Neerlandia. Jaargang 88

[p. 106]

Benelux in wordend Europa

Dit jaar viert Benelux zijn 40-jarig bestaan. Op 5 september 1944 ondertekenden de regeringen in ballingschap in Londen een Douane-Overeenkomst, welke leidde tot de instelling van een Douane Unie op 1.1. 1948. Daarmee deden zij een historische stap op de weg naar de wederopbouw en eenwording van Europa. De Benelux-regeringen hebben sedertdien een voorbeeld gegeven, hoe economische integratie tot stand kan komen. Regeringen, afzonderlijke politici en regeringsfunctionarissen hebben daarnaast de integratiegedachte in Europa uitgedragen, gedurfde initiatieven genomen en met wijsheid en doorzettingsvermogen onderhandelingen geleid, die de Europese eenwording ten goede zouden komen.

Nu, 40 jaar later, is het goed even terug te blikken om zich daarna enig idee te vormen van de toekomst. We volgen daarbij de wijze dichtregels:

‘In het verleden ligt het heden,
in het nu wat komen zal’.

Voor de 2de wereldoorlog waren er reeds pogingen ondernomen om tot een nauwere economische samenwerking te komen tussen België, Nederland en Luxemburg. Het Verdrag van Ouchy, dat voorzag in een 50% onderlinge tariefvermindering, kon echter niet worden uitgevoerd tengevolge van verzet van Engelse zijde gebaseerd op de meest-begunstigingsclausule.

De economische ontreddering van de depressie der 30er jaren en de verschrikking van de 2de wereldoorlog, waren redenen te over voor de ministers van Buitenlandse Zaken Spaak, Bech en Van Kleffens en hun collegae van financiën om een betere toekomst op te bouwen door bundeling van krachten. De Douane-overeenkomst, die zij in 1944 in Londen ondertekenden, kon overigens pas op 1 januari 1948 in werking treden, omdat de oorlog in zijn laatste jaar vooral in Nederland nog zeer hard had toegeslagen, terwijl België en Luxemburg eerder konden worden bevrijd en reeds eerste stappen naar herstel konden zetten.

Op 1 januari 1948 werden op één ogenblik alle douanetarieven aan de binnengrenzen afgeschaft en vervangen door één gemeenschappelijk buitentarief.

Op dat moment begint de uitbouw van de Benelux-samenwerking tot een gemeenschappelijke markt, die in Europa nog steeds een voorbeeld mag worden genoemd van vrijheid, eenvoud en efficiency. Juist nu, na enkele mislukkingen op topconferenties van de E.G., neemt de belangstelling van buurlanden voor het Benelux-wonder toe.

We behoeven niet lang stil te staan bij deze uitbouw van de Benelux-integratie sedert 1 januari 1948. Tenslotte zijn het de bereikte resultaten die tellen. Wel is het ook in relatie tot de huidige Europese problematiek van belang te vermelden dat de Benelux-samenwerking steeds nauw verband hield met de Europese samenwerking. Het staat vast, dat de Marshall hulp en de daaruit voortgekomen Europese samenwerking in de Organisatie voor Europese Economische Samenwerking (O.E.E.S., voorganger van de huidige bredere O.E.S.O.) het Benelux-integratie-proces hebben bevorderd. In de O.E.E.S. kwam b.v. de Europese Betalings Unie tot stand, die een multilateraal betalingsverkeer mogelijk maakte, hetgeen voor open-economieën als de drie landen van vitaal belang was. Het is dan ook niet te verwonderen dat een Belg, de huidige prof. Triffin uit Yale de grondslag legde voor dit innovatieve clearing systeem. Hetzelfde gold voor de internationale handel. Graaf Snoy et d'Oppuers (destijds bekend als Baron Snoy) was in de O.E.E.S. voorzitter van de ‘Steering board for Trade’, die Europa bevrijdde uit de verstikking van bilaterale contingenten door de invoering en bewaking van de liberalisatie-code, welke uiteindelijk een liberalisatiepercentage van 90% van de invoer verplicht stelde. Dezelfde Snoy was aan Belgische kant als Secretaris-Generaal van Economische Zaken de topambtenaar die het Benelux economische beleid voorbereidde. Hun verder gevorderde economische integratie bevestigden de Beneluxlanden in de 50er jaren door zich als economische eenheid t.a.v. de O.E.E.S.-liberalisatieverplichtingen te presenteren, zoals ook in dezelfde tijd meer dan 20 bilaterale Benelux-handelsverdragen werden gesloten. Benelux in Europa stond eigenlijk steeds op de voorgrond. De Belgische ambassadeur bij de O.E.E.S., Roger Ockrent, zat de onderhandelingen over de grote vrijhandelszone tussen enerzijds de ‘zes’ en anderzijds de overige O.E.E.S.-landen - later gecombineerd tot de Europese vrijhandelszone (EVA) - op diplomatiek niveau voor. Helaas mislukten deze onderhandelingen vooral door de Franse halsstarrigheid. De huidige problemen over de financiering van de E.G. met name met de Engelsen tonen aan, dat de toen voorziene regeling van de grote vrijhandelszone, waarbinnen de E.E.G. van de ‘zes’ een eenheid zou vormen, nog niet zo gek was.

Intussen waren de Benelux-regeringen in hun pogingen om tot een grotere economische eenheid in Europa te komen niet stil blijven staan. Na het mislukken van de onderhandelingen over een Europase Defensie Gemeenschap, getorpedeerd door de toenmalige Franse premer Mendès France, namen de Benelux-regeringen het initiatief om te komen tot een Europese Douane Unie. De Ministers Beyen, Spaak en Bech deden voorstellen, die leidden tot de conferentie van Messina, waarna onder leiding van Spaak de onderhandelingen werden gevoerd welke uitmond-

[p. 107]

den in het Verdrag van Rome. Tegelijkertijd consolideerden zij de resultaten bereikt in de Benelux Economische Unie.

Het Verdrag van Rome erkent deze unie en de B.L.E.U. in art. 233 dat luidt:

‘De bepalingen van dit Verdrag vormen geen beletsel voor het bestaan en de voltooiing van de regionale unies tussen België en Luxemburg alsmede tussen België, Luxemburg en Nederland, voor zover de doelstellingen van die regionale unies niet bereikt zijn door toepassing van dit Verdrag.’

Het Unieverdrag en dit artikel vormen nog steeds de basis van een verdergaande economische integratie in Benelux. In de 60er jaren werd de politieke aandacht vooral geconcentreerd op de opbouw van de Europese Gemeenschappelijke Markt.

De welvaart die in de 60er en 70er jaren in Europa werd bereikt moet ongetwijfeld voor een deel worden toegeschreven aan de voordelen van specialisatie en schaalvergroting, die konden worden gerealiseerd in een veel grotere Europese markt. Ook de landbouw deed eigenlijk voor het eerst aan het integratieproces mee door de uitvoering van de gemeenschappelijke landbouwpolitiek, waarvan de Nederlander Mansholt de grondlegger was. De uitstoot van arbeid uit de landbouw, gepaard gaande met een sterke stijging van de productie per man, kon worden opgevangen door de dynamische ontwikkeling van de industrie. Van het bloeiende en dynamische Europa van de ‘Zes’ ging een grote aantrekkingskracht uit en na moeizame onderhandelingen met aan Engelse kant Edward Heath als delegatieleider sloten zich het Verenigd Koninkrijk Ierland en Denemarken bij de Europese Gemeenschappen aan.

Geleidelijk aan begonnen zich echter problemen voor te doen. Er ontstond bijna overal in Europa een tekort aan arbeidskrachten en de inflatie nam toe. Vooral toen het vaste koersensysteem van Bretton-Woods ineen stortte bleek dat de Europese Gemeenschap nog volstrekt onvoldoende geëquipeerd was om een gemeenschappelijk financieel-economisch beleid te voeren. De Beneluxlanden herstelden zeer snel een systeem van vaste koersen maar Europa volgde aarzelend. Het plan van de Luxemburgse premier Werner tot realisatie van een monetaire unie bleef in een eerste fase steken. De totstandkoming van het Europese Monetaire Systeem (E.M.S.) was eigenlijk het laatste Europese succes, ditmaal vooral te danken aan het initiatief van Giscard d'Estaing en Schmidt. Europa had geen gecoördineerd antwoord op de oliecrisis en het landbouwbeleid werd ondermijnd door structurele overschotten en kunstmatige heffingen en restituties bekend onder de naam van monetaire compenserende bedragen.

[p. 108]

In diezelfde 60er en 70er jaren bouwde Benelux voort, zij het in de schaduw van het Europese gebeuren. Veel werd nog tot stand gebracht, vooral gericht op de doelstelling van het opheffen van alle grensformaliteiten. De paspoortcontrole aan de binnengrenzen werd opgeheven, het grensoverschrijdend vervoer van goederen over de weg werd volledig geliberaliseerd en de douanegebieden der drie landen werden samengesmolten tot één douanegebied. Ook waren er grote teleurstellingen. Zo mislukten herhaalde pogingen om tot accijnsunificatie te komen doordat regeringen met toenemende financieringstekorten hun accijnzen verhoogden in strijd met gemaakte ‘standstill’ afspraken. Ook mislukte de poging om tot een gemeenschappelijk geneesmiddelenbeleid te komen, dat als voorbeeld voor Europa zou kunnen dienen. Na 10 jaar werd in 1982 het Beneluxbureau tot registratie van geneesmiddelen opgeheven.

Men zou eigenlijk kunnen stellen, dat een politieke malaise, een onmacht om tot internationale afspraken en een Europees beleid te komen langzaam om zich heen greep en ook Benelux aantastte. De politieke belangstelling, de bereidheid om ten behoeve van ruimere gemeenschapsbelangen offers te brengen ebde weg door een toenemende preoccupatie met de nationale belangen en de nationale belangen afweging. Dit is ook wel enigszins begrijpelijk als we het droeve record van de werkloosheid in Benelux van bijna 1 ½ miljoen en de enorme begrotingstekorten in België en Nederland bezien.

Het is de grote verdienste van de Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad (I.P.R.) dat zij de visie en de durf hebben gehad op het juiste moment de zonodige politieke impuls aan de Beneluxsamenwerking te geven. Twee voorzitters van de I.P.R., Tijl Declercq (1979-1980) en David van Ooijen (1981-1982) mogen hier wel met name worden genoemd. Ze bereidden tijdig en in goed overleg met de overige leden een manifest voor dat voorstellen bevatte voor een Beneluxrelance. Ze vierden daarmee hun 25-jarig bestaan, niet met weemoedige herinneringen over een gelukkiger verleden, maar met een blik op de toekomst getuigend van een mengeling van politiek idealisme en gezond realisme. In nauw overleg met hen maar voor eigen verantwoordelijkheid nam het College van Secretarissen-Generaal het initiatief een topconferentie te organiseren van regeringsleiders en ministers van Buitenlandse Zaken. Beide initiatieven vielen in goede aarde. In mei 1982 reageerden de regeringen in de Ridderzaal in Den Haag in algemene termen gunstig op de 17 aanbevelingen van de I.P.R. vervat in hun manifest en op 10 november daarna stelde de Benelux topconferentie een aantal duidelijke richtlijnen voor de Beneluxrelance vast.

Alvorens op dit programma in te gaan moge in het kort worden aangegeven, waarom deze relancepoging succes had.

1) De Europese integratie stagneerde reeds enige tijd en ook binnen Europa staken protectionistische tendenties de kop op. Niets is voor open economieën als de Beneluxlanden zo schadelijk als opkomend protectionisme.

2) De invloed van Benelux in Europa was verminderd. Met 10 lidstaten en de mogelijkheid van toetreding van 2 nieuwe leden dreigde de Europese besluitvorming niet alleen steeds moeilijker te worden maar nam ook de verleiding voor grotere Europese partners toe om onderling het heft in handen te nemen. De regeringen der Beneluxlanden begonnen zich bedreigd te voelen. Terecht legde de I.P.R. in zijn manifest de nadruk op het feit, dat Benelux als geheel de 4e handelsmogendheid ter wereld is.

3) Wil men invloed hebben in het wereldgebeuren, dan is interne cohesie noodzakelijk. Vandaar ook dat door de regeringen erkend werd, dat de coördinatie van het Beneluxbeleid in grotere fora als de Europese Gemeenschappen pari passu moet verlopen met stappen vooruit in het interne integratieproces zowel wat betreft de coördinatie van het beleid als de vervolmaking van de interne markt.

4) Sedert de grondwetswijziging in België waarbij bepaalde bevoegdheden zijn overgedragen aan de gemeenschappen resp. de gewesten is er op dit gebied wat meer interne politieke rust ontstaan, waardoor met name de regering Martens V met behulp van bijzondere volmachten van het parlement een begin kon maken met de versterking van de Belgische economie en de sanering van de openbare financiën. Dit kwam ook de samenwerking in Beneluxverband ten goede omdat het vertrouwen van de twee partners in het Belgisch beleid werd versterkt.

5) Op de topconferentie van november 1982 was bojuist het kabinet-Lubbers aan het bewind gekomen, waardoor in de drie landen dezelfde coalities het financieel-economisch beleid bepaalden. Ook dit kwam de eensgezindheid over de aard van een convergerend beleid zeker ten goede.

Op basis van het manifest van de I.P.R. en een memorandum van het Secretariaat-Generaal gaf de topconferentie van november de vier krachtlijnen aan.

1^o Verdere afbraak van de grensformaliteiten o.a. door middel van invoering van het zg. enig document.

2^o Intensivering van het overleg over het te voeren financieel, economisch en sociaal beleid, waaronder meer specifiek industrie en energiebeleid zijn begrepen.

3^o Versterking van de coördinatie van standpunten in ruimer internationaal overleg.

[p. 109]

4^o Speciale aandacht voor grensbewoners en grenssteden. In het bijzonder werd opdracht gegeven de mogelijkheden te bestuderen van een kader-conventie, die publiekrechtelijke afspraken tussen lagere publiekrechtelijke lichamen aan beide zijden van de grens zou mogelijk maken (bijv. gemeenten).

Deze opdrachten zijn deels uitgevoerd, deels in uitvoering. Er vonden in 1983 zeven ministeriële vergaderingen plaats en in de eerste helft van 1984 tot nu toe drie. We tellen dan niet het regelmatige overleg tussen ministers van Buitenlandse Zaken en regeringsleiders vóór Europese toppen mee.

De relance boekte dus resultaten, niet alleen in de frequentie van ministerieel overleg maar vooral ook in twee opzichten.

1^o Benelux liet aan Europa zien door het besluit van oktober 1983 tot invoering van het zg. enig document dat het ernst maakt met de verdere afbraak van grensformaliteiten.

2^o Benelux trad naar buiten eensgezinder op dan daarvoor het geval was.

Het ene en ander ging niet ongemerkt aan de overige partners voorbij, die zeer expliciet hun respect uitten voor het Beneluxexperiment, dat overigens de burgers zeer weinig kost. Minister Eyskens verklaarde op 3 april 1984 in Luxemburg op een conferentie gewijd aan de coördinatie van het sociaal-economisch beleid en de rol van Benelux in Europa, dat de Beneluxactiviteit de Beneluxburger 2 sigaretten per jaar kost. Hij wilde daarmee aangeven, dat intensieve samenwerking niet noodzakelijkerwijs veel geld behoeft te kosten. Inderdaad kost het Secretariaat-Generaal 130 miljoen BF per jaar, d.w.z. op 24 miljoen inwoners 5,50 BF per inwoner.

Je zou kunnen concluderen, dat als een politieke wil zowel van de zijde van de volksvertegenwoordigers als van die der regeringen zich manifesteert, de vertaling daarvan in concrete resultaten in feite weinig behoeft te kosten mits efficiënt georganiseerd. Daar ontbreekt het in de Europese organisatie wel aan, waardoor de kosten per inwoner een veelvoud belopen. Iets meer geld voor Benelux zou overigens m.i. zeker grote meeropbrengsten leveren.

Welke is nu de flinke voorsprong die Benelux nog steeds heeft op de Europese Gemeenschappen?

- Benelux is één douanegebied, dat wil zeggen dat de binnengrenzen geen douanegrenzen zijn. Ziet men het woord ‘douane’ staan, dan gaat het meestal om een zg. binnenlandse laad- en losplaats zoals die in alle grote steden bestaan. De betreffende posten behandelen echter uitsluitend de in- en uitklaring van goederen afkomstig uit of bestemd voor derde (niet Benelux) landen.

- De formaliteiten aan de binnengrenzen hebben

[p. 110]

uitsluitend betrekking op de indirecte belastingen (B.T.W. en accijnzen), die uitgezonderd het geünificeerde wijnaccijns nog steeds verschillen vertonen tussen de drie landen. Waren deze formaliteiten reeds zeer beperkt, ze worden op 1 juli a.s. nog verder vereenvoudigd door de invoering van het zg. enig document op 1 juli 1984, dat slechts ingeleverd moet worden bij de post van het land van invoer, waardoor slechts eenmaal bij de grens moet worden gestopt. In vergelijking met de kosten verbonden aan de formaliteiten aan andere E.G-grenzen leverde de eenvoudige Beneluxregeling reeds vóór de invoering van het enig document een besparing voor het bedrijfsleven op van ca 5 mld BF (zie artikel van P. Van der Meiren in het tijdschrift BENELUX 83/2). Na 1 juli zal deze besparing zeker verdubbeld worden. Voor een uitvoeriger beschrijving van het enig document zij verwezen naar het artikel van L. Geysemans in BENELUX 83/4 of Handelsoverzicht januari 1984 nr 1 van de Nederlandse Kamer van Koophandel voor België en Luxemburg.

- Door harmonisatie van wetgeving vinden aan de grens reeds lang geen sanitaire, phytosanitaire of veterinaire controles meer plaats.

- Terwijl aan andere E.G.-grenzen controles plaatsvinden m.b.t. de origines van goederen vinden deze niet plaats aan de binnengrenzen omdat het invoerregime gemeenschappelijk is en ingevoerde goederen dus vrij circuleren.

- De paspoortcontrole aan de binnengrenzen werd bijna 25 jaar geleden opgeheven. De Beneluxcontrole is verplaatst naar de buitengrenzen. Met betrekking tot de toelating van vreemdelingen wordt een gemeenschappelijk beleid gevoerd.

- Het goederenvervoer over de weg is reeds 20 jaar geliberaliseerd.

De juridische basis van de inspanningen om de binnengrenzen af te breken ligt in het Unieverdrag van 1958 en meer in het bijzonder in het protocol tot afschaffing van administratieve belemmeringen van 1970. Het wederzijds vertrouwen is voorts in juridisch opzicht versterkt door het protocol aangaande strafrechtelijke samenwerking, waardoor de grenzen geen belemmering vormen voor strafrechtelijke vervolging. Mede hierdoor is de invoering van de zg. verleggingsregeling vergemakkelijkt (de B.T.W. wordt in het binnenland betaald door degene, die de goederen voor binnenlands verbruik ter beschikking stelt). Deze verleggingsregeling is een belangrijke voorwaarde voor de vereenvoudiging en uiteindelijke opheffing van de grensformaliteiten. Het uiteindelijke doel is immers, dat er voldoende controles zijn ingebouwd om een schriftelijke procedure mogelijk te maken zonder enige grenscontrole. Doelstelling van Benelux blijft immers de uitbouw van een interne markt zonder grenzen.

‘In het nu wat komen zal’. Volgen we deze stelling, dan ligt het voor de hand, dat het Europa van meer snelheden, zoals dat in het Europese jargon genoemd wordt, voor de deur staat. Benelux op grond van art. 233 van het Verdrag van Rome is zo een andere snelheid, d.w.z. dat Benelux een verdergaande integratie heeft bereikt dan de rest van Europa. Buurlanden willen daar mogelijk aan meedoen. Er is overigens niets nieuws onder de zon. Aan het Europese Monetaire Systeem nemen eigenlijk alleen volledig deel Frankrijk, Duitsland, Benelux, Denemarken en Ierland. Italië is een bijzonder lid met een veel grotere bandbreedte en Engeland en Griekenland doen helemaal niet mee. Is het dan zo vreemd, dat een beperkt aantal E.G.-landen om Benelux heen op vrijwillige basis striktere disciplines gaan volgen om de vruchten te plukken van een waarlijk gemeenschappelijke markt. Het gaat hier niet om het om politieke redenen buitensluiten van welk land dan ook; het gaat erom of landen zich meer offers willen getroosten om een werkelijke gemeenschappelijke markt tot stand te brengen. Overigens zullen er wel juridische problemen opduiken, omdat alleen Benelux in dit opzicht wordt gedekt door art. 233.

Ondertussen moet Benelux zijn voortrekkersfunctie voortzetten. Het einddoel van de volledige afschaffing der binnengrenzen is nog steeds niet bereikt.

In Beneluxverband moet ook de komende jaren meer en meer aandacht besteed worden aan de convergentie van het macro-economische beleid. Die convergentie is een conditio sine qua non voor het welslagen van veel andere inspanningen. Het is ook de moeilijkste opgave omdat overeenstemming over het te voeren beleid reeds nationaal zo moeilijk is te bereiken.

‘By trial and error’ moet hieraan gewerkt worden. Belangrijk is de vergelijkbaarheid en doorzichtigheid van elkaars beleid. Minister Eyskens wees onlangs terecht in de Vrije Tribune van de Standaard op het nut van vergelijkbare, gemeenschappelijke indikatoren, zoals het prijspeil van de consumptie, het concurrentievermogen e.d. Op die weg moeten we doorworstelen om de convergentie tot stand te brengen.

‘Per ardua ad astra’ is een goede spreuk voor het integratiestreven. België, Nederland en Luxemburg moeten samen het voorbeeld blijven geven en hun voorbeeld moet aanstekelijk blijven opdat het Europese ideaal worde verwezenlijkt.

Drs. E.D.J. KRUIJTBOSCH