in de vaststelling dat een hechte Benelux met meer vrucht het Europese integratieproces kan bevorderen dan Nederland, België of Luxemburg apart. Een hechte Benelux vormt een krachtig centrum voor Europese integratie.

Wilfried MARTENS

Eerste Minister van België

Toespraak voor de Belgisch-Luxemburgse Kamer van Koophandel voor Nederland en de Nederlandse Maatschappij voor Nijverheid. (Den Haag, 12 maart 1987).